摘要：工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)在中西部農村地區(qū)成為一種普遍現象，政府和企業(yè)合作完成了對村莊的 “經營”和 “再造”，這是地方政府依托彈性土地政策和財政 專項資金，積極鼓勵和引導的結果，也是 “經營城市”模式在廣袤農村的延伸。資本下鄉(xiāng)后大力推動 “農民上樓”和 “土地流轉”，構造了新的村莊治理結構：村莊 日益依附于公司，公司替代村莊成了基層治理的社會基礎。在這一過程中，政府和 企業(yè)聯合 “經營村莊”對村莊社會產生深遠影響。
關鍵詞：“資本下鄉(xiāng)”；“再造”村莊；政企關系
近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和各地 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”建設的推進，政府財政資金大規(guī)模 “反哺”農村，城市工商企業(yè)資本也大量涌向農村，進行土地整理、土地流轉和新農村建設，并從事農業(yè)經營，我們將其稱為 “資本下鄉(xiāng)”。對于這一現象，學界和政策研究界爭論頗多，但主要集中于資本下鄉(xiāng)的后果方面，即是否有利于農民分享城市化的成果、是否有利于農業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，而對資本下鄉(xiāng)的動機、實踐機制及其對農村基層政治和社會的影響則關注較少。本文將“資本下鄉(xiāng)”這一獨特的社會經濟現象放在政府與企業(yè)的關系下加以考察，試圖揭示其背后的動力機制，并通過對土地流轉過程的考察，探索“資本下鄉(xiāng)”對政企關系及村莊治理結構的深遠影響。
一、文獻回顧和研究背景
政府和企業(yè)的關系歷來是國家治理的重要問題。在計劃經濟體制下，由于政企不分，政府與企業(yè)之間形成 “父愛主義”關系，導致了 “軟預算約束”弊病，國家不得不通過稅收、補貼、價格、信貸等多種措施對國有企業(yè)實施庇護。20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，政府和企業(yè)關系也發(fā)生重要變化，“經營企業(yè)”成為地方 政府的普遍選擇，地方競爭也成為中國經濟增長的主要推動力量。有些學者認為， 這種關系的變化是政府間財政關系變化的結果。戴慕珍用 “地方政府公司主義”（local state corporatism）概念描述基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的特殊關系和地方政府 的行為邏輯。基層政府積極通過各種方式 “放水養(yǎng)魚”，它們或者直接舉辦和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者通過庇護手段來支持 “戴帽”企業(yè)的發(fā)展。正是得益于基層政府的扶持和庇護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短期內迅速崛起。
1994年的分稅制改革，一方面剝離了企業(yè)屬地和稅收歸屬方面的關聯，同時還造成地方政府的巨額財政缺口，促使地方政府由“經營企業(yè)”轉向“經營土地”。以土地出讓金為主體的土地收入，是地方政府財政收入的主體，學界一般稱之為“土地財政”。近年來，土地財政進一步與“土地金融”相結合，形成了一種土地—財政—金融相結合的“三位一體”的發(fā)展模式，將“經營土地”和“經營城市”結合起來。地方政府“經營城市”的模式最早在東部發(fā)達地區(qū)發(fā)展成熟，后來迅速擴展到全國大部分地區(qū)，并演變出更多樣化的實踐形態(tài)。
學界關于地方政府“經營企業(yè)”和“經營城市”的研究為探討資本下鄉(xiāng)后的政企關系提供了積累和啟發(fā)。這些研究開創(chuàng)了政企關系研究的多維視角，“經營企業(yè)”的概括主要從財稅關系角度切入，“經營城市”模式則揭示了政府和企業(yè)之間以土地為核心的互動機制。需要注意的是，圍繞土地的政企關系并不僅限于城市，“經營城市”的影響遠遠超出城市范圍，也構成了我們理解資本下鄉(xiāng)的基本背景，其中的關鍵因素還是土地。
中國目前的土地制度屬于兩種所有制并存。城市土地屬于國有，農村土地屬于農民集體所有，二者在土地權利方面有巨大差異。政府通過壟斷土地一級市場而取得的巨大的土地出讓收益也正是“經營土地”的前提之一。近年來，這方面的改革呼聲和相關政策都比較豐富。許多學者認為，應該盤活農村存量集體建設用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，逐步實現農村集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權”。在全國各地的政策實踐中出現了各種變通的辦法促使農村集體建設用地進入市場。
農村集體建設用地入市，一方面可以使農民分享城市化的收益，另一方面，也是城市擴張、用地指標緊張的結果。中央政府為了嚴格保護耕地，同時也為限制地方政府低效率的城市擴張，對農地轉為非農建設用地實行嚴格的指標計劃管理。但是自2008年以來，經濟刺激計劃也對這種指標管理辦法造成了較大的沖擊。在這種背景下，國家出臺了一些增加城市建設用地指標的彈性政策。
這方面的土地政策以“增減掛鉤”為代表，指在城市新增建設用地和農村減少建設用地之間進行“掛鉤”。農村建設用地復墾為耕地所增加出來的指標可以轉換為城市新增建設用地指標，這在一定程度上突破了國家對城市新增建設用地指標的嚴格控制。在各地實踐中，最為突出的是成渝地區(qū)的土地指標交易制度。比如，重慶借助統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)的政策優(yōu)勢，采取類似“增減掛鉤”的辦法，讓農民將宅基地整理出來后變?yōu)榭梢栽谕恋禺a權交易平臺上進行流通的“地票”，為城鄉(xiāng)建設用地指標的自由交易搭建了市場平臺。如此一來，原本沒有太大價值的農村建設用地猛然增值。同時，農民普遍還沒有意識到宅基地的潛在經濟價值，這給資本下鄉(xiāng)盤活用地指標留下了巨大盈利空間。
“增減掛鉤”等土地政策的出臺使得原來僅在城市及郊區(qū)運行的“經營土地”行為延伸到了許多非城郊的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。稅費改革后，中西部基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經普遍“空殼化”，“以縣為主”的轉移支付格局及“鄉(xiāng)財縣管”的管理體制進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政窘況，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍具有經營土地的積極性。比如，重慶市涪陵區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都參與到以“土地整理”獲取“地票”的行為中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每整理出一畝“地票”，就能夠從土地出讓金中獲得2萬元的“工作獎勵”，這種獎勵，就是從“地票”交易中劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2011年就整理“地票”指標1000多畝，一次性增加了2000萬元的預算外收入，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講是一筆巨額可用財力。同樣，村集體也能從“地票”整理中獲取相應收益。但同時，由于自身財力的限制，地方政府又無力獨自承擔大規(guī)模整理用地指標的巨額成本，引導和鼓勵工商企業(yè)下鄉(xiāng)直接整理用地指標就成為一種帶有普遍性的做法。重慶市涪陵區(qū)規(guī)定，“在不改變土地用途的前提下，允許通過流轉方式取得農村建設用地，本著‘非禁即入’的原則進行開發(fā)利用”。湖北省也出臺了類似支持政策：“允許通過遷村騰地、用地置換、宅基地換房等方式盤活農村存量非農建設用地……引導和鼓勵回歸創(chuàng)業(yè)者利用閑置土地、閑置廠房、農村撤并后閑置的中小學校舍、荒山、荒灘等進行創(chuàng)業(yè)”。農村集體建設用地已成為基層政府吸引資本下鄉(xiāng)的重要載體。
除“經營土地”外，“資本下鄉(xiāng)”發(fā)生的另一個背景是自稅費改革后中央政府逐步加快的“公共財政覆蓋農村”的政策進程。2006—2013年，中央財政三農支出從3517億元增加到13799億元，年均增長超過20％，占中央年度財政支出的比重也由14％增長到近20％。同時，上級政府對三農方面的轉移支付主要以專項資金的方式撥付，各級政府本級三農支出則以“項目支出”的方式進行預算管理，向農村提供公共品和公共服務。
全國大多數地區(qū)的基層政府在財政上都高度依賴上級政府的轉移支付，尤其是縣鄉(xiāng)政府，2000—2013年，財政自給能力一直在40％左右徘徊，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財政自給能力則更低，一般在20％左右。按照項目制的設計理念，地方政府應該提供相應的項目配套以保證使用效率，在財政自給能力偏低的情況下，這導致許多地方的“假配套”。同時，按照項目制的效率目標，地方政府應該通過競爭向上級政府申請項目。為達到這一目標，地方政府通常會在每個行業(yè)內都有針對性地制作數量巨大的“項目庫”，隨時準備應對各種項目申請。尤其是一些重大項目，需要投入大量啟動資金以創(chuàng)造出項目實施平臺和條件。
在實踐中，地方政府逐步探索出一條引導社會資本進行項目前期啟動和資金配套，以打造項目申請和實施平臺的道路。具體內容是把涉農項目與工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)結合起來，主動對下鄉(xiāng)企業(yè)進行項目配套，并使項目向工商企業(yè)經營的地域集中和整合。比如，重慶市涪陵區(qū)積極推動“項目集聚城市資本等優(yōu)勢資源下鄉(xiāng)”，“加大農業(yè)、林業(yè)、水利、農綜、扶貧、國土整治等項目的整合力度，主要用于改善農業(yè)規(guī)模經營的基礎設施條件，企業(yè)成片經營面積達500畝的生產基地，可爭取國家項目予以配套”。為方便項目整合，基層政府還“鼓勵企業(yè)采取村企合一模式，與農村集體經濟組織整合組建股份制企業(yè)，對農民進行集中安置，對土地進行統(tǒng)一整理開發(fā)，鼓勵企業(yè)與農戶采取土地入股等方式合作進行農業(yè)生產開發(fā)，或參與農民專業(yè)合作經濟組織建設，開展產加銷一體化經營”。我們在很多地區(qū)都可以看到這一現象，即各種項目都集中整合到了農業(yè)園和農業(yè)公司集中流轉經營的成片地域。
由此可見，地方政府通過引導資本下鄉(xiāng)可以實現多個目標：獲取建設用地指標，推動農村發(fā)展現代農業(yè)，打造一個申請和實施政府各類項目的平臺。本文在這一背景下對“資本下鄉(xiāng)”進行研究。研究案例包括兩部分：一是湖北省柳村的深度個案，二是重慶市涪陵區(qū)的總體調查。柳村位于湖北省中部某縣，作者從2010年1月開始前后三次在該村駐村調查40余天，三次調查時間恰好是資本下鄉(xiāng)在該村實施的三個不同階段。重慶市涪陵區(qū)的調查于2012年10月中旬進行，包括對涪陵全區(qū)的整體情況的調查及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調查。
二、土地流轉
“資本下鄉(xiāng)”的一個重要目的是通過“增減掛鉤”政策獲取城市新增建設用地指標，要做到這一點，需要先推動“農民上樓”。在地方的實踐中，我們通常會看到“上樓”和“建園”（農業(yè)園區(qū)）同時大規(guī)模展開。以重慶涪陵區(qū)為例，本次調研的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）都有集中居住的居民建設點。截至2012年10月，已建或在建的集中居住項目一共有49個，涉及42個行政村，約占行政村總數（110個行政村）的38％，正在規(guī)劃的集中居住項目共有23個，涉及26個村。在這些集中居民點中，有不少是“資本下鄉(xiāng)”直接推動建設的。全區(qū)共有131家企業(yè)投入大量資金到農村從事農業(yè)規(guī)模經營和新農村建設。規(guī)模最大的是重慶金科、美心、南方、天木和桂樓集團，全區(qū)以這些公司為主體規(guī)劃了四大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范片。其中，金科現代農業(yè)園由金科集團與義和鎮(zhèn)按照規(guī)模化生產、產業(yè)化經營、企業(yè)化管理的方式于2007年聯合創(chuàng)建，是全鎮(zhèn)發(fā)展現代農業(yè)的重點項目，同時也是義和鎮(zhèn)規(guī)劃的7個居民集中點之一，這樣就形成了集中居住點與農業(yè)園區(qū)合二為一的布局。
我們以湖北省柳村為例說明農民上樓的具體過程。2008年，湖北省出臺了“回歸工程”政策，引導資本下鄉(xiāng)盤活“農村存量建設用地”。祖籍在該村的柳房一直在重慶從事房地產開發(fā)，2010年響應“回歸工程”決定回家鄉(xiāng)開展新農村建設。他準備“捐資”1.5億元對以該村為中心的周邊五個村莊的土地進行集中流轉和開發(fā)，用10年左右的時間建成一個占地五萬畝的水鎮(zhèn)。2010年開始第一期工程建設，主要是對該村的土地進行流轉和推動農民集中居住。
該村現有農戶307戶，公司的做法是讓農民“以舊換新”：公司免費為每戶農戶建設一套面積為140平方米的“清水房”，村民原有的住房(不含室內財產)及地上附屬物無償歸公司所有。具體方案如下：
公司對每套“清水房”的折現是10萬元，免費交換房的基本標準是：有房（磚石房）、有戶、有地（5畝以上），需要另外出錢最多的農戶是“空掛戶”（只有戶口，無田無房）：“每戶需出資8萬元，公司支付20％”。可見，這種“以舊換新”不是簡單地“以房換房”，實質是農民以房屋、耕地和戶口“三證”交換一套“清水房”，并根據農戶耕地多少、房屋類型（土坯房、磚石房）和大小進行一些調整。公司付出的成本是一套“清水房”，定價10萬元，但成本價不到10萬元，因為建房土地是免費獲得，每套房屋的實際成本只有7萬—8萬元。農民付出的成本是：戶均10畝以上耕地的經營權、戶均超過2畝的宅基地建設用地指標及其復墾后的耕地面積、房前屋后的花草樹木，等等。
一方面，公司通過“差別化”策略獲得部分農戶的購房款。平均來看，每個農戶耕地都在10畝以上，由于耕地占有不均，有不少農戶占地20—30畝，他們也只能按照一戶一房的情況換房，那些耕地不足5畝的農戶，則需要繳納部分購房款，另外還有許多其他情況也需要繳納購房款。另一方面，公司通過“農民上樓”一次性整理出近1000畝的農村建設用地指標，通過“增減掛鉤”，公司能獲得一筆巨額收益。比如，柳房就在該村所屬的市獲得一塊面積為600畝的城市建設用地，正準備進行古建筑一條街開發(fā)，相關用地指標正是從該村土地整理后“增減掛鉤”所得。“農民上樓”對于村莊社會的關系和秩序、農民的日常生產生活都產生了深遠的影響。其中一個重要方面是農民耕作半徑迅速擴大，農戶種地困難。為解決這一矛盾，在“農民上樓”的同時，土地集中流轉和規(guī)模經營也迅速展開。
涪陵區(qū)的“土地流轉”情況如下：我們調查的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）中，9個農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有大規(guī)模的土地流轉，集中流轉土地總面積達5.77萬畝，集中流轉面積占土地流轉總量的73.8%（見表1）。
“集中流轉”主要是政府引導“資本下鄉(xiāng)”后促成的土地規(guī)模經營。這從土地流轉的對象中看得更加清楚。據我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調查統(tǒng)計，9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉給本鄉(xiāng)農業(yè)生產大戶的土地占總量的40.5％，流轉給農業(yè)公司的占55.3％，流轉給外鄉(xiāng)農業(yè)生產大戶（即業(yè)主）的占3.5％，可見，土地流轉中有近60％流轉給了公司和業(yè)主。
那么，土地大規(guī)模集中流轉具體是如何實現的呢？以柳村為例。柳房回村后首先成立了“柳房生態(tài)水鎮(zhèn)集團公司”，公司下轄農民專業(yè)合作社、農機專業(yè)合作社、發(fā)展公司等二級機構。公司通過農民專業(yè)合作社與農民簽訂流轉合同，實現土地的集中流轉。
流轉要順利實現，需要村級組織和村干部的高度配合。企業(yè)作為一個外來者，它很難與千家萬戶的小農戶直接順利打交道，也不熟悉村莊熟人社會內部的人際關系網絡和運行規(guī)則，村干部則是深度嵌入鄉(xiāng)土社會的地方精英，并能較順利地與農民交流溝通。土地流轉的具體過程主要是村委會以合作社的身份通過動員的辦法進行。2010年6月，縣委縣政府成立了柳村新農村建設指揮部，鄉(xiāng)村兩級干部在全村發(fā)起了“萬畝土地集中連片流轉、所有農戶加入合作社”的宣傳活動。先后召開了全體村民大會、戶主大會、黨員干部骨干會、外出務工人員以及老年人座談會等共計27場會議。除此，公司和村委會還分組分戶展開動員工作：一方面召集村民小組長和公司及合作社領導一起開會，由他們向各自小組傳達信息、發(fā)放傳單，并把農民的意見進一步傳達給公司；同時又把農民以3—5戶分成一個小組，分小組展開說服動員工作；對極個別有特殊情況的農戶，公司領導和村主任親自出面做工作。村兩委成員以合作社和村干部的雙重身份，反復對農民進行動員，強調新農村建設是大勢所趨，個人無法阻擋，同時又以合同中的各種優(yōu)惠條款予以說服。經過一個多月的動員工作后，公司召集所有農戶集中半天簽訂土地流轉合同。
村兩委之所以積極協(xié)助公司流轉土地，主要是出于兩方面的原因。其一是受到了來自上級政府的壓力。柳村新農村建設是全市的重點工程之一，縣領導親自擔任總指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與動員和協(xié)調，村兩委必須積極配合。其二，村兩委對于土地流轉有增加收益的預期在內。土地綜合整治以后，會增加一部分因宅基地復墾出來的耕地。在流轉合同中有這樣一條規(guī)定：“土地流轉后，乙方可對土地進行綜合治理，新增加的耕地由乙方和柳村村委會再簽訂流轉合同”，這樣村集體還能在土地整治后有望再獲得一筆收入。另外，村主任能夠在此后兼任合作社社長和集團的黨支部書記，對個人來說也是一個很大的激勵。
相比之下，農民在這一過程中則顯得被動。調研中，鄰村某村民對柳村的一位親戚說：“柳村好啊，新農村這么快就建起來了。”該村民回答：“等明年輪到你們村，你就體會新農村建設的滋味了！”按照規(guī)劃，柳村周邊5個村都要陸續(xù)進行農民上樓和土地流轉，他讓鄰村的親戚自己去體會新農村建設的“滋味”，表達了農民的無奈之感。對大部分農民而言，企業(yè)的到來很突然，從項目啟動到簽訂合同僅一個多月時間，很多人是被“裹挾”進來的，他們對村莊變化的廣度和深度都不夠了解，也沒有穩(wěn)定的預期，在宣傳動員下很快就搬上了樓、租出了土地。
《土地經營權流轉合同書》直接由公司提供。在前期的宣傳動員中，農民了解到一些合同中農民的權利條款，如承包期限和承包金額等，但缺少表達意見、權衡考慮的時間和機會。該合同書主要涉及甲方農戶、乙方公司和丙方村集體三方。流轉方式是，在土地所有權人法定代表人村主任即丙方的見證下，甲方同意將土地二輪延包時所確權的承包土地全部流轉給乙方，并以此面積為基數參與公司入股分紅，流轉時間以二輪土地承包期限為止（至2028年）。公司將這種做法稱為農民以土地入股參與公司分紅和獲得公司福利，而不是簡單的公司流轉土地。但是，從實際運作來看，農民很少有可能以土地入股的形式參與公司分紅。公司在農民流轉土地的協(xié)議中指出：公司以農民土地二輪延包合同記載的面積為準，按照每畝每年1000元租金的標準將耕地統(tǒng)一流轉到合作社經營，農民可以土地租金入股。也就是說，如果農民不領取土地租金，則算入股，以后可參與公司股份分紅。但是，對于絕大部分家庭來說，土地租金是全家的主要收入來源，不可能不領取，事實上全村沒有一戶將土地租金留在公司入股。1000元每畝的土地租金，差不多是農民種地的純收入，但公司對土地非農使用后的增值收益則沒有做任何補償。這也是土地是否作為資本入股的核心標志，如果是土地入股，農民必須要能參與到土地增值收益的分配中。
事實上，合同書約定的許多條款后來都無法兌現。比如，合同約定，公司承諾3年建設期內，每個家庭可以安排兩個勞動力就業(yè)，人均工資不低于1000元／月；3年建成后，口糧、蔬菜統(tǒng)一由公司免費供應，根據公司效益逐年增加分紅比例及職工工資待遇，力保人均收入達2萬元以上，力創(chuàng)人均收入5萬元。實際情況表明，公司根本無力安排眾多勞動力就業(yè)，也無法保證職工工資的增加。口糧、蔬菜的免費供應也無力實現。土地租金則基本能保證發(fā)放，不然會引發(fā)村民的強烈不滿，甚至成為不穩(wěn)定因素。另外，合同中對村民的義務要求更加剛性和實在，權利部分的約定則有許多虛化的成分，比如，合同約定，“甲方積極配合乙方進行基礎設施建設，本著求大同、存小異的原則，支持這一造福柳村子孫后代的事業(yè)，甲方在具體問題上如有異議，應通過合法途徑向乙方和村委會反映，以尋求解決，不得采取非法途徑激化矛盾，同時甲方作為柳村的一員享有勞動權、表決權、人格權、享受公共福利權等各項法定權利”。顯然，從合同用語和條款設置來看，它更像是一份口頭協(xié)定，并不像具有法律效力的正式合同。
除合同外，公司后來還制定了一份類似于村規(guī)民約的“永定成規(guī)”，共計15大項50余條款，鐫刻在一塊大石碑上，并立于小區(qū)廣場。該規(guī)定主要是對村民各項義務和行為規(guī)范的約定，比如在戶籍管理方面規(guī)定，“堅決反對不顧多數人利益，不服從規(guī)定的‘空掛戶’長期居住，對其限制入村，其子孫永不入社”；“凡給水鎮(zhèn)造成經濟、名聲重大損失者，應強制要求將戶口遷出，并停止一切服務和待遇”。當然也規(guī)定了一些權利，比如，“學生上學、社員醫(yī)保、車和房分配、旅游等逐步實行免費”。總體來講，該規(guī)定對義務的約定極為剛性，對權利的約定則更多帶有暢想村莊美好未來的意味。
那么，公司集中流轉土地的收益何在？首先，公司流轉的土地只有少部分會繼續(xù)用于農業(yè)生產，絕大多數被轉換成其他用途，土地普遍實現了一次增值。柳村土地流轉合同中約定，“乙方有權自主經營，有權合理利用所流轉的土地（包括用于農產品加工、蔬菜大棚種植、水產和家畜養(yǎng)殖等）”。柳村的絕大多數耕地也被用于建設生態(tài)性旅游景區(qū)，根據規(guī)劃，柳房水鎮(zhèn)將建設八大主要旅游景區(qū)，其中包括一個占地960畝、形似中國版圖的人工湖泊——“中國湖”景區(qū)，用于經營高端會務、旅游接待等業(yè)務。顯然，土地流轉后許多土地都改變了農業(yè)用途，有些改變甚至是永久性和不可逆的。
在我們調查的重慶市涪陵區(qū)，根據當地的政策，“對從事種植、養(yǎng)殖、簡易農產品加工、農業(yè)高新技術開發(fā)等產業(yè)和項目用地，視為農業(yè)用途，允許土地流轉經營者修建一定比例的生產管理用房及相關設施，允許投資農業(yè)的市場主體利用規(guī)定范圍內的生產管理用房及相關設施，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和觀光農業(yè)項目”。這都是地方靈活運用土地政策的實踐。涪陵9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中流轉的土地中，只有20％繼續(xù)用于糧食生產，其余全都用于種植花卉苗木等經濟作物（見表2），或者用來發(fā)展旅游觀光。應該說，資本下鄉(xiāng)經營農業(yè)導致的土地非農化使用是一個比較普遍的現象，對保證糧食種植產生了一定影響。
其次，公司對全村土地進行集中流轉，一方面全村登記在冊的土地面積與實際面積有很大出入，同時村莊中原有大量未登記耕地、水面、荒地、公共用地等也都無償提供給了公司經營。比如，柳村航拍面積達10300畝，登記到農戶的耕地面積卻只有3357畝，另外有集體機動地585畝，水面790畝，宅基地1000余畝，等等。除村莊道路等建設用地外，全村經過土地平整后實際耕地面積至少在7000畝以上，超過登記面積的兩倍，而公司只需支付3357畝的土地租金。所以，僅從土地面積看，公司也從中獲得了很大收益。
最后，也是最重要的，公司可以憑借土地的集中流轉和推動“農民上樓”獲取大量國家項目配套，通過各種政策獲得大量惠農資金。
三、村莊的“再造”
“資本下鄉(xiāng)”通過推動“農民上樓”、土地整理和流轉、規(guī)模經營，極大地改變了農民的生活方式和生產方式，同時也在改變村莊的治理結構，村莊和企業(yè)的關系日益緊密。比如，涪陵區(qū)直接提倡“村企合一”模式，這也是企業(yè)下鄉(xiāng)后形成的一種最普遍的村企關系模式。“村企合一”主要體現為村莊的“公司化”運作。以柳村為例，村莊的“公司化”主要表現為：
首先，全村土地全部由公司統(tǒng)一經營，并已進行專業(yè)分區(qū)，建成蔬菜大棚區(qū)、露地生態(tài)蔬菜種植區(qū)，正在準備建設的有稻蝦種養(yǎng)殖區(qū)等。公司不僅已經啟動生產，在市場營銷、儲藏物流等各個方面也在全線推進。目前已經建成大型冷凍庫一個，大型玻璃溫棚一個，并正在建設新的儲藏中心。可見，該公司雖然確實是為土地而來，但與一般的資本下鄉(xiāng)“圈地”并待價而沽又有所不同。根據規(guī)劃，水鎮(zhèn)建成后，公司將對近5萬畝耕地分區(qū)進行生態(tài)農業(yè)生產，將建成生態(tài)種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、飼料肥料生長區(qū)、農產品加工區(qū)等八大區(qū)域。
其次，村兩委、農民專業(yè)合作社變成了公司的二級下屬機構，圖1清晰地呈現了公司與專業(yè)合作社及村兩委的關系結構，顯然，這是一種以公司為主的“村企合一”結構。村兩委的負責人與公司之間也實行交叉任職：村支書（兼村主任）兼任集團公司的黨支部書記，集團公司的總經理柳房任村委會副主任。由于公司掌握了村莊的經濟命脈，所以村兩委班子成員就得全部受集團公司的領導。同時，村民選舉在公司面前也暫停了。2011年是全村換屆選舉的年份，為保證公司的平穩(wěn)發(fā)展，全村在沒有展開村民選舉的情況下將公司老總任命為村委會副主任。
這種“村企合一”模式對企業(yè)、農民和國家之間的關系產生了深遠影響。企業(yè)與農民的關系是村企關系與一般政企關系的主要不同之處。“資本下鄉(xiāng)”之后，農民與企業(yè)之間主要有兩方面的聯系。第一，土地租金。農民的土地只是流轉到公司使用，并未入股，故無法分享土地的增值收益，只能獲得相當于農作物種植收益的土地租金，租金能否順利發(fā)放，與公司的經營效益密切相關。第二，少量的就業(yè)機會。資本下鄉(xiāng)后短期內成立的公司在產業(yè)發(fā)展方面很薄弱，尤其是許多涉農產業(yè)，它們所需勞動力相當有限。土地流轉后，農民成為典型的“失地農民”，一次性釋放出大量勞動力，公司無力吸納和安排就業(yè)。比如，柳村的柳房集團除環(huán)衛(wèi)和綠化組常年吸納了十多位農民就業(yè)外，其余部門只能季節(jié)性地吸納勞動力，總數加起來一般也只需50人上下。而且，公司支付的工資也相當低，除一些重要職位，公司雇傭農民的工資在1000元／月左右。所以，大部分農民土地流轉后都選擇了外出務工。可見，一方面，農民依附于企業(yè)生存，土地租金是大部分家庭的主要收入；另一方面，企業(yè)做強做大與農民的收入增長和福利增加關系較弱，村民們用“全村都成了空掛戶”來形容二者之間的關系，意思是指除了保留的戶口和住房外，農民與企業(yè)和村莊的關系已經非常疏遠。資本下鄉(xiāng)后剝離了農民與村莊原有的密切關聯，農民像一棵樹苗被“連根拔起”之后“移栽”到了小區(qū)之中。就全國來看，并非所有資本下鄉(xiāng)都同時推動了農民集中居住，但是，土地大規(guī)模集中流轉后農民和企業(yè)間的關聯機制具有很大的普遍性：土地租金和少量就業(yè)機會是二者間最通常的關聯，其他關聯則非常薄弱，如何建立企業(yè)和農民間的利益連帶機制，是需要重點研究的問題。
企業(yè)和農民的這種關系對國家和農民關系的發(fā)展和變化也有極大的影響。21世紀以來，大量的財政資金反哺農村，隨著資本下鄉(xiāng)和市場化的推進，企業(yè)也日益成為提高農村公共服務水平的重要力量。在實踐中，基層政府為推動資本下鄉(xiāng)，給予土地、項目等諸多優(yōu)惠政策，對企業(yè)的發(fā)展有很大的助推作用，但農民、農村和農業(yè)在多大程度上從中受益，則是一個需要謹慎研究的問題。
在柳村這一村莊“公司化”案例中，國家的各種惠農補貼和資金都直接注入了公司。柳村土地流轉合同約定，“流轉期間國家的糧食補貼資金歸乙方所有，用于發(fā)展再生產”。結果，自2011年起，全村流轉土地的種糧補貼就直接轉移支付給了公司。政府的農機購置補貼也被公司以農機合作社的名義全部拿走。僅2011年就補貼農機29臺（套），補貼金額近10萬元（見表3），公司將之作為經營性資產。可見，由于脫離了與土地的緊密關聯，農民享受不到國家的各種優(yōu)惠政策和資金。
同時，政府各類項目也都向公司整合和集聚。截至2012年8月，柳村已經整合了來自各部門的項目10余個，申請到項目資金5000多萬元，到位資金近3000萬元，每個項目資金從幾十萬到幾千萬元不等，公司內部還專門成立了項目辦公室。以公司當時正在實施的最大項目“南水北調漢江沿線土地開發(fā)整理重大工程項目”為例，該項目2011年經省國土資源廳立項，批準投資2913萬元，可凈增耕地49.5公頃，工程預計2012年10月完工，項目主要包括土地平整、農田水利、田間道路、防護林種植、村莊整治等內容。預計將完成U型渠3.6萬米，建泵站10座，開挖堰塘10口，水庫1座，修建機耕道25公里，安裝自動噴灌設施600畝，安裝視頻監(jiān)控300個。這一項目對以柳村為中心的5個村莊的土地進行平整，完成田間道路、農田水利等各方面配套，為公司大規(guī)模機械化的耕作提供了條件。公司在村莊中進行的任何一項建設都能與政府項目掛鉤，村支書直言：“項目到處都可爭取，主要是包裝的問題。”比如，土地整理的同時還申請了糧食基礎能力建設項目，項目資金1000萬元；公司蔬菜冷庫建設工程正在申請商務部門的農產品加工儲存項目；農民拆遷上樓工程也申請了部分危房改造項目資金補助。
在以大型農業(yè)開發(fā)園區(qū)建設為主的重慶涪陵區(qū)案例中，也有類似現象。金科農業(yè)園將可能爭取到的大中型項目羅列出來（見表4），作為公司發(fā)展的主要支撐手段。
地方政府采取這種辦法集中整合項目，一方面是打造新農村建設示范點的需要，另一方面也與項目制的運行機制有關。目前，許多項目要求地方財政予以比例配套，但不少中西部地區(qū)的地方政府自身財力有限，確實難以足額配套。例如，國家審計署2010—2011年對寧夏等9省區(qū)的農業(yè)基礎設施建設專項資金管理情況進行了審計，抽查了40個縣市（區(qū)）和388個項目。結果發(fā)現，9省區(qū)2009—2010年大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等4項專項資金，地方財政少配套11.75億元，占應配套資金的32.40％。其中，40個縣的39個項目少配套1.59億元，占應配套資金的56.38％。同時，項目制也要求地方政府前期對項目進行較好的規(guī)劃設計，制作“項目庫”，通過競爭性辦法向上級政府申請。同樣受制于有限的財力，地方政府實際上難以對大量項目進行前期啟動和規(guī)劃。通過把項目向公司經營的地域整合，則部分化解了上述難題。企業(yè)既愿意投入資金進行各類項目的前期啟動設計，提供項目申請過程中的各種費用開支，也愿意投入大量配套資金保質完成項目建設，因為項目建成后都是公司的經營資產。比如，對于柳村蔬菜儲存建設項目，商務部門只提供先建后補的“以獎代補”資金，農田水利方面的“小農水”建設項目也是這種性質的項目，它們都要求項目建設方先完成建設，驗收合格后再予以補助。其他的各類項目，前期設計、勘測、規(guī)劃和編制文本都需要大量資金，這對地方政府是一個很大的壓力。工商企業(yè)資本在這里承擔項目前期規(guī)劃設計，完成項目資金配套，打造了一個項目申請和實施的絕佳平臺。
項目大規(guī)模向公司集中，對國家與農民的關系將產生很大影響。第一，公司替代村莊（和村級組織），成為一個橫亙于國家與農民之間的實體，國家的各種惠農政策和專項資金全部被公司獲取。這些項目的初衷是為廣大農村提供公共品和公共服務，為農民提供生產生活保障，是新時期國家與農民之間主要的制度化關聯機制，也是政府以工輔農、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的主要抓手。但是，由于公司接替村莊成為項目接納和實施的主體，農民與公司的利益連帶又非常薄弱，使項目失去了與農民的密切關聯，演變成對公司∕資本的扶持手段，偏離了原有的政治目標。第二，農民的國家觀念也發(fā)生了一定扭曲，基層政權的合法性受到部分影響。一方面，少部分清醒的農民看到了問題，抱怨國家政策“輔資不扶農”，比如部分農民想買農機但指標被公司占據；另一方面，公司通過爭取大量項目在一定程度上改善了村莊的安居環(huán)境和公共服務，許多農民卻將之歸功于公司對他們的福利，公司的“慈善家”形象得以光大，而真正在背后投資的卻是政府部門。第三，由于大量項目和優(yōu)惠政策向同一村莊聚集，引起其他村莊的不滿，人為增加了政府與農民之間的矛盾。柳村僅一年多時間獲取各類項目十余項，這是以犧牲其他村莊的利益為代價的，直接引起了它們對基層政府的不滿。比如，2012年本來有一個重大項目計劃被分配到該村實施，但由于同鎮(zhèn)其他村莊的強烈不滿，最后只得改投到其他村莊實施。
依托“增減掛鉤”等土地政策和大量財政專項支農資金，地方政府和工商企業(yè)資本合作完成了對村莊的整體性“再造”。從外在形態(tài)看，這種“村企合一”模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后形成的“公司型村莊”、“公司辦村”或“以廠帶村”的治理結構非常相似。首先，村莊依附于公司，公司對村莊擁有很大的主導權。其次，在村莊權力結構中，企業(yè)往往集“黨政企”權力為一體，村級組織成為公司的下屬分支機構，受公司統(tǒng)一領導，為公司發(fā)展服務。最后，由于村莊對公司的依附，其間接變成了村莊對公司控股人個體的依附，村民也間接依附于公司所有者個人。但是，從公司所誕生的宏觀制度背景、微觀運行機制及其對國家與農民關系產生的影響來看，它都有別于“公司型村莊”等模式。
“公司型村莊”等概念所概括的對象大部分是已經徹底“非農化”的村莊，由于興辦企業(yè)早，村莊產業(yè)由農業(yè)徹底轉向了非農產業(yè)，已經很少有傳統(tǒng)意義上的典型農民，所以這些研究基本只需就村企關系談村企關系，相對可以忽略村企關系對“縱向”的國家與農民間關系的影響。而資本下鄉(xiāng)所遭遇的村莊大部分是傳統(tǒng)純農業(yè)型村莊，它們短期內與外來企業(yè)發(fā)生了激烈碰撞，村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉(xiāng)村治理的社會基礎由村莊∕農民變?yōu)楣鲸M資本，公司替代村莊，成為一個橫亙在國家與農民之間的政治經濟實體。如果不能有序、有效和健康地推進，資本下鄉(xiāng)就會在很大程度上扭曲國家的惠農政策，吸納大量財政專項資金，阻塞國家與農民之間的制度性聯通渠道。地方政府和工商企業(yè)合作完成了對村莊的“經營”，這些村莊成了地方政府推動新農村建設和發(fā)展現代農業(yè)的“實驗場”，成為裝載政府各類項目的“集裝箱”。
四、結論與討論
20世紀80年代以來，以分稅制改革為節(jié)點，地方政府和企業(yè)的關系經歷了從“經營企業(yè)”到“經營城市”的演變過程。近年來，許多中西部地區(qū)的基層政府依托靈活的土地政策，整合各類惠農政策和支農項目，大力引導資本下鄉(xiāng)，政府和企業(yè)開始聯合“經營村莊”。
“經營城市”和“經營村莊”都是地方政府以土地要素為核心推動經濟發(fā)展的行為模式，“經營村莊”的行為是“經營城市”模式向更廣袤農村的延伸。“經營城市”的主要機制是地方政府有意推高商住用地價格，壟斷土地增值收益，用來建設城市和工業(yè)園區(qū)；并人為壓低工業(yè)用地價格，通過招商引資聚集產業(yè)和人氣，反過來維持商住用地價格的高位運行。“經營村莊”的一個重要目標是獲取城市新增建設用地指標，以維持“經營城市”模式在新時期的順利運行，“經營城市”所形成的高額土地極差收益和土地指標短缺，是地方政府“經營村莊”的最大動力來源。“經營村莊”將大量普通村莊納入到“經營城市”的過程中，并把農村宅基地、耕地及更多相關生產要素裹挾進來。二者織就了一張復雜而龐大的經濟網絡，將諸多非城郊的普通村莊與城市發(fā)展連接起來，構建了當前經濟發(fā)展過程中特殊的城鄉(xiāng)聯動機制。
“經營村莊”行為也是當前財政格局下激勵體制造成的結果。目前，中西部地區(qū)基層政府的財政自給能力很低，既缺乏大量項目所需的前期啟動運營經費，也無力給予相應資金配套。他們通過引導和支持工商企業(yè)下鄉(xiāng)來合作“經營村莊”，部分化解了這一內在矛盾。二者的互動決定了項目的申請、落點和實施，并共同獲取了項目收益。政府順利打造出新農村建設和農業(yè)現代化的樣本，獲得了豐厚的“政治激勵”。下鄉(xiāng)企業(yè)利用項目資金改善了經營所需的基礎設施條件，有些則直接獲得巨額補貼。以官員“晉升錦標賽”為核心的強激勵體制是地方政府采取這種行為的內在根源，從而使政府項目偏離了既定的政治目標。
政府和企業(yè)聯合“經營村莊”對村莊社會產生了深遠影響。村莊日益依附于企業(yè)發(fā)展，農民的生產生活方式在短期內發(fā)生劇變。國家和農民之間的制度化聯系機制正在發(fā)生改變。
中國農業(yè)和農村均站在了新的十字路口。要解決上述問題，出路還是在于協(xié)調、處理好政府、企業(yè)和農民三者之間的關系。正如“資本下鄉(xiāng)”是政府主導的結果一樣，“資本下鄉(xiāng)”帶來的諸多問題也需要政府的規(guī)范、引導和監(jiān)管。可以說，在三者的關系中，政府的政策和行為仍然是關鍵所在。從本文的研究看，與“資本下鄉(xiāng)”相關的政策調整是迫切而必須的。這些調整應該包括對下鄉(xiāng)企業(yè)的資格考察以及下鄉(xiāng)企業(yè)行為的規(guī)范和限制。如下鄉(xiāng)企業(yè)一般只應推進農業(yè)的規(guī)模經營和農業(yè)生產的效率，而不應從事與農業(yè)開發(fā)相關的觀光旅游、地產開發(fā)等產業(yè)；農村的各種產業(yè)的繁榮應該是多種企業(yè)參與、多數農民受益的結果。另外，政府的農業(yè)補貼在規(guī)模不斷變大的同時，規(guī)范、監(jiān)察行為變得越來越重要。總之，如何有效地利用下鄉(xiāng)的資本、防止村莊為資本所吞噬，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵。
（作者焦長權系北京大學馬克思主義學院助理教授；周飛舟系北京大學社會學系教授、系主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國社會科學》2016年第1期）
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