中國是一個轉型和發展中的大國。自新中國成立以來，以改革開放為標志，中國實現了從落后向現代化，從半封閉向開放，從農業社會向后工業化社會的快速轉型和發展。這個過程伴隨著人口、資本等生產要素在空間布局上的巨大變化，即從農村向城市，從內陸向沿海，以及從小城市向大城市的集聚。在此過程中，傳統的體制觀念對于市場驅動的轉型和發展產生了巨大的制約；與此同時，在不同的歷史階段，政府又制定并實施了一系列的城鄉和區域協調發展政策，努力在發展和平衡兩個目標之間實現雙贏。面向未來，在更高水平的改革和開放進程中，在經濟現代化和全球化的持續推進中，經濟和人口空間布局將進一步調整，不平衡是普遍存在的，要在發展中促進相對平衡。因此，城鄉和區域的協調發展仍然是中國經濟和社會發展的重要主題，是完整、準確、全面貫徹新發展理念的要求之一。
一、 城鄉和區域協調發展的目標
下好發展的全國一盤棋，協調發展是制勝要訣。習近平總書記指出：“協調既是發展手段，又是發展目標，同時還是評價發展的標準和尺度。”城鄉和區域協調發展既要通過市場競爭實現經濟效率，又要關注地區發展不平衡帶來的一系列問題，而效率與平衡的兼顧則需要依靠科學，也就是尊重客觀規律。按照效率優先、兼顧公平和科學至上的原則，在地區經濟非均衡發展過程中不斷追求地區間的相對平衡和動態協調（國家發展改革委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所課題組，2003）。
城鄉和區域協調發展的目標包括三個方面。首先是地區間分工協作，形成統一大市場，具體要在規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等方面相互融合和協同發展，充分發揮中國超大規模市場優勢。其次是經濟增長，即協調發展的目的是各個地區的經濟發展能夠建立在各自比較優勢的基礎上，實現各地區經濟持續健康發展。最后是共同富裕，協調發展的最終目標是各地區間差距趨于縮小，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，這是社會發展到一定階段的必然選擇，更是社會主義的本質要求。
（一）城鄉和區域之間分工協作，形成統一大市場
實現城鄉和區域協調發展，“不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。”因此，尊重客觀經濟規律，根據各地區比較優勢進行分工協作是城鄉和區域協調發展的基礎。
中國是幅員遼闊的大國，城鄉和區域間的要素稟賦和比較優勢各異，這一客觀條件決定了不同地區在產業布局和主體功能等方面必須進行分工，從而實現全國資源的有效配置，而地區分工反過來又需要形成統一大市場來滿足各自發展需求。在不同的地理、自然、資源、歷史等條件差異下，在統一大市場的基礎上，不同地區將根據自身的比較優勢和功能分工開展國內國際貿易。在全球化的大背景下，沿海沿江地區通常具有好的港口條件，從而具有發展出口導向型制造業的比較優勢。而現代經濟發展（特別是服務業發展）則因為強大的規模經濟效應，呈現出向中心大城市及周圍的中小城市集聚的特征。其他地區和農村的比較優勢則以農業、旅游和自然資源類產業為主。
城鄉和區域間形成統一市場有利于充分發揮中國經濟規模的優勢，并且產生市場規模和分工之間的相互促進。具體而言，統一大市場不僅能夠分攤發展戰略性產業和提供公共品的成本，更有利于技術創新和現代經濟集聚效應的實現，是大國規模效應的重要前提。此外，城鄉和區域之間的分工協作，還能加強地區間的經濟社會聯系，有利于國家的團結和統一（陸銘，2016）。反過來，市場規模也有深化分工的作用，這就是經典的“斯密定理”的含義。隨著基礎設施的完善和一體化程度的加深，市場規模的擴大會產生促進城鄉和區域間分工的作用。
（二）促進生產要素在城鄉和區域間的合理流動和高效集聚，推動經濟高質量增長
生產要素的合理流動是各個地區發展自身具有比較優勢的產業的前提保障。從微觀層面來看，生產要素的流動是尋求要素回報最大化的過程，有利于資源配置效率的提高，也是不斷發現各地區比較優勢的過程。通過生產要素的合理流動和高效集聚，在全球范圍之內，現代化水平越高的國家，城市化水平越高，同時經濟和人口越是集中在少數地區（World Bank, 2008）。
在現實中，生產要素的集聚能帶來規模經濟，規模經濟則通過分享（企業間分攤基礎設施等固定投入）、匹配（不同的企業和勞動者高效地匹配）和學習（知識的外溢和經驗積累）這三個機制來促進經濟增長（Duranton & Puga, 2004）。另一方面，高技能勞動力得益于人力資本的外部性，其生產率不斷提高，分工不斷細化，從而產生對低技能勞動力的需求，也就是城市內高、低技能勞動力的互補性。人力資本外部性和技能互補性成為城市發展的基礎，是現代經濟增長的核心，也是不同勞動力向著大城市及其周圍地區集聚的動力（梁文泉和陸銘，2015，2016；陸銘，2017a；Glaeser & Lu, 2018）。
在世界范圍之內，城市發展呈現出強大的路徑依賴性特征。在給定的技術條件和制度環境之下，一個國家內部將形成若干個不同規模的城市群，城市群內部的中心大城市與周邊中小城市連片發展成為都市圈，并輻射帶動外圍中小城市和農村發展。一個國家內部不同規模的城市形成一個相對穩定的城市體系，只有少數重大的技術進步或制度變遷才能改變城市體系。在中國歷史上，重大的技術進步例如海運（河運）取代陸上運輸成為貿易的主流方式，使得中國經濟重心轉向東部，特別是東南沿海；重大的制度變遷例如中國經濟從半封閉走向開放，使得沿海地區再次獲得了經濟發展的優勢。改革開放以來，中國形成了京津冀、長三角、粵港澳三大沿海城市群，以成渝為核心的城市群第四極，以及若干個中西部和東北地區的區域性城市群，其中，九個國家級中心城市周圍形成了都市圈發展態勢。隨著時間推移，這一城市體系呈現出了明顯的路徑依賴性特征。一些計劃經濟時期通過行政力量來干預經濟和人口空間分布的政策，其影響正在逐步減弱（夏怡然和陸銘，2019）。
（三）推動城鄉和地區間在人均意義上的平衡發展，實現共同富裕
共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，集中體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨。然而，在現實中，當前中國仍然存在著城鄉和區域發展不平衡，而且城鄉和地區間差距一直是中國收入差距的重要來源（萬廣華，2006），這是中國經濟不平衡不充分發展的重要表現。但發展是否平衡，關鍵是看人均GDP、人均實際收入等指標的差距，而不是傳統思維下的城鄉和區域之間GDP總量差距。GDP總量差距是由不同地區的綜合條件、產業結構和規模經濟強弱決定的，而人均意義的指標往往更能反映居民的實際生活水平和在發展中的獲得感。黨的十八屆五中全會強調，堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。在一國內部，共同富裕的實現意味著城鄉和區域間在人均意義上的平衡發展，為此政府需要通過一些政策幫助欠發達地區，最終走向城鄉和區域協調發展的狀態。其中，核心的理論問題就是，如何在經濟和人口集聚在少數優勢地區的趨勢下，實現城鄉和區域間在人均意義上的平衡發展。
二、 城鄉和區域協調發展的實現路徑
（一）兼顧效率與平衡的城鄉和區域協調發展，關鍵在于人口自由流動
生產要素在城鄉和區域之間的合理流動和高效集聚有利于實現經濟效率，其中資本流動往往會擴大地區間經濟總量的差距，而人口的自由流動則能夠兼顧效率與平衡，最終實現城鄉與區域間在人均意義上的平衡發展。
人口流動的本質是人們對美好生活的向往，而人口流動的重要驅動因素就是地區收入差距。在不存在流動障礙的情況下，人口流動的結果既是勞動力資源的最優配置，也是地區間實際收入和生活質量趨同，即達到“空間均衡”狀態。具體來說，當區域間存在人均收入差距時，人口會從欠發達地區向發達地區流動，這使得欠發達地區的人均資源擁有量（如土地、礦產等）提高，從而推動當地人均收入快速提高。與此同時，在發達地區，人口的流入導致勞動力市場供給充足，工資上升速度放緩。在這兩種效果的共同作用下，人口流動會導致區域間人均收入差距縮小，而收入差距的縮小反過來又會削弱人口流動的動力，最終地區間人均收入和各城市的人口規模都達到空間均衡的狀態。在空間均衡模型中，經濟的集聚和區域間的平衡發展同時實現（Roback，1982；陸銘等，2019）。
（二）在統一貨幣區條件下，通過勞動力流動促進城鄉和區域健康發展
中國作為一個統一的發展中大國，各地區從國家成立之初就天然地組成了統一貨幣區，在全國范圍內使用同一種貨幣，由中央銀行執行統一的貨幣政策，在全國實行統一的對外匯率，而決定這個匯率水平的一般是全國平均的勞動生產率。然而，由于仍然存在戶籍和土地制度限制，勞動力未能充分流動，地區間的經濟發展水平和勞動生產率仍然存在很大的差異。這意味著，全國統一的匯率對勞動生產率較低的中西部地區是偏高的，對勞動生產率較高的東部地區是偏低的。
在統一貨幣區條件下，內陸地區受到相對不利的地理因素和偏高的匯率水平的制約，不能通過貨幣貶值來增加出口的競爭力，而且由于工資剛性，通過降低工資來提高競爭力也是難以實現的，導致其難以通過產品和服務的出口貿易來發展經濟。與此同時，內陸地區未充分流出的勞動力帶來了公共服務和社會保障的剛性支出，而經濟發展的滯后導致稅收增長不足，于是地方財政出現嚴重的收支不平衡，最終導致內陸地方政府高度依賴借債和中央轉移支付。因此，統一貨幣區內部不同地區勞動生產率的巨大差異是產生地方政府債務問題的根源，也為城鄉和區域的持續健康發展帶來了巨大隱患。為了從根本上解決地方政府債務問題，必須消除勞動力充分自由流動的障礙，以此來縮小地區間的勞動生產率差距，從而減少欠發達地區的支出壓力，推動欠發達地區經濟健康發展（鐘輝勇和陸銘，2015）。
（三）在城鄉和區域協調發展中，政府更好的發揮作用
城鄉和區域間人均GDP的差異可以理解為人口布局與經濟布局在空間上的不匹配，因此，為實現地區間在人均意義上的均衡發展，政策上有兩種選擇：一是引導人口布局接近經濟布局，即根據人們自身發展需要，破除欠發達地區人口流動到發達地區的制度障礙（“動人”或“以人為本”），并輔之以配套的公共政策；二是引導經濟布局接近人口布局，即鼓勵建設用地指標、信貸資金、轉移支付等資源流動到欠發達地區（“動錢”或“以地為本”），使經濟總量在全國的分布更為均勻。
在理論上，當地理因素和規模經濟不重要時，資源向欠發達地區傾斜不會影響配置效率，這時“動人”政策和“動錢”政策是等價的。但在現實中，地理因素和規模經濟對于經濟發展至關重要（陸銘，2017b；陸銘等，2019），在這種情況下，符合客觀經濟規律的發展政策應是以“動人”政策為主，然后根據當地條件輔之以“動錢”的政策（陸銘和陳釗，2008）。除了消除勞動力流動障礙外，為滿足人民對美好生活的向往，政府還需要針對人口流入地和人口流出地采取差別化的政策。在人口流入地，政府應該增加基礎設施和公共服務的供給，使其順應人口增長趨勢。而在人口流出地，政府應該進行有效的財政轉移支付，推進基本公共服務均等化。
三、 城鄉和區域發展走過的歷程
城鄉和區域發展的規律是有普遍性的，但每一個國家的歷史和現實又決定了各自不同的發展路徑。作為改革開放以來城鄉和區域發展的起點，新中國前三十年是以工農并重、計劃經濟和封閉經濟為背景的，人口和經濟相對分散，并且經濟重心偏北。改革開放以來的四十多年，東南沿海地區在全球化過程中獲得并發揮了出口導向型制造業的比較優勢，經濟重心南移，城鄉和區域差距不斷擴大。城鄉差距曾一度可以解釋總體收入差距的一半以上，并貢獻了總體收入差距變動的75%（World Bank, 1997）。后來，城鎮內部基尼系數及其對總體收入差距的貢獻率不斷提高（程永宏，2007）。城鎮基尼系數的變化在一定程度上反映了區域發展差異，而這一差異主要源于地理區位導致的發展稟賦差異。與之不同的是，城鄉收入差距則與四個制度因素具有密不可分的關系，包括政府對農副產品價格的控制，農村居民承擔不合理稅負，城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉，社會福利和社會保障的歧視（李實，2003），雖然前兩個因素已經在2003年以后逐漸消除，但后兩個因素至今沒有完全革除。在很大程度上，沿海地區經濟的快速發展和地區間勞動力市場分割共同導致了人口空間布局調整滯后于經濟布局的調整，從而表現為城鄉差距和區域差距仍然巨大。在這一過程中，中國的城鄉和區域發展呈現如下普遍規律下的特殊性。
（一）城市化率不斷提高，但總體偏低，城市化縮小地區差距的作用受到制約
根據2020年人口普查，中國的城市化率已經達到63.89%，相比于1982年人口普查的20.91%，城市化率年均提高1.13個百分點，中國的城市化建設取得了巨大成就。但另一方面，由于戶籍制度等政策的限制，中國的人口城市化率比同等發展水平的國家低10個百分點左右（楊宜勇，2000；Lu & Wan, 2014）。而且，勞動力流動障礙還使得人口向服務業比重較高的城市（特別是大城市）集聚不足，導致中國服務業發展滯后（鐘粵俊等，2020），進一步制約了城市化進程。
事實上，農村問題的根本解決要靠城市化和工業化是很多專家學者的共識（王夢奎，2004；陸銘和陳釗，2008；陳錫文，2011），但核心問題在于，城市是否能夠容納足夠多的農村轉移勞動力。在全國層面，中國長期鼓勵發展資本密集型部門的戰略使得城市的工業化發展難以吸收足夠的勞動力（陳斌開和林毅夫，2013）。在地方層面，城市充分享受著低廉勞動力成本帶來的好處，因此，在擁有決定城鄉政策權力的情況下，城市沒有動機放寬戶籍制度，更沒有激勵為流動人口提供相應的公共服務（陳釗和陸銘，2008）。在這樣的背景下，中國的城市化水平總體偏低。同時，也正因此，在近年來，中央政府在推動地方深化戶籍制度改革方面發揮了重要的作用。
曾經有一度，在城市化進程受到制度限制的背景之下，鄉鎮企業異軍突起，為縮小城鄉和區域差距發揮了重要作用。但需要注意的是，鄉鎮企業的存在有其特定的歷史條件。當市場競爭愈發充分，城市大企業的規模優勢更加明顯，鄉鎮企業則逐漸沒落（鐘寧樺，2011）。在現代經濟發展中，工業和服務業的發展高度依賴城市規模效應，因此，農村保留的少量工業和服務業將主要以服務本地需求為主。農村和遠離中心的外圍地區的比較優勢仍然在農業、旅游業和自然資源等產業，而這些產業是高度依賴自然資源的，因此，要想提高這些地區從業人員的人均收入，根本途徑在于允許部分勞動力自由流出。事實上，一系列研究也證實城市化有利于縮小城鄉收入差距（陸銘和陳釗，2004；沈凌和田國強，2009），而且人口流動可以同時實現經濟效率和縮小地區收入差距。然而，長期以來，中國勞動力流動受到較大限制，導致這一效應并不明顯（姚枝仲和周素芳，2003；王小魯和樊綱，2004）。
（二）城市體系的布局日趨合理，但城市規模分布仍存在不足
在1978年召開的第三次全國城市工作會議上，《關于加強城市建設工作的意見》提出控制大城市規模、發展中小城鎮的城市工作基本思路。這使中國大城市的人口規模和經濟發展長期受到政策限制，對城市化和城市體系產生了直接沖擊（Lu & Wan，2014；Fang et al., 2017），并造成了效率損失，不利于國家的經濟發展(Au & Henderson, 2006; 王小魯，2010；陸銘，2017b)。
對于大城市人口進行控制的思路也與中國特殊的城市定義有關。事實上，中國的城市是一個行政管轄范圍的概念，而其他國家的城市定義或者是更小的管轄范圍（相當于中國的縣），或者是一個經濟上一體化的城市發展地區（即都市圈）。如果采用與其他國家相同的經濟上一體化的城市定義，中國的大城市（都市圈）規模仍然偏小，其中排名在前30的大城市（都市圈）仍然有人口增長的空間（Li & Lu, 2021）。
在理論上，城市也存在規模不經濟，即隨著人口的增加，城市運行的成本越來越高，且邊際遞增。但在經驗研究當中，城市的擁堵和污染與人口規模之間關系并不強，城市運行成本隨人口規模而邊際遞增這一點并不一定成立。污染、擁堵等城市病的治理本身就可以利用人口數量的增加而實現規模經濟（陸銘和馮皓，2014；李杰偉和陸銘，2018；鄭怡林和陸銘，2018），而公共服務和基礎設施的供給也存在這樣的規模經濟（王偉同和魏勝廣，2016）。因此，出于對大城市病的擔憂而去限制大城市發展，對緩解城市病收效甚微，但卻會削弱城市的經濟增長動力。
（三）地區間差距走過了先擴大再縮小的歷程，但地區差距的縮小伴隨著資源錯配問題
改革開放之后，中國區域經濟格局出現了重大調整，沿海區位優勢結合傾向性政策使得東部省份經濟快速增長，區域收入差距明顯提高（Pedroni & Yao, 2006; Lau, 2010）。為了應對這一趨勢，2000年以來，中國開始實施一系列的區域平衡發展政策，希望形成東中西優勢互補、良性互動的區域發展格局。在實際操作上，中央政府主要通過財政轉移支付、稅收優惠、政府投資、金融和信貸支持等方式幫助中西部和東北地區發展。
在這一系列政策作用下，中國的地區間收入差距以2003年為轉折點，經歷了先上升后下降的過程，對階段性地實現城鄉和區域間協調發展產生了積極影響。但關于區域間人均GDP收斂的討論要區分地區間收斂和國家間收斂。在國家之間，勞動力流動是不自由的。因此，當發達國家資本回報遞減，資本將轉移到發展中國家，此時，如果發展中國家利用勞動力豐富的比較優勢發展經濟，則可以實現與發達國家之間人均GDP的收斂。與國家間問題不同的是，國家內部可以通過勞動力自由流動實現資源配置效率的提高和區域間人均收入的收斂，這是效率與平等兼顧的。在阻礙勞動力流動的情況下，通過轉移支付來幫助欠發達地區發展缺乏比較優勢的產業，即使可以帶來表面上的人均收入差距縮小，也將帶來資源的空間錯配，以及總體經濟發展質量的下降，這并不是真正的可持續的區域收斂。事實上，由于地方政府大量通過負債來加大投資，而內陸地區在2003年以后出現了固定資產投資對GDP的拉動能力快速下降，因此，內陸地區的地方政府負債率遠高于沿海地區（陸銘等，2019）。在全國范圍內，企業全要素生產率也在2003年出現了增長放緩的拐點（向寬虎和陸銘，2015；Chen et al., 2019）。
此外，2003年左右，東部地區開始出現用工荒和工資上漲，這被認為是“劉易斯拐點”到來的標志（蔡昉，2010）。事實上，經典的劉易斯二元經濟理論（Lewis, 1954）必須經過改造才能用來討論中國的問題。該理論是勞動力自由流動情況下的二元經濟理論，但是中國2003年左右仍存在較為明顯的戶籍身份和公共服務掛鉤的制度，由此出現了民工荒和農村剩余勞動力并存的現象（陳釗和陸銘，2008；約翰·奈特等，2011）。除了制度約束外，2003年以來,政府開始實行傾向于中西部的土地供應政策,相應壓縮東部的土地供應,造成東部地區房價快速上升（韓立彬和陸銘，2018）,并進而推升了東部地區的工資上漲（陸銘等，2015），從而導致了“劉易斯拐點”的表面現象。
（四）市場一體化程度總體上不斷提高，但市場分割現象仍然局部存在
在改革開放后，中國國內商品市場經歷了短時期的分割加劇后，呈現出市場一體化程度不斷提高的趨勢（桂琦寒等，2006；陳敏等，2007；范子英和張軍，2009）。雖然如此，如果欠發達地區不能有效地分享優勢地區發展的成果，它們就有動機最大化本地經濟規模，發展那些不具有比較優勢的產業，并產生重復建設和市場分割(陸銘等，2004；陸銘等，2007),而對于總量經濟、招商引資和稅收總量的考核，也加劇了地方本位和市場分割（周黎安，2007）。在既有的地方政府官員考核和晉升激勵下，地方政府采取的模仿戰略導致了產業同構和地方保護現象（劉瑞明，2007；吳意云和朱希偉，2015；趙婷和陳釗，2019）。而地方政府為了保護本地就業，不愿與周圍地區分享利益，也會導致市場分割，甚至出現經濟開放反而加劇市場分割的現象（Poncet，2005；陳敏等，2007；陸銘和陳釗，2009）。此外，最新研究表明，中國省際的邊界效應也仍然在阻礙著地區間的經濟往來。具體而言，對于一對距離200公里的城市而言，如果它們分屬于不同的省份，那么它們之間的車流與同一省份距離約300公里的城市對相當，這說明市場分割現象仍然不可忽視（Zheng et al.,2022）。
總的來說，中國的城鄉和區域發展既遵循了客觀的經濟規律，又呈現出轉型和發展中大國的特殊性。改革開放以來，中國的城鄉與區域協調發展取得了明顯成就，但同時也仍然存在發展不平衡不充分的問題，這與中國特殊的歷史背景和體制機制具有密不可分的關系。一方面，作為一個轉型國家，中國當前的體制機制和發展觀念等仍然受到過去農業社會和計劃經濟的影響。在體制機制方面，土地制度、戶籍以及公共服務與戶籍身份掛鉤的制度等成為制約城市化發展的障礙，這也使得經濟和人口的空間布局調整偏離了客觀經濟規律。此外，改革開放以來的快速城市化也對社會觀念的轉變帶來了巨大挑戰，社會中普遍存在一些思想誤區，比如將經濟規律下的經濟和人口向大城市及周圍集聚的現象理解為大城市對于中小城市的虹吸效應。另一方面，在城鄉和區域發展中，中央政府的協調機制發揮了重要作用。在農村發展中，中國政府不斷深化農村改革，全面推進鄉村振興，這對于社會共享發展成果具有重要意義。在區域發展中，面對地區間發展差距不斷擴大，中央政府從2000年開始先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等戰略，努力推進區域間的平衡發展。進入新時代，中央進一步提出實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、粵港澳大灣區建設、海南全面深化改革開放等重大區域發展戰略，進一步推動區域協調發展。作為一個仍處于轉型和發展中的大國，中國在未來需要不斷改革過去遺留下的體制機制和觀念障礙，尊重經濟發展的客觀規律，更好發揮政府的作用，最終實現城鄉和區域的協調發展。
四、 面向未來的城鄉和區域協調發展
（一）進一步提高城市化水平和流動人口市民化水平
當前城鄉間仍存在明顯的收入和公共服務差異，且人口流動受到戶籍制度等政策的限制，但即便如此，中國2020年的城市化率已經達到了63.89%。在可以預見的未來，如果城鄉間和地區間統一大市場的制度性障礙被破除，中國的城市化率必然會進一步提高。事實上，近年來，中國的戶籍制度改革取得了重大進展。根據《2019年新型城鎮化建設重點任務》，城區常住人口在500萬以下的城市的戶籍制度有望全面放開，但仍需要注意的是，城區常住人口在500萬以上的特大、超大城市的戶籍制度將繼續保留。根據2019年《城市建設統計年鑒》的數據,2019年城區常住人口高于500萬的城市有上海、北京等10個城市。如果用市區常住人口與戶籍人口的差粗略估算流動人口的話，那么2019年這10個城市的凈流動人口占全國296個城市的凈流動人口比例為49%，而僅北京、上海、廣州和深圳四個城市的凈流動人口占比就達到36.3%。由此可見，少數大城市將成為未來深化改革戶籍制度的重點。根據《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例；鼓勵人口集中流入城市區分中心城區和新區郊區等區域，制定差異化落戶政策；推動具備條件的都市圈和城市群內戶籍準入年限同城化累計互認。可以說，大城市的戶籍制度改革仍在穩步推進中，而隨著城市化率達到一定階段，未來中小城市向中心城市及其周圍地區的集聚趨勢將愈發明顯。
在提高城市化水平的同時，還要進一步提高流動人口的市民化水平。根據公安部公布的數據，2020年中國戶籍人口城市化率僅為45.4%，這說明還有18.49%的人口雖然居住在城市，但是難以享受當地城市的教育資源和公共服務，而且這種現象主要發生在大城市。目前關于大城市發展的最大掣肘在于土地（住房）、基礎設施、公共服務供給不足，以及由此導致的人們對于高房價、高擁堵和空氣質量的擔憂。因此，在加快戶籍制度改革的同時，需要深化改革，增加土地（住房）、基礎設施、公共服務等方面的供給，適應人口增長，緩解由供給不足導致的城市病，切實提高流動人口市民化水平。由于高教育水平和低教育水平的人之間存在“技能互補性”，他們將同時集聚在大城市，導致大城市的收入差距更高，因此，更需要在大城市加快外來人口的市民化和公共服務均等化，縮小人們的實際福利差距(Chen et al., 2018)。
（二）以中心城市和城市群作為區域經濟發展的重要載體，促進各類要素合理流動和高效集聚
在農村居民逐漸向城市集中的城市化進程中，同時會出現城市人口向城市群和以大城市為核心的都市圈集中的趨勢。這個趨勢與中國經濟的后工業化進程是相伴隨的，以中心城市為核心的都市圈將在現代服務業的發展中產生越來越強的引領作用。未來在中國將形成沿海地區的京津冀、長三角和粵港澳三大城市群，以及由成渝雙城經濟圈為核心的中國經濟第四極。在中國其他地區則將形成以武漢、鄭州、西安等國家級中心城市為核心的區域性城市群，以及若干個以省會級城市為核心的小城市群，在一些大城市附近將形成緊密連接周邊中小城市的都市圈。這樣，中國將形成以城市群和中心城市為要素空間載體的區域經濟發展格局。在地區之間，雖然經濟活動是高度集中的，但同時人口也將與經濟同步集中，在此過程中，地區之間的人均GDP和生活質量正在逐步實現平衡發展(Li & Lu, 2021)。
要提高經濟優勢地區經濟和人口承載力，深化土地制度改革、實現土地和勞動力流動方向一致是關鍵。一方面，新增建設用地指標要根據常住人口增長的數量和速度進行分配。在人口流入地增強土地管理的靈活性，適度放松建設用地容積率管制，實施多功能用途的土地管理制度，并且允許不同功能用途的土地進行更靈活的功能轉換。另一方面，應加強土地要素流動的靈活性，進行建設用地指標跨地區轉讓的改革，讓內陸地區分享東部沿海地區發展的成果（陸銘和陳釗，2008）。
（三）建立在暢通國內大循環基礎上的市場一體化和主體功能區戰略
中央財經委員會第五次會議提出：“新形勢下促進區域協調發展，要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進基本公共服務均等化，在發展中營造平衡。”這明確了形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局的方向。
在國家中心城市及其周圍地區，以都市圈規劃作為推進區域經濟一體化的抓手，并更好地發揮中心城市對周邊地區的帶動作用。為了順利實現這個美好的愿景，可以成立跨行政區的行政管理機構，負責城市群和都市圈的規劃和跨行政區的公共品提供，以公路和鐵路的網絡化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，推進城市群和都市圈內大中小城市協調發展。
全國范圍內，在將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類的基礎上，應進一步在省內劃分出產業發展區、農業主產區和生態保護區，識別出人口凈流入和凈流出地區，進行分類規劃。在城市群內部更小的空間單元，也要科學預測人口空間分布，建設用地、投資等資源投向與人口流動方向總體上保持一致,“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”。與此同時，對人口流出地區制定適度減量發展的規劃，公共服務提供適度向中心城區集中。
（四）“在集聚中走向平衡”和“在發展中營造平衡”的區域發展新格局
在一個統一的國家（統一貨幣區）內部，勞動力的跨地區自由流動有四重重要的意義，可以按照其含義的深度來依次表述如下：第一，勞動力的自由流動有利于平等，既有利于國民之間的權利平等，也有利于地區間的人均GDP（或收入）的收斂；第二，勞動力的跨地區自由流動有利于效率，有利于勞動力資源在地區之間的最優配置；第三，勞動力的跨地區自由流動有利于治理，可以形成地方間競爭的機制，讓民眾對政府提供的公共服務以及財政資源的投入產出利用效率形成“用腳投票”機制；第四，在統一貨幣區內，勞動力的跨地區自由流動有利于地區之間勞動生產率趨同，在此基礎上，可以避免欠發達地區的勞動生產率與匯率偏離太多，失去競爭力，過度依賴借債或中央財政轉移支付。正是因為勞動力流動的重要性，在制度設計上要保障公民在國家內部自由遷徙和居住的權利，為城鄉和區域經濟“在集聚中走向平衡”和“在發展中營造平衡”奠定基礎（陸銘，2017a）。
與此同時，勞動力的自由流動將不可避免的帶來人口在經濟發展優勢地區集聚，而人口流出地則有可能陷入“人口外流—經濟下滑—人口外流”的惡性循環，因此，還需要針對欠發達地區發展進行有效的財政轉移支付，從而兼顧平衡。具體而言，一方面，未來轉移支付應該幫助欠發達地區發展當地具有比較優勢的產業。在人口流出后，留守居民的人均資源占有量提高，但規模化生產所需要的基礎設施、設備和技術可能不足，政府如果提供相應支持，幫助欠發達地區發展有比較優勢的產業，會進一步提高留守居民的收入，縮小地區間收入差距，是效率和平衡兼得的。另一方面，如果政府的轉移支付投資于欠發達地區的教育和醫療，則有利于提高留守居民的人力資本積累。在短期內，這有利于提高欠發達地區居民的生活質量，從長期來看，將提高欠發達地區的人力資本水平，對于整個國家長期的經濟增長是有利的（陸銘等，2019）。在中國，除了中央向地方的縱向轉移支付之外，地方政府之間也實施著較發達地區向欠發達地區的“對口支援”，這是具有中國特色的社會主義橫向轉移支付制度。
在統一貨幣區的格局下，區域發展新格局的實現還需要進一步推進財政與金融分家，從而推動各地區經濟健康有序發展。未來可以試點允許地方政府自主發債，或擴大中央代發地方政府債券的范圍，可以讓融資成本低于目前各類短期債務的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息優勢，讓融資的數量和結構更符合當地實際需要。與此同時，必須逐步打破地方政府對于中央政府的“剛性兌付預期”，避免地方債務不斷膨脹的“道德風險”，讓地方政府財政的責、權、利更為對稱，這對于理順政府間的財政關系、促進欠發達地區健康發展具有重要意義。
面向未來，在不斷推進全國統一大市場建設，加快構建高水平改革開放新格局的過程中，經濟和人口的空間布局將不斷向經濟優勢區域集聚，圍繞中心城市建設的都市圈和城市群成為經濟增長的新動能。與此同時，人口流出地的人均資源擁有量和收入也將不斷提高，最終形成“在集聚中走向平衡”和“在發展中營造平衡”的城鄉和區域協調發展新格局。
（作者單位：上海交通大學安泰經濟與管理學院；中國鄉村發現網轉自：《經濟研究》2022年第8期）
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