七普分縣數(shù)據(jù)公布以后，縣域常住人口總量出現(xiàn)了一定幅度的減少，縣域衰落成為一種聲音。我們認(rèn)為判斷縣域發(fā)展需要在一個(gè)宏觀視角下去綜合評(píng)判，不能簡(jiǎn)單因?yàn)榭h域人口規(guī)模和比重下降就簡(jiǎn)單認(rèn)為縣域衰落。事實(shí)上，在全國縣域人口規(guī)模減少的背景下，一些縣域的外來人口比重較高，具有較強(qiáng)的發(fā)展活力，并成為我國城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點(diǎn)。
01 基本情況
七普數(shù)據(jù)顯示，2020年我國共有220個(gè)縣（含縣級(jí)市、旗和自治旗，下同）是人口凈流入，人口凈流入規(guī)模為2005.38萬人，占全國外出人口（注解1）總量的11.36%。按照外來人口占比超過20%，外來人口總量大于2萬人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，全國共有55個(gè)縣符合條件，占縣域總數(shù)的2.95%，占人口凈流入縣域總數(shù)的25%，共吸納外來人口1449.7萬人，占全國縣域吸納外來人口總量的72.29%。這些縣在發(fā)展中表現(xiàn)出以下特征：
1.空間分布廣。不同于吸納外來人口規(guī)模大的縣主要分布在東部地區(qū)，中西部地區(qū)有些縣人口規(guī)模并不大，但外來人口占比卻很高，同樣表現(xiàn)出較強(qiáng)的人口吸引力。55個(gè)縣域中，23個(gè)在東部，中部5個(gè)，西部26個(gè)，東北地區(qū)1個(gè)。雖然中西部地區(qū)吸納外來人口總量低于東部地區(qū)，但外來人口比重較高縣的個(gè)數(shù)卻超過了東部地區(qū)。
表1外來人口比重較高縣分布情況
2.人口增長(zhǎng)快。外來人口占比高的縣吸納外來人口保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這些縣2020年外來人口總量分別是2010年和2000年的1.85倍和4.71倍。從每個(gè)縣域來看，外來人口保持了持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在七普期間僅有5個(gè)縣吸納外來人口數(shù)量出現(xiàn)下降，分別是福建晉江市、浙江平湖市、甘肅敦煌市、青海格爾木市和黑龍江綏芬河市。3.經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)。在2020年，55個(gè)縣創(chuàng)造的GDP總量為4.45萬億元，占全國縣域經(jīng)濟(jì)總量的比重為10.66%，而2013年這些地區(qū)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)總量為2.91萬億元，占全國縣域經(jīng)濟(jì)總量的比重為8.67%。7年間，占全國縣域經(jīng)濟(jì)總量的比重提高了1.99個(gè)百分點(diǎn)，表現(xiàn)出強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭，引領(lǐng)著全國縣域發(fā)展。
02 主要類型
根據(jù)縣域發(fā)展路徑和特征的不同，這些縣可以分為以下幾類：
1.城市群的重要產(chǎn)業(yè)基地。這類縣經(jīng)濟(jì)總量較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國縣域中處于前列，外來人口總量大，主要位于長(zhǎng)三角、珠三角城市群內(nèi)，是城市群的重要產(chǎn)業(yè)基地。2021年全國GDP過千億的縣有43個(gè)，其中12個(gè)外來人口占比超過20%，外來人口是這些城市重要的勞動(dòng)力資源。比如，昆山、義烏的外來人口總量超過100萬人，晉江、慈溪、江陰等城市外來人口總量也超過50萬人，外來人口支撐了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.省會(huì)都市圈的節(jié)點(diǎn)城市。在55個(gè)縣域中，有福建閩侯縣、河南新鄭市和中牟縣、湖南長(zhǎng)沙縣、江西南昌縣、云南安寧市和嵩明縣、寧夏賀蘭縣和永寧縣等9個(gè)省會(huì)城市所轄縣市，另外河北三河市是首都都市圈的重要節(jié)點(diǎn)，也具相似之處。這些縣市外來人口總量處于快速增長(zhǎng)狀態(tài)，在2000年時(shí)這10個(gè)縣整體上還是人口凈流出，2010年已整體從人口凈流出轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝趦袅魅耄丝趦袅魅肟偭窟_(dá)到33.46萬人，外來人口占比達(dá)5.7%，到2020年時(shí)外來人口總量快速擴(kuò)大到292.19萬人，比2010年增長(zhǎng)了7.73倍，外來人口占比已達(dá)34.44%。
3.具有特色優(yōu)勢(shì)資源。一些縣擁有豐富的自然資源，或者優(yōu)美自然條件及人文歷史資源，依托這些特色資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，支撐地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也對(duì)人口具有較強(qiáng)吸引力。比如，依托旅游資源發(fā)展的云南瑞麗市、甘肅敦煌市，獨(dú)特而豐富的旅游資源支撐起地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；內(nèi)蒙古伊金霍洛旗、鄂托克旗、霍林郭勒市擁有豐富的煤氣資源和青海格爾木的鹽湖資源，豐富的自然資源為發(fā)展提供了有力支撐，資源型產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
4.具備區(qū)域性中心城市條件。西部地區(qū)地廣人稀，城鎮(zhèn)密度低，一些城鎮(zhèn)依靠獨(dú)特地理或者行政地位，人口吸納能力逐漸增強(qiáng)，發(fā)展成為區(qū)域中心。但受區(qū)域人口總量限制，相對(duì)東部地區(qū)外來人口總量并不大，但占比較高。比如，依靠州（盟）府行政職能，內(nèi)蒙錫林浩特市、新疆庫爾勒市、云南景洪市、四川西昌市等州（盟）府所在地發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。另外，新疆奎屯市、沙灣縣等也因獨(dú)特區(qū)位條件，發(fā)展成為區(qū)域性中心，外來人口總量也有近10萬人。
5.邊境開放口岸城市。隨著對(duì)外開放程度的加大，我國對(duì)沿邊國家開通了一些邊境開放口岸，一些內(nèi)陸邊境城市從對(duì)外開放的邊緣一躍成為開放的前沿，依托邊境貿(mào)易發(fā)展了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，吸引了人口集聚。在幾個(gè)主要邊境開放口岸，外來人口也達(dá)到一定規(guī)模，占比也較高。比如，對(duì)俄羅斯開放的黑龍江綏芬河市、對(duì)蒙古開放的內(nèi)蒙古二連浩特市、對(duì)越南開放的廣西東興市等外來人口占比也較高。
03 啟示和建議
縣域發(fā)展條件差異較大，相關(guān)政策制定不能一刀切，需要分類指導(dǎo)，不能以人口規(guī)模多寡確定區(qū)域和地區(qū)發(fā)展活力，一些外來人口比例高的地區(qū)，雖然人口總量并不大，但是發(fā)展充滿活力，更具可持續(xù)性，需要分類引導(dǎo)縣域發(fā)展。
1.外來人口多經(jīng)濟(jì)總量大的縣要推動(dòng)向功能完善的大城市發(fā)展。城市的形成是一個(gè)系統(tǒng)工程，特別是在我國城鎮(zhèn)等級(jí)管理體制下，行政級(jí)別低的城鎮(zhèn)在公共資源配置方面處于弱勢(shì)地位，相關(guān)城市功能存在著不足。要改變依靠行政級(jí)別配置公共服務(wù)資源的做法，賦予這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。中央政府要出臺(tái)政策推動(dòng)公共服務(wù)資源配置與行政級(jí)別相脫鉤，下放學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批權(quán)，放寬準(zhǔn)入門檻，積極利用市場(chǎng)力量吸引優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源進(jìn)入，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量，完善城市功能。
2.省會(huì)都市圈的縣要形成與中心城區(qū)功能互補(bǔ)的高品質(zhì)節(jié)點(diǎn)城市。未來人口向省會(huì)集聚的趨勢(shì)仍然較強(qiáng)，省會(huì)都市圈內(nèi)的縣要利用人口向省會(huì)集聚的有利時(shí)機(jī)，主動(dòng)承擔(dān)省會(huì)城市人口的居住生活和生產(chǎn)工作等職能，要避免發(fā)展成為省會(huì)城市的“臥城”。要抓住中心城市消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、功能外溢的有利時(shí)機(jī)，積極發(fā)展服務(wù)城市人口的消費(fèi)載體，主動(dòng)承接中心城區(qū)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，布局與中心城區(qū)功能互補(bǔ)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)中心城區(qū)人口對(duì)美好生活的需求，全面提升城市品質(zhì)。
3.具有特色資源的縣域要加快形成可持續(xù)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。特色自然資源的存在決定了這些地區(qū)的發(fā)展要依托于特色資源，積極開展資源相關(guān)項(xiàng)目科研攻關(guān)，提高產(chǎn)品技術(shù)含量，提高資源利用效率和精深加工程度，加快推動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)與資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群。大力培育新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能、新增長(zhǎng)極，培育形成接續(xù)產(chǎn)業(yè)。旅游型城市，要避免片面擴(kuò)大城市規(guī)模，要重點(diǎn)挖掘人文、歷史、文化等資源，將旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與歷史文化要素結(jié)合起來，并且和城市發(fā)展結(jié)合起來，建設(shè)富有文化底蘊(yùn)的特色城鎮(zhèn)，完善旅游服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)文旅城融合發(fā)展。
4.西部地區(qū)區(qū)域中心城市的地位要進(jìn)一步鞏固。西部地區(qū)地廣人稀，一些小城市支撐起這個(gè)大區(qū)域，這些小城市在次區(qū)域內(nèi)也是中心城市。類似區(qū)域中心城市的存在不僅有利于為人口提供更加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，體現(xiàn)以人為本發(fā)展理念，更是關(guān)系到國家戰(zhàn)略安全。從目前發(fā)展趨勢(shì)來看，一些西部地區(qū)區(qū)域中心城市吸納人口能力在增強(qiáng)，人口集聚趨勢(shì)開始出現(xiàn)，未來需要中央政府要繼續(xù)加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，增加公共服務(wù)支出，為居民提供更高品質(zhì)生活。同時(shí)，要利用地方優(yōu)勢(shì)資源，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。
5.邊境口岸城市要積極推進(jìn)跨境勞務(wù)合作加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)存在向東南亞等周邊國家轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，周邊國家存在勞動(dòng)力成本相對(duì)較低的發(fā)展優(yōu)勢(shì)條件。邊境口岸城市要面向雙邊，積極爭(zhēng)取開展跨境勞務(wù)合作，創(chuàng)造條件引進(jìn)周邊國家勞動(dòng)力資源，將周邊國家的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)與我國向外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，有效承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)向外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建面向跨境區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。這既可以為東部地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)騰挪空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈中高端提升，也能夠提升邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，深化對(duì)外開放程度。
注解1：我們以縣為單位測(cè)算外來人口總量，當(dāng)縣內(nèi)常住人口規(guī)模大于戶籍人口規(guī)模則為人口凈流入；對(duì)地級(jí)及以上城市以市轄區(qū)為整體進(jìn)行測(cè)算，其所轄縣和縣級(jí)市單獨(dú)測(cè)算。
附表1 55個(gè)最具吸引力的縣城
(作者范毅系財(cái)經(jīng)城市研究院院長(zhǎng)、研究員；張新民系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心戰(zhàn)略部副主任、副研究員；徐凱恒系中國城市建設(shè)研究院規(guī)劃師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)經(jīng)城市研究院)
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