摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政府本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化所呈現(xiàn)出的過密化治理、壓力型治理以及規(guī)范化治理，加劇了村級治理的行政化和客體化，造成了治理體系與治理能力背道而馳的治理困境。研究發(fā)現(xiàn)，通過資源輸入、制度供給、治理單元劃分、民眾動員、需求滿足、治理事務(wù)嵌入等體制機制創(chuàng)新，在推進鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化與精細化的同時保障了鄉(xiāng)村治理的主體性、集體性與先進性，有效提升了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。其內(nèi)部蘊含的治理資源輸入下的治能激活機制、治權(quán)下沉下的治理主體重構(gòu)機制以及彈性空間下的行政引領(lǐng)機制，實現(xiàn)了行政與自治、治理體系與治理能力的均衡互動，勾勒出了行政賦能下村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。村社本位的治理邏輯對于理解現(xiàn)階段政村關(guān)系，實質(zhì)性推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有一定的借鑒價值。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村級治理；行政賦能；村社本位；資源輸入；制度供給；行政引領(lǐng)
一、問題的提出
為了與時俱進地回應(yīng)社會需求，引領(lǐng)社會發(fā)展，黨和國家近年來持續(xù)推進治理變革。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之一，黨的十九大進一步確立了“治理有效”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將鄉(xiāng)村治理作為國家治理現(xiàn)代化的有機組成部分統(tǒng)籌推進。與城市社區(qū)治理不同，在中國歷史上的縱向治理結(jié)構(gòu)中，受國家基礎(chǔ)性能力的制約，鄉(xiāng)村長期依賴地方精英等內(nèi)生性治理結(jié)構(gòu)，半正式治理屬性突出，由國家主導(dǎo)并推行的現(xiàn)代化的治理方式不可避免地會與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會規(guī)則之間形成沖突，進而給實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效帶來巨大挑戰(zhàn)。由此，在治理現(xiàn)代化的必要性與治理方式的沖突性之間尋求推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行性路徑就成為亟需解決的基層治理命題。
學界對于如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的研究總體上圍繞著治理體制與治理機制關(guān)系演變持續(xù)深入，在此過程中，主流觀點經(jīng)歷了以治理體系現(xiàn)代化為中心的治理體制的制度化擴張路徑到以鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理能力為核心的治理體制與治理機制動態(tài)平衡路徑的發(fā)展轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究最初是期望通過治理體制的制度化擴展來消除既有鄉(xiāng)村治理中的模糊空間和治理盲區(qū)，從而實現(xiàn)國家的“在村治理”。其主導(dǎo)思想是通過運用整體性治理范式，強化國家對鄉(xiāng)村事務(wù)的直接介入能力，化解農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型風險，推動鄉(xiāng)村治理變革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在實踐層面主張構(gòu)建制度化的鄉(xiāng)村治理體制，用規(guī)范化和規(guī)則化治理體制替代人格化的傳統(tǒng)治理體制，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化、治理制度的理性化、治理方式的法治化、治理手段的文明化和治理技術(shù)的現(xiàn)代化。
然而，一味地強調(diào)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化并未能有效地提升基層的治理能力，反而強化了村干部的行政化趨勢，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)，由此所造成的行政化下沉反而構(gòu)成了對村民自治的“對沖之勢”。之后，學者們逐漸認識到對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行路徑的探索需要超越體制本位的思維，要在治理體制的基礎(chǔ)上探索以治理能力為核心的現(xiàn)代化治理機制，由此就形成了以政府端和鄉(xiāng)村端為核心的兩條鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。路徑一主張以政府端為核心通過治理機制的創(chuàng)新提升現(xiàn)代化治理方式在鄉(xiāng)村社會的適應(yīng)性，相關(guān)研究包括通過體制與機制的靈活互動并在政府與村社之間創(chuàng)建一線治理彈性空間、以現(xiàn)代化治理工具實現(xiàn)鄉(xiāng)村智慧治理、通過數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)技術(shù)的投入提升鄉(xiāng)村的數(shù)字化治理能力、通過構(gòu)建微機制進而達成微共識來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的精細化治理、通過駐村幫扶的常規(guī)化運作推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化等。路徑二則主張以鄉(xiāng)村端為核心通過治理機制創(chuàng)新來提升鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理能力，如，趙一夫等認為應(yīng)以構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系為基礎(chǔ)，深化村民自治、優(yōu)化新鄉(xiāng)土秩序，提升鄉(xiāng)村治理效能；李三輝主張構(gòu)建“一核多元”主體治理格局，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平；馮雷等發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)階段仍存在體量豐富的非正式治理資源，認為半正式治理對于緩解鄉(xiāng)村治理難題、提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平具有積極意義。
既有研究充分認識到了推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必要性和重要意義，實現(xiàn)了從治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)到治理能力的現(xiàn)代化提升的路徑轉(zhuǎn)變，為本研究提供了諸多啟發(fā)和借鑒。但是，在強政府弱村莊背景下如何真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，既有研究仍存在一些不足：首先，既有研究雖然認識到了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要實現(xiàn)治理體系與治理能力的雙重現(xiàn)代化，但對于治理體系的擴展和治理機制的創(chuàng)新遵循的是自上而下的研究邏輯，呈現(xiàn)出強烈的“政府本位”特征，因此，不可避免地混淆了研究的原問題，將推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型異化為政府實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化治理，鄉(xiāng)村社會在此視角下被客體化了；其次，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)村治理早已溢出村莊社會范疇，既有研究雖然也主張從本土性出發(fā)關(guān)注到重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源、通過動員社會組織力量實現(xiàn)科層制的組織嵌入等政村合力治理的實踐路徑，但在具體研究中卻忽視了對行政與自治邊界問題的探討，進而模糊了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中的治理主體。鑒于此，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上將村莊作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理主體，并將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)置于政村聯(lián)合的治理場域中加以考量，在村莊與政府的互動實踐中探討村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。
本文的經(jīng)驗材料來源于四川省成都市彭州市X鎮(zhèn)。2021年末，筆者及團隊成員在D村及其所屬的X鎮(zhèn)開展了為期20天的駐村調(diào)研，圍繞鄉(xiāng)村治理與基層干部、村干部和村民進行了深度訪談，獲得了相對豐富的一線材料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣ㄟ^資源、制度與組織輸入極大地激活了村莊治理，進而使得村莊即使在面對高要求的人居環(huán)境整治這一現(xiàn)代化的治理任務(wù)時仍然能夠有效應(yīng)對。這構(gòu)成了本文問題意識的來源。
二、國家—社會關(guān)系視角下的鄉(xiāng)村治理
國家與社會的關(guān)系問題一直都是鄉(xiāng)村治理研究的經(jīng)典命題。中國的鄉(xiāng)村治理有著明顯的國家與社會二元合一的實踐特征，呈現(xiàn)出國家權(quán)威與鄉(xiāng)村成員共同參與、正式制度與非正式制度相結(jié)合的“半正式治理”形態(tài)。這一治理形態(tài)不僅使國家可以低成本、簡約有效地維持鄉(xiāng)村治理秩序，還最大化地發(fā)揮了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的治理作用，而其得以運行的關(guān)鍵在于國家/政府與村社之間保持了治理邊界與治理權(quán)力的均衡互動，從而取得了1+1>2的治理效能。隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進，政府與村社的互動均衡狀態(tài)被打破，鄉(xiāng)村逐漸在國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理場域中“退場”。
（一）二元合一體制下鄉(xiāng)村社會的半正式治理
長期以來，中國鄉(xiāng)村社會的治理總體上保持著半正式治理的治理形態(tài)，費孝通的“雙軌政治”、黃宗智的“第三領(lǐng)域”、李懷印的“實體治理”等研究都是對半正式治理的不同表述，對半正式治理的理解可以從治理形態(tài)、治理主體和治理規(guī)則等層面展開。
1.簡約化治理
在治理形態(tài)上，傳統(tǒng)社會中政府總體上對鄉(xiāng)村社會采取簡約治理的模式，所謂“簡約”指的是“治大不治小”，即國家除了稅收和重大糾紛事件如刑事案件之外，對鄉(xiāng)村總體上采取“聽民自便”的治理模式。這種簡約治理并非國家不得已而為之，而是一種有目的的制度設(shè)計。國家深度參與基層社會治理，一方面需要龐大的治理體系和財源支撐且會分散君主對官員的控制力；另一方面，受儒家觀念的影響，統(tǒng)治者遵循著“多一事就多一弊”的治國理念，盡量減少官府對鄉(xiāng)村社會的介入。換言之，在日常實踐中，鄉(xiāng)村社會保持著內(nèi)部自我治理的樣態(tài)，“民不告官不究”或者“有了控訴才介入”是官府行事的主要原則。隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)社會的簡約治理模式雖然有所改變，但國家對鄉(xiāng)村社會的簡約治理傳統(tǒng)在當今社會一直得以保留，村民自治制度在一定程度上就是這一傳統(tǒng)的產(chǎn)物。
2.內(nèi)生性的治理主體
半正式的治理形態(tài)下，不是由國家任命的官員對鄉(xiāng)村社會進行直接治理，而是由經(jīng)村莊內(nèi)部推舉、國家批準確認的“準官員”來進行治理的，鄉(xiāng)紳、族老是這部分“準官員”的主要來源。國家不會為“準官員”們發(fā)放薪資，國家確認和社會推舉所產(chǎn)生的榮譽激勵是其主要的行事動力。國家與社會的雙重確認使其雖無官員之名，卻有治理鄉(xiāng)村之實，除國家規(guī)定的大事之外，村民日常生活中的糾紛調(diào)解、利益協(xié)調(diào)乃至生產(chǎn)生活秩序等多由這一部分群體來維持的。“準官員”們本身就是鄉(xiāng)村社會的成員，其村莊利益面向突出，他們熟知本村的情況，能夠因人因事進行靈活治理。這一群體不僅構(gòu)成了國家與社會之間的緩沖，而且是鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定器，并自下而上地保障著社會的穩(wěn)定和國家的有序。
3.地方性的治理規(guī)則
除了發(fā)掘并轉(zhuǎn)換村莊內(nèi)生的治理主體外，國家在對鄉(xiāng)村介入的過程中不是依據(jù)制度化、規(guī)范化的法律文件，而是通過地方性規(guī)則進行非正式運作。當矛盾糾紛發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部時，其主要依靠內(nèi)部的調(diào)解機制，只有當糾紛和申訴溢出村社內(nèi)部進入政府的治理流程后，政府才會介入。盡管如此，政府仍然將社會治理機制和半正式的治理方式作為優(yōu)先選擇，只有當這一機制失效時，政府才會讓矛盾糾紛進入正式的治理流程。在此過程中，政府的治理制度讓位于社會的治理機制，其不僅在事項上有所分化，而且對社會治理機制具有補充與修復(fù)作用，二者最終共同保障了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定運行。
半正式治理具有兩面性，從國家層面來講，其是為實現(xiàn)兼顧國家治理和社會治理有效性而采取的治理策略；從鄉(xiāng)村社會層來講，其是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的自我治理，這種自我治理不是封閉的，國家在從鄉(xiāng)村社會汲取資源的同時也承擔了保障鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的治理責任，因此，其是國家與社會合力下的自我治理。
（二）國家治理現(xiàn)代化場域中的鄉(xiāng)村“退場”
半正式治理不僅存在于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，在中國歷史相當長的時期里，半正式治理一直具有較強的治理效能。進入21世紀后，隨著市場化工業(yè)化進程的加快，如何回應(yīng)社會在自身發(fā)展過程中產(chǎn)生的現(xiàn)代性訴求就逐漸成為國家治理的主要目標，隨之而來的治理變革從治理形態(tài)、治理面向以及治理規(guī)則等層面改變了鄉(xiāng)村治理的整體面貌。
1.過密化治理
隨著國家現(xiàn)代化的持續(xù)推進，政府實現(xiàn)了從管控型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，如何推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成為政府治理的重中之重，其主要工作分為兩部分：一是通過資源輸入改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的局面，以項目制為主要形式的專項資金大量涌入鄉(xiāng)村社會；二是以城市現(xiàn)代化的生活范式為標準推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，戶改廁、人居環(huán)境整治等生活性事務(wù)被納入鄉(xiāng)村治理范疇，鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理進入繁忙期。密集型的資源和事務(wù)輸入使得鄉(xiāng)村社會延續(xù)至今的簡約治理形態(tài)被打破。為了保障項目資源的規(guī)范化使用，大量的制度設(shè)計和組織設(shè)置也幾乎同步進入鄉(xiāng)村；為了推行治理的現(xiàn)代化，大量的生活性事務(wù)被卷入到治理領(lǐng)域，鄉(xiāng)村治理由此進入資源過密、制度過密、事務(wù)過密的過密化治理階段。
2.壓力型治理
在鄉(xiāng)村社會半正式治理階段，除了稅收外，國家很少介入村莊的治理，村莊的日常治理是由內(nèi)生性“準官員”主導(dǎo)的回應(yīng)型治理，具有低成本、高效能的治理特征。而在現(xiàn)代化的治理場域中，鄉(xiāng)村治理處于過密化的治理階段，大量的治理事務(wù)具有非內(nèi)生性特征，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付將村干部納入科層化的行政體系內(nèi)部，這就使得科層體系內(nèi)部的行政力量可以層層轉(zhuǎn)移延伸到鄉(xiāng)村場域。過密的項目與治理任務(wù)通過壓力型體制傳導(dǎo)給村干部，并以責任考核、一票否決等形式落到村干部身上。其結(jié)果是，村干部關(guān)注的重點既不是鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部需求，也不是反思治理任務(wù)與鄉(xiāng)村社會匹配與否，而是思考如何去完成上級政府下達的治理任務(wù)，由此造成行政化的治理系統(tǒng)在政府與村干部之間的高頻度空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)代化治理場域中基層治理的懸浮。
3.規(guī)范化治理
衡量國家治理現(xiàn)代化的標準包括公共權(quán)力運行的制度化與規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)等五個方面。國家推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的首要目的就是推進鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化，政府治理體系的擴展和制度輸入不僅要求鄉(xiāng)村治理按規(guī)矩辦事，還要對鄉(xiāng)村治理的流程進行精準考核和控制。實踐中，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化對提升治理效能并不明顯，一方面是因為國家主導(dǎo)的制度下沉屬于外部規(guī)則性治理，半正式治理與規(guī)則性治理最大的不同在于前者是自己人治理自己人的邏輯，換言之，其可以在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部構(gòu)建情境化的治理機制，而后者則取決于規(guī)則的適用性和執(zhí)行力；另一方面是因為鄉(xiāng)村社會事務(wù)本身就具有微小性、多樣性和衍生性等特點，而制度化規(guī)范化的治理嚴重擠壓了既有的鄉(xiāng)村治理的靈活空間，其最終的結(jié)果就是“照章辦不了事”，由此，鄉(xiāng)村治理在一定程度上被國家治理所替代，鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村治理場域中“消失”了。
隨著國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進，鄉(xiāng)村治理形態(tài)由簡約治理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^密化治理；治理面向由“準官員”構(gòu)成國家與社會的緩沖帶進而“顧上又顧下”轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝ㄟ^科層化和行政化的村干部實現(xiàn)在村治理，在高密度嚴考核的治理任務(wù)驅(qū)動下其“顧上而很難顧下”；治理規(guī)則由地方性規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化制度化的政府規(guī)則。由此，一個相對明顯的事實逐步凸顯出來，即在現(xiàn)代化進程的具體實踐中，國家通過規(guī)則輸入、主體轉(zhuǎn)換以及任務(wù)驅(qū)動等方式實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化治理，其關(guān)注到了鄉(xiāng)村治理的“國家性”內(nèi)涵卻忽視了鄉(xiāng)村治理的“社會性”成分。這種國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅壓縮了鄉(xiāng)村社會的社會性空間，更將既有的通過內(nèi)生性主體實現(xiàn)整體性治理的治理模式異化為通過科層化體系實現(xiàn)對個體的治理，反而加重了基層治理成本與治理負擔。如何在現(xiàn)代化進程中保持國家與社會的均衡互動，提升鄉(xiāng)村本身的現(xiàn)代化治理能力，就成為破解以上困境的關(guān)鍵所在。
三、政村合力下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐創(chuàng)新
國家自上而下推行的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化通過密集的資源與制度輸入有效改善了鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施不足的局面，推進了鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化；但與此同時，國家力量也隨著資源與制度一同進入到鄉(xiāng)村社會，進而在具體的治理實踐中不斷壓縮鄉(xiāng)村治理的社會性空間，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平提升與鄉(xiāng)村社會治理能力衰落同步并行的差異化樣態(tài)。為了有效緩解這一治理困境，成都市以國家發(fā)展和改革委員會批準該市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)為契機，通過普惠性的資源輸入、規(guī)范化的制度供給、社會化的單元劃分、利益化的民眾動員、組織化的需求滿足以及引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入等舉措，在推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的同時賦予并激活了村集體現(xiàn)代化的治理能力，實現(xiàn)了對國家治理任務(wù)與村莊治理需求的雙向回應(yīng)。
（一）普惠性的資源輸入
稅費改革之后，集體性資源不足成為制約村社治理能力提升的關(guān)鍵要素，雖然國家通過財政專項轉(zhuǎn)移支付的方式彌補了鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源匱乏的短板，但項目資源輸入的相對稀缺性和項目資源管理的制度化并沒有實現(xiàn)通過資源下鄉(xiāng)激活基層治理的制度目標，反而一定程度上加劇了村社干部的行政化趨勢，進一步弱化了村社的自治能力。為了有效緩解這一治理困境，成都市自2011年起規(guī)定各級政府要將村級基本公共服務(wù)資金納入政府預(yù)算，并根據(jù)社會發(fā)展水平與經(jīng)濟增長水平逐年調(diào)整對社會治理資金的支持力度。在具體實行過程中，政府根據(jù)行政村的面積與人口進行按比例供給。以筆者調(diào)研的X鎮(zhèn)為例，其下轄的13個村社每年都可以獲得30萬～50萬元左右的社會治理資金（以下簡稱社治資金）。與項目制下的資源下鄉(xiāng)不同，社治資金具有以下運行特征：一是改變了村社資源的供給模式，通過普惠式的分配方式形成對村社資源的均等化供給；二是在資源下鄉(xiāng)的同時將資源的決策使用權(quán)下放給村社集體，由此改變了下鄉(xiāng)資源的運作模式，下鄉(xiāng)資源成為村社集體可以相對靈活使用的“活錢”和治理能力的有效保障。
（二）規(guī)范化的制度供給
如何推進社治資金使用的公共性和有效性是政府在資源下鄉(xiāng)過程中需要考慮的首要問題，為此，政府創(chuàng)設(shè)了與資源輸入相配套的規(guī)范化的使用制度。規(guī)范化的制度供給包括規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)和規(guī)范化的制度監(jiān)督兩部分。在制度創(chuàng)設(shè)方面，政府設(shè)立了“民主工作六步法”和村民議事會制度。“民主工作六步法”主要包括宣傳動員、收集民意、梳理討論、決議公示、實施監(jiān)督、評議整改六個部分，涵蓋了從村民需求的提出到集體化滿足的全過程。在“民主工作六步法”的運作過程中，議事會制度發(fā)揮了關(guān)鍵作用。議事會由小組議事會和村級議事會兩級組成，其產(chǎn)生過程是：先由村民自發(fā)選出3～5名代表組成小組議事會，然后再在小組議事會的基礎(chǔ)上選出2～3名代表組成村級議事會。議事會的主要工作是對村民的需求進行發(fā)掘、篩選、審議與表決等。規(guī)范化的制度監(jiān)督指的是政府不介入“民主工作六步法”的具體流程，但會發(fā)揮外部性審核監(jiān)督功能。例如，在項目申報環(huán)節(jié)，政府會依據(jù)公共性和公益性的原則對村社上報的項目進行審核；在項目評議環(huán)節(jié)，明確規(guī)定要由議事會成員、村務(wù)監(jiān)督小組以及受益群眾代表三方簽字才可通過驗收。通過制度創(chuàng)設(shè)與制度監(jiān)督，政府極大地提升了鄉(xiāng)村社會治理的規(guī)范化水平。
（三）社會化的單元劃分
村莊的社會分化和個體的多元發(fā)展使得鄉(xiāng)村治理很難延續(xù)既有的整體式治理模式，精細化治理成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。實踐中，X鎮(zhèn)政府及其下轄的D村通過基礎(chǔ)治理單元的重構(gòu)實現(xiàn)了對村民需求的有效回應(yīng)。而單元劃分的標準，一是在村民小組的基礎(chǔ)上往下延伸，以10～15戶為一個基礎(chǔ)的組織單元，由村民自發(fā)推舉產(chǎn)生村民代表，這些代表一定是在村的社會性權(quán)威，其在日常生產(chǎn)生活中與村民密集互動，成為個體與集體之間的聯(lián)結(jié)紐帶。二是按照需求重構(gòu)農(nóng)民的組織單元，社治資金本身要求的公共性使得其決議通過的事項必須有一個量的基礎(chǔ)，這就會使一部分村民的需求不能被識別出來，為此，當?shù)卣衷凇懊裰鞴ぷ髁椒ā钡幕A(chǔ)上設(shè)立了“十戶聯(lián)名制”，其運作模式是十戶村民組織起來可以形成提案，議事會成員可以對提案進行表決。如，D村4組的劉阿姨是廣場舞領(lǐng)隊，其與廣場舞隊員共同提議獲得了社治資金購置的廣場舞設(shè)備；D村5組的李叔叔和其鄰居通過這種方式為自己家門口的小道上爭取安裝了一桿路燈。
（四）利益化的民眾動員
通過公共品供給實現(xiàn)對農(nóng)民的組織化進而重塑基層治理效能，是學界和政府一直期望的資源下鄉(xiāng)的實踐效能，其預(yù)設(shè)的運作邏輯是通過需求滿足來實現(xiàn)對農(nóng)民的動員，然而，自上而下的決策機制和定制化的項目運作無法在公共利益與個體需求之間建立有效的聯(lián)結(jié)機制，更無法實現(xiàn)對農(nóng)民有效的組織動員。據(jù)D村的村支書反映，政府雖然早在2015年之前就主張將資源使用的決策權(quán)下放給普通村民，但是所下發(fā)的民意征集表都是列好的事項，村民只有同意和不同意的權(quán)利，而沒有自主決策的權(quán)利，因而，村民參與的積極性不高。隨著改革的持續(xù)深入，2015年之后政府將民意征集表改為空白表，且要求村民對自己所提意見通過按手印和簽字方式予以確認，由此，村民參與社治資金決策的積極性大大提升。訪談中，5組種了幾十年地的李阿姨就說：“以前填寫表格的時候覺得這是政府的事情，自己寫不寫不重要，所以也不記得那個時候自己同意了啥，否決了啥，現(xiàn)在的表格可以自己填了，而且填了確實有用，我自己種菜，對于澆水有很大的需求，所以我每年都填寫修溝渠，去年挨著我村西邊的那個溝渠修了一下，現(xiàn)在每年的大隊門口的公示欄我都會去看看。”由此可以看出，政府通過資源決策權(quán)的實質(zhì)性下放，實現(xiàn)了對村民的利益動員，極大地提升了村民對村級事務(wù)的關(guān)注度與參與度。
（五）組織化的需求滿足
資源決策權(quán)的下放使得每個村民都可以通過制度設(shè)計表達自己的利益訴求，由此呈現(xiàn)出強大的動員效能。在此基礎(chǔ)上，政府主要通過需求的組織化生產(chǎn)與組織化的需求滿足來保障治理的集體性與公共性。民意征集表規(guī)定每一戶可以提10條意見，以D村為例，該村有1200戶，戶籍總?cè)丝跒?100人，有限的社治資金根本無法應(yīng)對如此巨大的提案量，而議事會制度在此過程中就發(fā)揮了關(guān)鍵作用。議事會成員會對村民的意見按照社治資金使用章程進行篩選，而后進行初步統(tǒng)計，通過召開議事會或村民代表大會的方式對符合規(guī)定的需求進行表決，從而實現(xiàn)了需求的組織化生產(chǎn)。項目確定下來后，議事會可以對30萬元以下的項目自由招標，議事會成員根據(jù)不同公司上報的成本與工期自由行使表決權(quán)，得票最高的公司獲得承包實施權(quán)。施工過程中，村莊集體具有充分的介入權(quán)，每個項目都成立了項目監(jiān)督小組，對工程的實施過程進行有效監(jiān)督，施工后期再由受益群眾審核，超過90%的通過率項目才算達標。由此，通過集體性的民主程序?qū)崿F(xiàn)了組織化的需求生產(chǎn)，通過集體的高度在場實現(xiàn)了需求的組織化滿足。
（六）引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入
雖然成都市通過制度設(shè)計將資源使用權(quán)完全賦予了村社集體，但其治理現(xiàn)代化的步伐卻絲毫不落后于全國其他地區(qū)。X鎮(zhèn)的經(jīng)驗表明，政府通過引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入能夠在黨政引領(lǐng)與村民自治之間取得平衡，進而呈現(xiàn)出合力式的治理樣態(tài)。每年4月份政府都會對村干部進行社治資金使用的宣講培訓(xùn)，在社治資金的使用方向上達成共識，D村的村干部稱之為社治資金的“規(guī)定動作”，如人居環(huán)境整治、安全生產(chǎn)等都屬此類。與項目制不同，這些“規(guī)定動作”只定方向不定項目。對此，D村劉副書記說道：“規(guī)定動作對我們是有幫助的，我們得和政府治理同步，另外老百姓自發(fā)填寫的意見太多，不好把握，就如我們需要政府的引導(dǎo)，老百姓也需要集體進行引導(dǎo)。”7組的菜農(nóng)曹某也說：“填民意征集表的時候小組長會引導(dǎo)，要不我們哪能填夠十個，再說人家也確實給我們修了溝渠，剩下的事情咱也愿意配合。”2020年的民意征集表中很多不是5組的村民都填寫了“修5組的路”，這一意愿便是集體統(tǒng)籌引導(dǎo)的結(jié)果。政府通過柔性引導(dǎo)，最大程度地發(fā)揮了村集體的統(tǒng)籌功能，實現(xiàn)了治理現(xiàn)代化與治理有效性之間的高度平衡。
綜上，政府通過資源決策權(quán)下放，實現(xiàn)了對農(nóng)民的利益化動員，推進了鄉(xiāng)村治理的民主化；通過規(guī)范化的制度設(shè)計與制度供給，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的制度化；通過社會化單元劃分，重建個體與集體的聯(lián)結(jié)紐帶，提升了鄉(xiāng)村治理的精細化水平。在具體的實踐中，政府不是替代村莊進行直接治理，而是通過普惠性的資源輸入彌補村社治理資源不足的短板，同時賦予村社集體靈活的資源使用分配權(quán)，從而激發(fā)了村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性；通過組織化的制度運行，實現(xiàn)了對農(nóng)民需求的組織化生產(chǎn)與滿足，集體性在此過程中被重建起來；通過引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入，政府將現(xiàn)代化的治理目標與村級治理相結(jié)合，保障了村級治理的先進性。由此，政府不僅推動了鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，而且通過賦能集體實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，理順了個體、集體與國家這三者之間的治理關(guān)系，呈現(xiàn)出村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐邏輯。
四、行政賦能：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐機制
鄉(xiāng)村治理的溢出性是一個相對明確的社會事實，因而，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理很大程度上要置于政府與鄉(xiāng)村互動的場域內(nèi)去考量。從D村的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化運作過程和實踐效果來看，行政賦能是其取得成效的關(guān)鍵所在。下文將從治理資源、治理主體和治理空間三個層面對行政賦能這一機制展開論述。
（一）治理資源輸入下的治理激活
衡量村社治理能力的一個顯著要素是其能否有效地組織動員農(nóng)民，而制度與資源是組織動員農(nóng)民的關(guān)鍵要素，其中，制度是組織動員農(nóng)民的環(huán)境準則，資源是組織動員農(nóng)民的動力支撐。隨著治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，國家對村社的制度化建設(shè)和資源輸入體量達到了前所未有的程度，然而，村社集體的組織能力與治理能力卻并未隨著外部資源投入力度的加大而增強，反而呈現(xiàn)出“資源消解自治”、“村莊社會自主性缺失”等負治理效應(yīng)。由此可見，現(xiàn)階段制約鄉(xiāng)村治理能力提升的關(guān)鍵不僅僅在于資源輸入的數(shù)量，更重要的是資源輸入的方式，輸入方式?jīng)Q定了資源能否為集體所用。而成都市就通過普惠性的資源輸入與資源分配權(quán)的下放，極大地激活了村社集體的治理能力。
首先是資源分配方式的創(chuàng)新。稅費改革之后，項目制逐漸成為國家向農(nóng)村輸入公共品資源的主要方式。項目制的主要特征：一是專項使用，即中央部委在進行專項轉(zhuǎn)移支付時明確規(guī)定了資金的使用方向和使用方式；二是競爭分配，即項目資源分配不是均等化的，而是遵從自下而上的競爭邏輯。以上兩點特征匯聚于鄉(xiāng)村的治理實踐就會造成村莊公共品供給的碎片化和村莊間公共品供給的分化。成都市則通過制度整合的方式將村級公共服務(wù)項目納入財政預(yù)算，按照人口與村域面積進行普惠性的供給，由此改變了村莊“跑項目”“爭項目”“無項目”等復(fù)雜局面，保障了村級公共品資源的常態(tài)化供應(yīng)。其次是在普惠性的輸入方式基礎(chǔ)上，將資源的使用分配權(quán)下放給村社，來到村里面的“死錢”變成了“活錢”，這就改變了資源的屬性，即將國家高度控制的財政資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎纱迳珈`活使用的集體性資源。資源分配權(quán)的下放高度形塑了村社干部的治理行為，項目制下的村干部只是作為合同上的“乙方”存在，其不具備實質(zhì)的審核管理權(quán)，導(dǎo)致村干部的參與積極性不高。成都市則將資源和資源分配權(quán)一并下放給村莊，村社集體再次成為公共服務(wù)的責任主體。正如D村村書記所說：“有了錢好辦事，但是有了錢也不能亂辦事，每個村的錢都差不多，每個村都在看誰錢用得好，再說了你不干事錢用不完是要上交的。”由此可見，資源輸入與資源分配權(quán)的下放，不僅彌補了村社自主資金的不足，而且激活了村社的治理責任，使如何更好地建設(shè)村莊成為村社集體的治理重心。
（二）治權(quán)下沉與治理主體重構(gòu)
由政府主導(dǎo)的治理現(xiàn)代化所遵循的一般路徑是通過治理體系的建設(shè)來提升鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化水平，實現(xiàn)從人治權(quán)力到制度權(quán)力的過渡。但在具體實踐中，政府力量也會隨著制度下沉進入鄉(xiāng)村社會，進而出現(xiàn)制度治理和政府替代治理的現(xiàn)象，在此過程中，村社內(nèi)生治理主體的治理空間和治理權(quán)力被高度壓縮，進而影響了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐效能。成都市通過制度設(shè)計與制度運作將治理權(quán)歸還給村莊社會，通過資源決策權(quán)下放激活個體與集體的關(guān)聯(lián)機制，在此基礎(chǔ)上將農(nóng)民組織起來，使其成為與行政化治理主體不同的社會性治理主體、鄉(xiāng)村治理的中流砥柱。
首先，通過資源決策權(quán)激活村民的利益需求與權(quán)利意識。由于自上而下的項目制供給無法與農(nóng)民建立有效的關(guān)聯(lián)介質(zhì)，因而出現(xiàn)了農(nóng)民不理解、不配合的現(xiàn)象。成都市通過“民主工作六步法”以及民意征集表將公共品供給項目決策權(quán)賦予村民，每個村民都可以根據(jù)自己的需求提出資源的分配方案。在普惠性的資源輸出基礎(chǔ)上，村民對于需求滿足的預(yù)期大大提升，由此形成了對村民的有效激勵。圍繞集體性資源的分配，每個村民都被動員起來了，并激活了集體與個體的關(guān)聯(lián)機制。其次，通過組織化的制度運作生產(chǎn)出公共意志并激活了社會治理。在這里，村民的需求不是被直接滿足的，而是經(jīng)過組織化的生產(chǎn)過程實現(xiàn)的，議事會在這一過程中發(fā)揮著重要功能。如前文所述，議事會成員本身就是農(nóng)村的社會性權(quán)威，他們會對村民的個體性需求進行識別、篩選、審議與表決。議事會成員的權(quán)力是經(jīng)由民眾賦權(quán)和政府認可的，其表決與審議都是在高度民主化的程序中進行的，并由其對村民的需求進行篩選，這樣不僅可以生產(chǎn)出公共需求，更是在公平博弈下達成公共意志的過程，這一代表大多數(shù)人的公共意志在實踐過程中具有強大的治理效能。可見，圍繞著社治資金的使用和公共服務(wù)的供給，政府通過制度設(shè)計賦權(quán)于民，由社會性權(quán)威組建起來的議事會成為村級事務(wù)的決策機構(gòu)，一種不同于以村干部為治理主體的社會性治理模式由此也被建構(gòu)起來。
（三）彈性空間下的行政引領(lǐng)
行政賦能自治蘊含著行政與自治的平衡，要求政府與村社之間在職能與組織邊界上保持一定的彈性空間，尤其在規(guī)范化、過密化治理的背景下，這一彈性空間尤為重要。其一方面可以形塑內(nèi)部調(diào)整的結(jié)構(gòu)空間，將行政與自治的沖突內(nèi)部化，從而實現(xiàn)相互之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化；另一方面可以為村級治理保留自由裁量空間，使得現(xiàn)代化的治理任務(wù)可以進行社會化轉(zhuǎn)換并運用地方性規(guī)則進行情景化治理，從而保證其可以低成本、高效率地在村莊社會落地。成都市的創(chuàng)新之處就是通過在政府與村莊社會之間保留并激活彈性空間，使得二者之間能夠形成治理合力，從而有效地推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程，其具體體現(xiàn)在政策類型、資源性質(zhì)與治理策略三個方面。在政策類型方面，成都市整體上保持著彈性的政策制訂，雖然政府在對村干部進行培訓(xùn)時提出了“規(guī)定動作”，但這些“規(guī)定動作”一是只規(guī)定方向、不規(guī)定具體項目，這就使得“規(guī)定動作”本身也具有了很大的彈性空間；二是規(guī)定動作所占據(jù)的只是社治資金總量的一部分，還有一部分社治資金村干部可以充分靈活使用。在資源性質(zhì)方面，雖然輸入鄉(xiāng)村的社治資金屬于政府財政撥款，但政府將資源分配權(quán)和資源決策權(quán)都下放給村社，這就改變了社治資金的性質(zhì)，使其成為可由村社靈活使用的集體性資源，為村社進行自我治理奠定了穩(wěn)定的資源基礎(chǔ)。在治理策略方面，政府主要通過正式規(guī)則的嵌入輔助村社進行規(guī)范化的社會治理，促進了正式權(quán)力與非正式權(quán)力的有機結(jié)合。如，X鎮(zhèn)政府對D村的人居環(huán)境整治考核不是剛性的問責式的考核，而是以結(jié)果為導(dǎo)向的聯(lián)動式考核，D村的村書記就說：“政府考核基本和我們工作進度差不多，我們這次整了這個小組，上面下來考核一下就行，有什么問題會當場指出，不會扣分或者啥的，只要你最終整好就行。”可見，彈性的政策制定、靈活的資源使用以及聯(lián)動式的治理考核在鎮(zhèn)村之間形塑了彈性的治理空間，政府推行的現(xiàn)代化治理任務(wù)、鄉(xiāng)村社會自我治理能力以及鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平都可經(jīng)此空間進行整合，從而形成了行政引領(lǐng)自治、自治回饋行政的有機循環(huán)。
五、結(jié)論與討論
鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，而國家治理的現(xiàn)代化就是制度現(xiàn)代化。因而，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化遵循的是國家治理現(xiàn)代化的實踐邏輯，即通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，將鄉(xiāng)村治理實踐納入制度化、規(guī)范化、專業(yè)化的軌道。然而，國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化通過制度下沉與機制創(chuàng)新提升了鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，但卻無法促進鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，反而導(dǎo)致輸入型的治理體系侵蝕鄉(xiāng)村社會原有的治理能力的治理困境。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提下如何在治理體系與治理能力之間構(gòu)建均衡化的互動機制進而合力提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，是本文想要回應(yīng)的核心問題。
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府通過資源輸入和制度供給等方式為村莊賦能，進而使得村莊能夠作為治理主體來完成內(nèi)生的治理訴求和外輸?shù)闹卫砣蝿?wù)，有效地提升了鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化水平。具體而言，一是政府通過普惠性的資源輸入和資源分配權(quán)的下放，將國家輸入的財政資源轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳缈梢造`活分配的集體性資源，借助治理資源的常態(tài)化供給激活并強化了村社的治理能力。二是政府通過制度設(shè)計重建村民個體與集體的利益關(guān)聯(lián)，激活了村民的民主觀念和權(quán)利意識；通過議事會與“民主工作六步法”的制度運作生產(chǎn)出公共需求并將其轉(zhuǎn)化為公共意志，由此建立了村民個體—議事會的組織體系，并使其成為村社公共事務(wù)的治理主體。三是政府通過定方向不定項目的政策設(shè)計、輸資源不輸規(guī)定的資源供給以及督結(jié)果不督過程的治理策略重構(gòu)了政村之間彈性的治理空間，政府的治理任務(wù)可以在這一彈性空間內(nèi)結(jié)構(gòu)化地轉(zhuǎn)化為社會性的治理事務(wù)。
政府為村莊賦能的根本目的是通過激活村社的內(nèi)部治理，實現(xiàn)村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其得以實現(xiàn)的關(guān)鍵：一是保持了行政與自治的治理邊界，政府無須直接進入村社的治理場域，而是通過資源與制度輸入搭建民主化的治理平臺與規(guī)范化的治理環(huán)境。村級組織不介入具體的決策過程，而是借助“村內(nèi)人”與“代理人”的雙重角色優(yōu)勢，發(fā)揮在地化的政府服務(wù)與集體性的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，二者合力構(gòu)建村社成員進行自我治理的治理空間。二是重建了社會治理共同體，以集體性資源分配和公共性需求滿足為契機，撬動了民主化程序的實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。在社治資金的使用過程中，不僅個體被拉進集體的場域中，實現(xiàn)了民主化的利益協(xié)調(diào)與組織化的需求滿足，更重構(gòu)了以村民議事會為載體的社會治理共同體。
當前，學界對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的諸多研究仍然圍繞著“制度現(xiàn)代化”這一中心展開，并經(jīng)歷了從整體性的治理范式到類型化的治理范式的轉(zhuǎn)變。整體性的治理范式將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化依附于國家治理現(xiàn)代化，認為鄉(xiāng)村治理體系制度化建設(shè)進程中的諸多問題是治理轉(zhuǎn)型過程中不可避免的，其會隨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型逐步得到克服。類型化的治理范式則注意到了整體性治理范式的不足，認為規(guī)范化的治理體制與傳統(tǒng)社會之間存在錯位，主張要深刻理解當下中國農(nóng)村，并形成與之匹配的鄉(xiāng)村管理體制。雖然從管理體制與村莊類型的匹配性出發(fā)能夠克服國家主導(dǎo)的治理體系與鄉(xiāng)村社會水土不服的現(xiàn)實困境，但我國的區(qū)域差異無疑又會加劇鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性，從而極大地提高了制度設(shè)計的成本。本文試圖跳出“制度中心論”和“政府本位”的研究路徑，立足于鄉(xiāng)村治理溢出性和鄉(xiāng)村治理主體性這兩大基礎(chǔ)性條件，從政府和村莊即行政與自治的關(guān)系視角探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行性路徑。從這個意義上講，成都市X鎮(zhèn)D村所展現(xiàn)出來的通過行政賦能實現(xiàn)村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，對于我們理解在國家治理現(xiàn)代化背景下如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有一定的借鑒意義。
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（作者楊華系武漢大學社會學院教授、博士生導(dǎo)師；楊麗新系武漢大學社會學院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實》2023年第1期）
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