中國式現(xiàn)代化的命題為政治學研究提供指引。中國式基層治理現(xiàn)代化的歷史方位是由中國式現(xiàn)代化的特性決定的：一是基層治理在超大規(guī)模單一制國家結構中的基礎地位；二是基層治理現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化體系中的基礎地位。中國式基層治理現(xiàn)代化包括三個方面：一是國家對基層社會治理的現(xiàn)代化，即通過從中央到基層底部“縱向到底”的治理體系，將所有人都納入國家組織體系中，并以為每個國民提供良好的服務獲得國家認同。二是基層社會自我治理的現(xiàn)代化，即通過建立具有現(xiàn)代指向的“橫向到邊”的社會自我治理體系，促進社會成員自我管理、自我教育和自我服務。三是在建構共建共治共享的治理格局中，促進國家與社會的良性互動，形成中國式基層治理現(xiàn)代化的基本路向。
黨的二十大報告給予“中國式現(xiàn)代化”以明確定義，指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”中國式現(xiàn)代化的內(nèi)容豐富，并具有引領性價值。基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎性部分，如何在“中國式現(xiàn)代化”范式的引領下，認識中國式基層治理現(xiàn)代化的歷史方位和發(fā)展路向，是一個有待探討的新課題。
中國式基層治理現(xiàn)代化的方位
中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》強調(diào)：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。”為什么將基層治理作為國家治理的基石，將基層治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的基礎工程?“中國式現(xiàn)代化”這一范式可以提供很好的指引。
近代以來，現(xiàn)代化成為中國的主題，但歷經(jīng)曲折。1978年黨的十一屆三中全會開啟大規(guī)模推進現(xiàn)代化建設的征程，我國很快面臨著現(xiàn)代化的取向和道路問題。在這一歷史關鍵時刻，鄧小平于1979年提出了“中國式的現(xiàn)代化”命題。他指出：“過去搞民主革命，要適合中國情況，走毛澤東同志開辟的農(nóng)村包圍城市的道路。現(xiàn)在搞建設，也要適合中國情況，走出一條中國式的現(xiàn)代化道路。”“中國式的現(xiàn)代化，必須從中國的特點出發(fā)。”“中國式的現(xiàn)代化”包含著不可分割的兩個方面：一是現(xiàn)代化的價值取向，二是基于中國國情的中國特點。中國式基層治理現(xiàn)代化的歷史方位是由“中國式現(xiàn)代化”的特性所決定的，可以從中國的國家結構和國家治理現(xiàn)代化體系兩個維度理解。
基層治理在超大規(guī)模單一制國家結構中的基礎地位
基層是相對于上層、高層而言的結構用語，指由多層級構成的系統(tǒng)中的基礎層級，標志著事物整體中的基礎性方位。基層作為政治用語，與國家結構相關。世界主要有兩種國家結構形式，即聯(lián)邦制和單一制。中國是單一制國家，實行自上而下的治理。中國的國家政權組織分三個部分：一是中央，二是由省、市、縣(區(qū))構成的地方，三是縣(區(qū))以下的基層。基層通常指國家政權組織體系中最接近人民群眾的層級，是國家與社會的結合部位，由此生成基層社會，其主體是人民群眾。在當下中國，基層主要指以基層政權和城鄉(xiāng)社區(qū)為軸心，由人民群眾構成的部分。
國家結構與國家規(guī)模相關。在當今世界，地域和人口規(guī)模較大的國家普遍采用的是聯(lián)邦制，這樣便于根據(jù)不同地方的特點，發(fā)揮多個政治主體的積極性。中國實行單一制是長期歷史形成的，是世界唯一的超大規(guī)模的單一制國家。超大規(guī)模是中國的基本特點之一。鄧小平提出“中國式的現(xiàn)代化必須從中國的特點出發(fā)”，其重要特點就是人口多。黨的二十大報告指出“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。”
從國家治理來講，人口規(guī)模愈大，治理難度愈大。中國經(jīng)過春秋戰(zhàn)國數(shù)百年兼并戰(zhàn)爭，形成統(tǒng)一的大規(guī)模的中央集權國家，這是歷史的巨大進步。與此同時，大規(guī)模也為國家治理帶來了巨大困難。為了實現(xiàn)統(tǒng)一的治理，國家建立起中央集權的多層次的政治體系，包括中央、地方和基層。從國家權力結構及其運行機制看，基層距離中央最遠，由此必然帶來三大問題：一是行政層級多必然增大治理成本。“強有力的政府和繁重的賦稅是一回事。”賦稅負擔最終由基層民眾承擔。二是基層到達中央需經(jīng)過多個層級，上下政治溝通困難。三是基層處于國家治理的薄弱地帶，基層社會存在的矛盾和問題得不到及時解決。
秦始皇建立起中國第一個大規(guī)模統(tǒng)一的中央集權國家。但時間不長，秦王朝受到陳勝、吳廣領導的農(nóng)民起義的沉重打擊，最終被推翻。后人為此總結：
“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩?秦之末世是也。陳涉無千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無鄉(xiāng)曲之譽，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風，此其故何也?由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”(《史記·平津侯主父列傳》)
“土崩”便是基層社會的崩潰，原因有三：民困而主不恤、下怨而上不知、俗已亂而政不脩。天下之安則在于“土固”。
在長期歷史基礎上，新中國在國家結構形式上實行單一制。這種單一制國家與傳統(tǒng)國家在性質上根本不同，屬于人民共和制，國家權力屬于人民，人民在政治體系中具有中心地位，江山就是人民，人民就是江山。這為從根本上防止歷史上的基層社會崩潰提供了基本的制度條件。但從國家結構形式看，基層社會在大規(guī)模單一制國家中仍然具有基礎性地位，而且更具有基礎性，其原因在于基層人民群眾成為國家的主人，人民對于國家治理有更高期盼。正因為如此，習近平總書記多次使用“基層基礎”一詞。2018年4月26日，習近平總書記在武漢青和居社區(qū)考察時指出，“社區(qū)是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩(wěn)固。”“基層基礎”是指基層與國家整體的關系，強調(diào)基層在國家整體結構中的基礎地位。基層治理因此成為大規(guī)模單一制國家治理的基石。
基層治理現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化體系中的基礎地位
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。沒有基層治理現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化便缺乏穩(wěn)固的基礎。這是中國式現(xiàn)代化道路所決定的。
1979年，鄧小平在提出走一條中國式的現(xiàn)代化道路時指出，中國式現(xiàn)代化必須從中國的特點出發(fā)。其中有兩個重要特點：一是底子薄，二是人口多、耕地少。“耕地少，人口多特別是農(nóng)民多，這種情況不是很容易改變的。這就成為中國現(xiàn)代化建設必須考慮的特點。”黨的二十大報告指出：“我國十四億多人口整體邁進現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。”
現(xiàn)代化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉變的過程。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，小農(nóng)經(jīng)濟條件下的社會結構具有超強的穩(wěn)定性。現(xiàn)代化是充滿社會活力的進程，社會活力意味著社會結構的變動。社會結構變動必然產(chǎn)生社會分化和社會矛盾，帶來不穩(wěn)定。美國現(xiàn)代化研究學者亨廷頓提出“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化意味著動亂”的重要命題。如何通過激發(fā)社會活力推進現(xiàn)代化，并在現(xiàn)代化進程中保持秩序，是現(xiàn)代化進程的普遍難題，需要通過國家治理加以解決。2020年習近平總書記指出：“一個現(xiàn)代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機統(tǒng)一。”秩序和活力的有機統(tǒng)一，便是國家治理現(xiàn)代化所要追求的目標，基層治理現(xiàn)代化則在其中發(fā)揮著基礎性作用。
基層是國家與社會的結合部位。從國家結構看，基層距離中央最遠；從社會構成看，基層距離民眾最近。人民群眾是財富的創(chuàng)造者，是創(chuàng)造歷史的動力。中國以革命的方式通向現(xiàn)代化。中國革命在本質上是農(nóng)民革命。農(nóng)民在革命中展現(xiàn)了從未有過的歷史推動力量。中國的改革從農(nóng)村開始，極大地激發(fā)和調(diào)動了基層和人民群眾的積極性，為中國式現(xiàn)代化提供持續(xù)不斷的動力。
隨著中國式現(xiàn)代化的推進，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，由社會主要矛盾派生的大量具體矛盾和不穩(wěn)定因素主要表現(xiàn)在基層。農(nóng)村改革激發(fā)了廣大農(nóng)民的活力，但現(xiàn)代化伴隨的快速工業(yè)化、城市化造成城鄉(xiāng)發(fā)展十分不平衡。由于稅費、征地、拆遷引起的農(nóng)村社會矛盾增多，農(nóng)民的利益得不到切實有效保護，只能通過上訪和群體性事件加以表達。大量社會矛盾產(chǎn)生于基層，也主要在基層解決。時任浙江省委書記習近平2006年指出：“基層是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。基礎不牢，地動山搖。可以說，基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的‘源頭’，也是協(xié)調(diào)利益關系和疏導社會矛盾的‘茬口’”。這就需要推進基層治理現(xiàn)代化，使其在協(xié)調(diào)利益關系和疏導社會矛盾方面發(fā)揮基礎性作用。沒有基層治理現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化便缺乏堅固的基礎。習近平總書記強調(diào)：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。”
國家對基層社會治理的現(xiàn)代化
基層治理包括兩個方面，一是國家對基層社會的治理，即以國家為主體，為實現(xiàn)國家目的而對基層社會的治理；二是基層社會的自我治理，即以社會民眾為主體，對與自我相關的事務進行治理。以上兩個方面的治理在不同歷史時期表現(xiàn)不一，但都面臨并處于治理現(xiàn)代化的過程。
國家來自社會。在恩格斯看來，人類社會發(fā)展到一定階段，因為社會沖突，需要“有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”，因此有了國家。把沖突保持在秩序的范圍以內(nèi)，便屬于國家治理。國家對基層社會的治理經(jīng)歷了一個歷史演變過程。
國家對基層社會的組織“縱向到底”，日益完善
恩格斯認為：“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民。……按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的。”國家只有將居民組織到自己管轄的體系中來，才能進行治理。在大規(guī)模單一制國家，國家對居民的組織主要依托基層，國家對基層社會的組織化程度是國家對基層社會治理的現(xiàn)代化的重要標志之一。
在中國，盡管作為特殊公共權力的國家早已出現(xiàn)，但在相當長時間里，國家政權并沒有直接組織起國民并進行治理。直到秦始皇建立統(tǒng)一的中央集權國家，國家開始建立中央、郡縣、鄉(xiāng)(亭)里制度，實行“編戶齊民”的家戶制，自上而下組織國民。美國學者福山表示：“依馬克斯·韋伯的標準，中國出現(xiàn)的國家比其他任何一個更為現(xiàn)代。中國人建立了統(tǒng)一和多層次的官僚行政機構，這是在希臘或羅馬從未發(fā)生的。”
但是，在相當長時間里，國家對基層社會主要是統(tǒng)治而不是直接治理。國家的基層政權組織體系的主要功能是收稅，以維系國家統(tǒng)治。國家首先是一種特殊的公共權力。“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅。”在中國，盡管農(nóng)業(yè)發(fā)達，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的有限剩余不足以支撐龐大的政權組織系統(tǒng)，且自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也不需要政府過多的干預。“中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了。自上而下的單軌只筑到縣衙門就停了，并不到每家人家大門前或大門之內(nèi)的。”費孝通因此認為傳統(tǒng)國家權力對于鄉(xiāng)土社會“是松馳和微弱的，是掛名的，是無為的”。鄉(xiāng)土社會實際上是“長老統(tǒng)治”，大量事務主要是依靠鄉(xiāng)土社會內(nèi)在的力量加以處理。基層社會由各個小共同體構成，與國家大共同體處于分散隔離狀態(tài)。孫中山從國家的角度認為：“中國四萬萬之眾等于一盤散沙。”
近代以來，中國被席卷到世界現(xiàn)代化浪潮并面臨著“亡國滅種”的危險，將“一盤散沙”狀態(tài)的民眾組織起來成為處于現(xiàn)代化進程中的國家的重要使命，政權、政黨組織開始進入農(nóng)村基層社會。新中國建立后，國家政權直接組織和管理社會，在農(nóng)村實行“政社合一”的人民公社體制，在城市實行“政企合一”的“單位制”，社會成員進入公社和“單位”之中。公社和“單位”屬于政權與社會同體的組織，實行自上而下的科層制管理；國家在對公社和“單位”進行管理的同時對社會進行管理。
隨著“政經(jīng)分離”和“政企分離”的經(jīng)濟改革，中國產(chǎn)生了一個與政權組織相對獨立的基層社會。市場經(jīng)濟的發(fā)展加劇了社會的個體化。這一社會既充滿活力，又充滿矛盾。這一迅速分化、分散的社會難以自動組織進行自我調(diào)節(jié)，迫切需要國家重新組織并進行有效治理，其基礎便是基層。
國家對基層社會的組織主要通過自上而下健全和完善基層組織體系進行。一是中國共產(chǎn)黨的組織體系。具有先進性的政黨進入社會之中，動員和組織群眾，是中國式現(xiàn)代化的重要特點。中國共產(chǎn)黨成立不久便開啟了“政黨下鄉(xiāng)”進程。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨成為領導全國政權的執(zhí)政黨。盡管新中國建立后的政權組織體制和經(jīng)濟管理體制都發(fā)生了很大變化，但中國共產(chǎn)黨的基層組織地位一直沒有改變。改革開放以來，隨著基層社會的變化，健全黨的基層組織并發(fā)揮其組織、動員、凝聚群眾的功能，成為推進基層治理現(xiàn)代化的重要組織基礎。《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出：“把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固。”一些地方發(fā)起“深根工程”和“筑堡工程”，將黨組織的根基延伸到社區(qū)、村灣、門棟和家戶。
二是政權組織體系。在傳統(tǒng)中國，皇權組織機構不下縣，國家對基層社會實行間接治理。進入近代以后，基層政權組織由縣延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新中國建立后，國家政權組織通過“公社制”和“單位制”組織國民。改革開放以來，國家通過基層政權組織體系組織國民的方式發(fā)生了三大變化。其一，國家更加重視按居住地而不是經(jīng)濟組織來組織國民。每一個國民首先是居住地的居民，歸屬于基層政權組織所管轄，由居住地產(chǎn)生的居民身份證是最重要和最基本的證件。其二，由基層政權組織管轄的事務日益增多，居民對政權組織的依賴性日益提升。其三，基層政權組織向下延伸，形成自上而下的組織體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)之下，有社區(qū)、網(wǎng)格、門棟和中心戶等。
改革開放以來，我國的基層組織體系的組織化程度日益提高，表現(xiàn)為“縱向到底”的路向，這為國家對基層治理的現(xiàn)代化提供了基本的組織基礎。
國家對基層社會的服務“縱向到底”，日益增強
國家是緩和沖突，把沖突保持在秩序范圍以內(nèi)的主要力量。國家建構和維持秩序的方式，一是憑借國家暴力的強制，要求社會無條件服從，二是國家通過向社會提供服務，獲得社會的自愿服從。在大規(guī)模單一制國家，國家對基層社會提供日益增強的服務，是基層社會治理現(xiàn)代化的重要標志之一。
在恩格斯看來，國家作為特殊的公共權力要得以維持并履行其職能，必須從人民手中獲取費用。中國的大規(guī)模統(tǒng)一的中央集權國家的建構過程，也是從人民手中直接獲取稅賦的過程。但小農(nóng)經(jīng)濟能夠提供的剩余有限，國家從農(nóng)民手中獲取的稅賦勞役主要用于統(tǒng)治，國家基層政權組織體系的功能也主要是征收稅役，與農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活相關的事務主要為社會自我調(diào)節(jié)。孫中山指出：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關系很小。人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個原故，中國人民的政治思想便很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”這也是“中國四萬萬之眾等于一盤散沙”的重要原因。
近代以來，中國步入現(xiàn)代化進程。一方面，國家政權組織不斷向下延伸；另一方面，政權組織下沉所需要的相當一部分成本由農(nóng)民承擔。基層政權組織系統(tǒng)的主要功能是獲取稅收和勞務，因為農(nóng)民負擔加重而引起的矛盾和沖突不斷，這一狀況直到21世紀初期才得到根本改變。隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除和民眾需要的擴大，國家愈來愈多地向社會提供公共服務；基層政權組織體系的功能發(fā)生重大變化，更多地直接擔負向民眾提供公共服務的職責。
從世界范圍看，中國的現(xiàn)代化具有“早熟后發(fā)”的特點。“早熟”是指很早就建立起“縱向到底”的政權組織體系；“后發(fā)”是指現(xiàn)代化建設啟動較晚，國家為社會提供公共服務的時間也很晚，服務能力較弱。“縱向到底”主要是稅收到底，而不是服務到底。從家戶直接收取稅賦的時間長達兩千多年，為世界所僅見。隨著現(xiàn)代化加速發(fā)展和社會需要急劇擴大，增強基層政權組織的服務能力成為基層治理現(xiàn)代化的重要目標。《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確提出增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為民服務能力。為此，必須改變過往國家層級愈低，權力愈小、資源愈少的體制機制，實現(xiàn)治理重心下移。一是建立直接面對民眾的服務網(wǎng)絡。“縱向到底”的政權組織體系主要是更好地提供服務，自上而下的政權組織體系愈往下，其服務性愈強。二是服務事項下沉，讓民眾能夠就近更方便地獲得服務。市、縣級政府要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務服務、公共服務、公共安全等事項，將直接面向群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)能夠承接的服務事項依法下放。三是圍繞服務下沉，在資源、平臺等方面加以配套。早在2010年，廣東云浮在推進“美好環(huán)境與和諧社會共同締造行動”的過程中，便進行了治理重心下移的改革，產(chǎn)生了一系列制度產(chǎn)品，在基層治理現(xiàn)代化進程中領先一步。
改革開放以來，隨著基層組織體系“縱向到底”的組織化程度日益提高，基層政權組織體系“縱向到底”提供公共服務的能力日益增強。這是國家對基層治理的現(xiàn)代化的重要標志，也進一步鞏固了國家治理的社會認同基礎。
基層社會自我治理的現(xiàn)代化
基層社會自我治理是社會民眾對與自我相關的事務進行的治理，是國家治理社會的重要方式之一。
自從產(chǎn)生國家之后，社會自治便是與國家治理相對而言的。費孝通先生將這兩種治理概括為“雙軌政治”。就基層治理而言，在中國漫長的傳統(tǒng)時期，基層主要實行社會自我治理，國家對基層的治理較弱。
傳統(tǒng)中國長期實行一家一戶、農(nóng)耕結合、自給自足的自然經(jīng)濟。“鄉(xiāng)土社會是個小農(nóng)經(jīng)濟，在經(jīng)濟上每個農(nóng)家，除了鹽鐵之外，必要時還可關門自給。”這一經(jīng)濟形態(tài)產(chǎn)生相應的治理形態(tài)。農(nóng)村社會以一家一戶為基本單位，以一家一戶聯(lián)結的自然村為載體，以長期沿襲的禮俗為手段，以承載禮俗的長老或能夠與國家相通的鄉(xiāng)土精英為領導，自我調(diào)節(jié)日常生產(chǎn)和生活事務，實行自我管理、自我教育和自我服務。由于從縣衙門到每家人之間存在一個主要實行自我治理的領域，“于是人民對于‘天高皇帝遠’的中央權力極少接觸，履行了有限的義務后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉!”
傳統(tǒng)的社會自治是與國家相隔離的小共同體自治，人民在國家大共同體內(nèi)處于“一盤散沙”狀態(tài)。隨著以世界交往為載體的現(xiàn)代化進程的開啟，國家成為世界交往和競爭的主要單位，并要求改變“一盤散沙”狀態(tài)，國家愈來愈深入基層社會。新中國建立后，中國通過“公社制”和“單位制”組織社會。這種由政府直接管理經(jīng)濟社會的方式束縛了基層和人民群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性。隨著對“公社制”和“單位制”的改革，中國產(chǎn)生了一個相對獨立的基層社會。國家試圖通過在基層社會設立群眾性自治組織，將民眾重新組織起來，由此產(chǎn)生基層群眾自治制度。
基層群眾自治看起來與傳統(tǒng)基層自治有相似之處，二者不屬于政府組織，都強調(diào)基層社會的自我管理、自我教育、自我服務。但與傳統(tǒng)基層社會自治相比，改革開放以來的基層群眾自治一開始便具有現(xiàn)代要素，處于基層社會自我治理現(xiàn)代化的路向之中。
首先，基層群眾自治是國家建構的。傳統(tǒng)的基層自治以自然形成的小共同體為載體，與國家自上而下的組織是疏離的并且是自成一體的。當代的基層群眾自治是國家組織基層社會的一種方式，具有國家建構性；群眾性自治組織受國家基層政權的指導，與國家組織是一體的。
其次，基層群眾自治是實現(xiàn)人民民主的載體。在全國人大常委會原委員長彭真看來，“十億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。”要解決這一問題，一是人民通過他們選出的代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，行使管理國家的權力；二是在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾直接行使民主權利。基層群眾自治以民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作為支撐。
最后，基層群眾自治依照國家法律組織和活動。中華人民共和國制定《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，基層群眾自治組織依照國家法律進行自我管理、自我教育和自我服務。在基層群眾自治活動中可以汲取和借鑒傳統(tǒng)治理資源，但不能與國家法律相沖突。
中國的基層群眾自治制度的建立，一開始便將基層社會的自我治理帶入現(xiàn)代化的軌道。但是，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的歷史轉變中，基層社會自我治理現(xiàn)代化面臨著大量新情況新問題，需要進一步解決。
一是拓展基層社會自我治理的空間。隨著現(xiàn)代化的推進，國家對基層社會的治理愈來愈強，越來越多的基層社會事務由政府所承擔，人民群眾的日常生產(chǎn)和生活事務愈來愈多地依靠政府解決，這是現(xiàn)代化造成的必然趨勢。但是，隨著現(xiàn)代化的進一步深入，社會需要愈來愈多樣化和個性化，這些需要僅僅依靠政府力量難以滿足。基層人民群眾自我組織、自我管理和自我服務，不僅有助于激發(fā)社會活力，更好解決自己的問題，而且可以大大減少政府治理成本。
二是激發(fā)基層群眾自治的活力。我國的基層群眾自治組織承擔著協(xié)助辦理政府事務的功能，但愈來愈多的政府事務交由基層群眾自治組織承擔，會使基層群眾自治組織趨于“行政化”，缺乏為群眾辦理事務的活力。彭真在推動《村民委員會組織法》立法時便擔憂：“給村民委員會頭上壓的任務太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”由此需要合理劃分事權，讓基層群眾自治組織有更多的力量從事群眾自治事務。
三是發(fā)展基層社會自我組織的多樣性。現(xiàn)有的基層社會自我治理主體是村(居)民委員會，它們具有國家建構性，與自上而下的縱向治理密切相關。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)形態(tài)、社會形態(tài)和生活形態(tài)愈來愈多樣化，僅僅依靠國家建構的村(居)民委員會，遠遠無法將多樣化的人群組織起來實行自我治理，這就需要發(fā)展?jié)M足人們?nèi)粘６鄻踊a(chǎn)和生活需要的社會自治組織并增強自治能力。
基層社會自我治理是基于人民群眾相互間橫向聯(lián)結進行的治理，與國家自上而下對基層治理的“縱向到底”相配合，是基層社會自我治理的“橫向到邊”，由此將每個人置于組織體系之中，以推進有效的治理。
共建共治共享與基層治理現(xiàn)代化
國家對基層社會的治理與基層社會自我治理是從國家與社會兩個維度加以界定的。中國式基層治理現(xiàn)代化的重要路向，是通過共建共治共享，將國家對基層的治理與社會自我治理結合起來，將自上而下的國家治理與自下而上的社會參與結合起來，推動國家與社會良性互動。
在大規(guī)模單一制國家，基層是國家與社會的結合部位。基層治理的特性與路向受制于國家與社會的關系。中國是歷史文明悠久的國家，在歷史上長期以“天下”界定國家與社會的關系。“天下”是一種共同體，包含國家政權及其所管轄的社會，注重國家與社會的共同性和互通性。只是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，“家天下”的國家政權與社會民眾存在根本利益沖突。受制于農(nóng)業(yè)社會，國家對基層社會的治理與基層社會自我治理表現(xiàn)為“雙軌”板塊結構，上下溝通管道容易發(fā)生“淤塞”。
近代以來，中國開啟現(xiàn)代化進程，傳統(tǒng)的國家與社會關系發(fā)生了重大變化。但是，中國的現(xiàn)代國家不是建立在一個自我聯(lián)結的“市民社會”基礎之上，而是在“一盤散沙”的小農(nóng)社會基礎上建構的。近代以來，盡管有了一些現(xiàn)代社會的元素，但這些元素很微弱。
改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，中國產(chǎn)生了一個相對獨立的社會。這一社會既充滿活力，又存在大量矛盾。通過處理矛盾，建構有序的和諧社會的問題凸顯出來，單獨依靠國家力量或社會力量都難以有效處理這一問題。中國共產(chǎn)黨提出了共建共治共享的社會治理構想。2020年習近平總書記指出：“一個現(xiàn)代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機統(tǒng)一。要完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”
共建共治共享是集聚多方面力量共同處理矛盾與問題，實現(xiàn)共同目標的治理理念和行動，這主要反映在基層治理層面。這是因為基層是國家與社會的結合部位，大量社會矛盾主要集聚于基層。通過共建共治共享處理社會矛盾，建構活力有序的治理共同體，體現(xiàn)了基層治理現(xiàn)代化的路向。一是在當代中國，國家利益與人民利益在根本上是一致的。二是國家愈來愈深入基層社會，成為基層治理的主導力量；但國家對基層的治理是為了滿足人民需要，也需要通過回應來自社會的關切更好地滿足人民需要。三是改革開放以來，中國的社會呈現(xiàn)出多樣化、個體化的態(tài)勢：一方面社會民眾的需要急劇擴大，對政府治理的期望提高；另一方面，社會民眾也需要通過自我聯(lián)結自己創(chuàng)造自己的幸福生活。
共建共治共享的治理格局是對過往基層社會治理格局的改變，它不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會基層治理的“雙軌政治”板塊結構，也不同于計劃經(jīng)濟時代自上而下單向治理的樣式，它將不同的治理主體要素集聚起來，通過治理主體的有機銜接與良性互動達到共同目標。
共建共治共享是基層治理現(xiàn)代化正在實踐的路徑，通過在實踐中不斷解決問題而逐步完善。
首先，國家對基層社會的治理與社會自我治理的有機結合與良性互動。隨著現(xiàn)代化建設的進一步推進，國家對基層社會的治理愈來愈居于主導地位。在一些地方，“縱向到底、橫向到邊”主要指政府對基層治理的全覆蓋。但是，任何政府的力量都是有限的，僅僅依靠政府治理是遠遠不夠的，社會自我治理不可或缺。基層治理的“橫向到邊”還需包括社會的自我治理。能夠為社會自我治理的事務盡可能讓社會自我力量辦理，政府力量主要辦理社會自己辦不了也辦不好的事情。在這方面，中國的傳統(tǒng)治理有可值得發(fā)掘的因素。如南方稻作生產(chǎn)與治水相關，日常生產(chǎn)和生活用水由社會自己治理，只是發(fā)生沖突且無法自我解決時才“搬官下場”，政府主要是辦理小共同體無法解決也解決不好的“大水利”問題。在當下，社會自我治理的組織不夠、力量不足，需要黨和政府發(fā)動群眾、組織群眾、凝聚群眾自己創(chuàng)造自己的幸福生活。產(chǎn)生于廣東云浮，并在全國廣泛推行的“美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動”的重要特點，就是發(fā)動群眾、組織群眾、凝聚群眾自己創(chuàng)造自己的幸福生活，辦成了許多政府想辦而未能辦到的事情，取得了良好的成效。
其次，自上而下的國家治理與自下而上的社會參與的有機結合與良性互動。隨著現(xiàn)代化建設的進一步推進，自上而下的國家對基層社會的治理“縱向到底”，延伸到最底部，需要通過自下而上的社會參與相配合，以實現(xiàn)來往自如、雙向互動。一是政府治理只有充分吸納民意，才能提供更好的服務。二是政府的治理過程需要社會配合，才能取得更好的成效。三是自下而上的社會參與需要在政府指導下進行，并且需要政府提供制度化的參與渠道。“美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動”是自上而下的國家治理與自下而上的社會參與有機結合與良性互動的重要載體。共同締造活動強調(diào)“共謀共建共管共評共享”，一方面，干部要下基層，問需于民，問計于民；另一方面，群眾通過多種方式，參與謀劃、建設、管理和評價，表達民意，反映民聲，貢獻民力，在共同締造活動中實現(xiàn)干部與群眾雙向互動。
共建共治共享的實踐反映了中國式基層治理現(xiàn)代化的基本趨向，并塑造國家與社會良性互動關系。
首先，共建共治共享在價值追求上強調(diào)共同性。市場經(jīng)濟將人們分為“我、你、他”，社會管理將人們分為“管理者”與“被管理者”。共建共治共享強調(diào)在分化中尋求共同，在差異中獲得“最大公約數(shù)”，將你、我、他凝聚為“我們”，將“管理者”與“被管理者”結合為“共建共治者”。
治理是主體與客體之間的關系。共建共治共享將人民群眾作為治理主體而不是客體。在傳統(tǒng)中國，人民群眾只是治理的客體。新中國建立后，人民成為政治主體。但在計劃經(jīng)濟時代，受制于自上而下的單向管理體制，人民群眾更多是被管理的對象。在共建共治共享的治理格局下，人民群眾不僅是管理對象，更是治理主體。
其次，共建共治共享提升治理效能。一定的政治社會關系產(chǎn)生相應的治理效能。僅僅將人民作為被統(tǒng)治者，人民不能參與政治，“民困主不恤”，便會引起人民群眾的反抗，造成治理失敗；僅僅只是將人民作為被管理的對象，“下怨上不知”，便會引起人民群眾的抵制，弱化治理效能。共建共治共享將人民作為治理的主體，共同處理社會矛盾，共同建設美好生活，可以大大提升治理效能。20世紀末，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，社會矛盾也急劇增加。隨著國家治理的改進，在共建共治共享的治理格局下，大量社會矛盾得到有效處理，活力有序的社會建構進入一個新的境界。
基層治理是國家治理的基礎，屬于國家治理的一部分，并反映了國家與社會的關系。國家與社會關系是歷史形塑的，也是人為建構的。西方長期延續(xù)的是以個人權利為本位的社會中心主義，社會對抗國家。在原蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制下，實行的是國家管理為本位的國家中心主義，國家壓制社會活力。中國式現(xiàn)代化從中國實際出發(fā)，又以現(xiàn)代化為指向，所要建構的是國家與社會良性互動的關系。基層治理的共建共治共享格局是國家與社會良性互動關系的具體體現(xiàn)，也是中國式基層治理現(xiàn)代化的重要特征。
（作者系華中師范大學中國農(nóng)村研究院教授，博士研究生導師，人文社會科學高等研究院高級研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《政治學研究》2023年第1期）
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