一、引言
作為人地關系緊張的大國，中國農村土地的合理配置不僅關系著農民生計還關系著國家糧食安全乃至整體經濟社會的發展和穩定。20世紀80年代初推廣實施的家庭聯產承包責任制（下文簡稱為家庭承包制）將農村集體土地平均分配給廣大農民經營，形成土地所有權仍歸集體、承包經營權主要由作為集體經濟組織成員的農戶自主支配的“兩權分置”局面。這一制度有力地提高了農民的生產積極性和有效性，實現了農業產出的高速增長。
但是，當下的中國農村土地流轉配置仍存在諸多低效率問題，主要表現在三大方面：第一，農戶間配置效率低。土地流轉滯后于勞動力轉移，家庭勞動力已經轉移的農戶依靠留守人口勉強經營而有剩余勞動力和經營能力強的農戶想擴大經營規模卻得不到土地；土地流轉的“人格化”交易特征明顯，一些土地被“無償”轉給親友“代耕”而非出租給生產經營能力強并愿意支付高租金的經營者。第二，流轉土地長期利用效率低下。土地流轉的短期與活期化特征明顯，即流轉以短期或隨時可能結束的合約為主，造成流轉經營權很不穩定，經營者缺乏長期投資和以可持續方式利用土地的激勵。第三，流轉土地小規模、碎片化經營特征明顯，缺乏規模經濟效率。由于流轉配置的低效率，土地規模經營特別是連片的規模經營并沒有順暢發生，小規模細碎化的土地承包格局仍然制約著土地規模經營的發展。
在此背景下，如何進一步深化農村土地集體產權制度改革以減弱小規模細碎化的土地承包格局對土地規模經營的制約，如何更好地為農地流轉市場創造條件以促進土地規模經營，就成為亟待回答的問題。本文首先對家庭承包制的演進過程進行梳理，并說明阻礙土地流轉配置的制度安排是如何被逐步破除的；然后，基于中國農戶土地面積小且地塊細碎以及城鄉轉型中流轉交易治理成本高等特性，說明為什么自由流轉市場不易實現土地這種位置固定的特殊要素的高效流轉配置，進一步闡明土地集體所有制在降低交易成本、提高農村土地流轉配置效率上具備的潛在優勢及其發揮作用的條件，為土地集體所有制可進一步創新完善并充分發揮其在促進土地連片規模流轉方面的制度優勢的判斷提供科學支撐。
二、配置效率視角下中國農村土地家庭
承包制的演進與當下改革焦點
中國建立在集體所有基礎上的農村土地家庭承包制，在保障農民生存發展、防止極端貧困以及保持社會穩定方面取得了毫無爭議的制度績效，同時也為未來實現共同富裕提供了重要抓手。但隨著發展環境的變化，這一制度安排開始顯露出妨礙資源配置效率的一面，為此，國家審時度勢進行制度改革，相關改革及當下焦點主要集中在三大方面。
（一）與承包資格認定相關的效率問題及制度改革
1.承包資格與土地經營相掛鉤的改革。在家庭承包制實施之初，承包地的流轉與撂荒均是被禁止的，農戶不再經營時需要將土地交回村集體。出租或撂荒可能會失去土地占有資格的情況在許多發展中國家均存在，這種將地權和自營相掛鉤的制度安排會阻礙農村人口和勞動力資源向其他區域和其他行業轉移配置。為提升土地資源在農戶間的配置效率，國家對承包地流轉的態度由開始的禁止逐漸向默許再向支持鼓勵轉變。1984年的中央一號文件提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”。不過，當時并未對“轉包”性質進行明確界定，特別是對轉包能否收取租金報酬缺乏說明。2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》明確“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，農民再也不會只是因為流轉土地而失去承包資格，承包資格和土地流轉已經徹底脫鉤。
2.承包資格與戶籍等相掛鉤的改革。當下制度改革的焦點是要不要將承包資格與戶籍等其他條件也徹底脫鉤。脫鉤可以為進城農戶提供來自承包地流轉（或經營）的收入保障，類似于為來自農村的家庭提供低配版“全民基本收入”計劃，這在因國際局勢動蕩和人工智能自動化等而導致結構性失業頻發的年代具有重要價值；相互掛鉤，即收回那些長期不在原村莊生活的家庭以及戶口遷出人口的承包地，則可以為農村新增人口提供更多的土地保障。關于選擇哪種，國家的總體態度是“保持土地承包關系穩定并長久不變”，即進行脫鉤。2018年底發布的修訂版《中華人民共和國農村土地承包法》規定“承包期內，發包方不得收回承包地”“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，這意味著承包期內的承包資格已經和戶籍脫鉤了。
（二）與經營權穩定性相關的效率問題及制度改革
1.穩定承包經營權的改革。盡管國家通過劃定第一輪15年、第二輪及之后30年這樣的長承包期限并做出“承包期內不得調地”的規定來穩定農戶的承包經營權，但在早些年間，很多村莊為滿足新增人口的土地生計保障訴求仍會根據人口出生、死亡、嫁娶等頻繁地違規調整承包地。調地時附著在土地上的投資有可能和土地一起被重新分配給他人或被他人侵占，這顯然會降低農戶進行長期土地投資和采用可持續方式利用土地的激勵。當下，除了發生一些政策允許的土地調整情況（如少數村莊發生自然災害并損毀了一些承包地，或者一些村莊進行了消減細碎化的土地整理項目）之外，承包地經營權的穩定性得到很大提升。
2.穩定流轉經營權的改革。當下制度改革的焦點是如何保障流轉土地經營權的穩定性。中國2020年的承包地流轉比率已經達到34.1%，隨著城鎮化和勞動力轉移就業的進一步發展，特別是農村人口老齡化加劇和人口繼續減少，承包地流轉比率有望進一步增加。像江蘇這樣城鄉轉型起步較早省份的高達61.3%的流轉比率，在不遠的將來必然常見于廣大地區。承包地流轉經營已占據較高比例以及在不遠將來可能發生的加速增長趨勢均凸顯了保證流轉經營權穩定的重要性。因為流轉經營權不穩定不但會降低土地投資——有研究發現農戶在轉入地塊上進行的長期投資水平顯著低于自家承包地，還會減少規模戶對機械等和土地不直接相關的農業生產長期投資。針對這些，國家正試圖完善農地“三權分置”方案，通過賦予經營權必要的權利內涵以確保流轉土地經營的長期穩定性。目前存在和將來面臨的主要問題在于還有很多非制度原因會讓流轉雙方不愿意簽訂長期契約，如轉出方因擔心非農就業不穩定而希望保持租約期限的靈活性等。
（三）與土地經營規模相關的效率問題及制度改革
農戶土地經營規模小且地塊細碎一直被認為制約了農業現代化發展。就農戶經營規模而言，在中國這樣一個人地關系緊張的國家進行農村土地均分，必然導致農戶土地規模很小。除了農業經營者太多、經營規模普遍過小之外，中國另一大問題是地塊面積太小、土地細碎化嚴重。不足7.1畝的戶均承包地還要被分散在多個位置不同的地塊上；即使對于平均規模已達到400畝的家庭農場，其土地依然平均由分離的15塊地構成。土地經營的細碎化，不但會使很多勞作時間浪費在分散地塊間的通勤上，也妨礙了機械替代勞動或者增加了替代的成本，最終對一個試圖進行規模經營的農業經營者所能有效經營的土地總規模形成束縛。目前存在和將來面臨的主要問題在于如何有效形成連片規模化的流轉經營，畢竟在城鄉轉型中隨勞動力轉移而陸續轉出的承包地既非常小又在空間上異常分散。
三、城鄉轉型中土地集體所有制提高
土地流轉效率的潛在優勢及條件
（一）自由流轉市場在配置小規模、細碎化土地方面面臨的障礙
1.土地流轉面臨高交易成本。具體表現在：①就事前搜尋成本而言，位置固定決定了土地市場的區域性，承租者往往是土地旁邊的居民，并且土地交易具有時間間隔長、時間連續性差的特征，這種時空分割使土地市場具有“薄市場”特征。②就事中談判與簽約成本而言，對土地質量等級或生產力進行鑒定以便確定合適價格也是困難的，特別是土壤肥力測定費用高昂。因此很難通過流轉合約來防止轉入方的短期行為、保證土地利用的可持續性。③就事后合約執行成本而言，對合約期限內調整合約內容以應對意外事項（如自然災害、農產品價格波動、技術進步等）、監督轉入方土地利用行為，以及對合約到期后土地質量等級及變化的認定核實和處理等，不管是流轉雙方還是類似法院這樣的確保合約執行的第三方都需要付出巨大努力與費用。
2.高交易成本導致流轉配置效率低下。（1）土地流轉人格化交易特征明顯。面對搜尋合適交易對象和簽訂、執行完備正式合約的高成本，以及缺乏低成本的商業化中介服務，進城農戶往往不得不退而求其次，大幅縮減交易過程中得不償失的交易投入，例如簡單把土地“無償”地交給值得信賴的親友，進行非正式、“人格化”的交易或者人情交易等。（2）流轉土地碎片化特征明顯。在城鄉轉型中，隨農戶陸續進城而陸續轉出的土地在空間位置上非常分散。希望轉入連片規模化土地的農業經營者往往需要和不愿意轉出的農戶商談土地互換，以將這些農戶的土地置換到一邊。但是，這往往會面臨高昂的交易成本。（3）流轉短期化與活期化特征明顯并導致流轉地長期利用效率低下。土地轉出方特別是剛轉移就業者因擔心非農就業不穩定而希望保持租約期限的靈活性。轉入方因為年老且子代無意繼承家庭農業經營而不需要長期租約。流轉雙方都希望為未來根據條件變化調整合約預留空間。
（二）土地集體所有制提高土地流轉配置效率的制度優勢和實踐案例
1.制度優勢分析。作為農村土地所有權的擁有者，村集體可以在以下幾個方面發揮優勢：（1）充當天然的“土地流轉中介”或“土地轉出者協會”，降低流轉交易成本。由村民組成的村集體天然具有信息和信任優勢，在發展農村公共事業、進行鄉村治理的同時，可以“順便”將土地流轉的中介服務納入其中，高信任、低成本地為流轉雙方提供流轉服務。（2）組織土地調整和置換、形成連片規模化流轉，提高土地流轉配置的規模效率。（3）組織關聯交易，以“土地銀行”把零碎、短活期的“存入”土地變為規模化、長期穩定的“貸出”土地。
2.發揮制度優勢的實踐案例。（1）江蘇鹽城市亭湖區“小田變大田”實踐。具體做法是，打破田埂、壟溝的限制對承包地塊實現集中連片；整合后的耕地被劃分為“流轉區”、“自種區”和“預留區”三部分。改革后，亭湖區首批試點的431戶農戶共有的2790畝承包地——以前分散為1123塊小地塊，在堅持承包權不變的前提下，被集中連片成147塊地。（2）湖北沙洋縣“按戶連片耕種”的實踐。2014年沙洋縣抓住農村土地確權要對耕地統一測量、統一登記、統一頒證的契機，順應群眾意愿，推行農村土地“按戶連片”的耕種模式。使每戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”。（3）廣東清遠市“土地整合”實踐。以村民小組（自然組）為單位成立經濟合作社，全組土地經村集體統一整理、規劃后以戶按人口均分，村民按照“耕者優先”“大者優先”“同等條件抽簽”“連片經營”“按比例置換”“順延擴充”的原則進行耕地分配和置換。
（三）發揮農村土地集體所有制優勢的條件
基于土地集體所有制的公共治理在提高土地流轉配置效率上大有可為。但同時也應清醒地認識到，政府（含村集體）通過集體所有制加強對農村土地資源配置的控制以及干預在歷史上并非總是奏效，中國在城鄉轉型中繼續發揮集體所有制的優勢至少需要以下兩方面條件。一方面，需要一個追求經濟效率的有為政府。另一方面，也需要對土地流轉配置做良好的頂層制度設計并形成有效的治理體系。需要明確村集體主要職責是為市場有效配置土地這種位置固定性資源功能的發揮創造有利條件和保駕護航，而不是替代市場。
四、結論及展望
值得指出的是，本研究雖然主要關注中國城鄉轉型中土地流轉配置問題，但關于自由流轉市場不易實現小規模、細碎化土地的流轉配置效率的現實結論可能同樣適用于其他國家。未來，可以進一步進行跨國比較研究，證明相對于其他土地條件類似同時又是土地私有的國家，中國在城鄉轉型中的土地流轉配置效率和農業發展績效可能更高。同時本文認為只要按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的精神處理好市場與政府作用，中國農業現代化就能取得長足發展。
（作者郜亮亮系中國社會科學院農村發展研究所研究員；作者紀月清系南京農業大學三級教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟中國農村觀察 微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
