自國家產(chǎn)生之后，社會自治便是與國家治理相對而言的。費孝通先生將這兩種治理概括為“雙軌政治”。就基層治理而言，在中國漫長的傳統(tǒng)時期，基層主要實行社會自我治理，國家對基層的治理較弱。
傳統(tǒng)的社會自治是與國家相隔離的小共同體自治，人民在國家大共同體內(nèi)處于“一盤散沙”狀態(tài)。隨著以世界交往為載體的現(xiàn)代化進程的開啟，國家成為世界交往和競爭的主要單位，并要求改變“一盤散沙”狀態(tài)，國家愈來愈深入基層社會。新中國成立后，中國通過“公社制”和“單位制”組織社會。這種由政府直接管理經(jīng)濟社會的方式束縛了基層和人民群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性。隨著對“公社制”和“單位制”的改革，中國產(chǎn)生了一個相對獨立的基層社會。國家試圖通過在基層社會設(shè)立群眾性自治組織，將民眾重新組織起來，由此產(chǎn)生基層群眾自治制度。
基層群眾自治一開始便具有現(xiàn)代要素，處于基層社會自我治理現(xiàn)代化的路向之中
基層群眾自治看起來與傳統(tǒng)基層自治有相似之處，二者不屬于政府組織，都強調(diào)基層社會的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。但與傳統(tǒng)基層社會自治相比，改革開放以來的基層群眾自治一開始便具有現(xiàn)代要素，處于基層社會自我治理現(xiàn)代化的路向之中。
首先，基層群眾自治是國家建構(gòu)的。傳統(tǒng)的基層自治以自然形成的小共同體為載體，與國家自上而下的組織是疏離的，并且是自成一體的。當代的基層群眾自治是國家組織基層社會的一種方式，具有國家建構(gòu)性；群眾性自治組織受國家基層政權(quán)的指導，與國家組織是一體的。
其次，基層群眾自治是實現(xiàn)人民民主的載體。人民如何行使民主權(quán)利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。要解決這一問題，一是人民通過他們選出的代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，行使管理國家的權(quán)力；二是在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾直接行使民主權(quán)利。基層群眾自治以民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作為支撐。
最后，基層群眾自治依照國家法律組織和活動。中華人民共和國制定《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，基層群眾自治組織依照國家法律進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在基層群眾自治活動中可以汲取和借鑒傳統(tǒng)治理資源，但不能與國家法律相沖突。
基層社會自我治理現(xiàn)代化面臨新情況新問題
中國的基層群眾自治制度的建立，一開始便將基層社會自我治理帶入現(xiàn)代化的軌道。但是，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)變中，基層社會自我治理現(xiàn)代化面臨著大量新情況新問題，需要進一步解決。
一是拓展基層社會自我治理的空間。隨著現(xiàn)代化的推進，國家對基層社會的治理愈來愈強，越來越多的基層社會事務(wù)由政府承擔，人民群眾的日常生產(chǎn)和生活事務(wù)愈來愈多地依靠政府解決，這是現(xiàn)代化造成的必然趨勢。但是，隨著現(xiàn)代化的進一步深入，社會需要愈來愈多樣化和個性化，這些需要僅僅依靠政府力量難以滿足。基層人民群眾自我組織、自我管理和自我服務(wù)，不僅有助于激發(fā)社會活力，更好解決自己的問題，而且可以大大減少政府治理成本。
二是激發(fā)基層群眾自治的活力。我國的基層群眾自治組織承擔著協(xié)助辦理政府事務(wù)的功能，但愈來愈多的政府事務(wù)交由基層群眾自治組織承擔，會使基層群眾自治組織趨于“行政化”，缺乏為群眾辦理事務(wù)的活力。彭真在推動《村民委員會組織法》立法時便擔憂：“給村民委員會頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”由此需要合理劃分事權(quán)，讓基層群眾自治組織有更多的力量從事群眾自治事務(wù)。
三是發(fā)展基層社會自我組織的多樣性。現(xiàn)有的基層社會自我治理主體是村（居）民委員會，它們具有國家建構(gòu)性，與自上而下的縱向治理密切相關(guān)。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)形態(tài)、社會形態(tài)和生活形態(tài)愈來愈多樣化，僅僅依靠國家建構(gòu)的村（居）民委員會，遠遠無法將多樣化的人群組織起來實行自我治理，這就需要發(fā)展?jié)M足人們?nèi)粘６鄻踊a(chǎn)和生活需要的社會自治組織并增強自治能力。
基層社會自我治理是基于人民群眾相互間橫向聯(lián)結(jié)進行的治理，與國家自上而下對基層治理的“縱向到底”相配合，是基層社會自我治理的“橫向到邊”，由此將每個人置于組織體系之中，以推進有效的治理。
（作者系華中師范大學中國農(nóng)村研究院教授，博士研究生導師，人文社會科學高等研究院高級研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京日報》2023年4月24日第10版）
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