摘要：工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)在中西部農(nóng)村地區(qū)成為一種普遍現(xiàn)象，政府和企業(yè)合作完成了對(duì)村莊的 “經(jīng)營(yíng)”和 “再造”，這是地方政府依托彈性土地政策和財(cái)政 專項(xiàng)資金，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)的結(jié)果，也是 “經(jīng)營(yíng)城市”模式在廣袤農(nóng)村的延伸。資本下鄉(xiāng)后大力推動(dòng) “農(nóng)民上樓”和 “土地流轉(zhuǎn)”，構(gòu)造了新的村莊治理結(jié)構(gòu)：村莊 日益依附于公司，公司替代村莊成了基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。在這一過(guò)程中，政府和 企業(yè)聯(lián)合 “經(jīng)營(yíng)村莊”對(duì)村莊社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
關(guān)鍵詞：“資本下鄉(xiāng)”；“再造”村莊；政企關(guān)系
近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和各地 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”建設(shè)的推進(jìn)，政府財(cái)政資金大規(guī)模 “反哺”農(nóng)村，城市工商企業(yè)資本也大量涌向農(nóng)村，進(jìn)行土地整理、土地流轉(zhuǎn)和新農(nóng)村建設(shè)，并從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，我們將其稱為 “資本下鄉(xiāng)”。對(duì)于這一現(xiàn)象，學(xué)界和政策研究界爭(zhēng)論頗多，但主要集中于資本下鄉(xiāng)的后果方面，即是否有利于農(nóng)民分享城市化的成果、是否有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，而對(duì)資本下鄉(xiāng)的動(dòng)機(jī)、實(shí)踐機(jī)制及其對(duì)農(nóng)村基層政治和社會(huì)的影響則關(guān)注較少。本文將“資本下鄉(xiāng)”這一獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象放在政府與企業(yè)的關(guān)系下加以考察，試圖揭示其背后的動(dòng)力機(jī)制，并通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的考察，探索“資本下鄉(xiāng)”對(duì)政企關(guān)系及村莊治理結(jié)構(gòu)的深遠(yuǎn)影響。
一、文獻(xiàn)回顧和研究背景
政府和企業(yè)的關(guān)系歷來(lái)是國(guó)家治理的重要問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企不分，政府與企業(yè)之間形成 “父愛(ài)主義”關(guān)系，導(dǎo)致了 “軟預(yù)算約束”弊病，國(guó)家不得不通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格、信貸等多種措施對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施庇護(hù)。20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，政府和企業(yè)關(guān)系也發(fā)生重要變化，“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”成為地方 政府的普遍選擇，地方競(jìng)爭(zhēng)也成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量。有些學(xué)者認(rèn)為， 這種關(guān)系的變化是政府間財(cái)政關(guān)系變化的結(jié)果。戴慕珍用 “地方政府公司主義”（local state corporatism）概念描述基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的特殊關(guān)系和地方政府 的行為邏輯。基層政府積極通過(guò)各種方式 “放水養(yǎng)魚”，它們或者直接舉辦和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者通過(guò)庇護(hù)手段來(lái)支持 “戴帽”企業(yè)的發(fā)展。正是得益于基層政府的扶持和庇護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短期內(nèi)迅速崛起。
1994年的分稅制改革，一方面剝離了企業(yè)屬地和稅收歸屬方面的關(guān)聯(lián)，同時(shí)還造成地方政府的巨額財(cái)政缺口，促使地方政府由“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)土地”。以土地出讓金為主體的土地收入，是地方政府財(cái)政收入的主體，學(xué)界一般稱之為“土地財(cái)政”。近年來(lái)，土地財(cái)政進(jìn)一步與“土地金融”相結(jié)合，形成了一種土地—財(cái)政—金融相結(jié)合的“三位一體”的發(fā)展模式，將“經(jīng)營(yíng)土地”和“經(jīng)營(yíng)城市”結(jié)合起來(lái)。地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的模式最早在東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展成熟，后來(lái)迅速擴(kuò)展到全國(guó)大部分地區(qū)，并演變出更多樣化的實(shí)踐形態(tài)。
學(xué)界關(guān)于地方政府“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”和“經(jīng)營(yíng)城市”的研究為探討資本下鄉(xiāng)后的政企關(guān)系提供了積累和啟發(fā)。這些研究開創(chuàng)了政企關(guān)系研究的多維視角，“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”的概括主要從財(cái)稅關(guān)系角度切入，“經(jīng)營(yíng)城市”模式則揭示了政府和企業(yè)之間以土地為核心的互動(dòng)機(jī)制。需要注意的是，圍繞土地的政企關(guān)系并不僅限于城市，“經(jīng)營(yíng)城市”的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市范圍，也構(gòu)成了我們理解資本下鄉(xiāng)的基本背景，其中的關(guān)鍵因素還是土地。
中國(guó)目前的土地制度屬于兩種所有制并存。城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，二者在土地權(quán)利方面有巨大差異。政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)而取得的巨大的土地出讓收益也正是“經(jīng)營(yíng)土地”的前提之一。近年來(lái)，這方面的改革呼聲和相關(guān)政策都比較豐富。許多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在全國(guó)各地的政策實(shí)踐中出現(xiàn)了各種變通的辦法促使農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，一方面可以使農(nóng)民分享城市化的收益，另一方面，也是城市擴(kuò)張、用地指標(biāo)緊張的結(jié)果。中央政府為了嚴(yán)格保護(hù)耕地，同時(shí)也為限制地方政府低效率的城市擴(kuò)張，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)計(jì)劃管理。但是自2008年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃也對(duì)這種指標(biāo)管理辦法造成了較大的沖擊。在這種背景下，國(guó)家出臺(tái)了一些增加城市建設(shè)用地指標(biāo)的彈性政策。
這方面的土地政策以“增減掛鉤”為代表，指在城市新增建設(shè)用地和農(nóng)村減少建設(shè)用地之間進(jìn)行“掛鉤”。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地所增加出來(lái)的指標(biāo)可以轉(zhuǎn)換為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，這在一定程度上突破了國(guó)家對(duì)城市新增建設(shè)用地指標(biāo)的嚴(yán)格控制。在各地實(shí)踐中，最為突出的是成渝地區(qū)的土地指標(biāo)交易制度。比如，重慶借助統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，采取類似“增減掛鉤”的辦法，讓農(nóng)民將宅基地整理出來(lái)后變?yōu)榭梢栽谕恋禺a(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)上進(jìn)行流通的“地票”，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的自由交易搭建了市場(chǎng)平臺(tái)。如此一來(lái)，原本沒(méi)有太大價(jià)值的農(nóng)村建設(shè)用地猛然增值。同時(shí)，農(nóng)民普遍還沒(méi)有意識(shí)到宅基地的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這給資本下鄉(xiāng)盤活用地指標(biāo)留下了巨大盈利空間。
“增減掛鉤”等土地政策的出臺(tái)使得原來(lái)僅在城市及郊區(qū)運(yùn)行的“經(jīng)營(yíng)土地”行為延伸到了許多非城郊的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。稅費(fèi)改革后，中西部基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)普遍“空殼化”，“以縣為主”的轉(zhuǎn)移支付格局及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理體制進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政窘?jīng)r，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍具有經(jīng)營(yíng)土地的積極性。比如，重慶市涪陵區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都參與到以“土地整理”獲取“地票”的行為中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每整理出一畝“地票”，就能夠從土地出讓金中獲得2萬(wàn)元的“工作獎(jiǎng)勵(lì)”，這種獎(jiǎng)勵(lì)，就是從“地票”交易中劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2011年就整理“地票”指標(biāo)1000多畝，一次性增加了2000萬(wàn)元的預(yù)算外收入，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講是一筆巨額可用財(cái)力。同樣，村集體也能從“地票”整理中獲取相應(yīng)收益。但同時(shí)，由于自身財(cái)力的限制，地方政府又無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)大規(guī)模整理用地指標(biāo)的巨額成本，引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商企業(yè)下鄉(xiāng)直接整理用地指標(biāo)就成為一種帶有普遍性的做法。重慶市涪陵區(qū)規(guī)定，“在不改變土地用途的前提下，允許通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村建設(shè)用地，本著‘非禁即入’的原則進(jìn)行開發(fā)利用”。湖北省也出臺(tái)了類似支持政策：“允許通過(guò)遷村騰地、用地置換、宅基地?fù)Q房等方式盤活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地……引導(dǎo)和鼓勵(lì)回歸創(chuàng)業(yè)者利用閑置土地、閑置廠房、農(nóng)村撤并后閑置的中小學(xué)校舍、荒山、荒灘等進(jìn)行創(chuàng)業(yè)”。農(nóng)村集體建設(shè)用地已成為基層政府吸引資本下鄉(xiāng)的重要載體。
除“經(jīng)營(yíng)土地”外，“資本下鄉(xiāng)”發(fā)生的另一個(gè)背景是自稅費(fèi)改革后中央政府逐步加快的“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的政策進(jìn)程。2006—2013年，中央財(cái)政三農(nóng)支出從3517億元增加到13799億元，年均增長(zhǎng)超過(guò)20％，占中央年度財(cái)政支出的比重也由14％增長(zhǎng)到近20％。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)三農(nóng)方面的轉(zhuǎn)移支付主要以專項(xiàng)資金的方式撥付，各級(jí)政府本級(jí)三農(nóng)支出則以“項(xiàng)目支出”的方式進(jìn)行預(yù)算管理，向農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)。
全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的基層政府在財(cái)政上都高度依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，尤其是縣鄉(xiāng)政府，2000—2013年，財(cái)政自給能力一直在40％左右徘徊，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政自給能力則更低，一般在20％左右。按照項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)理念，地方政府應(yīng)該提供相應(yīng)的項(xiàng)目配套以保證使用效率，在財(cái)政自給能力偏低的情況下，這導(dǎo)致許多地方的“假配套”。同時(shí)，按照項(xiàng)目制的效率目標(biāo)，地方政府應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)向上級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目。為達(dá)到這一目標(biāo)，地方政府通常會(huì)在每個(gè)行業(yè)內(nèi)都有針對(duì)性地制作數(shù)量巨大的“項(xiàng)目庫(kù)”，隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)各種項(xiàng)目申請(qǐng)。尤其是一些重大項(xiàng)目，需要投入大量啟動(dòng)資金以創(chuàng)造出項(xiàng)目實(shí)施平臺(tái)和條件。
在實(shí)踐中，地方政府逐步探索出一條引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目前期啟動(dòng)和資金配套，以打造項(xiàng)目申請(qǐng)和實(shí)施平臺(tái)的道路。具體內(nèi)容是把涉農(nóng)項(xiàng)目與工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)結(jié)合起來(lái)，主動(dòng)對(duì)下鄉(xiāng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目配套，并使項(xiàng)目向工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)的地域集中和整合。比如，重慶市涪陵區(qū)積極推動(dòng)“項(xiàng)目集聚城市資本等優(yōu)勢(shì)資源下鄉(xiāng)”，“加大農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)綜、扶貧、國(guó)土整治等項(xiàng)目的整合力度，主要用于改善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，企業(yè)成片經(jīng)營(yíng)面積達(dá)500畝的生產(chǎn)基地，可爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目予以配套”。為方便項(xiàng)目整合，基層政府還“鼓勵(lì)企業(yè)采取村企合一模式，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整合組建股份制企業(yè)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行集中安置，對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一整理開發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)與農(nóng)戶采取土地入股等方式合作進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)，或參與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，開展產(chǎn)加銷一體化經(jīng)營(yíng)”。我們?cè)诤芏嗟貐^(qū)都可以看到這一現(xiàn)象，即各種項(xiàng)目都集中整合到了農(nóng)業(yè)園和農(nóng)業(yè)公司集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的成片地域。
由此可見(jiàn)，地方政府通過(guò)引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)可以實(shí)現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)：獲取建設(shè)用地指標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造一個(gè)申請(qǐng)和實(shí)施政府各類項(xiàng)目的平臺(tái)。本文在這一背景下對(duì)“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)行研究。研究案例包括兩部分：一是湖北省柳村的深度個(gè)案，二是重慶市涪陵區(qū)的總體調(diào)查。柳村位于湖北省中部某縣，作者從2010年1月開始前后三次在該村駐村調(diào)查40余天，三次調(diào)查時(shí)間恰好是資本下鄉(xiāng)在該村實(shí)施的三個(gè)不同階段。重慶市涪陵區(qū)的調(diào)查于2012年10月中旬進(jìn)行，包括對(duì)涪陵全區(qū)的整體情況的調(diào)查及10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查。
二、土地流轉(zhuǎn)
“資本下鄉(xiāng)”的一個(gè)重要目的是通過(guò)“增減掛鉤”政策獲取城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，要做到這一點(diǎn)，需要先推動(dòng)“農(nóng)民上樓”。在地方的實(shí)踐中，我們通常會(huì)看到“上樓”和“建園”（農(nóng)業(yè)園區(qū)）同時(shí)大規(guī)模展開。以重慶涪陵區(qū)為例，本次調(diào)研的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）都有集中居住的居民建設(shè)點(diǎn)。截至2012年10月，已建或在建的集中居住項(xiàng)目一共有49個(gè)，涉及42個(gè)行政村，約占行政村總數(shù)（110個(gè)行政村）的38％，正在規(guī)劃的集中居住項(xiàng)目共有23個(gè)，涉及26個(gè)村。在這些集中居民點(diǎn)中，有不少是“資本下鄉(xiāng)”直接推動(dòng)建設(shè)的。全區(qū)共有131家企業(yè)投入大量資金到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和新農(nóng)村建設(shè)。規(guī)模最大的是重慶金科、美心、南方、天木和桂樓集團(tuán)，全區(qū)以這些公司為主體規(guī)劃了四大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范片。其中，金科現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園由金科集團(tuán)與義和鎮(zhèn)按照規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理的方式于2007年聯(lián)合創(chuàng)建，是全鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)也是義和鎮(zhèn)規(guī)劃的7個(gè)居民集中點(diǎn)之一，這樣就形成了集中居住點(diǎn)與農(nóng)業(yè)園區(qū)合二為一的布局。
我們以湖北省柳村為例說(shuō)明農(nóng)民上樓的具體過(guò)程。2008年，湖北省出臺(tái)了“回歸工程”政策，引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)盤活“農(nóng)村存量建設(shè)用地”。祖籍在該村的柳房一直在重慶從事房地產(chǎn)開發(fā)，2010年響應(yīng)“回歸工程”決定回家鄉(xiāng)開展新農(nóng)村建設(shè)。他準(zhǔn)備“捐資”1.5億元對(duì)以該村為中心的周邊五個(gè)村莊的土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)和開發(fā)，用10年左右的時(shí)間建成一個(gè)占地五萬(wàn)畝的水鎮(zhèn)。2010年開始第一期工程建設(shè)，主要是對(duì)該村的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)和推動(dòng)農(nóng)民集中居住。
該村現(xiàn)有農(nóng)戶307戶，公司的做法是讓農(nóng)民“以舊換新”：公司免費(fèi)為每戶農(nóng)戶建設(shè)一套面積為140平方米的“清水房”，村民原有的住房(不含室內(nèi)財(cái)產(chǎn))及地上附屬物無(wú)償歸公司所有。具體方案如下：
公司對(duì)每套“清水房”的折現(xiàn)是10萬(wàn)元，免費(fèi)交換房的基本標(biāo)準(zhǔn)是：有房（磚石房）、有戶、有地（5畝以上），需要另外出錢最多的農(nóng)戶是“空掛戶”（只有戶口，無(wú)田無(wú)房）：“每戶需出資8萬(wàn)元，公司支付20％”。可見(jiàn)，這種“以舊換新”不是簡(jiǎn)單地“以房換房”，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民以房屋、耕地和戶口“三證”交換一套“清水房”，并根據(jù)農(nóng)戶耕地多少、房屋類型（土坯房、磚石房）和大小進(jìn)行一些調(diào)整。公司付出的成本是一套“清水房”，定價(jià)10萬(wàn)元，但成本價(jià)不到10萬(wàn)元，因?yàn)榻ǚ客恋厥敲赓M(fèi)獲得，每套房屋的實(shí)際成本只有7萬(wàn)—8萬(wàn)元。農(nóng)民付出的成本是：戶均10畝以上耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶均超過(guò)2畝的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)及其復(fù)墾后的耕地面積、房前屋后的花草樹木，等等。
一方面，公司通過(guò)“差別化”策略獲得部分農(nóng)戶的購(gòu)房款。平均來(lái)看，每個(gè)農(nóng)戶耕地都在10畝以上，由于耕地占有不均，有不少農(nóng)戶占地20—30畝，他們也只能按照一戶一房的情況換房，那些耕地不足5畝的農(nóng)戶，則需要繳納部分購(gòu)房款，另外還有許多其他情況也需要繳納購(gòu)房款。另一方面，公司通過(guò)“農(nóng)民上樓”一次性整理出近1000畝的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)“增減掛鉤”，公司能獲得一筆巨額收益。比如，柳房就在該村所屬的市獲得一塊面積為600畝的城市建設(shè)用地，正準(zhǔn)備進(jìn)行古建筑一條街開發(fā)，相關(guān)用地指標(biāo)正是從該村土地整理后“增減掛鉤”所得。“農(nóng)民上樓”對(duì)于村莊社會(huì)的關(guān)系和秩序、農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其中一個(gè)重要方面是農(nóng)民耕作半徑迅速擴(kuò)大，農(nóng)戶種地困難。為解決這一矛盾，在“農(nóng)民上樓”的同時(shí)，土地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)也迅速展開。
涪陵區(qū)的“土地流轉(zhuǎn)”情況如下：我們調(diào)查的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）中，9個(gè)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，集中流轉(zhuǎn)土地總面積達(dá)5.77萬(wàn)畝，集中流轉(zhuǎn)面積占土地流轉(zhuǎn)總量的73.8%（見(jiàn)表1）。
“集中流轉(zhuǎn)”主要是政府引導(dǎo)“資本下鄉(xiāng)”后促成的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這從土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象中看得更加清楚。據(jù)我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)給本鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶的土地占總量的40.5％，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司的占55.3％，流轉(zhuǎn)給外鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶（即業(yè)主）的占3.5％，可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)中有近60％流轉(zhuǎn)給了公司和業(yè)主。
那么，土地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)具體是如何實(shí)現(xiàn)的呢？以柳村為例。柳房回村后首先成立了“柳房生態(tài)水鎮(zhèn)集團(tuán)公司”，公司下轄農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、發(fā)展公司等二級(jí)機(jī)構(gòu)。公司通過(guò)農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，實(shí)現(xiàn)土地的集中流轉(zhuǎn)。
流轉(zhuǎn)要順利實(shí)現(xiàn)，需要村級(jí)組織和村干部的高度配合。企業(yè)作為一個(gè)外來(lái)者，它很難與千家萬(wàn)戶的小農(nóng)戶直接順利打交道，也不熟悉村莊熟人社會(huì)內(nèi)部的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行規(guī)則，村干部則是深度嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的地方精英，并能較順利地與農(nóng)民交流溝通。土地流轉(zhuǎn)的具體過(guò)程主要是村委會(huì)以合作社的身份通過(guò)動(dòng)員的辦法進(jìn)行。2010年6月，縣委縣政府成立了柳村新農(nóng)村建設(shè)指揮部，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部在全村發(fā)起了“萬(wàn)畝土地集中連片流轉(zhuǎn)、所有農(nóng)戶加入合作社”的宣傳活動(dòng)。先后召開了全體村民大會(huì)、戶主大會(huì)、黨員干部骨干會(huì)、外出務(wù)工人員以及老年人座談會(huì)等共計(jì)27場(chǎng)會(huì)議。除此，公司和村委會(huì)還分組分戶展開動(dòng)員工作：一方面召集村民小組長(zhǎng)和公司及合作社領(lǐng)導(dǎo)一起開會(huì)，由他們向各自小組傳達(dá)信息、發(fā)放傳單，并把農(nóng)民的意見(jiàn)進(jìn)一步傳達(dá)給公司；同時(shí)又把農(nóng)民以3—5戶分成一個(gè)小組，分小組展開說(shuō)服動(dòng)員工作；對(duì)極個(gè)別有特殊情況的農(nóng)戶，公司領(lǐng)導(dǎo)和村主任親自出面做工作。村兩委成員以合作社和村干部的雙重身份，反復(fù)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員，強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)是大勢(shì)所趨，個(gè)人無(wú)法阻擋，同時(shí)又以合同中的各種優(yōu)惠條款予以說(shuō)服。經(jīng)過(guò)一個(gè)多月的動(dòng)員工作后，公司召集所有農(nóng)戶集中半天簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。
村兩委之所以積極協(xié)助公司流轉(zhuǎn)土地，主要是出于兩方面的原因。其一是受到了來(lái)自上級(jí)政府的壓力。柳村新農(nóng)村建設(shè)是全市的重點(diǎn)工程之一，縣領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任總指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與動(dòng)員和協(xié)調(diào)，村兩委必須積極配合。其二，村兩委對(duì)于土地流轉(zhuǎn)有增加收益的預(yù)期在內(nèi)。土地綜合整治以后，會(huì)增加一部分因宅基地復(fù)墾出來(lái)的耕地。在流轉(zhuǎn)合同中有這樣一條規(guī)定：“土地流轉(zhuǎn)后，乙方可對(duì)土地進(jìn)行綜合治理，新增加的耕地由乙方和柳村村委會(huì)再簽訂流轉(zhuǎn)合同”，這樣村集體還能在土地整治后有望再獲得一筆收入。另外，村主任能夠在此后兼任合作社社長(zhǎng)和集團(tuán)的黨支部書記，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)也是一個(gè)很大的激勵(lì)。
相比之下，農(nóng)民在這一過(guò)程中則顯得被動(dòng)。調(diào)研中，鄰村某村民對(duì)柳村的一位親戚說(shuō)：“柳村好啊，新農(nóng)村這么快就建起來(lái)了。”該村民回答：“等明年輪到你們村，你就體會(huì)新農(nóng)村建設(shè)的滋味了！”按照規(guī)劃，柳村周邊5個(gè)村都要陸續(xù)進(jìn)行農(nóng)民上樓和土地流轉(zhuǎn)，他讓鄰村的親戚自己去體會(huì)新農(nóng)村建設(shè)的“滋味”，表達(dá)了農(nóng)民的無(wú)奈之感。對(duì)大部分農(nóng)民而言，企業(yè)的到來(lái)很突然，從項(xiàng)目啟動(dòng)到簽訂合同僅一個(gè)多月時(shí)間，很多人是被“裹挾”進(jìn)來(lái)的，他們對(duì)村莊變化的廣度和深度都不夠了解，也沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，在宣傳動(dòng)員下很快就搬上了樓、租出了土地。
《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同書》直接由公司提供。在前期的宣傳動(dòng)員中，農(nóng)民了解到一些合同中農(nóng)民的權(quán)利條款，如承包期限和承包金額等，但缺少表達(dá)意見(jiàn)、權(quán)衡考慮的時(shí)間和機(jī)會(huì)。該合同書主要涉及甲方農(nóng)戶、乙方公司和丙方村集體三方。流轉(zhuǎn)方式是，在土地所有權(quán)人法定代表人村主任即丙方的見(jiàn)證下，甲方同意將土地二輪延包時(shí)所確權(quán)的承包土地全部流轉(zhuǎn)給乙方，并以此面積為基數(shù)參與公司入股分紅，流轉(zhuǎn)時(shí)間以二輪土地承包期限為止（至2028年）。公司將這種做法稱為農(nóng)民以土地入股參與公司分紅和獲得公司福利，而不是簡(jiǎn)單的公司流轉(zhuǎn)土地。但是，從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，農(nóng)民很少有可能以土地入股的形式參與公司分紅。公司在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的協(xié)議中指出：公司以農(nóng)民土地二輪延包合同記載的面積為準(zhǔn)，按照每畝每年1000元租金的標(biāo)準(zhǔn)將耕地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到合作社經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民可以土地租金入股。也就是說(shuō)，如果農(nóng)民不領(lǐng)取土地租金，則算入股，以后可參與公司股份分紅。但是，對(duì)于絕大部分家庭來(lái)說(shuō)，土地租金是全家的主要收入來(lái)源，不可能不領(lǐng)取，事實(shí)上全村沒(méi)有一戶將土地租金留在公司入股。1000元每畝的土地租金，差不多是農(nóng)民種地的純收入，但公司對(duì)土地非農(nóng)使用后的增值收益則沒(méi)有做任何補(bǔ)償。這也是土地是否作為資本入股的核心標(biāo)志，如果是土地入股，農(nóng)民必須要能參與到土地增值收益的分配中。
事實(shí)上，合同書約定的許多條款后來(lái)都無(wú)法兌現(xiàn)。比如，合同約定，公司承諾3年建設(shè)期內(nèi)，每個(gè)家庭可以安排兩個(gè)勞動(dòng)力就業(yè)，人均工資不低于1000元／月；3年建成后，口糧、蔬菜統(tǒng)一由公司免費(fèi)供應(yīng)，根據(jù)公司效益逐年增加分紅比例及職工工資待遇，力保人均收入達(dá)2萬(wàn)元以上，力創(chuàng)人均收入5萬(wàn)元。實(shí)際情況表明，公司根本無(wú)力安排眾多勞動(dòng)力就業(yè)，也無(wú)法保證職工工資的增加。口糧、蔬菜的免費(fèi)供應(yīng)也無(wú)力實(shí)現(xiàn)。土地租金則基本能保證發(fā)放，不然會(huì)引發(fā)村民的強(qiáng)烈不滿，甚至成為不穩(wěn)定因素。另外，合同中對(duì)村民的義務(wù)要求更加剛性和實(shí)在，權(quán)利部分的約定則有許多虛化的成分，比如，合同約定，“甲方積極配合乙方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，本著求大同、存小異的原則，支持這一造福柳村子孫后代的事業(yè)，甲方在具體問(wèn)題上如有異議，應(yīng)通過(guò)合法途徑向乙方和村委會(huì)反映，以尋求解決，不得采取非法途徑激化矛盾，同時(shí)甲方作為柳村的一員享有勞動(dòng)權(quán)、表決權(quán)、人格權(quán)、享受公共福利權(quán)等各項(xiàng)法定權(quán)利”。顯然，從合同用語(yǔ)和條款設(shè)置來(lái)看，它更像是一份口頭協(xié)定，并不像具有法律效力的正式合同。
除合同外，公司后來(lái)還制定了一份類似于村規(guī)民約的“永定成規(guī)”，共計(jì)15大項(xiàng)50余條款，鐫刻在一塊大石碑上，并立于小區(qū)廣場(chǎng)。該規(guī)定主要是對(duì)村民各項(xiàng)義務(wù)和行為規(guī)范的約定，比如在戶籍管理方面規(guī)定，“堅(jiān)決反對(duì)不顧多數(shù)人利益，不服從規(guī)定的‘空掛戶’長(zhǎng)期居住，對(duì)其限制入村，其子孫永不入社”；“凡給水鎮(zhèn)造成經(jīng)濟(jì)、名聲重大損失者，應(yīng)強(qiáng)制要求將戶口遷出，并停止一切服務(wù)和待遇”。當(dāng)然也規(guī)定了一些權(quán)利，比如，“學(xué)生上學(xué)、社員醫(yī)保、車和房分配、旅游等逐步實(shí)行免費(fèi)”。總體來(lái)講，該規(guī)定對(duì)義務(wù)的約定極為剛性，對(duì)權(quán)利的約定則更多帶有暢想村莊美好未來(lái)的意味。
那么，公司集中流轉(zhuǎn)土地的收益何在？首先，公司流轉(zhuǎn)的土地只有少部分會(huì)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕大多數(shù)被轉(zhuǎn)換成其他用途，土地普遍實(shí)現(xiàn)了一次增值。柳村土地流轉(zhuǎn)合同中約定，“乙方有權(quán)自主經(jīng)營(yíng)，有權(quán)合理利用所流轉(zhuǎn)的土地（包括用于農(nóng)產(chǎn)品加工、蔬菜大棚種植、水產(chǎn)和家畜養(yǎng)殖等）”。柳村的絕大多數(shù)耕地也被用于建設(shè)生態(tài)性旅游景區(qū)，根據(jù)規(guī)劃，柳房水鎮(zhèn)將建設(shè)八大主要旅游景區(qū)，其中包括一個(gè)占地960畝、形似中國(guó)版圖的人工湖泊——“中國(guó)湖”景區(qū)，用于經(jīng)營(yíng)高端會(huì)務(wù)、旅游接待等業(yè)務(wù)。顯然，土地流轉(zhuǎn)后許多土地都改變了農(nóng)業(yè)用途，有些改變甚至是永久性和不可逆的。
在我們調(diào)查的重慶市涪陵區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼撸皩?duì)從事種植、養(yǎng)殖、簡(jiǎn)易農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地，視為農(nóng)業(yè)用途，允許土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者修建一定比例的生產(chǎn)管理用房及相關(guān)設(shè)施，允許投資農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)主體利用規(guī)定范圍內(nèi)的生產(chǎn)管理用房及相關(guān)設(shè)施，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目”。這都是地方靈活運(yùn)用土地政策的實(shí)踐。涪陵9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中流轉(zhuǎn)的土地中，只有20％繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，其余全都用于種植花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物（見(jiàn)表2），或者用來(lái)發(fā)展旅游觀光。應(yīng)該說(shuō)，資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)導(dǎo)致的土地非農(nóng)化使用是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，對(duì)保證糧食種植產(chǎn)生了一定影響。
其次，公司對(duì)全村土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，一方面全村登記在冊(cè)的土地面積與實(shí)際面積有很大出入，同時(shí)村莊中原有大量未登記耕地、水面、荒地、公共用地等也都無(wú)償提供給了公司經(jīng)營(yíng)。比如，柳村航拍面積達(dá)10300畝，登記到農(nóng)戶的耕地面積卻只有3357畝，另外有集體機(jī)動(dòng)地585畝，水面790畝，宅基地1000余畝，等等。除村莊道路等建設(shè)用地外，全村經(jīng)過(guò)土地平整后實(shí)際耕地面積至少在7000畝以上，超過(guò)登記面積的兩倍，而公司只需支付3357畝的土地租金。所以，僅從土地面積看，公司也從中獲得了很大收益。
最后，也是最重要的，公司可以憑借土地的集中流轉(zhuǎn)和推動(dòng)“農(nóng)民上樓”獲取大量國(guó)家項(xiàng)目配套，通過(guò)各種政策獲得大量惠農(nóng)資金。
三、村莊的“再造”
“資本下鄉(xiāng)”通過(guò)推動(dòng)“農(nóng)民上樓”、土地整理和流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，極大地改變了農(nóng)民的生活方式和生產(chǎn)方式，同時(shí)也在改變村莊的治理結(jié)構(gòu)，村莊和企業(yè)的關(guān)系日益緊密。比如，涪陵區(qū)直接提倡“村企合一”模式，這也是企業(yè)下鄉(xiāng)后形成的一種最普遍的村企關(guān)系模式。“村企合一”主要體現(xiàn)為村莊的“公司化”運(yùn)作。以柳村為例，村莊的“公司化”主要表現(xiàn)為：
首先，全村土地全部由公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，并已進(jìn)行專業(yè)分區(qū)，建成蔬菜大棚區(qū)、露地生態(tài)蔬菜種植區(qū)，正在準(zhǔn)備建設(shè)的有稻蝦種養(yǎng)殖區(qū)等。公司不僅已經(jīng)啟動(dòng)生產(chǎn)，在市場(chǎng)營(yíng)銷、儲(chǔ)藏物流等各個(gè)方面也在全線推進(jìn)。目前已經(jīng)建成大型冷凍庫(kù)一個(gè)，大型玻璃溫棚一個(gè)，并正在建設(shè)新的儲(chǔ)藏中心。可見(jiàn)，該公司雖然確實(shí)是為土地而來(lái)，但與一般的資本下鄉(xiāng)“圈地”并待價(jià)而沽又有所不同。根據(jù)規(guī)劃，水鎮(zhèn)建成后，公司將對(duì)近5萬(wàn)畝耕地分區(qū)進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將建成生態(tài)種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、飼料肥料生長(zhǎng)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)等八大區(qū)域。
其次，村兩委、農(nóng)民專業(yè)合作社變成了公司的二級(jí)下屬機(jī)構(gòu)，圖1清晰地呈現(xiàn)了公司與專業(yè)合作社及村兩委的關(guān)系結(jié)構(gòu)，顯然，這是一種以公司為主的“村企合一”結(jié)構(gòu)。村兩委的負(fù)責(zé)人與公司之間也實(shí)行交叉任職：村支書（兼村主任）兼任集團(tuán)公司的黨支部書記，集團(tuán)公司的總經(jīng)理柳房任村委會(huì)副主任。由于公司掌握了村莊的經(jīng)濟(jì)命脈，所以村兩委班子成員就得全部受集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，村民選舉在公司面前也暫停了。2011年是全村換屆選舉的年份，為保證公司的平穩(wěn)發(fā)展，全村在沒(méi)有展開村民選舉的情況下將公司老總?cè)蚊鼮榇逦瘯?huì)副主任。
這種“村企合一”模式對(duì)企業(yè)、農(nóng)民和國(guó)家之間的關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。企業(yè)與農(nóng)民的關(guān)系是村企關(guān)系與一般政企關(guān)系的主要不同之處。“資本下鄉(xiāng)”之后，農(nóng)民與企業(yè)之間主要有兩方面的聯(lián)系。第一，土地租金。農(nóng)民的土地只是流轉(zhuǎn)到公司使用，并未入股，故無(wú)法分享土地的增值收益，只能獲得相當(dāng)于農(nóng)作物種植收益的土地租金，租金能否順利發(fā)放，與公司的經(jīng)營(yíng)效益密切相關(guān)。第二，少量的就業(yè)機(jī)會(huì)。資本下鄉(xiāng)后短期內(nèi)成立的公司在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面很薄弱，尤其是許多涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，它們所需勞動(dòng)力相當(dāng)有限。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民成為典型的“失地農(nóng)民”，一次性釋放出大量勞動(dòng)力，公司無(wú)力吸納和安排就業(yè)。比如，柳村的柳房集團(tuán)除環(huán)衛(wèi)和綠化組常年吸納了十多位農(nóng)民就業(yè)外，其余部門只能季節(jié)性地吸納勞動(dòng)力，總數(shù)加起來(lái)一般也只需50人上下。而且，公司支付的工資也相當(dāng)?shù)停恍┲匾毼唬竟蛡蜣r(nóng)民的工資在1000元／月左右。所以，大部分農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后都選擇了外出務(wù)工。可見(jiàn)，一方面，農(nóng)民依附于企業(yè)生存，土地租金是大部分家庭的主要收入；另一方面，企業(yè)做強(qiáng)做大與農(nóng)民的收入增長(zhǎng)和福利增加關(guān)系較弱，村民們用“全村都成了空掛戶”來(lái)形容二者之間的關(guān)系，意思是指除了保留的戶口和住房外，農(nóng)民與企業(yè)和村莊的關(guān)系已經(jīng)非常疏遠(yuǎn)。資本下鄉(xiāng)后剝離了農(nóng)民與村莊原有的密切關(guān)聯(lián)，農(nóng)民像一棵樹苗被“連根拔起”之后“移栽”到了小區(qū)之中。就全國(guó)來(lái)看，并非所有資本下鄉(xiāng)都同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)民集中居住，但是，土地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)后農(nóng)民和企業(yè)間的關(guān)聯(lián)機(jī)制具有很大的普遍性：土地租金和少量就業(yè)機(jī)會(huì)是二者間最通常的關(guān)聯(lián)，其他關(guān)聯(lián)則非常薄弱，如何建立企業(yè)和農(nóng)民間的利益連帶機(jī)制，是需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。
企業(yè)和農(nóng)民的這種關(guān)系對(duì)國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的發(fā)展和變化也有極大的影響。21世紀(jì)以來(lái)，大量的財(cái)政資金反哺農(nóng)村，隨著資本下鄉(xiāng)和市場(chǎng)化的推進(jìn)，企業(yè)也日益成為提高農(nóng)村公共服務(wù)水平的重要力量。在實(shí)踐中，基層政府為推動(dòng)資本下鄉(xiāng)，給予土地、項(xiàng)目等諸多優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)的發(fā)展有很大的助推作用，但農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在多大程度上從中受益，則是一個(gè)需要謹(jǐn)慎研究的問(wèn)題。
在柳村這一村莊“公司化”案例中，國(guó)家的各種惠農(nóng)補(bǔ)貼和資金都直接注入了公司。柳村土地流轉(zhuǎn)合同約定，“流轉(zhuǎn)期間國(guó)家的糧食補(bǔ)貼資金歸乙方所有，用于發(fā)展再生產(chǎn)”。結(jié)果，自2011年起，全村流轉(zhuǎn)土地的種糧補(bǔ)貼就直接轉(zhuǎn)移支付給了公司。政府的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼也被公司以農(nóng)機(jī)合作社的名義全部拿走。僅2011年就補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)29臺(tái)（套），補(bǔ)貼金額近10萬(wàn)元（見(jiàn)表3），公司將之作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。可見(jiàn)，由于脫離了與土地的緊密關(guān)聯(lián)，農(nóng)民享受不到國(guó)家的各種優(yōu)惠政策和資金。
同時(shí)，政府各類項(xiàng)目也都向公司整合和集聚。截至2012年8月，柳村已經(jīng)整合了來(lái)自各部門的項(xiàng)目10余個(gè)，申請(qǐng)到項(xiàng)目資金5000多萬(wàn)元，到位資金近3000萬(wàn)元，每個(gè)項(xiàng)目資金從幾十萬(wàn)到幾千萬(wàn)元不等，公司內(nèi)部還專門成立了項(xiàng)目辦公室。以公司當(dāng)時(shí)正在實(shí)施的最大項(xiàng)目“南水北調(diào)漢江沿線土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目”為例，該項(xiàng)目2011年經(jīng)省國(guó)土資源廳立項(xiàng)，批準(zhǔn)投資2913萬(wàn)元，可凈增耕地49.5公頃，工程預(yù)計(jì)2012年10月完工，項(xiàng)目主要包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、防護(hù)林種植、村莊整治等內(nèi)容。預(yù)計(jì)將完成U型渠3.6萬(wàn)米，建泵站10座，開挖堰塘10口，水庫(kù)1座，修建機(jī)耕道25公里，安裝自動(dòng)噴灌設(shè)施600畝，安裝視頻監(jiān)控300個(gè)。這一項(xiàng)目對(duì)以柳村為中心的5個(gè)村莊的土地進(jìn)行平整，完成田間道路、農(nóng)田水利等各方面配套，為公司大規(guī)模機(jī)械化的耕作提供了條件。公司在村莊中進(jìn)行的任何一項(xiàng)建設(shè)都能與政府項(xiàng)目掛鉤，村支書直言：“項(xiàng)目到處都可爭(zhēng)取，主要是包裝的問(wèn)題。”比如，土地整理的同時(shí)還申請(qǐng)了糧食基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金1000萬(wàn)元；公司蔬菜冷庫(kù)建設(shè)工程正在申請(qǐng)商務(wù)部門的農(nóng)產(chǎn)品加工儲(chǔ)存項(xiàng)目；農(nóng)民拆遷上樓工程也申請(qǐng)了部分危房改造項(xiàng)目資金補(bǔ)助。
在以大型農(nóng)業(yè)開發(fā)園區(qū)建設(shè)為主的重慶涪陵區(qū)案例中，也有類似現(xiàn)象。金科農(nóng)業(yè)園將可能爭(zhēng)取到的大中型項(xiàng)目羅列出來(lái)（見(jiàn)表4），作為公司發(fā)展的主要支撐手段。
地方政府采取這種辦法集中整合項(xiàng)目，一方面是打造新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)的需要，另一方面也與項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。目前，許多項(xiàng)目要求地方財(cái)政予以比例配套，但不少中西部地區(qū)的地方政府自身財(cái)力有限，確實(shí)難以足額配套。例如，國(guó)家審計(jì)署2010—2011年對(duì)寧夏等9省區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金管理情況進(jìn)行了審計(jì)，抽查了40個(gè)縣市（區(qū)）和388個(gè)項(xiàng)目。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，9省區(qū)2009—2010年大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等4項(xiàng)專項(xiàng)資金，地方財(cái)政少配套11.75億元，占應(yīng)配套資金的32.40％。其中，40個(gè)縣的39個(gè)項(xiàng)目少配套1.59億元，占應(yīng)配套資金的56.38％。同時(shí)，項(xiàng)目制也要求地方政府前期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行較好的規(guī)劃設(shè)計(jì)，制作“項(xiàng)目庫(kù)”，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性辦法向上級(jí)政府申請(qǐng)。同樣受制于有限的財(cái)力，地方政府實(shí)際上難以對(duì)大量項(xiàng)目進(jìn)行前期啟動(dòng)和規(guī)劃。通過(guò)把項(xiàng)目向公司經(jīng)營(yíng)的地域整合，則部分化解了上述難題。企業(yè)既愿意投入資金進(jìn)行各類項(xiàng)目的前期啟動(dòng)設(shè)計(jì)，提供項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中的各種費(fèi)用開支，也愿意投入大量配套資金保質(zhì)完成項(xiàng)目建設(shè)，因?yàn)轫?xiàng)目建成后都是公司的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。比如，對(duì)于柳村蔬菜儲(chǔ)存建設(shè)項(xiàng)目，商務(wù)部門只提供先建后補(bǔ)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，農(nóng)田水利方面的“小農(nóng)水”建設(shè)項(xiàng)目也是這種性質(zhì)的項(xiàng)目，它們都要求項(xiàng)目建設(shè)方先完成建設(shè)，驗(yàn)收合格后再予以補(bǔ)助。其他的各類項(xiàng)目，前期設(shè)計(jì)、勘測(cè)、規(guī)劃和編制文本都需要大量資金，這對(duì)地方政府是一個(gè)很大的壓力。工商企業(yè)資本在這里承擔(dān)項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)，完成項(xiàng)目資金配套，打造了一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)和實(shí)施的絕佳平臺(tái)。
項(xiàng)目大規(guī)模向公司集中，對(duì)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系將產(chǎn)生很大影響。第一，公司替代村莊（和村級(jí)組織），成為一個(gè)橫亙于國(guó)家與農(nóng)民之間的實(shí)體，國(guó)家的各種惠農(nóng)政策和專項(xiàng)資金全部被公司獲取。這些項(xiàng)目的初衷是為廣大農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活保障，是新時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民之間主要的制度化關(guān)聯(lián)機(jī)制，也是政府以工輔農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的主要抓手。但是，由于公司接替村莊成為項(xiàng)目接納和實(shí)施的主體，農(nóng)民與公司的利益連帶又非常薄弱，使項(xiàng)目失去了與農(nóng)民的密切關(guān)聯(lián)，演變成對(duì)公司∕資本的扶持手段，偏離了原有的政治目標(biāo)。第二，農(nóng)民的國(guó)家觀念也發(fā)生了一定扭曲，基層政權(quán)的合法性受到部分影響。一方面，少部分清醒的農(nóng)民看到了問(wèn)題，抱怨國(guó)家政策“輔資不扶農(nóng)”，比如部分農(nóng)民想買農(nóng)機(jī)但指標(biāo)被公司占據(jù)；另一方面，公司通過(guò)爭(zhēng)取大量項(xiàng)目在一定程度上改善了村莊的安居環(huán)境和公共服務(wù)，許多農(nóng)民卻將之歸功于公司對(duì)他們的福利，公司的“慈善家”形象得以光大，而真正在背后投資的卻是政府部門。第三，由于大量項(xiàng)目和優(yōu)惠政策向同一村莊聚集，引起其他村莊的不滿，人為增加了政府與農(nóng)民之間的矛盾。柳村僅一年多時(shí)間獲取各類項(xiàng)目十余項(xiàng)，這是以犧牲其他村莊的利益為代價(jià)的，直接引起了它們對(duì)基層政府的不滿。比如，2012年本來(lái)有一個(gè)重大項(xiàng)目計(jì)劃被分配到該村實(shí)施，但由于同鎮(zhèn)其他村莊的強(qiáng)烈不滿，最后只得改投到其他村莊實(shí)施。
依托“增減掛鉤”等土地政策和大量財(cái)政專項(xiàng)支農(nóng)資金，地方政府和工商企業(yè)資本合作完成了對(duì)村莊的整體性“再造”。從外在形態(tài)看，這種“村企合一”模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后形成的“公司型村莊”、“公司辦村”或“以廠帶村”的治理結(jié)構(gòu)非常相似。首先，村莊依附于公司，公司對(duì)村莊擁有很大的主導(dǎo)權(quán)。其次，在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中，企業(yè)往往集“黨政企”權(quán)力為一體，村級(jí)組織成為公司的下屬分支機(jī)構(gòu)，受公司統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為公司發(fā)展服務(wù)。最后，由于村莊對(duì)公司的依附，其間接變成了村莊對(duì)公司控股人個(gè)體的依附，村民也間接依附于公司所有者個(gè)人。但是，從公司所誕生的宏觀制度背景、微觀運(yùn)行機(jī)制及其對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系產(chǎn)生的影響來(lái)看，它都有別于“公司型村莊”等模式。
“公司型村莊”等概念所概括的對(duì)象大部分是已經(jīng)徹底“非農(nóng)化”的村莊，由于興辦企業(yè)早，村莊產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)徹底轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)很少有傳統(tǒng)意義上的典型農(nóng)民，所以這些研究基本只需就村企關(guān)系談村企關(guān)系，相對(duì)可以忽略村企關(guān)系對(duì)“縱向”的國(guó)家與農(nóng)民間關(guān)系的影響。而資本下鄉(xiāng)所遭遇的村莊大部分是傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)型村莊，它們短期內(nèi)與外來(lái)企業(yè)發(fā)生了激烈碰撞，村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)由村莊∕農(nóng)民變?yōu)楣鲸M資本，公司替代村莊，成為一個(gè)橫亙?cè)趪?guó)家與農(nóng)民之間的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)體。如果不能有序、有效和健康地推進(jìn)，資本下鄉(xiāng)就會(huì)在很大程度上扭曲國(guó)家的惠農(nóng)政策，吸納大量財(cái)政專項(xiàng)資金，阻塞國(guó)家與農(nóng)民之間的制度性聯(lián)通渠道。地方政府和工商企業(yè)合作完成了對(duì)村莊的“經(jīng)營(yíng)”，這些村莊成了地方政府推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”，成為裝載政府各類項(xiàng)目的“集裝箱”。
四、結(jié)論與討論
20世紀(jì)80年代以來(lái)，以分稅制改革為節(jié)點(diǎn)，地方政府和企業(yè)的關(guān)系經(jīng)歷了從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”到“經(jīng)營(yíng)城市”的演變過(guò)程。近年來(lái)，許多中西部地區(qū)的基層政府依托靈活的土地政策，整合各類惠農(nóng)政策和支農(nóng)項(xiàng)目，大力引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，政府和企業(yè)開始聯(lián)合“經(jīng)營(yíng)村莊”。
“經(jīng)營(yíng)城市”和“經(jīng)營(yíng)村莊”都是地方政府以土地要素為核心推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為模式，“經(jīng)營(yíng)村莊”的行為是“經(jīng)營(yíng)城市”模式向更廣袤農(nóng)村的延伸。“經(jīng)營(yíng)城市”的主要機(jī)制是地方政府有意推高商住用地價(jià)格，壟斷土地增值收益，用來(lái)建設(shè)城市和工業(yè)園區(qū)；并人為壓低工業(yè)用地價(jià)格，通過(guò)招商引資聚集產(chǎn)業(yè)和人氣，反過(guò)來(lái)維持商住用地價(jià)格的高位運(yùn)行。“經(jīng)營(yíng)村莊”的一個(gè)重要目標(biāo)是獲取城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，以維持“經(jīng)營(yíng)城市”模式在新時(shí)期的順利運(yùn)行，“經(jīng)營(yíng)城市”所形成的高額土地極差收益和土地指標(biāo)短缺，是地方政府“經(jīng)營(yíng)村莊”的最大動(dòng)力來(lái)源。“經(jīng)營(yíng)村莊”將大量普通村莊納入到“經(jīng)營(yíng)城市”的過(guò)程中，并把農(nóng)村宅基地、耕地及更多相關(guān)生產(chǎn)要素裹挾進(jìn)來(lái)。二者織就了一張復(fù)雜而龐大的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，將諸多非城郊的普通村莊與城市發(fā)展連接起來(lái)，構(gòu)建了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中特殊的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
“經(jīng)營(yíng)村莊”行為也是當(dāng)前財(cái)政格局下激勵(lì)體制造成的結(jié)果。目前，中西部地區(qū)基層政府的財(cái)政自給能力很低，既缺乏大量項(xiàng)目所需的前期啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，也無(wú)力給予相應(yīng)資金配套。他們通過(guò)引導(dǎo)和支持工商企業(yè)下鄉(xiāng)來(lái)合作“經(jīng)營(yíng)村莊”，部分化解了這一內(nèi)在矛盾。二者的互動(dòng)決定了項(xiàng)目的申請(qǐng)、落點(diǎn)和實(shí)施，并共同獲取了項(xiàng)目收益。政府順利打造出新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的樣本，獲得了豐厚的“政治激勵(lì)”。下鄉(xiāng)企業(yè)利用項(xiàng)目資金改善了經(jīng)營(yíng)所需的基礎(chǔ)設(shè)施條件，有些則直接獲得巨額補(bǔ)貼。以官員“晉升錦標(biāo)賽”為核心的強(qiáng)激勵(lì)體制是地方政府采取這種行為的內(nèi)在根源，從而使政府項(xiàng)目偏離了既定的政治目標(biāo)。
政府和企業(yè)聯(lián)合“經(jīng)營(yíng)村莊”對(duì)村莊社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。村莊日益依附于企業(yè)發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式在短期內(nèi)發(fā)生劇變。國(guó)家和農(nóng)民之間的制度化聯(lián)系機(jī)制正在發(fā)生改變。
中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村均站在了新的十字路口。要解決上述問(wèn)題，出路還是在于協(xié)調(diào)、處理好政府、企業(yè)和農(nóng)民三者之間的關(guān)系。正如“資本下鄉(xiāng)”是政府主導(dǎo)的結(jié)果一樣，“資本下鄉(xiāng)”帶來(lái)的諸多問(wèn)題也需要政府的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管。可以說(shuō)，在三者的關(guān)系中，政府的政策和行為仍然是關(guān)鍵所在。從本文的研究看，與“資本下鄉(xiāng)”相關(guān)的政策調(diào)整是迫切而必須的。這些調(diào)整應(yīng)該包括對(duì)下鄉(xiāng)企業(yè)的資格考察以及下鄉(xiāng)企業(yè)行為的規(guī)范和限制。如下鄉(xiāng)企業(yè)一般只應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，而不應(yīng)從事與農(nóng)業(yè)開發(fā)相關(guān)的觀光旅游、地產(chǎn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村的各種產(chǎn)業(yè)的繁榮應(yīng)該是多種企業(yè)參與、多數(shù)農(nóng)民受益的結(jié)果。另外，政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在規(guī)模不斷變大的同時(shí)，規(guī)范、監(jiān)察行為變得越來(lái)越重要。總之，如何有效地利用下鄉(xiāng)的資本、防止村莊為資本所吞噬，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。
（作者焦長(zhǎng)權(quán)系北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院助理教授；周飛舟系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、系主任。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期）
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