——基于云浮市云安縣鄉鎮體制改革調查與思考
編者注：當下，共同締造正在向縱深發展，主要是體制機制創新。早在10多年前，廣東云浮便開啟了這一探索歷程，產出了一批具有可學習、可復制、可推廣的制度產品。我們團隊全程參與了云浮探索。因應實踐需要，我們陸續刊發云浮探索案例。
《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見》指出：“在鄉鎮基層政權治理中要加強‘簡政放權’和為民服務等能力建設。”湖北省第十二次黨代會中提出：“要構建統籌縣城、鄉鎮、村莊的三級服務體系，健全服務“三農”的政務服務體系，推動市縣行政審批、公共服務和社會管理等平臺向鎮村延伸，以縣域為基本單元，縮小城鄉發展差距，引導更多資源、資金、人才向基層傾斜、向農村覆蓋，提升農村地區教育、醫療、養老等基本公共服務水平。”這就要求鄉鎮政府要積極轉變職能，增強服務群眾的條件、能力和質量。然而，在現實中傳統鄉鎮往往由于“責大權小”制約著鄉鎮施政能力與效果，使鄉鎮陷入“沒權辦事、沒錢辦事和沒人辦事”的窘境。為改變傳統鄉鎮發展困境，提升鄉鎮治理能力，云浮市云安縣在2010年開啟了鄉鎮體制改革的探索。以“配強、重責、放權”為原則，大力推行以“權力下放”為核心的強鎮擴權改革。通過下放事權、財權與人事權等“三大權力”，擴大鄉鎮社會管理權，保障鄉鎮財政權，增強鄉鎮人事權，努力破解“職權不對稱，權責不明晰”的鄉鎮難題，變“向上相對應”為“向下相適應”，為鄉鎮突破“事權、事財與人事不對等”以及“上面千條線、下面一根針”的傳統治理困境提供了有益探索。
一、云安縣鄉鎮體制改革的做法
云安縣的鄉鎮體制改革主要體現在兩個方面：一是鎮級大部制改革，二是簡政強鎮事權改革。兩者分別從組織結構和功能職責推進鄉鎮改革。鄉鎮機構調整的同時，鄉鎮的事權改革也緊隨其后。
（一）簡政：機構整合
云安縣以鎮級大部改革為契機，積極為鄉鎮政府擴權放能，提升鄉鎮政府社會建設與社會服務的能力。主要做法就是通過整合傳統“七站八所”資源，組建成新的黨政辦、農經辦、宜居辦、綜治信訪維穩中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”，以此集中辦理不同方面的問題。
1.黨政辦：集中解決組織建設問題。黨政辦主要負責黨的建設、廉政建設、宣傳文化、組織協調等職責，統籌推進各項工作。2010年，該縣黨政辦創新設立“兩代表一委員”工作站，作為轄區各級黨代表、人大代表、政協委員履行職責、聯系群眾的工作平臺，使其作用發揮常規化、有效化。
2.宜居辦：集中解決環境建設問題。宜居辦主任由鎮班子成員兼任，主要負責村鎮規劃、綠道建設、舊村改造、環境整治、生態保護、沼氣建設等“六大職責”，全面推進鄉村建設。
3.農經辦：集中解決農民增收問題。農經辦整合農業、水利、國土等涉農站所資源和專業協會、專業合作社等經濟組織資源，設立農村土地流轉服務中心、農村勞動力服務中心、農業發展服務中心，作為政府優化“三農”服務的工作平臺。
4.綜治信訪維穩中心：集中解決社會管理問題。綜治信訪維穩中心整合鎮司法所、信訪、綜治等資源，主要負責法制宣傳、矛盾排查、糾紛調處、接待來訪、應急處置、治安防控、司法建設等工作。
5.社會事務服務中心：集中解決民生問題。社會事務服務中心主要職能是行政服務、社會保障、計劃生育、教育衛生、合作醫療、基礎建設等。以建立“一校兩院三保障四工程”公共服務體系，以解決群眾最關心、最直接的民生問題為主要工作。
鄉鎮機構整合并非“只減不增”。在某些方面，特別是公共服務領域，一系列新的社會服務機構也應運而生。如通過設立農村土地流轉服務中心、勞動力服務中心、農業發展服務中心等“三大服務中心”，使土地流轉、就業培訓以及農業發展服務等有了專業的服務機構。又通過在鄉鎮組建“農村環衛服務隊”，由農村環衛服務隊安排專人每天開垃圾車到各村轉運垃圾，以此解決農村生活垃圾無人管、無人處理的問題。
（二）放權：配強增量
云安縣的鄉鎮大部制改革過程中，通過“權力下放”的方式對鄉鎮政府進行“配強、放權”，以此給鄉鎮政府注入“增量”。在實行鎮級大部制的基礎上，簡政放權，實行鎮級三權擴張。
1.下放事權，讓鄉鎮“有權辦事”。一是行政執法權。云安縣針對相對集中的行政處罰情況，將擅自開墾林地的行政處罰權、縱火燒山范圍在10到50畝之間的行政處罰權等與鄉鎮工作較為密切、與群眾利益息息相關的行政處罰權下放到鄉鎮一級，以便及時發現、及時處置，提高行政處罰效率。二是行政審批權。云安縣將1.5方以下的林業砍伐審批權、宅基地報批初審權、投資千萬元以下企業項目審批權等審批程序比較繁瑣、涉及多個部門的行政審批權力下放至鄉鎮一級，有效縮減辦事流程，降低辦事成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，踐行為群眾服務的宗旨，推動了鄉鎮政府的職能轉變。三是公共事務管理權。云安縣將小二型水庫防限水位與山塘安全蓄水位等公共事務管理權委托給鄉鎮政府，賦予鄉鎮政府管理轄區公共事務的權限，將上級政府“管不了，管不好”的公共事務交由鄉鎮管理，充分利用鄉鎮政府的層級優勢，貼近人民群眾實際需要，解民困、排民憂，有效管理鄉鎮公共事務。
2.下放財權，讓鄉鎮“有錢辦事”。一是分稅權。云安縣鑒于鄉鎮財政緊張的現狀，從下放財權入手，向鄉鎮政府分稅，將鄉鎮商業稅、增值稅、資源稅等以稅收返還的方式注入鄉鎮財政之中，同時將稅收增量部分以稅收獎勵的形式納入鄉鎮財政體系。由此，鄉鎮財權得到有力強化，稅收權構成了鄉鎮財權的基礎，發揮了穩定鄉鎮財權的突出作用，保證了鄉鎮財力的有效供給，讓鄉鎮政府充分利用財稅收入為民辦事，不斷提升基層公共服務質量與水平。二是享財權。云安縣在下放或者委托鄉鎮行使的職權中，明確指出在縣職能部門下放或委托的職權范圍內，可以從鄉鎮行使職權而依法征收的行政處罰經費，由縣財政按一定比例返還給鄉鎮，做到權責利相一致。縣職能部門給予鄉鎮政府有限的收費分成權，具體的返還比例根據各職能部門與鄉鎮政府簽訂的委托協議來確定，前提是行政處罰必須依法依規，符合法定程序，并且在下放和委托的權限內，嚴格規范下放或委托的行政處罰收費權。三是給糖權。云安縣創新“給糖理論”，轉變過去“給糖的人不管事，管事的人不給糖”的傳統思維，改變部門資金下撥方式，將縣直部門扶持鄉鎮的各類幫扶資金，先劃撥到鄉鎮政府，再劃撥給扶持對象，并由縣強化資金監督，真正實現對財政資金的追蹤問效。
3.下放人事權，讓鄉鎮“有人辦事”。一是人事推薦權。云安縣立足鄉鎮人事制度改革，將鄉鎮班子副職的推薦權交給鄉鎮黨委，使得鄉鎮黨委對鄉鎮班子副職享有推薦權。具體來說，鄉鎮基層干部經過無記名投票，通過鄉鎮黨委啟動的人事推薦權，實現人才的合理任職，創造“人盡其才”的用人格局。二是人事建議權。云安縣為了建立能上能下、人才合理流動的人事制度，把調整鄉鎮班子成員的建議權一并賦予鄉鎮黨委，使得鄉鎮黨委對鄉鎮班子成員擁有建議權，打破以往鄉鎮人事調整聽命于上級領導、沒有人事調整主動性的困境。在下放人事建議權之后，鄉鎮能夠有效實現人才整合與優化人力資源配置，卓有成效地推進鄉鎮人事工作，建立和完善鄉鎮人事制度。三是人事問責處理權。云安縣將鄉鎮干部問責的處理權下放至鄉鎮，使得鄉鎮黨委有權對鄉鎮干部的失職瀆職行為和違規違紀行為進行問責處理，建立鄉鎮人事的獎優罰劣機制，保障鄉鎮人事制度的剛性化，在確定積極性激勵的人事獎勵制度后，設置消極性激勵的人事處罰制度安排，健全鄉鎮人事制度體系。
總體來說，云安縣通過強鎮擴權改革，進一步地擴大了鄉鎮權力，以權力生成動力，進而使得鄉鎮一級有更多的主動性和積極性，創造性地解決了縣鄉之間的權力糾紛問題，進一步明確了鄉鎮一級在基層治理中的地位。
（三）賦能：服務下沉
機構調整與整合，使原有的鄉鎮資源得到優化利用，是一種“存量”改革。但鄉鎮政府擁有的“存量”資源是極為有限的，鄉鎮機構能“向下”設立，卻不一定有“能力”向下提供服務。因此，鄉鎮政府還需縣市政府的“還權賦能”。在強化社會服務過程中，云浮還特別注重將政府提供的社會服務制度化、常態化，以此提升社會服務的質量與效率。
1.建立社情研判機制，將矛盾化解在基層。云安縣在應對農村穩定問題時通過以“社情研判機制”為核心的體制機制創新，變事后處理為事前防控與及時化解，將矛盾化解在基層，為基層構建和諧穩定的社會環境。一是三級聯動，構筑“村疏導、鎮調處、縣督導”綜治網絡，從而使基層矛盾糾紛和不穩定因素能夠得到及時排查、化解。二是把鎮中心作為鄉鎮常設機構，并逐步擴大鄉鎮的社會管理事權、財權和人事權，讓鄉鎮政府能夠有所作為。三是建立“日排查、周研判、月考核”的運作體系。以“日排查”來及時把握工作主動權；以“周研判”診治疑難雜癥，從而對癥下藥；以“月考核”兌現激勵政策。
2.建立農情研判機制，推動農民增產增收。在鄉鎮大部制改革的基礎上，云安縣在農經辦創新設立了“農情研判室”，由“農情研判室”統攬農村土地流轉服務中心、農村勞動力服務中心、農業發展服務中心，有針對性地對土地流轉、農村勞動力培訓、轉移就業、維權及相關農業生產、農業經營活動提供服務，促進農民增產增收。一是建立“農情月記”制度。鎮級“三個服務中心”每月根據匯總而來的調研材料，及時發布種植業生產政策、技術措施、動態等相關信息。二是建立“季度研判”制度。即以鎮為單位，縣、鎮、村三級領導按季分析研究農民增收形勢，并針對存在問題提出解決辦法。三是建立“年度考核”制度。每年對各鎮促進農民增收的工作制度、工作措施和工作成效等進行考核檢查。
3.建立“代表聯絡機制”，提高干部服務能力。云安縣在農村綜合體制改革過程中，在各鄉鎮建立起“兩代表一委員”（即黨代表、人大代表、政協委員）工作站，讓干部、代表、委員下得去且坐得住，在制度長效性方面做出了有益探索。一是聯系服務制度。由“兩代表一委員”工作站印發“兩代表一委員”聯絡卡，公布人員基本情況和聯系方式，方便基層群眾通過電話、來訪、預約接待、登門走訪等方式反映意見和建議。二是收集反饋制度。由“兩代表一委員”每月走訪群眾，收集群眾意見并通過工作站向鎮黨委、政府反饋。設立每周二為“民情接待日”，由“兩代表一委員”輪流駐站接待群眾，對群眾反映的問題，能現場解答的現場解答，不能現場解答的通過工作站交由相關部門辦理并跟蹤落實。三是工作公開制度。將“兩代表一委員”活動的時間、地點、內容以及群眾反映問題的調處情況及時告知群眾。四是調研制度。對事關全鎮改革發展穩定的重大事項和群眾關心的熱點、難點問題開展調研、視察、評議等活動。
4.建立“新型考核機制”，推動政府職能轉變。云安縣大力推進考核制度改革，形成了“不以GDP大小論英雄、只以功能發揮好壞論成敗”的考核氛圍，強化了政府社會建設職能。一是創新考核主體。在傳統的考核方式下，上級領導和組織部門作為考核主體，掌握著鄉鎮干部的升遷大權，鄉鎮政府難免只注重迎合上級政府要求而忽視群眾意愿和呼聲。云安縣在綜合改革過程中，把“群眾滿意度評價”作為鄉鎮干部考核的重要依據，使民意得到發揮。二是創新考核標準，長期以來存在的“以GDP大小論英雄”的政績考核標準，使得鄉鎮干部只注重招商引資，忽視了為農村提供公共服務。云安縣按照“功能發揮好、考核得分高”的原則，在考核標準上更加注重與各鎮實際結合，與“主體功能區”發展規劃相結合，避免“一刀切”。如優先開發區重點考核經濟結構調整、節能減排等指標，生態發展區側重考核基本公共服務、社會管理、生態發展、農民增收和農村穩定等。又如工業總產值這個考核項目，在優先發展區中所占考核權重達到總分的12%，而在保護和開發示范區則只占總分的2％。
二、云安縣鄉鎮體制改革的成效
（一）有效整合了鄉鎮行政資源，上下互動暢通
2010年黨政辦設立“兩代表一委員”工作站，共印發“兩代表一委員”聯絡卡1560張；走訪群眾7230人，接訪收集意見1759條，調處基層矛盾糾紛23宗；組織開展調研、視察、評議活動11次，完成653項決策前意見收集；通過收集群眾意見參與決策重大事項56個，呈交書面報告83個，向地方黨委建言獻策29條。如今老百姓只需將意見反饋給“兩代表一委員”，而不需“進衙門”“找干部”。在更深層次意義上，則是通過強化“兩代表一委員”的功能，使國家權力借助“兩代表一委員”這一活的載體來“進村入戶”，解決農民的疑難雜事，強化政府的社會服務職能。
（二）有效提高了鄉鎮政府的施政能力，農民得到實惠
2010年，云安縣30多名鄉鎮工作人員憑借優秀的工作成績，在鄉鎮黨委的推薦之下，走上了鎮班子領導崗位；有16人經過鄉鎮黨委啟動干部調整建議權調到了合適的崗位上。南盛鎮黨委書記說：“以前派出所、變電所等垂直機構的人，我們都派不動，現在有了人事問責處理權，鎮干部說話有分量多了。手頭上有實權了，能為群眾辦些事情了”。
（三）有效夯實了基層治理的基礎，資金得到保障
通過縣級統籌財政以及稅收等渠道對鎮村兩級予以資金支持，確保“費隨事走”，為農村公共服務建設提供財政保障。2010年云安縣共撥款4.2億元投向農村事業，不斷激發鄉鎮提升民生福祉的積極性。2010年，鄉鎮以稅收共享形式增加財政收入達973萬元，是上年的2.5倍；同年征收社會撫養費625萬元，比2009年的213萬元增加412萬，增長193.43%；并且，縣財政和部門直撥資金達2180萬元，比2009年增加1353萬元，增長163.6%。
（四）有效豐富了鄉鎮公共服務供給，政府職能轉變
推動政府職能轉變，完善社會服務是加強和創新基層社會管理的重要內容。云安縣堅持以提供基本公共服務為著力點，不斷完善鄉鎮社會服務體系，解決人民群眾關心的利益問題，讓公共服務延伸到最基層，惠及全縣人民。如農情研判機制，其實質就是整合縣鄉政府資源，為農民的農業發展“把脈”，從而為農民增收保駕護航。2009年，該縣南盛鎮農業生產面臨“早旱病蟲多，水果掛果少，養殖趨勢好，蠶桑價格高，腐竹原料貴，勞務有工無人做、有人無工做”的農情狀況，縣鎮村三級共同研判，科學提出“環境不足科技補；經營不足勞務補；減負減災保增收”的應對思路，并在技術指導、農情監測、職能培訓等方面擬定了十項應對措施，使農民“減產不減收”。
（五）有效提升了鄉鎮政府治理成效，發展理念轉變
通過實施考核制度改革，扭轉了長期存在的“眼睛向上”、“GDP至上”政績觀，塑造了“上下互動”的評議氛圍，使鄉鎮干部由“業務員”回歸到“公務員”，使鄉鎮政府得以潛心研究本地的長遠發展問題，將工作重心轉移到服務民生、加強社會建設、優化公共服務上來。如在2010年年終考核中，屬“開發與重點保護并重示范區”的高村鎮憑借“零上訪”，在“維穩”考核項上獲得滿分，加之生態保護成效顯著，最終使綜合得分位居首位。而經濟發展水平全縣第一的六都鎮則因上訪問題失分較多，位列第二。
總體而言，云安縣通過實施鄉鎮體制改革，有效破解了鄉鎮政府“職權不對稱、權責不明晰”的施政難題，轉變了政府職能，使地方政府更加注重社會建設，社會服務得到有效改善，農民得到實惠。云浮市以云安縣為改革試點，在全市推廣鄉鎮體制改革的經驗做法，實現了經濟建設和社會建設雙豐收。2010年，群眾信訪數量較2009年下降29.5%，農村治安案件下降30.8%，全市未發生嚴重群體性事件。同時，經濟增長率達到15.41%，農民人均純收入增長率達到22.8%。
三、云安縣鄉鎮體制改革的啟示
云安縣的鄉鎮體制改革探索，創新了基層治理機制，提高了公共服務供給能力，改善了鄉鎮政府的治理效能，為其他基層政府實施鄉鎮體制改革提供了一些有益啟示。
（一）鄉鎮體制改革重點在政府
加強農村社會管理和服務，推動鄉村振興事業發展，主要靠鄉鎮政府。提高鄉鎮政府行政效率和降低機構運作成本，將更多的人力物力集中到農村建設方面，農村才能得到發展，農民才能得到實惠。實施簡政放權，既降低了鄉鎮政府的運行成本，又能讓鄉鎮政府把主要精力放在鄉村振興事業上，專注于提升為農民提供公共服務的能力，切實提高農民的生活水平，改善民生。當前，我國城鄉差距還很大，農民對各項公共服務的需求日益增加，農村因其環境局限性對政府的依賴度還很高，這對鄉鎮政府提高治理和服務能力提出了更高要求。各級政府只有重心下移、關口前移，將人力、物力、財力投入到鄉鎮，做好農村治理和服務工作，才能縮短城鄉發展差距，全面推進鄉村振興。
（二）鄉鎮體制改革落實在服務
轉變鄉鎮政府職能，就是要變“以管理為主”為“以服務為主”，提供給群眾所需的公共服務，加強鄉鎮便民服務和社會工作服務，是改善民生和推動農民有序參與民主管理的有效途徑，能促進基層干部與農民的“上下互動”，使得農民的需求得到及時回應和滿足，以此來增強鄉鎮政府的威信，使得政令暢通，達到政通人和的治理效果。基層政府只有始終堅持“以人為本、服務優先”的社會管理理念，想方設法為人民群眾提供全面、優質的公共服務，以服務體現管理，以服務促進管理，以服務深化管理，才能真正獲得人民群眾的認可。
（三）鄉鎮體制改革保障在制度
有效的鄉鎮治理是一項事關長遠的基礎工程。實施鄉鎮事權改革，必須以體制機制創新為保障，實現公共服務的常態化、系統化、機制化。只有建立健全相關制度，特別是不斷創新政績考核機制、財稅分享機制等，才能有效推動和保障公共服務的實現，不斷提高鄉鎮治理水平。
（四）鄉鎮體制改革基礎在群眾
群眾是鄉鎮服務的對象，也是社會管理的主體。加強和創新鄉鎮治理，必須尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，努力提高人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督以及社會參與的意識和能力。只有充分尊重人民主體地位，切實發揮人民首創精神，積極引導人民群眾有序參與、充分參與、高效參與，以決策共謀集中民智、以發展共建凝聚民力、以合作共管匯集民意、以成果共享順應民心，才能形成政府和群眾之間的良性互動，不斷提升鄉鎮政府的管理和服務水平。
(作者任路系華中師范大學中國農村研究院副教授，博士生導師，湖北省政治學會副秘書長；程娜系華中師范大學中國農村研究院碩士研究生；中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號)
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