七普分縣數據公布以后，縣域常住人口總量出現了一定幅度的減少，縣域衰落成為一種聲音。我們認為判斷縣域發展需要在一個宏觀視角下去綜合評判，不能簡單因為縣域人口規模和比重下降就簡單認為縣域衰落。事實上，在全國縣域人口規模減少的背景下，一些縣域的外來人口比重較高，具有較強的發展活力，并成為我國城鎮體系的重要節點。
01 基本情況
七普數據顯示，2020年我國共有220個縣（含縣級市、旗和自治旗，下同）是人口凈流入，人口凈流入規模為2005.38萬人，占全國外出人口（注解1）總量的11.36%。按照外來人口占比超過20%，外來人口總量大于2萬人為標準進行篩選，全國共有55個縣符合條件，占縣域總數的2.95%，占人口凈流入縣域總數的25%，共吸納外來人口1449.7萬人，占全國縣域吸納外來人口總量的72.29%。這些縣在發展中表現出以下特征：
1.空間分布廣。不同于吸納外來人口規模大的縣主要分布在東部地區，中西部地區有些縣人口規模并不大，但外來人口占比卻很高，同樣表現出較強的人口吸引力。55個縣域中，23個在東部，中部5個，西部26個，東北地區1個。雖然中西部地區吸納外來人口總量低于東部地區，但外來人口比重較高縣的個數卻超過了東部地區。
表1外來人口比重較高縣分布情況
2.人口增長快。外來人口占比高的縣吸納外來人口保持快速增長態勢，這些縣2020年外來人口總量分別是2010年和2000年的1.85倍和4.71倍。從每個縣域來看，外來人口保持了持續增長態勢，在七普期間僅有5個縣吸納外來人口數量出現下降，分別是福建晉江市、浙江平湖市、甘肅敦煌市、青海格爾木市和黑龍江綏芬河市。3.經濟活力強。在2020年，55個縣創造的GDP總量為4.45萬億元，占全國縣域經濟總量的比重為10.66%，而2013年這些地區創造的經濟總量為2.91萬億元，占全國縣域經濟總量的比重為8.67%。7年間，占全國縣域經濟總量的比重提高了1.99個百分點，表現出強勁增長勢頭，引領著全國縣域發展。
02 主要類型
根據縣域發展路徑和特征的不同，這些縣可以分為以下幾類：
1.城市群的重要產業基地。這類縣經濟總量較大，產業基礎雄厚，經濟發展在全國縣域中處于前列，外來人口總量大，主要位于長三角、珠三角城市群內，是城市群的重要產業基地。2021年全國GDP過千億的縣有43個，其中12個外來人口占比超過20%，外來人口是這些城市重要的勞動力資源。比如，昆山、義烏的外來人口總量超過100萬人，晉江、慈溪、江陰等城市外來人口總量也超過50萬人，外來人口支撐了城市產業發展。
2.省會都市圈的節點城市。在55個縣域中，有福建閩侯縣、河南新鄭市和中牟縣、湖南長沙縣、江西南昌縣、云南安寧市和嵩明縣、寧夏賀蘭縣和永寧縣等9個省會城市所轄縣市，另外河北三河市是首都都市圈的重要節點，也具相似之處。這些縣市外來人口總量處于快速增長狀態，在2000年時這10個縣整體上還是人口凈流出，2010年已整體從人口凈流出轉變為人口凈流入，人口凈流入總量達到33.46萬人，外來人口占比達5.7%，到2020年時外來人口總量快速擴大到292.19萬人，比2010年增長了7.73倍，外來人口占比已達34.44%。
3.具有特色優勢資源。一些縣擁有豐富的自然資源，或者優美自然條件及人文歷史資源，依托這些特色資源，發展特色產業，支撐地方經濟增長，也對人口具有較強吸引力。比如，依托旅游資源發展的云南瑞麗市、甘肅敦煌市，獨特而豐富的旅游資源支撐起地方經濟發展；內蒙古伊金霍洛旗、鄂托克旗、霍林郭勒市擁有豐富的煤氣資源和青海格爾木的鹽湖資源，豐富的自然資源為發展提供了有力支撐，資源型產業成為地方經濟的主導產業。
4.具備區域性中心城市條件。西部地區地廣人稀，城鎮密度低，一些城鎮依靠獨特地理或者行政地位，人口吸納能力逐漸增強，發展成為區域中心。但受區域人口總量限制，相對東部地區外來人口總量并不大，但占比較高。比如，依靠州（盟）府行政職能，內蒙錫林浩特市、新疆庫爾勒市、云南景洪市、四川西昌市等州（盟）府所在地發展成為區域性中心城市。另外，新疆奎屯市、沙灣縣等也因獨特區位條件，發展成為區域性中心，外來人口總量也有近10萬人。
5.邊境開放口岸城市。隨著對外開放程度的加大，我國對沿邊國家開通了一些邊境開放口岸，一些內陸邊境城市從對外開放的邊緣一躍成為開放的前沿，依托邊境貿易發展了相關產業，吸引了人口集聚。在幾個主要邊境開放口岸，外來人口也達到一定規模，占比也較高。比如，對俄羅斯開放的黑龍江綏芬河市、對蒙古開放的內蒙古二連浩特市、對越南開放的廣西東興市等外來人口占比也較高。
03 啟示和建議
縣域發展條件差異較大，相關政策制定不能一刀切，需要分類指導，不能以人口規模多寡確定區域和地區發展活力，一些外來人口比例高的地區，雖然人口總量并不大，但是發展充滿活力，更具可持續性，需要分類引導縣域發展。
1.外來人口多經濟總量大的縣要推動向功能完善的大城市發展。城市的形成是一個系統工程，特別是在我國城鎮等級管理體制下，行政級別低的城鎮在公共資源配置方面處于弱勢地位，相關城市功能存在著不足。要改變依靠行政級別配置公共服務資源的做法，賦予這些經濟強縣與管轄人口規模和經濟總量相適應的經濟社會管理權限。中央政府要出臺政策推動公共服務資源配置與行政級別相脫鉤，下放學校、醫院、養老機構等公共服務機構設立的審批權，放寬準入門檻，積極利用市場力量吸引優質公共服務資源進入，全面提升公共服務質量，完善城市功能。
2.省會都市圈的縣要形成與中心城區功能互補的高品質節點城市。未來人口向省會集聚的趨勢仍然較強，省會都市圈內的縣要利用人口向省會集聚的有利時機，主動承擔省會城市人口的居住生活和生產工作等職能，要避免發展成為省會城市的“臥城”。要抓住中心城市消費、產業、功能外溢的有利時機，積極發展服務城市人口的消費載體，主動承接中心城區創新成果的產業轉化，布局與中心城區功能互補的教育、醫療、養老等公共服務機構，服務中心城區人口對美好生活的需求，全面提升城市品質。
3.具有特色資源的縣域要加快形成可持續的特色優勢產業。特色自然資源的存在決定了這些地區的發展要依托于特色資源，積極開展資源相關項目科研攻關，提高產品技術含量，提高資源利用效率和精深加工程度，加快推動上下游產業的發展，延長產業鏈，推動與資源相關產業集群。大力培育新產業、新動能、新增長極，培育形成接續產業。旅游型城市，要避免片面擴大城市規模，要重點挖掘人文、歷史、文化等資源，將旅游產業發展與歷史文化要素結合起來，并且和城市發展結合起來，建設富有文化底蘊的特色城鎮，完善旅游服務設施，推進文旅城融合發展。
4.西部地區區域中心城市的地位要進一步鞏固。西部地區地廣人稀，一些小城市支撐起這個大區域，這些小城市在次區域內也是中心城市。類似區域中心城市的存在不僅有利于為人口提供更加優質公共服務，體現以人為本發展理念，更是關系到國家戰略安全。從目前發展趨勢來看，一些西部地區區域中心城市吸納人口能力在增強，人口集聚趨勢開始出現，未來需要中央政府要繼續加大對城市基礎設施的投入力度，增加公共服務支出，為居民提供更高品質生活。同時，要利用地方優勢資源，培育發展特色優勢產業，增強發展內生動力。
5.邊境口岸城市要積極推進跨境勞務合作加快產業發展。當前我國產業存在向東南亞等周邊國家轉移的趨勢，周邊國家存在勞動力成本相對較低的發展優勢條件。邊境口岸城市要面向雙邊，積極爭取開展跨境勞務合作，創造條件引進周邊國家勞動力資源，將周邊國家的勞動力資源優勢與我國向外轉移產業結合起來，有效承接東部發達地區向外轉移產業，構建面向跨境區域發展的增長極。這既可以為東部地區優化產業結構騰挪空間，促進產業向價值鏈中高端提升，也能夠提升邊境地區產業發展水平，深化對外開放程度。
注解1：我們以縣為單位測算外來人口總量，當縣內常住人口規模大于戶籍人口規模則為人口凈流入；對地級及以上城市以市轄區為整體進行測算，其所轄縣和縣級市單獨測算。
附表1 55個最具吸引力的縣城
(作者范毅系財經城市研究院院長、研究員；張新民系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心戰略部副主任、副研究員；徐凱恒系中國城市建設研究院規劃師；中國鄉村發現網轉自：財經城市研究院)
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