全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。黨的二十大報告中提出“加快建設農(nóng)業(yè)強國”，正是著眼全面建設社會主義現(xiàn)代化國家大局作出的重大決策部署，明確了新時代新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向。加快建設農(nóng)業(yè)強國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不僅是解決發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，而且是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇，更是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的核心內容和重大任務。土地制度是一個國家最為重要的生產(chǎn)關系安排和一切制度中最為基礎的制度。加快建設農(nóng)業(yè)強國，關鍵是完善農(nóng)村產(chǎn)權制度，健全農(nóng)村要素市場化配置機制，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，以農(nóng)地制度改革、宅基地制度和集體建設用地制度改革以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權利體系構筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎。
一、以土地制度改革建設農(nóng)業(yè)強國是中國式現(xiàn)代化的應有之義
建設農(nóng)業(yè)強國是社會主義現(xiàn)代化征程中應變局、開新局的基礎。農(nóng)業(yè)強國是一個產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)一體，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，土地制度改革是建設農(nóng)業(yè)強國的突破口。
（一）農(nóng)業(yè)強國是社會主義現(xiàn)代化強國的根本
實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要任務，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家的現(xiàn)代化。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的歷史性轉變是建成社會主義現(xiàn)代化強國的關鍵。從國內來看，農(nóng)業(yè)強國是著眼中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局的“穩(wěn)定器”。改革開放以來，我國“三農(nóng)”工作取得了顯著成就，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國式現(xiàn)代化的主要短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎不穩(wěn)固、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。由此，建設農(nóng)業(yè)強國是建設社會主義現(xiàn)代化強國的重點難點，建成農(nóng)業(yè)強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局的基本盤。從國際來看，農(nóng)業(yè)強國是應對世界百年未有之大變局的“壓艙石”。當前，國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性不確定性日益增加，百年變局與世紀疫情交織疊加，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，世界進入動蕩變革期。建設農(nóng)業(yè)強國，不僅能夠穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，以國內穩(wěn)產(chǎn)保供應對外部環(huán)境的不確定性，還能夠釋放巨大活力，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)助推國內大循環(huán)，加快形成新發(fā)展格局，有效應對世界百年未有之大變局。
（二）農(nóng)業(yè)強國是農(nóng)業(yè)強、鄉(xiāng)村興和城鄉(xiāng)融的統(tǒng)一體
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是新時代“三農(nóng)”工作的總目標，農(nóng)業(yè)強國是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的轉變，意味著農(nóng)業(yè)由大而不強向產(chǎn)業(yè)強、鄉(xiāng)村由功能失衡向系統(tǒng)重構、城鄉(xiāng)由分割對立向融合發(fā)展的全面跨越。第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。農(nóng)業(yè)競爭力是農(nóng)業(yè)強國的基礎，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)業(yè)強國就成了無源之水。隨著居民消費需求變化、城鄉(xiāng)關系調整，農(nóng)業(yè)從原來的糧食農(nóng)業(yè)拓展為休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)甚至文化農(nóng)業(yè)，一二三產(chǎn)業(yè)融合的新形態(tài)正在形成，這些變化孕育著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命是農(nóng)業(yè)領域內實現(xiàn)工業(yè)化的過程，通過土地、資本、勞動等生產(chǎn)要素實現(xiàn)重新組合及其持續(xù)升級，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的躍遷，由此帶來生產(chǎn)效率的提高、規(guī)模報酬的遞增和農(nóng)業(yè)競爭力的增強。第二，鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構。鄉(xiāng)村是一個由地理空間、經(jīng)濟活動空間、社會關系和制度秩序組成的農(nóng)民、農(nóng)地、農(nóng)業(yè)和村落四位一體的系統(tǒng)性結構。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實質就是要打破單向城市化政策偏向造成的鄉(xiāng)村系統(tǒng)功能性失衡，實現(xiàn)從失衡不均到均衡發(fā)展的鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構。鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構，就是在人、地、業(yè)、村多要素聯(lián)動的基礎上，實現(xiàn)人力資本提升、觀念革新的“人活”，權利更加明晰、配置更加有效的“地活”，復雜程度更高、更具競爭力的“業(yè)活”，公私界分明確、秩序重構的“村活”，最終在新的形態(tài)、新的功能、新的業(yè)態(tài)、新的人的組合上進行有效治理，形成以新的村落形態(tài)和不同的人、不同的經(jīng)濟活動構成的新的鄉(xiāng)村秩序。第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農(nóng)村，消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設農(nóng)業(yè)強國的基本城鄉(xiāng)形態(tài)。城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)轉型的一個階段，在這一階段，城鄉(xiāng)邊界逐漸模糊，城鄉(xiāng)關系由對立競爭轉為融合互補，要素的城鄉(xiāng)流動將鄉(xiāng)村與城市緊密聯(lián)系在一起，空間的城鄉(xiāng)融通將鄉(xiāng)村納入發(fā)展主流，基礎設施和公共服務的城鄉(xiāng)均衡將賦予鄉(xiāng)村現(xiàn)代功能，形成城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生的城鄉(xiāng)新形態(tài)。
（三）土地制度改革是建設農(nóng)業(yè)強國的突破口
土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，是構成生產(chǎn)關系和一切經(jīng)濟關系的重要基礎，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的主線和建設農(nóng)業(yè)強國的突破口。第一，以農(nóng)地制度改革推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。在農(nóng)業(yè)轉型和農(nóng)民分化的背景下，集體所有制如何安排會對農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權利結構產(chǎn)生根本影響，農(nóng)民成員權利的保障與處置方式成為處理好農(nóng)民與土地關系的關鍵所在，經(jīng)營權的權利地位、權利內涵和賦權強度等成為推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的決定性因素。第二，以農(nóng)村建設用地改革進行鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構。在農(nóng)二代生產(chǎn)生活方式變化引領的代際革命和鄉(xiāng)村分化的背景下，宅基地制度改革成為解決村莊無序擴張亂象、保障農(nóng)民財產(chǎn)權益和從事非農(nóng)活動權利以及開放外部資本和企業(yè)家鄉(xiāng)村準入的核心制度安排，集體經(jīng)營性建設用地制度改革將為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊活化提供發(fā)展空間。第三，以統(tǒng)一土地權利體系實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)互動和融合發(fā)展的背景下，以征地制度改革扭轉單向城市化發(fā)展模式，以城市更新中的土地制度創(chuàng)新解決進城農(nóng)民體面落腳，以城鄉(xiāng)建設用地權利平等實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權，重塑城鄉(xiāng)關系。
二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命與農(nóng)地制度改革
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉型的過程必然經(jīng)歷農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，然而中國的現(xiàn)代化轉型出現(xiàn)快速的工業(yè)化和城市化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命進程相對滯后。因此，建設農(nóng)業(yè)強國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化與現(xiàn)代化成為補齊現(xiàn)代化短板的著力點。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素，只有通過農(nóng)地制度變革才能推動農(nóng)業(yè)要素重組與升級，打破農(nóng)業(yè)低水平均衡，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，促進農(nóng)業(yè)報酬的提高。
（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命與農(nóng)業(yè)要素組合
發(fā)達國家農(nóng)業(yè)轉型的經(jīng)驗表明，只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命才能提升農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬與競爭力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命是在農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降的背景下，以企業(yè)家創(chuàng)新帶動土地、勞動、資本、技術、服務等不同種類生產(chǎn)要素的重新組合與持續(xù)升級。為了實現(xiàn)趕超目標與結構轉型，中國在相當長時期通過行政力量擠壓農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降遠遠滯后于產(chǎn)值份額下降，不僅造成人地要素失衡，而且排斥新要素的進入，致使農(nóng)業(yè)要素重新組合受到阻礙，導致農(nóng)業(yè)結構單一、農(nóng)產(chǎn)品復雜度低，農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤率持續(xù)下降。因此，勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移帶來農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降為中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命提供了窗口期，其關鍵是以制度變革打破要素組合鎖定、減小要素重組摩擦與促進要素組合升級。
（二）土地制度是制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命的重要因素
在結構轉型與人地關系不斷松動的過程中，良好的土地制度安排對于農(nóng)業(yè)要素組合升級有顯著促進作用。界定清晰的地權具有穩(wěn)定性、排他性與可交易性，有助于農(nóng)地市場的發(fā)育，實現(xiàn)經(jīng)營者與農(nóng)地要素匹配程度的帕累托改進。土地適度規(guī)模化有助于通過改善要素組合，引入農(nóng)業(yè)企業(yè)家和提升農(nóng)業(yè)勞動者人力資本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的復雜度。中國現(xiàn)行的農(nóng)地制度仍不適應于農(nóng)業(yè)強國建設要求。一是人地關系的權利結構鎖定，農(nóng)地流轉合約仍限于本鄉(xiāng)本土，耕地流入的經(jīng)營主體只是規(guī)模有所擴大的傳統(tǒng)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)要素重組的基礎難以改變。二是土地過于分散且單位回報低，缺乏規(guī)模經(jīng)營基礎，新型經(jīng)營主體進入動力不足，關鍵農(nóng)業(yè)要素得不到改善。三是土地細碎化與土地浪費問題嚴重，要素組合效率低下。因此，土地制度變革成為打破要素組合低水平均衡的關鍵，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素組合升級的關鍵。
（三）以農(nóng)地制度改革推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命
以農(nóng)地三權分置為抓手，推動農(nóng)地制度變革是解鎖人地關系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素重組與升級的著力點。一是落實集體農(nóng)地所有權。保證土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，落實集體所有權中發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等權能，構建集體所有權權能實現(xiàn)機制，通過集體經(jīng)濟組織民主議事機制，將集體所有權的知情權、決策權、監(jiān)督權落實到集體成員，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權，防止少數(shù)人的私相授受、謀取私利而導致土地浪費、降低地權配置效率。二是穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權。保證集體經(jīng)濟組織成員依法公平地獲得農(nóng)地承包權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益的權利，承包土地被征收的農(nóng)戶依法獲得相應補償和社會保障費用等的權利。三是放活土地經(jīng)營權。按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以多種方式流轉承包土地的經(jīng)營權，賦予土地經(jīng)營權人對土地經(jīng)營權的處分權、土地經(jīng)營權的抵押權等，實現(xiàn)土地經(jīng)營權權能完善和嚴格保護，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預期。在此基礎上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營適度規(guī)模化、服務規(guī)模化、區(qū)域種植規(guī)模化、市場化促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬。
三、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構與農(nóng)村建設用地改革
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)強國的物質基礎，鄉(xiāng)村系統(tǒng)是農(nóng)業(yè)強國的空間形態(tài)，鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構是建設農(nóng)業(yè)強國的關鍵所在。中國當下的鄉(xiāng)村出現(xiàn)人、地、業(yè)、村系統(tǒng)的功能失衡，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)互動增強帶來人口和資本在城鄉(xiāng)間對流的同時，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉(xiāng)村人地關系的根本轉變，影響了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展以及村莊形態(tài)和功能的轉型。只有破除限制土地要素優(yōu)化配置的制度因素，才能實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村人、地、業(yè)、村系統(tǒng)的重構。
（一）鄉(xiāng)村系統(tǒng)與功能失衡
鄉(xiāng)村是由人、地、業(yè)、村構成的有機系統(tǒng)，人與土地的聯(lián)系支撐起鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展，并通過建立村莊這一制度與秩序裝置，來維系人、地、業(yè)、村的運行秩序以及鄉(xiāng)村內部的有機結構。中國鄉(xiāng)村系統(tǒng)出現(xiàn)了嚴重的功能失衡，其所面臨的困局既不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的普遍破敗和內卷，也不同于集體化時期的鄉(xiāng)村貧困和體制低效，而是整個鄉(xiāng)村系統(tǒng)受制于現(xiàn)行農(nóng)村建設用地制度的不匹配而發(fā)生的功能性失衡，鄉(xiāng)村人口大規(guī)模轉移沒有帶來人地關系根本松動，導致鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)陷入凋敝以及村莊面貌的破敗與無序。與此同時，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)互動的持續(xù)增強，人口和資本朝向鄉(xiāng)村的回流，引發(fā)對集體建設用地的新需求。但是，保障回流勞動力的居住權利并滿足其從事農(nóng)外事業(yè)的用地需求卻難以得到有效回應，由此帶來人、地、業(yè)、村要素聯(lián)動的不順暢，加劇了鄉(xiāng)村系統(tǒng)的功能失衡。
（二）鄉(xiāng)村建設用地制度是導致鄉(xiāng)村系統(tǒng)失衡的根源
在鄉(xiāng)村轉型過程中，不利于人地關系改變以及土地優(yōu)化配置的制度安排阻礙人、地、業(yè)、村的有機聯(lián)動，影響鄉(xiāng)村系統(tǒng)的運行及其內部功能的調整。一方面，城鄉(xiāng)二元土地制度導致農(nóng)民從事非農(nóng)建設的權利喪失。為保障城市土地供給，90年代末土地管理法的修改，形成城鄉(xiāng)土地分治，剝奪了農(nóng)民利用集體土地進行非農(nóng)建設的權利，致使部分村莊的非農(nóng)經(jīng)濟活動萎縮，產(chǎn)業(yè)結構單一，進而導致農(nóng)民的經(jīng)濟機會有限和收入來源單一，造成鄉(xiāng)村的持續(xù)凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增加，農(nóng)村建設用地制度的不適應性越發(fā)凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續(xù)衰敗和無序。在宅基地制度安排強成員權、弱財產(chǎn)權的傾向下，農(nóng)民僅有宅基地使用權而缺乏完整的財產(chǎn)權利，農(nóng)民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權。由此，鄉(xiāng)村出現(xiàn)人走地不動、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出耕地撂荒、房屋空置、公共設施落后等衰敗景象。
（三）以鄉(xiāng)村建設用地改革推動鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構
推動權利開放、功能開放的農(nóng)村建設用地改革，是促成鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構、實現(xiàn)村莊形態(tài)轉變的重要途徑。一是以城鄉(xiāng)建設用地權利平等保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在符合用途管制和相關規(guī)劃的前提下，實現(xiàn)城市國有建設用地與農(nóng)村集體建設用地權利平等，使集體建設用地享有抵押、出租和轉讓的權利，以保障城鄉(xiāng)空間的發(fā)展平衡，給予鄉(xiāng)村更多的用地權利，逐步開放農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織利用集體建設用地從事非農(nóng)建設的通道，吸引人口和資本等要素回流鄉(xiāng)村，促成鄉(xiāng)村經(jīng)濟逐漸活化以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)日漸復興。二是賦予農(nóng)民宅基地完整財產(chǎn)權。明確宅基地財產(chǎn)權利內涵，從轉讓、抵押和獲取收益等多方面拓展宅基地的產(chǎn)權權能，賦予農(nóng)民更完整的宅基地財產(chǎn)權，促成宅基地的財產(chǎn)權益得到實現(xiàn)，加速宅基地流轉、整合與優(yōu)化配置，促進村莊形態(tài)轉變。三是改革宅基地的無償分配與取得制度。促進國家公權力和村莊自治權的協(xié)調配合以實現(xiàn)宅基地的有效治理，在此基礎上探索實現(xiàn)宅基地有償使用的機制，細化并規(guī)范宅基地取得制度，落實成員一戶一宅的基本居住權利，采用時點劃斷的方法，對時點之前占有宅基地的集體成員沿用無償分配方法，對時點之后取得成員資格的農(nóng)民的宅基地通過有償方式獲得。四是不斷開放宅基地使用權。不斷推動宅基地朝向外來人口和資本有序開放，打破宅基地只能在集體內部流轉的制度限制，解除鄉(xiāng)村的封閉性，回應人口和資本下鄉(xiāng)所引起的用地需求。探索并拓展宅基地多元化的使用方式，顯化與釋放宅基地和農(nóng)村房屋的價值，解決宅基地閑置、利用率不高的難題，吸引資金和資源參與鄉(xiāng)村建設。
四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與統(tǒng)一土地權利體系
在向城鄉(xiāng)融合階段邁進的過程中，中國城鄉(xiāng)關系失衡的狀況仍未發(fā)生根本性轉變。城鄉(xiāng)發(fā)展權利不平衡是城鄉(xiāng)失衡和城鄉(xiāng)差距的主要原因。針對土地制度的缺陷，應當以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地權利體系打破土地制度對城鄉(xiāng)要素流動的制約，促進城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)和空間的重新布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（一）城鄉(xiāng)融合進程中的城鄉(xiāng)關系失衡
隨著中國城市化進程的加深，城鄉(xiāng)要素流動也更加頻繁，農(nóng)民與鄉(xiāng)土的黏度逐漸降低，要素流動逐漸由從鄉(xiāng)到城的單向流動轉變?yōu)槌青l(xiāng)互動，中國已經(jīng)進入到邁向城鄉(xiāng)融合的新發(fā)展階段。在這一階段，中國城鄉(xiāng)關系失衡的問題仍然存在。一是鄉(xiāng)村人口凋敝。大規(guī)模鄉(xiāng)村勞動力遷移到城市地區(qū)，鄉(xiāng)村勞動力流失造成農(nóng)業(yè)勞動力的不足，出現(xiàn)嚴重的土地棄耕和拋荒現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興乏人可用。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后。農(nóng)業(yè)復雜度不高和要素組合受阻，農(nóng)業(yè)回報和競爭力有待提升，鄉(xiāng)村功能窄化導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動簡單化，鄉(xiāng)村價值被低估，城鄉(xiāng)收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉(xiāng)空間分割。城市建成區(qū)邊界隨著城市擴張速度放緩而趨于穩(wěn)定，鄉(xiāng)村空間出現(xiàn)不同程度的空心化與衰而未亡的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)形態(tài)處于各處一域的分割狀態(tài)，縣城作為城鄉(xiāng)連接帶未起到城鄉(xiāng)融合載體的作用。
（二）城鄉(xiāng)關系失衡的制度根源
中國獨特的城鄉(xiāng)二元土地制度既是結構轉型和經(jīng)濟增長的助推器，也是城鄉(xiāng)關系失衡的重要原因。一是土地用途管制限制了農(nóng)村建設用地發(fā)展權。為保護耕地，我國采用了嚴格的用途管制，被政府征收為國有土地成為農(nóng)地轉為非農(nóng)用途的唯一途徑。其結果是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少建設用地，農(nóng)民及外來投資者難以使用土地開展建設，喪失了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權利。二是農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權殘缺限制了農(nóng)民財產(chǎn)權。集體建設用地無法合法入市、宅基地產(chǎn)權權能殘缺，不僅致使農(nóng)民最主要的資產(chǎn)無法變?yōu)橘Y本，出現(xiàn)村莊日益凋敝的問題，而且在快速的城市化、通貨膨脹帶來城市居民住房財產(chǎn)大幅升值的背景下，城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)性收入差距進一步擴大。三是農(nóng)村土地產(chǎn)權殘缺阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。農(nóng)村土地、房屋資產(chǎn)還不是普遍認可的合法抵押物，處置變現(xiàn)較難，農(nóng)村土地產(chǎn)權的殘缺，導致城市投資者無法獲得穩(wěn)定的土地產(chǎn)權，阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。同時，農(nóng)村產(chǎn)權主體多元，金融機構開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險大，對農(nóng)民貸款利率高，進一步導致農(nóng)民群眾利用土地產(chǎn)權進行抵押擔保的積極性不高。
（三）以統(tǒng)一土地權利體系實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
伴隨城鄉(xiāng)互動的到來，資本、人才、技術甚至產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對流，促進土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權利體系既要實現(xiàn)土地資源的高效配置，又要實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權。一是改革征地制度，合理配置土地收益。保證農(nóng)民土地開發(fā)權益和土地歸公收益，按照土地級差收益形成原理在國家、集體和農(nóng)民個人之間公平分配土地增值收益。二是城鄉(xiāng)建設用地的權利平等，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設用地與國有建設用地享有同等的權利，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民可以利用集體建設用地從事非農(nóng)建設，享有出租、轉讓、抵押建設用地的權利。三是建立集體建設用地入市配套制度，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵集體建設用地使用權人在符合規(guī)劃前提下，通過自主開發(fā)、公開轉讓、參股合作等多種形式開發(fā)集體建設用地，建立集體建設用地用于工業(yè)、公益事業(yè)的補償機制，完善吸引社會資本、金融資本參與集體建設用地開發(fā)利用的政策措施，探索集體建設用地使用權抵押融資的有效途徑。四是建立全國性建設用地指標交易市場，提高農(nóng)民收入。借鑒重慶地票與成都指標交易的經(jīng)驗，以農(nóng)民及集體為供給主體，在全國性的指標交易平臺上，將節(jié)余指標跨省公開交易、按規(guī)劃落地使用，協(xié)調城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的指標需求，提升貧困地區(qū)的財產(chǎn)性收入。五是構建宅基地有償使用與退出制度，顯化農(nóng)民財產(chǎn)性收入。建立宅基地有償使用和退出制度，賦予農(nóng)民充分的宅基地轉讓權，通過宅基地的跨區(qū)域轉讓、有償使用和有償退出，吸引人才，促進鄉(xiāng)村的重新整合和人口的適度集中居住，探索宅基地向集體經(jīng)營性建設用地轉化的途徑。六是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。將城市和鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的規(guī)劃體系，重視鄉(xiāng)村在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的功能和定位，以城鄉(xiāng)融合的尺度做好區(qū)域規(guī)劃，引導人口、資本和土地等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動。
（作者系中國人民大學經(jīng)濟學院黨委書記兼院長；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉自：中國農(nóng)村經(jīng)濟中國農(nóng)村觀察 微信公眾號）
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