全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務在農村。黨的二十大報告中提出“加快建設農業強國”，正是著眼全面建設社會主義現代化國家大局作出的重大決策部署，明確了新時代新階段農業農村現代化的主攻方向。加快建設農業強國，實現農業產業革命、鄉村系統重構和城鄉融合發展，不僅是解決發展不平衡不充分問題的重要舉措，而且是推進農業農村現代化的必然選擇，更是全面建設社會主義現代化國家的核心內容和重大任務。土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排和一切制度中最為基礎的制度。加快建設農業強國，關鍵是完善農村產權制度，健全農村要素市場化配置機制，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，以農地制度改革、宅基地制度和集體建設用地制度改革以及建立城鄉統一土地權利體系構筑農業產業革命、鄉村系統重構和城鄉融合發展的制度基礎。
一、以土地制度改革建設農業強國是中國式現代化的應有之義
建設農業強國是社會主義現代化征程中應變局、開新局的基礎。農業強國是一個產業革命、鄉村振興和城鄉融合的統一體，涉及農業農村現代化的重要環節，土地制度改革是建設農業強國的突破口。
（一）農業強國是社會主義現代化強國的根本
實現農業農村現代化是中國式現代化的重要任務，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家的現代化。實現農業大國向農業強國的歷史性轉變是建成社會主義現代化強國的關鍵。從國內來看，農業強國是著眼中華民族偉大復興戰略全局的“穩定器”。改革開放以來，我國“三農”工作取得了顯著成就，但是農業農村現代化仍然是中國式現代化的主要短板，農業農村發展基礎不穩固、城鄉區域發展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉發展不均衡、農業農村發展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。由此，建設農業強國是建設社會主義現代化強國的重點難點，建成農業強國是實現中華民族偉大復興戰略全局的基本盤。從國際來看，農業強國是應對世界百年未有之大變局的“壓艙石”。當前，國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性日益增加，百年變局與世紀疫情交織疊加，經濟全球化遭遇逆流，世界進入動蕩變革期。建設農業強國，不僅能夠穩住農業基本盤，以國內穩產保供應對外部環境的不確定性，還能夠釋放巨大活力，以城鄉經濟循環助推國內大循環，加快形成新發展格局，有效應對世界百年未有之大變局。
（二）農業強國是農業強、鄉村興和城鄉融的統一體
農業農村現代化是新時代“三農”工作的總目標，農業強國是農業農村現代化的具體表現。農業大國向農業強國的轉變，意味著農業由大而不強向產業強、鄉村由功能失衡向系統重構、城鄉由分割對立向融合發展的全面跨越。第一，農業產業革命。農業競爭力是農業強國的基礎，沒有農業現代化和農業生產率的提高，農業強國就成了無源之水。隨著居民消費需求變化、城鄉關系調整，農業從原來的糧食農業拓展為休閑農業、生態農業甚至文化農業，一二三產業融合的新形態正在形成，這些變化孕育著農業產業革命。農業產業革命是農業領域內實現工業化的過程，通過土地、資本、勞動等生產要素實現重新組合及其持續升級，實現農業生產函數的躍遷，由此帶來生產效率的提高、規模報酬的遞增和農業競爭力的增強。第二，鄉村系統重構。鄉村是一個由地理空間、經濟活動空間、社會關系和制度秩序組成的農民、農地、農業和村落四位一體的系統性結構。推動鄉村振興戰略，實質就是要打破單向城市化政策偏向造成的鄉村系統功能性失衡，實現從失衡不均到均衡發展的鄉村系統重構。鄉村系統重構，就是在人、地、業、村多要素聯動的基礎上，實現人力資本提升、觀念革新的“人活”，權利更加明晰、配置更加有效的“地活”，復雜程度更高、更具競爭力的“業活”，公私界分明確、秩序重構的“村活”，最終在新的形態、新的功能、新的業態、新的人的組合上進行有效治理，形成以新的村落形態和不同的人、不同的經濟活動構成的新的鄉村秩序。第三，城鄉融合發展。全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村，消除城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分、實現城鄉融合發展是建設農業強國的基本城鄉形態。城鄉融合是城鄉轉型的一個階段，在這一階段，城鄉邊界逐漸模糊，城鄉關系由對立競爭轉為融合互補，要素的城鄉流動將鄉村與城市緊密聯系在一起，空間的城鄉融通將鄉村納入發展主流，基礎設施和公共服務的城鄉均衡將賦予鄉村現代功能，形成城市文明與鄉村文明共融共生的城鄉新形態。
（三）土地制度改革是建設農業強國的突破口
土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，是構成生產關系和一切經濟關系的重要基礎，農村土地制度改革是農村改革的主線和建設農業強國的突破口。第一，以農地制度改革推動農業產業革命。在農業轉型和農民分化的背景下，集體所有制如何安排會對農地制度的穩定性與權利結構產生根本影響，農民成員權利的保障與處置方式成為處理好農民與土地關系的關鍵所在，經營權的權利地位、權利內涵和賦權強度等成為推動農業經營規模化、農業經營主體多元化的決定性因素。第二，以農村建設用地改革進行鄉村系統重構。在農二代生產生活方式變化引領的代際革命和鄉村分化的背景下，宅基地制度改革成為解決村莊無序擴張亂象、保障農民財產權益和從事非農活動權利以及開放外部資本和企業家鄉村準入的核心制度安排，集體經營性建設用地制度改革將為鄉村產業發展和村莊活化提供發展空間。第三，以統一土地權利體系實現城鄉融合發展。在城鄉互動和融合發展的背景下，以征地制度改革扭轉單向城市化發展模式，以城市更新中的土地制度創新解決進城農民體面落腳，以城鄉建設用地權利平等實現鄉村平等發展權，重塑城鄉關系。
二、農業產業革命與農地制度改革
傳統農業社會向現代社會轉型的過程必然經歷農業產業革命，然而中國的現代化轉型出現快速的工業化和城市化，農業產業革命進程相對滯后。因此，建設農業強國，實現農業的規模化、專業化與現代化成為補齊現代化短板的著力點。土地是農業生產最重要的生產要素，只有通過農地制度變革才能推動農業要素重組與升級，打破農業低水平均衡，實現農業產業革命，促進農業報酬的提高。
（一）農業產業革命與農業要素組合
發達國家農業轉型的經驗表明，只有實現農業產業革命才能提升農業規模報酬與競爭力。農業產業革命是在農業就業份額下降的背景下，以企業家創新帶動土地、勞動、資本、技術、服務等不同種類生產要素的重新組合與持續升級。為了實現趕超目標與結構轉型，中國在相當長時期通過行政力量擠壓農業，農業就業份額下降遠遠滯后于產值份額下降，不僅造成人地要素失衡，而且排斥新要素的進入，致使農業要素重新組合受到阻礙，導致農業結構單一、農產品復雜度低，農產品的成本利潤率持續下降。因此，勞動力大量向非農產業轉移帶來農業就業份額下降為中國農業產業革命提供了窗口期，其關鍵是以制度變革打破要素組合鎖定、減小要素重組摩擦與促進要素組合升級。
（二）土地制度是制約農業產業革命的重要因素
在結構轉型與人地關系不斷松動的過程中，良好的土地制度安排對于農業要素組合升級有顯著促進作用。界定清晰的地權具有穩定性、排他性與可交易性，有助于農地市場的發育，實現經營者與農地要素匹配程度的帕累托改進。土地適度規模化有助于通過改善要素組合，引入農業企業家和提升農業勞動者人力資本，提高農業經濟活動與農業產品的復雜度。中國現行的農地制度仍不適應于農業強國建設要求。一是人地關系的權利結構鎖定，農地流轉合約仍限于本鄉本土，耕地流入的經營主體只是規模有所擴大的傳統農戶，農業要素重組的基礎難以改變。二是土地過于分散且單位回報低，缺乏規模經營基礎，新型經營主體進入動力不足，關鍵農業要素得不到改善。三是土地細碎化與土地浪費問題嚴重，要素組合效率低下。因此，土地制度變革成為打破要素組合低水平均衡的關鍵，也是實現農業要素組合升級的關鍵。
（三）以農地制度改革推動農業產業革命
以農地三權分置為抓手，推動農地制度變革是解鎖人地關系，實現農業要素重組與升級的著力點。一是落實集體農地所有權。保證土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，落實集體所有權中發包、調整、監督、收回等權能，構建集體所有權權能實現機制，通過集體經濟組織民主議事機制，將集體所有權的知情權、決策權、監督權落實到集體成員，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人的私相授受、謀取私利而導致土地浪費、降低地權配置效率。二是穩定農戶土地承包權。保證集體經濟組織成員依法公平地獲得農地承包權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益的權利，承包土地被征收的農戶依法獲得相應補償和社會保障費用等的權利。三是放活土地經營權。按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，賦予土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權的抵押權等，實現土地經營權權能完善和嚴格保護，為耕作者提供穩定的農地使用和投資預期。在此基礎上發展多種形式的適度規模經營，以農業經營適度規模化、服務規模化、區域種植規模化、市場化促進農業生產方式創新，實現農業規模報酬。
三、鄉村系統重構與農村建設用地改革
農業產業是農業強國的物質基礎，鄉村系統是農業強國的空間形態，鄉村系統重構是建設農業強國的關鍵所在。中國當下的鄉村出現人、地、業、村系統的功能失衡，表現為城鄉互動增強帶來人口和資本在城鄉間對流的同時，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉村人地關系的根本轉變，影響了鄉村業態發展以及村莊形態和功能的轉型。只有破除限制土地要素優化配置的制度因素，才能實現中國鄉村人、地、業、村系統的重構。
（一）鄉村系統與功能失衡
鄉村是由人、地、業、村構成的有機系統，人與土地的聯系支撐起鄉村業態的形成與發展，并通過建立村莊這一制度與秩序裝置，來維系人、地、業、村的運行秩序以及鄉村內部的有機結構。中國鄉村系統出現了嚴重的功能失衡，其所面臨的困局既不同于傳統鄉村的普遍破敗和內卷，也不同于集體化時期的鄉村貧困和體制低效，而是整個鄉村系統受制于現行農村建設用地制度的不匹配而發生的功能性失衡，鄉村人口大規模轉移沒有帶來人地關系根本松動，導致鄉村業態陷入凋敝以及村莊面貌的破敗與無序。與此同時，現階段城鄉互動的持續增強，人口和資本朝向鄉村的回流，引發對集體建設用地的新需求。但是，保障回流勞動力的居住權利并滿足其從事農外事業的用地需求卻難以得到有效回應，由此帶來人、地、業、村要素聯動的不順暢，加劇了鄉村系統的功能失衡。
（二）鄉村建設用地制度是導致鄉村系統失衡的根源
在鄉村轉型過程中，不利于人地關系改變以及土地優化配置的制度安排阻礙人、地、業、村的有機聯動，影響鄉村系統的運行及其內部功能的調整。一方面，城鄉二元土地制度導致農民從事非農建設的權利喪失。為保障城市土地供給，90年代末土地管理法的修改，形成城鄉土地分治，剝奪了農民利用集體土地進行非農建設的權利，致使部分村莊的非農經濟活動萎縮，產業結構單一，進而導致農民的經濟機會有限和收入來源單一，造成鄉村的持續凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉村產業發展用地需求不斷增加，農村建設用地制度的不適應性越發凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續衰敗和無序。在宅基地制度安排強成員權、弱財產權的傾向下，農民僅有宅基地使用權而缺乏完整的財產權利，農民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權。由此，鄉村出現人走地不動、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉村呈現出耕地撂荒、房屋空置、公共設施落后等衰敗景象。
（三）以鄉村建設用地改革推動鄉村系統重構
推動權利開放、功能開放的農村建設用地改革，是促成鄉村系統重構、實現村莊形態轉變的重要途徑。一是以城鄉建設用地權利平等保障鄉村產業發展空間。在符合用途管制和相關規劃的前提下，實現城市國有建設用地與農村集體建設用地權利平等，使集體建設用地享有抵押、出租和轉讓的權利，以保障城鄉空間的發展平衡，給予鄉村更多的用地權利，逐步開放農民和集體經濟組織利用集體建設用地從事非農建設的通道，吸引人口和資本等要素回流鄉村，促成鄉村經濟逐漸活化以及鄉村產業日漸復興。二是賦予農民宅基地完整財產權。明確宅基地財產權利內涵，從轉讓、抵押和獲取收益等多方面拓展宅基地的產權權能，賦予農民更完整的宅基地財產權，促成宅基地的財產權益得到實現，加速宅基地流轉、整合與優化配置，促進村莊形態轉變。三是改革宅基地的無償分配與取得制度。促進國家公權力和村莊自治權的協調配合以實現宅基地的有效治理，在此基礎上探索實現宅基地有償使用的機制，細化并規范宅基地取得制度，落實成員一戶一宅的基本居住權利，采用時點劃斷的方法，對時點之前占有宅基地的集體成員沿用無償分配方法，對時點之后取得成員資格的農民的宅基地通過有償方式獲得。四是不斷開放宅基地使用權。不斷推動宅基地朝向外來人口和資本有序開放，打破宅基地只能在集體內部流轉的制度限制，解除鄉村的封閉性，回應人口和資本下鄉所引起的用地需求。探索并拓展宅基地多元化的使用方式，顯化與釋放宅基地和農村房屋的價值，解決宅基地閑置、利用率不高的難題，吸引資金和資源參與鄉村建設。
四、城鄉融合發展與統一土地權利體系
在向城鄉融合階段邁進的過程中，中國城鄉關系失衡的狀況仍未發生根本性轉變。城鄉發展權利不平衡是城鄉失衡和城鄉差距的主要原因。針對土地制度的缺陷，應當以城鄉統一的土地權利體系打破土地制度對城鄉要素流動的制約，促進城鄉人口、產業和空間的重新布局，實現城鄉融合發展。
（一）城鄉融合進程中的城鄉關系失衡
隨著中國城市化進程的加深，城鄉要素流動也更加頻繁，農民與鄉土的黏度逐漸降低，要素流動逐漸由從鄉到城的單向流動轉變為城鄉互動，中國已經進入到邁向城鄉融合的新發展階段。在這一階段，中國城鄉關系失衡的問題仍然存在。一是鄉村人口凋敝。大規模鄉村勞動力遷移到城市地區，鄉村勞動力流失造成農業勞動力的不足，出現嚴重的土地棄耕和拋荒現象，鄉村振興乏人可用。二是鄉村經濟發展滯后。農業復雜度不高和要素組合受阻，農業回報和競爭力有待提升，鄉村功能窄化導致鄉村經濟活動簡單化，鄉村價值被低估，城鄉收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉空間分割。城市建成區邊界隨著城市擴張速度放緩而趨于穩定，鄉村空間出現不同程度的空心化與衰而未亡的現象，城鄉形態處于各處一域的分割狀態，縣城作為城鄉連接帶未起到城鄉融合載體的作用。
（二）城鄉關系失衡的制度根源
中國獨特的城鄉二元土地制度既是結構轉型和經濟增長的助推器，也是城鄉關系失衡的重要原因。一是土地用途管制限制了農村建設用地發展權。為保護耕地，我國采用了嚴格的用途管制，被政府征收為國有土地成為農地轉為非農用途的唯一途徑。其結果是農村產業發展缺少建設用地，農民及外來投資者難以使用土地開展建設，喪失了產業發展的權利。二是農村集體建設用地產權殘缺限制了農民財產權。集體建設用地無法合法入市、宅基地產權權能殘缺，不僅致使農民最主要的資產無法變為資本，出現村莊日益凋敝的問題，而且在快速的城市化、通貨膨脹帶來城市居民住房財產大幅升值的背景下，城鄉居民的財產性收入差距進一步擴大。三是農村土地產權殘缺阻礙了城市資本下鄉。農村土地、房屋資產還不是普遍認可的合法抵押物，處置變現較難，農村土地產權的殘缺，導致城市投資者無法獲得穩定的土地產權，阻礙了城市資本下鄉。同時，農村產權主體多元，金融機構開展農村產權抵押融資風險大，對農民貸款利率高，進一步導致農民群眾利用土地產權進行抵押擔保的積極性不高。
（三）以統一土地權利體系實現城鄉融合發展
伴隨城鄉互動的到來，資本、人才、技術甚至產業已經在城鄉之間對流，促進土地從鄉村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉統一土地權利體系既要實現土地資源的高效配置，又要實現鄉村平等發展權。一是改革征地制度，合理配置土地收益。保證農民土地開發權益和土地歸公收益，按照土地級差收益形成原理在國家、集體和農民個人之間公平分配土地增值收益。二是城鄉建設用地的權利平等，保障鄉村發展空間。在符合規劃和用途管制前提下，農民集體建設用地與國有建設用地享有同等的權利，集體經濟組織和農民可以利用集體建設用地從事非農建設，享有出租、轉讓、抵押建設用地的權利。三是建立集體建設用地入市配套制度，促進鄉村產業發展。鼓勵集體建設用地使用權人在符合規劃前提下，通過自主開發、公開轉讓、參股合作等多種形式開發集體建設用地，建立集體建設用地用于工業、公益事業的補償機制，完善吸引社會資本、金融資本參與集體建設用地開發利用的政策措施，探索集體建設用地使用權抵押融資的有效途徑。四是建立全國性建設用地指標交易市場，提高農民收入。借鑒重慶地票與成都指標交易的經驗，以農民及集體為供給主體，在全國性的指標交易平臺上，將節余指標跨省公開交易、按規劃落地使用，協調城鄉、區域之間的指標需求，提升貧困地區的財產性收入。五是構建宅基地有償使用與退出制度，顯化農民財產性收入。建立宅基地有償使用和退出制度，賦予農民充分的宅基地轉讓權，通過宅基地的跨區域轉讓、有償使用和有償退出，吸引人才，促進鄉村的重新整合和人口的適度集中居住，探索宅基地向集體經營性建設用地轉化的途徑。六是構建城鄉統一的規劃體系。將城市和鄉村納入統一的規劃體系，重視鄉村在區域經濟發展中的功能和定位，以城鄉融合的尺度做好區域規劃，引導人口、資本和土地等要素在城鄉之間的雙向互動。
（作者系中國人民大學經濟學院黨委書記兼院長；鄉村發現轉自：中國農村經濟中國農村觀察 微信公眾號）
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