摘要：中國鄉村治理是目標驅動的變遷過程。20世紀初期開始的鄉村治理現代化并沒有改變傳統農業社會村莊自治的格局，因為這一現代化過程的目標是擴張國家對鄉村的控制。農村改革之后，鄉村實行村民自治，鄉村治理開始發生制度性變化，但在實踐中農民仍然要提供稅費維持基層政府的運行，鄉村治理仍然維持村莊自治的特征。21世紀初取消了農業稅，并進而由國家提供農村公共服務，特別是黨的十八大以后，國家對鄉村的投入不斷增加，鄉村公共服務水平不斷提高。以提升鄉村公共服務為目標的鄉村治理現代化過程帶來了真正意義上的村民自治，這體現為國家權力隨著提供公共服務而深入鄉村，村莊精英重新組合資源的空間被壓縮。鄉村治理不僅賦予村民更多民主參與權力，而且村民的滿意度是鄉村治理的評價標準，這從根本上保障了村民在鄉村治理中的主體地位。
中國的村莊正在經歷著重大的變化：從物理形態上看，一些村莊逐漸消失，一些村莊被合并；從文化和認同角度看，村民呈現出越來越多的個體主義，人員的流動使村莊難以保持原來的封閉性；從鄉村治理角度看，村莊的作用正在發生根本性變化，“去村莊化”的現象日益突出。我們在這里用“去村莊化”來概括這個過程有三重意義：一是隨著國家在鄉村扮演的角色從稅費的征收者轉變為公共服務和公共物品的提供者，國家權力在鄉村不斷下沉，以實現其服務的職能；二是村莊與村民的關系不再是庇護與被庇護的關系，村級組織成為村民自治的組織；三是由于鄉村治理的目標是更好地提供公共服務和公共產品，村民實現了真正意義上的民主參與。
本文試圖說明，在傳統的農業社會，政府需要向村莊征收稅賦，這決定了農民與政府在征收稅賦上存在利益沖突，農民必然通過信息的不透明阻止國家權力進入村莊，在這個過程中，村莊保留了較強的自治性。村莊為村民提供庇護，村民則依附于村莊，這是典型的村莊自治，而非村民自治。這一進程到20世紀末，即使在人民公社體制下也沒有發生根本性改變。農村改革以后開始實施以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治，之后村莊自治的特征在逐漸減弱，但由于國家仍然向鄉村征收稅費，特別是基層政府運行嚴重依賴農民繳納的稅費，鄉村治理中仍然具有濃厚的村莊自治特點，村莊的不透明和村莊精英治理仍然構成鄉村治理的主要特征。自21世紀初取消了農業稅，國家成為鄉村公共服務的主要提供者，特別是黨的十八大以后，鄉村公共服務的不斷完善使鄉村治理從村莊自治走向真正的村民自治成為可能。行政資源下沉鄉村、推動村民組織化和厘清政府部門與村級組織的職責、推進村民參與鄉村振興，都是在這個邏輯下發生的。鄉村治理目標的變化驅動鄉村治理的手段和機制發生根本性的變化，20世紀初期興起的鄉村治理現代化才開始得以真正實現。
2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。這個文件表明，村莊的特殊地位將日益弱化，城鄉基層治理的模式將日漸融合。2023年1月國家鄉村振興局等七部門印發的《農民參與鄉村建設指南（試行）》進一步強調，“充分調動廣大農民群眾參與鄉村建設的積極性、主動性、創造性”，“全過程全環節推動農民參與”。
一、作為自治的村莊
聚村而居的生產生活特點使村莊在基層治理中具有特殊意義。在農耕時代，作為一個將政治、經濟與社會融為一體的社會單元，村莊承擔著為村民提供保護、維護公平以及共同抵御風險的功能。波普金曾說：“村莊是關鍵的制度，在前資本主義社會為農民提供安全。它具有集體性，典型的做法是保障其居民的‘最小收入’，同時也是功能單位，按照沃爾夫的說法，是‘平衡其成員的生活機會和生活風險’。對于喬伊·米格代爾（Joel Migdal）來說，因為農民如此接近生存線，‘因而發展出使其安全最大化的社區機制’。最后，按照斯科特的說法，‘前資本主義的社區……被組織起來是為了最小化其成員所面臨的風險’。”這比較全面地詮釋了前現代時期村莊在農民社會生活中的意義。
在前資本主義時期，傳統的村莊之所以有如此重要的作用，可以從村莊與國家、村莊與村民，以及村莊與村外社會三重關系來理解村莊的意義。
與村莊－國家關系密切相關的是關于“皇權不下縣”的討論。在傳統社會，如果國家政權只是延伸到縣一級，那么作為縣級以下的社會單元，村莊一定具有高度自治性；如果國家可以對基層社會進行直接管控，那么村莊就缺乏自治性。高壽仙在分析這個問題時引入了兩個變量，即時間和內容。時間是指在不同時期國家控制能力不同。中央政府有能力的時候，就會在縣以下形成控制；如果在帝國晚期，可能就難以形成控制。內容是指官員以及權力，很多時候在縣以下沒有設立正式的政府官員，這時并不意味著權力就不可以進入鄉村；反之，即使在縣級以下設立了官職，如果無從產生影響，也就意味著權力沒有延伸到縣以下的鄉村。除了不同的時間和不同的內容，更重要的是國家與農民的關系。如果國家作為稅賦的征收者，不管其權力或官員是否延伸到基層鄉村，鄉村社會都會從中加以抵制，從而使村莊具有較大的自治權。
在中國，直到20世紀末，國家在鄉村一直扮演征收者的角色，這是由農業國家的本質所決定的。要維持國家機器的運行，國家就需要向農村征收賦稅和徭役，而農民則試圖抵制。為了盡可能有效征收賦稅和徭役，國家必然將權力向鄉村延伸，不管是指派官員還是在鄉村行使權力，農民都試圖通過維持鄉村的自治性來抵制征收，從這個意義上說，皇權是否下縣恰恰是表明在不同時期，國家權力與鄉村自治之間此消彼長的博弈過程。
我們以人民公社時期為例，這個時期不僅距離我們時間比較近，而且代表國家的官員和權力都向基層鄉村延伸了很多，但是村莊仍然保留了很強的自治性，因為村莊希望維護自己的利益。當國家需要從農村征收稅賦以維持國家機器的運行，而鄉村的公共服務只能由村莊自己來提供的時候，國家仍然是一種農民社會之外的力量，是農民要逃避的。農耕社會無法像游耕或游牧社會那樣通過地理空間的改變來逃避國家征收稅賦，就會通過增加基層社會的不透明來使國家難以征收稅賦。人民公社時期的瞞產私分就是一個典型的例子。國家要增加稅賦征收，而農民希望增加分配以改善生活，在這一博弈中，“瞞產私分”是農民逃避的手段，在Oi和高王凌的描述中，都可以看到這一現象普遍存在。可以說“瞞產私分”具有象征性，表達了國家與鄉村社會的關系，“瞞產”的目的在于增加鄉村社會的模糊性，弱化國家對鄉村的直接控制，“私分”則是增加村莊成員的福利。國家試圖通過各種方式深入鄉村社會，而鄉村社會試圖逃避國家控制的深入。這一博弈過程塑造了村莊的角色，村莊是居于國家與農民之間的具有高度自治性的社會單元。
國家穿透鄉村并不容易，鄉村有一整套復雜的機制將鄉村的真實情況掩蓋起來，特別是對于人口與土地。國家需要通過人口登記和調查清楚地掌握鄉村的人口狀況，但是鄉村居民往往因為各種原因拒絕登記和調查。傳統農業社會中，人口數據是抓丁的依據，國家實際上難以清晰地掌握人口數據。到220世紀末，國家對鄉村人口仍然不能清晰掌握，人口沒有戶籍或年齡錯誤的戶籍登記時有發生。土地的狀況就更難以把握了，各地土地丈量單位就有很大差別，有大畝、小畝、標準畝的差別，在山區還有斜坡面積和投影面積的不同算法，再加上每年都有新開墾的土地、淤積的耕地和損毀的土地，實際土地面積非常模糊。在農業社會，土地是納稅的基本依據，但是對于國家來說，土地面積是難以把握的。正是由于農業社會中村莊的信息不透明，在很多時候國家無法向個體農民征收賦稅和徭役，便以村莊為單位進行征收，這些稅費在村莊內部如何分配則由地方的規則所把控。
村莊與國家的關系在某種程度上也是地方精英與國家的關系。地方精英為了阻止國家權力向鄉村延伸，對于國家試圖通過土地和人口調查來清晰掌握鄉村的人口和土地的行為采取了抵制措施，國家與地方精英的利益存在著沖突。但是在與一般村民的關系中地方精英則承擔了庇護者的責任。在斯科特看來，由于道義經濟原則的存在，在村莊之內要保障貧困家庭的生存，那么地主或高收入的人需要通過互惠的方式為村內的窮人提供必要的支持。事實上，當國家在鄉村的權力無法行使時，村莊的權力就會掌握在精英階層的手中，可能會出現兩種情況：一是以利治村，這樣就出現了道義經濟，在中國也可以看到富人投資村中的公共福利，救助窮人。在宗族力量強大的地區，也出現宗族的共有土地和共有財產。二是以力治村，也就是出現了強勢人物或家庭，他們能夠借助武力在村莊中形成權威。這個意義上說，道義經濟的分析和政治經濟學的分析都存在可能，但有一點是共同的，就是村莊自治等于精英自治，因為國家權力的難以進入使村莊精英成為鄉村的主導者，并借助這個地位為普通村民提供庇護或對其進行剝奪。而庇護和剝奪也不是持久不變的，精英可能既是庇護者也是剝削者，只是發生的場景不同而已。
當我們討論村莊自治的時候，是否意味著村莊是一個利益共同體呢？如果撇開具體的爭論，村莊一定存在著共同的資源和共同的利益，也存在著村莊內部的利益矛盾和村莊與外部的利益關系。首先，維護村莊公共資源往往增強了村莊的凝聚力，這表現為村莊在與周邊村莊爭奪水、山林、土地等資源時所表現出來的集體行動。這些資源關系村莊的所有成員，因此在保護或爭奪這些資源時，村莊成員往往表現出高度的一致性。但任何村莊都不是封閉的，而是與外部有著各種各樣的經濟、社會關系，這些關系錯綜復雜地交織在一起，會影響村莊共同利益的強度。村落共同體是否具有較強的凝聚力，既取決于外部的壓力，也取決于內部的功能。當外部壓力強大的時候，村落共同體就會呈現出更強的凝聚力；同時如果村落提供了更多的保護和互惠，也同樣會形成更強的村落凝聚力。
伴隨著現代的警察制度、教育、鄉村政權和鄉村組織的變化，國家對村莊的影響也在不斷擴大，直到人民公社時期，村莊作為一個自治單位的地位并沒有被改變，甚至因為村莊土地的共有和對外市場聯系的減弱，村莊的自治作用被進一步加強，而村莊領袖的地位因其掌握著村莊資源的分配權力且成為與地方政府溝通的主要通道而得到事實上的加強。
二、從村莊自治到村民自治
人民公社解體以后，中國鄉村開始實施村民自治，這被認為是鄉村治理的偉大創造。時任全國人大常委會委員長彭真曾說：“八億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過。”從1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》到2018年該法的第2次修訂，村民委員會在法律層面上得到不斷完善，從而形成了“鄉政村治”的格局，也就是說鄉鎮政府是最基層的政府，而村民委員會則是群眾自治組織。村民委員會的目的在于“村民自我管理、自我教育、自我服務”，治理手段則是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。村民自治的制度通過法律被確認并不斷完善，但是在實踐中，直到20世紀末，村莊自治的特征仍然比較明顯，作為個體的村民，大多仍然處于村莊的庇護之下，基層政府為了完成政府的稅賦征收職能，默許村莊精英對村莊權力的把控。
村民自治起源于村莊的自我保護。在人民公社時期，村民被高度組織起來，通過集體的行動來實現村莊的自我服務和自我管理職能，面對國家的稅賦征收，村莊采取了諸多自我保護的措施。在人民公社解體后，村莊面臨如何組織和如何發揮職能的問題。作為最早的村委會，廣西宜州合寨村非常典型地表現出其村莊自治的特征：一是村委會的產生是因為國家權力的弱化，合寨村處于三縣交界、國家權力難以覆蓋的地區；二是農村組織渙散，鄉村公共事務和公共秩序不能得到保護。為了管理村內事務，村民通過選舉產生了村民委員會，并制定村規民約。村民委員會建立之后，其直接效果是基本制止了偷盜行為，維持了社會的秩序。
隨著村民自治在全國的推廣，村委會所發揮的作用也就日益多元化，從農村改革到取消農業稅的20多年中，國家與鄉村的關系發生了轉變：人口流動改變了村莊的社會和權力結構，村級組織運行的邏輯逐步發生變化，村民自治從最初的村莊自治開始向村民自治逐步轉變。我們應該將這20多年看作是一個轉變的過程，從村莊自治逐漸向村民自治的過渡。
鄉村治理的本質反映了國家與鄉村的關系。直到取消農業稅之前，政府的角色，特別是基層政府所扮演的角色仍然是賦稅的征收者。從改革開放之初，隨著中國的非農產業迅速發展，農業稅在國家稅收中的占比不斷縮小，但是農民負擔沒有減少。農民負擔沒有減少的原因首先是基層政府的運轉主要依靠農民的稅費，為了維持基層政府運轉，國家在農業稅外增加了各種征收名目。除了基層政府運轉的費用，農民還要自己負擔公共服務。在農村改革之后的很長時間，農村的公共服務仍然依靠農民的稅費和集資實現，農村的教育、醫療和養老仍然是農民自己的責任。多數地區的農民負擔占到農民收入的３％～４％，少數地方的農民負擔甚至達到農民收入的10％。在20世紀90年代，基層政府的運轉成本不斷上升，農村公共服務的支出也在增加，農民負擔問題也就相應激化，特別是在工商業不發達地區，基層政府對農民投入的依賴性更強。有一段時間農村稅賦問題成為鄉村生活的核心問題，基層政府需要通過稅費的征收來維持基層政府的運行，村莊也需要依靠完成稅費征收來提供村莊公共服務和進行公共管理，因此催征稅費成為鄉村兩級干部的重要工作。但是對于農民來說，他們則希望通過有效抵制來減少不合理的稅費，特別是在稅費征收過高的地區，或者收入欠佳的年份，由此導致了干群沖突。在此背景下，盡管從法律和制度上建立了村民自治，但在實際運行中，村民自治仍然難以實現，鄉村治理更多表現為村莊自治的特征，只是干群沖突導致村莊自治也在弱化。
村民自治的話語甚至在某種程度上強化了村莊自治。村民自治確立了村委會的民主選舉和民主監督制度，這一制度一方面給村莊自治賦予了法律的保障。如果說過去村莊自治是在國家政權與鄉村博弈中實現的，那么當前村民自治確立的村民委員會并非隸屬于基層政府，即村莊與基層政府不存在領導與被領導的關系，從法律層面保障了村級組織的自治性。在村莊內部，盡管村民委員會組織法賦予村民民主選舉和民主監督的權利，但在實踐中，村莊精英的力量仍然被保留下來，“能人治村”現象普遍存在。村民和基層政府接受“能人治村”是因為能人可以減少治理成本，達成治理目標。因此選舉在一定程度上強化了精英在村莊中的作用。從村民角度看，選舉使得村莊精英的權力得到合法化表達。村莊精英或有較強的宗族力量支持，或有較高的經濟地位，或有較廣泛的社會關系，這些優勢在選舉中都可以體現出來，成為選舉的籌碼。在村民選舉中，那些人口較多的宗族和派系利用選舉可以更容易獲得村莊權力；那些有錢的人也可以利用其經濟影響，或是通過給村莊修橋補路獲得群眾的好感，或是通過私下的許愿和賄選而直接得到選票，從而在選舉中占明顯優勢。村莊精英也獲得了地方政府的支持，因為地方政府需要通過村級組織來實現政府的目標，不管是征收稅費還是實施政府計劃，基層政府都需要有號召力或影響力的村干部支持政府的工作。事實上，在鄉村有可能通過選舉成為村莊主要領導的能人數量有限，因此，在許多村莊都可以見到“老書記”“老主任”，這些能人長期在村莊工作，不僅能夠配合基層政府完成各項工作，而且能在其權力范圍內保護村民利益。
村莊秩序的維護需要增加村莊公共收入、保護村莊的社會公平和有效處理村莊事務，在這諸多方面，村莊精英都采取了帶有地方特色的措施。村莊最主要的資源是土地，農村改革的起點也是土地承包，但是在土地承包到戶以后，有些村莊仍然保留了土地調整的權力。一些村莊為了擴大集體的經營實力而采取“返租倒包”的方式，通過與農戶重新簽訂協議，實現土地的集體經營，在這個過程中，村集體獲得了土地的部分收入；有些地區為了適應農戶人口增減而對承包到戶的土地進行調整以保持土地利用的相對平均。盡管國家政策強調土地承包制度的穩定，不提倡土地頻繁調整，希望通過穩定土地承包權和擴大農戶的決策權提升土地的使用效率，但是村莊希望在提升土地使用效率的同時也達致村莊內部的公平。除了增加村莊收入、維護必要的公平，村莊精英還需要能夠有效解決村莊內部的各種沖突。為了提升解決問題的效率，村莊精英往往采取“擺平”的策略，可能是通過給予額外的好處（比如給低保名額），或者實施額外的懲罰（比如取消其貧困戶的資格），來解決村莊的問題。“擺平”的普遍存在是因為鄉村治理仍然是精英治理，帶有個人色彩，制度化不足。作為鄉村治理手段，“擺平”在這個時期普遍存在，其原因就在于村莊精英掌握了各種資源，并能夠在村莊層面重新進行配置。
盡管村莊保持了自治性，但是基層政府通過對村莊集體收入的管理和向村莊派駐工作人員來實現權力下沉。許多地區的鄉鎮政府都通過管理和監督集體經濟收入來避免村莊精英違規，典型做法如村財鄉管，村集體要使用集體的資金不僅要經過村民的同意，而且要經過鄉鎮政府的批準。基層政府的主要工作是鄉村治理，鄉村的發展和穩定狀況反映了基層政府的工作情況，成為基層政府考核的主要依據。為了保證村莊的發展和穩定，基層政府需要更直接介入鄉村的日常事務，其典型做法如建立包村領導和包村干部制度。包村領導多為鄉鎮的主要領導，要承擔其所承包村莊的發展與穩定的責任，對村干部有較大的影響力，但是他們不能投入更多的精力到村莊。為了能夠更及時掌握責任村莊的日常情況，鄉鎮的年輕干部多被指派為包村干部，他們經常深入村莊，了解村莊的各種情況，承擔村莊的管理職責。
在這20多年中，國家與農民、村莊與國家和農民的關系以減輕農民負擔為契機，開始出現了轉變，國家逐漸從稅費征收者轉變為公共服務的提供者。在公共服務的提供過程中，我們可以看到國家投入在逐漸增加，農民投入在逐漸減少。以鄉村教育為例，傳統鄉村中，國家基本上不提供教育服務，教育是由家庭或家族提供的。近代以來，國家開始提供鄉村教育服務，但是其資金主要依靠農民籌集，需通過向農民征收稅費來保障民辦教師的工資收入；隨著教師工資由縣級統籌，公共財政在鄉村教育中的投入不斷增加，并最終停止向農民征收教育費用。在國家逐漸提供更多公共服務時，國家作為征收者的角色也逐漸淡化。從農民負擔引起社會廣泛重視到各種規范農民負擔的政策出臺，直至21世紀初最終取消農業稅，兩千多年皇糧國稅的結束，其實質反映了國家與農民關系的轉變，國家代替鄉村集體承擔了鄉村公共服務的責任，伴隨國家提供公共服務而來的是國家權力的下沉。在這個過程中，村莊自治逐漸弱化，隨著國家提供公共服務能力的提升，村莊自我提供公共服務的能力在減弱，同時村民對村莊提供公共服務的需求也在降低。比如教育已經完全依賴國家的公共教育系統，醫療服務在很大程度上也依賴國家所建立的公共醫療系統。同時村莊精英在鄉村的作用也逐漸降低，這不僅是因為國家權力深入鄉村，而且是因為村莊發展對村干部提出了與以往不同的要求，村莊更需要年輕化和知識化的干部解決村莊所面臨的問題，如項目進村、資本下鄉，以及各種支農政策和村莊發展。村莊治理的底層邏輯正在發生根本性的變化。
近代以來開始的地方政權現代化建設并沒有真正完成，直到21世紀初期，國家替代村莊成為公共服務的提供者、國家的行政權力下沉村莊以后才實現了真正意義上的村莊治理現代化，實現了從村莊自治到村民自治的轉變。
三、村莊治理的現代化
2006年全面取消農業稅是一個新的歷史起點，國家不再向鄉村征收稅費，同時增加對鄉村的投入以提升鄉村的公共服務水平，國家這一角色的轉變帶來了鄉村治理的根本性變化。黨的十八大以來，國家將農業農村現代化作為治國理政的重要任務，不斷增加對農業農村的投入，實施脫貧攻堅和鄉村振興戰略，鄉村治理進入了新的時期。在新的時期，伴隨著公共服務的供給，國家權力深入鄉村，失去村莊庇護的村民需要再組織化，這種組織不同于傳統的村莊組織，而是具有現代性的社會和經濟組織。當鄉村治理的主要目標是更好滿足村民對服務的需求，國家與村民、國家與村莊及村莊與村民的關系都發生了變化。
國家作為公共服務的提供者，需要掌握更豐富的信息，提高村莊的透明度。如果說在征收稅費時期，國家難以真正掌握村民的信息，那么在提供公共服務、支持農業農村發展中，國家開始真正了解每家每戶的信息，從而使村莊治理建立在清晰的農戶信息的基礎上。從種糧補貼開始，國家的補貼直接進入農民個人賬戶，不需要通過村莊進行分配。隨著到戶的政策越來越多，特別是經過精準扶貧的大規模建檔立卡，對于國家來說，村莊不再是模糊不清的，而是掌握了每一個農戶的真實數據并以此為依據提供公共服務。“到村到戶”有了不同的意義：如果說過去的意義是對農戶的補貼需要經過村莊的再分配，首先要到村然后才能到戶，比如國家給一個村莊固定的低保指標，但是落到哪一家農戶則是由村莊決定的；那么現在的含義則是對村的資金支持直接到村，對農戶的補助直接進入農戶，到村到戶兩條線，到戶的支持不必經過村莊。在信息技術的支持下，國家有能力直接進行分配。近年來，許多基層干部抱怨填表占用時間太多，也從一個側面反映了這一轉變，各個部門都需要基層上報各種數據，在一定程度上反映了在新型的國家與農民關系中，國家需要更加詳盡的信息支持。
在信息不斷向上流動的同時，行政力量則不斷下沉基層，這表現為以駐村幫扶為主要形式的跨級別的資源下沉、基層政府的服務職能向村莊延伸以及村級組織的制度化等多種形式。在脫貧攻堅期間，有超過300萬的各級干部直接被派駐到貧困村，直接參與貧困村的脫貧攻堅工作。在脫貧攻堅結束以后，仍然有數十萬第一書記和駐村幫扶干部被派駐到鄉村振興的重點村和村級組織軟弱渙散的村莊。這種跨級別的干部下沉基層，帶來新的鄉村治理資源，保障了在鄉村治理現代化過程中那些存在問題較多的村莊也可以跟上隊。為了加強鄉鎮政府在村莊中的作用，在農村改革之后出現的鄉鎮干部包村制度在許多地方仍然被沿用下來，并得到強化，從而形成了鄉鎮干部直接參與村莊治理的機制。由于村莊工作任務的增加，村干部越來越需要專職化，無論從工資待遇、工作要求還是時間保障上，村莊主要干部大多已經成為專職干部，國家對其有了更加嚴格的制度化要求，原有的村莊精英逐漸從正式的村干部中退出，取而代之的是更加年輕和受教育程度較高的干部。此外，我們還看到在一些地區，鄉鎮的辦事服務機構開始向村莊延伸，在村莊一級建立辦事或服務中心，為村民提供相關的服務。如果說近代中國鄉村治理現代化是伴隨著警察和村級組織的變化，國家權力并沒有真正打破村莊的封閉，那么現在的行政資源下沉基層則是伴隨著國家提供的公共服務水平提升，并實現了真正的下沉，表現為國家的功能、官員和權力三位一體的下沉。在這個過程中，村莊自治也越來越弱。
村莊失去了對村民的庇護作用，村莊運行越來越依靠國家的資源來維系。在法制化和制度化建設中，村莊精英可以重新組合資源的空間被壓縮，原來在村莊治理中可以用于“擺平”的手段也相應減少。村莊精英的權力受到兩個方面的限制：一是村莊精英所能掌控的資源越來越少，難以對村民的日常生活形成重大影響。二是制度化水平的提升，任何資源的使用都有嚴格的制度。比如實施精準扶貧為村莊帶來了大量資源，為了防止資源被濫用和提升資源使用效率，政府在村莊層面制定了大量制度，這些制度包括嚴格的資格審查，任何資源都有其特定的使用對象，不能被挪作他用，也包括嚴格的監督和效果評估，對資源使用過程進行監督，對效果進行評估。農業農村部在鄉村治理中推廣清單制，清晰界定各類村級組織的職責和要求。清單制有助于區別基層政府與村級組織的責任關系，避免基層政府將自己的職責轉嫁至村級農民自治組織。同時清單制明確了村級組織的職責和辦事流程，便于村民對村組干部進行監督。清單制的推廣提升了鄉村治理的制度化水平，使得鄉村精英很難再用“擺平”的方式處理村莊的各種問題。
在國家權力下沉和村莊自治弱化的背景下，真正的村民自治時代正在到來。村民自治不等于村莊自治，村民自治所體現的是一切為了人民、一切依靠人民的原則。2019年以來，中央農辦、農業農村部和國家鄉村振興局推薦了４批共123個鄉村治理典型案例，通過對這些典型案例分析可以發現，來自基層的鄉村治理創新經驗主要圍繞著更快更好地滿足群眾的需求，解決群眾所面臨的各種問題，加強鄉村組織建設，尊重農民主體性。這恰恰是新時期村民自治的本質所在。
在鄉村振興中出現了許多新的鄉村治理機制，主要目的是如何為群眾提供更有效的服務。措施之一是縮小管理的單元，讓群眾的要求能夠更及時地得到反映。有些村莊建立了網格化管理機制，以黨員為網格員，聯系周邊的若干農戶，及時反映村民的需求，解決生活中的問題；有些村莊建立服務中心，讓群眾可以隨時辦理各種事務。措施之二是資源下沉，將過去鄉鎮的辦事機構下沉到鄉村，各級干部廣泛走訪農戶，了解農戶的需求，將政府決策建立在充分了解基層信息的基礎上。措施之三是通過信息化手段及時獲取村民的要求，及時反饋農民的需求。比如有些村莊通過手機小程序，及時反映群眾的要求。有些地區通過政府信息系統接受群眾反映的問題、提出的要求，典型的如北京強化12345的職能，12345不僅是超大城市的治理經驗，也是鄉村治理經驗，通過12345的及時反饋機制，村莊問題可以更好得到回應。
促進村民參與是鄉村治理的手段。群眾的問題最終需要群眾集體來協商解決。過去的四個民主，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”較多強調群眾對干部的要求，選舉出放心的干部，做讓群眾滿意的事情，現在更多的經驗是農民作為鄉村治理的直接行動者，其主體性得到了真正的發揮。措施之一是提升農民的組織化水平。在新時期的鄉村治理經驗中，提升農民的組織化水平是一個重要經驗。鄉村治理的成功案例表明，發揮黨組織的領導和黨員的帶頭作用是加強鄉村組織化的首要任務，有了黨在基層的領導，鄉村治理才能形成合力。在黨組織的領導下，鄉村發展出多樣性的農民組織以滿足鄉村治理的需求，包括實現村民自治的村委會、村民議事會等，也包括村民的經濟組織和社會組織，如專業合作社、紅白理事會和老年協會以滿足村民的不同需求。分散的小農戶只有組織起來，才能成為鄉村治理的力量。措施之二是讓農民不僅作為監督者，而且成為行動者。鄉村治理要堅持三治融合，而三治融合離不開村民自身的行動。村民參與鄉村治理有組織化和非組織化兩種渠道。組織化渠道就是建立村民的組織直接參與鄉村治理，典型的如紅白理事會，通過村民自組織解決鄉村治理的難題；非組織渠道則是建立通暢的渠道，讓村民可以隨時向各級組織反映問題、提出要求。隨著信息化技術的普及，拓寬村民個人參與鄉村治理的渠道有許多經驗值得重視。措施之三是增加村民的意見在干部工作表現評估中的權重。干部工作是否得到群眾承認，是否給群眾帶來了實際利益成為干部的評價標準。從精準扶貧開始，入村入戶的評估已經逐漸成為推動鄉村治理的重要手段，村民的民主監督方式已經發生了轉變。如果說過去需要村民更加主動表達自己的意見，現在則需要干部更加主動地深入群眾、了解群眾的需求。
中國鄉村治理現代化是目標驅動的現代化過程。20世紀初期就開始的鄉村治理現代化的過程，因為治理目標是增加政府對鄉村的控制，從而提高國家在農村的汲取能力，這一現代化過程，直到20世紀80年代末都沒有真正實現。而進入21世紀以后，鄉村治理的目標發生轉變，從國家對鄉村的汲取轉變為提供有效服務，目標的轉變驅動鄉村治理機制的轉變，與公共服務相結合，國家權力下沉基層，農民不僅僅作為監督者，更作為參與行動者，成為鄉村治理的有機組成部分，從這個意義上說，鄉村治理中農民的主體性得到了尊重和發揮，也充分體現了中國鄉村治理現代化的特色。
（作者王曉毅系中國社會科學院大學社會與民族學院教授，中國社會科學院社會學研究所農村環境與社會研究中心研究員；楊蓉蓉系中國社會科學院大學社會與民族學院副教授。中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2023年第二期）
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