摘 要:鄉村治理是實現鄉村振興戰略任務的重要一環。隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展和新型城鎮化的深入推進，鄉村事務行為主體或單元日益異質化和復雜化，鄉村治理兼顧不同主體需求與訴求的難度增大，與此同時，鄉村普遍面臨的基礎設施和公共服務不健全、人才數量和結構存在缺口等問題，也構成了鄉村有效治理的重大挑戰。鄉村振興背景下，應對鄉村治理的具體形態持開放性態度，鼓勵基層組織打破束縛、釋放創新活力，把農民有序組織起來參與各類公共活動，重建和激發農民有效參與鄉村治理的主動性、創造性和主體性，形成共建共治共享的鄉村治理新格局。
關鍵詞:鄉村治理 鄉村振興 農村組織 農業農村現代化
黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其中“治理有效”是重要基礎和路徑方法。2019年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調：“要夯實鄉村治理這個根基。采取切實有效措施，強化農村基層黨組織領導作用，選好配強農村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實踐，加強村級權力有效監督。”《鄉村振興促進法》自2021年6月1日起施行，明確要求“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。2023年中央一號文件進一步提出：“強化縣鄉村三級治理體系功能，壓實縣級責任，推動鄉鎮擴權賦能，夯實村級基礎”。面對城鎮化、工業化和人口大量流動遷徙的客觀現實及其帶來的各種挑戰，在全面建成社會主義現代化強國的新征程上接續探討鄉村治理新課題，對全面推進鄉村振興、促進農業農村現代化具有重要的時代意義。
健全鄉村治理體系對鄉村振興的意義
鄉村（包括鄉、村）是社會治理的基礎單元、也是國家政權體系向基層延伸的重要載體。鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興戰略任務中的重要一環。將鄉村治理融入到鄉村政治、經濟、社會、文化、生態建設等各個方面，不僅有利于實現高質量推進鄉村全面振興的目標，也有利于鞏固和完善國家治理現代化的建設成效。從鄉村振興的工作實踐角度來看，鄉村治理是鄉村振興工作的重要內核，包含鄉村產業組織治理、鄉村人居環境治理、鄉村民俗文化治理、鄉村民生保障治理等方面。健全完善的鄉村治理體系，對鄉村振興各項工作的推進將起到事半功倍的效果。
首先，健全完善的鄉村治理體系可以顯著降低交易成本，提高農村社會運行效率。相較于傳統社會分散的農民個體，擁有眾多基層組織力量的鄉村治理體系顯然具有更高的社會運行效率，這是效率視角下農村基層組織存在并維持的合理性基礎[1]。一般而言，鄉村基層組織（如村民委員會、集體經濟合作社等）可以通過三種組織創新方式與外部環境進行對接，以降低不同主體之間的交易成本，提高農村社會運行效率和治理效能。其一，優化機構設置。為提高公共事務處置效率，對組織機構進行扁平化設置和網格化管理是必要的。簡化基層組織管理層級的做法不僅有助于提升農村公共服務的精細化程度，而且可以有效提高農村社會治理效率。其二，治理重心下移。通過下移治理重心、完善治理體制機制，基層政權組織能有效調解組織內部權責不對等的矛盾，推進公共服務優質化。其三，職能轉變和“放管服”改革。推動建設以人民為中心的組織創新方式，防止和克服組織生活表面化、形式化，優化基層組織功能定位，有助于激活農村市場和社會活力，降低社會運行成本。
其次，健全完善的鄉村治理體系可以增強農民的集體行動力、村莊凝聚力。農村合作經濟組織作為符合現代農業發展需要、助力農民走向共同富裕的載體，有助于促進農村生產關系與生產力水平動態調整、相互適應，是推動鄉村有效治理和繁榮發展的基礎性支撐，其開展的合作經營可以有效降低農戶分散經營的成本，提升農民的集體行動力。同時，健全的鄉村治理體系也能夠在村級公益事業建設中發揮重要作用，包括培育和打造各類公益建設的新型平臺，廣泛吸納各類組織形態的參與，完善村級公益事業建設投入的運作模式和激勵機制，從而激發農村組織成員的參與主動性與創造潛能，提升農村集體行動力，將內生動力成功轉化為外部生產力。
再次，健全完善的鄉村治理體系有助于拓展鄉村社會資本。嵌入在社會網絡中的社會資本是一種支持性的互惠互利的網絡資源、關系結構，個人之間通過合作、互惠、參與集體行動，個人行動的透明性增強，進而產生信任，形成社會資本，團體內的信任感擴展為對政府的信任，促進政府績效的提升。依托社區村（居）民委員會、社會工作者及志愿者、農村居民等群體力量的鄉村治理體系可以打破鄉村原有的閉塞格局，直接為進行社會互助、開展經濟和文化活動等提供平臺和渠道，促使村莊內部形成良性互動的社會關系網絡，拓寬村莊內部重構社會信任和價值導向的渠道，增加村莊物化的無形社會資本，進而更好地支撐鄉村經濟社會高質量發展。
最后，健全完善的鄉村治理體系可以激發鄉村振興的內生動力。近些年來，在推動農村發展的過程中，國家自上而下地向鄉村輸入了各種傾斜性政策、項目、資金、人才、技術等。從很大程度上來說，這些資源輸入能否真正發揮作用，取決于鄉村能否找到有效的承接載體和運轉機制，將外部輸入資源轉換為內部生產要素和生產條件。健全完善的鄉村治理體系，可以通過合理設置公益崗位、建立扶貧基金、開展技能培訓等方式進行產業收益的再分配，從而激發農民的內生動力；還可以在農村產業培育、人才培養、生態保護和文化引導等重要領域起到驅動作用，通過組織創新平臺的搭建實現輸入資源在農民間的公平配置，從而提高農民的積極性主動性，彰顯農民在農村發展中的主體地位。
當前鄉村治理面臨的新變化和挑戰
鄉村事務行為主體的異質性、復雜性增強，兼顧不同主體需求與訴求的難度增大。隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展和新型城鎮化的深入推進，鄉村事務行為主體或單元日益異質化和復雜化。以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度的經濟發展效用逐漸式微，出現了包括家庭農場、專業合作社、服務中介組織和企業在內的許多新型經營主體。即使在一個農村家庭內部，其成員的社會經濟屬性及其在鄉村事務中的功能作用也有很大的差異。鄉村居住權、戶籍和集體經濟組織成員權出現分離，以前不成問題的事項或者被忽視的事項成為迫切需要解決的治理議題。多元化的鄉村利益結構、利益主體和利益訴求推動鄉村社會的社會根基也發生了轉變。在推進鄉村振興過程中，兼顧不同群體利益訴求和需求、協調好不同群體的利益取向和關系成為一個現實難題。
農業農村的多功能化和泛功能化加大了鄉村治理的難度。鄉村治理的目標大致經歷了從關注農業生產的經濟功能到生態保護功能、文化傳承功能以及發展為導向的土地功能的變遷。對農業生產而言，重點目標也由早期的單純追求產量發展為包含高產、優質、高效、生態、安全等諸多績效在內的綜合性目標。許多傳統的農業生產經營承包戶變成了組織化生產者，由當初的同質化單元變成了多樣化的異質性經營單元，農業農村的多功能化、泛功能化擴大了鄉村治理的外延接觸面，新時期鄉村治理事務呈現治理目標多元化、治理任務密集化等特點[2]。不同目標背后體現的是不同的治理邏輯，農業農村治理目標的多維度化和復雜模糊的利益關系，加大了鄉村治理的復雜性，簡單的治理架構很難實現或者兼顧現實語境下農業農村的多重目標，亟需建構包括村民、政府和市場主體在內的治理框架。
鄉村普遍面臨的基礎設施和公共服務不健全、人才數量和結構存在缺口等問題構成了對鄉村治理能力的重大挑戰。中國有50多萬個行政村，村情差異很大，面臨的挑戰各有不同，鄉村治理的中心任務也不一樣。但從總體上講，農村面臨的共性問題包括以下方面：大多數鄉村的農田水利設施等農業生產基礎設施建設尚不能滿足農業生產的長久性可持續性發展要求；基本公共服務體系也有待完善，農民的醫療保險、養老保險以及農戶個體農業險等社會保障的普及適應性有待加強；受城鎮化的影響，單向度的鄉村人口流向城鎮導致老人、婦女、兒童、弱勢群體等成為“留守族”，更引發了鄉村治理體系中主體結構“失卻”、鄉村治理能力不足和興趣不濃等問題[3]。
鄉村建設和發展的不同時期、不同階段對治理體系和治理方式的轉換與銜接提出了更高要求。鄉村治理的主要任務和目標具有時代性和階段性。自2015年中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，全國自上而下建立起了以貧困治理為導向的超常規的治理響應體系。如今，我國脫貧攻堅戰已取得全面勝利，“三農”工作的重心歷史性轉向全面推進鄉村振興。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉村振興這篇大文章，接續推進脫貧地區發展和群眾生活改善。實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，需要深入分析把握這兩個階段政策的內在邏輯和演變規律，形塑與市場經濟制度相適應的服務鄉村振興重大戰略的治理體系，更好地平衡政府、市場、鄉村社區等鄉村治理角色。在微觀政策接續方面，過渡期間需要在延續主要幫扶政策的基礎上，結合治理目標、治理內容和治理方式的轉變，推動政策由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興轉變。
各地關于鄉村治理的新探索
面對新形勢新任務新要求，各地加快推動鄉村治理模式創新，為實現鄉村治理體系和治理能力現代化進行了有益嘗試、奠定了良好基礎。
豐富鄉村自治組織的發展功能，增強鄉村綜合服務能力。第一，提升經濟組織能力。部分地區圍繞農業種植、農產品加工、銷售、物流運輸等產業鏈創辦股份經濟合作社，加強“一鎮一業”“一村一品”示范村鎮建設，通過建設電子商務平臺打通生產、加工、市場等諸多環節，形成集農事管理、環境監測、產品追溯、電商銷售于一體的運營體系。同時，不少地區充分發揮基層黨組織在政策支持、資源整合、服務打包，以及產業聯合體在勞動力集約、土地集中、產業集聚等方面的優勢，實現黨建鏈、產業鏈、服務鏈等“多鏈融合”，農村生產要素高度整合。第二，提升組織協同能力。各地以“村黨支部—村民組（黨小組）—黨員—農戶”組織體系為基礎，結合鄉村振興戰略中經濟建設、社會建設和生態文明建設目標，創新探索了“黨建+基地”“黨建+項目”“黨建+公益”等新模式，并推動多種形式的社會組織參與，培育和引導公益類、服務類、慈善類鄉村社會組織和社會工作者為農村社區提供全面化、便捷化、實效化的社會服務，助力構建統一有序高效的鄉村治理格局。第三，提升互助合作能力。鄉村治理現代化更多地強調借助政府、社會、市場、社會組織等的力量來共同構建和培育新型社會支持網絡和社會資本，調動農村社區活力形成常態化的互助體系。不少農村社區在實踐中建立了農村互助養老社會支持網絡，充分調動村“兩委”、老年人自組織、親友鄰里、鄉鎮敬老院、企業和社會組織的資源，滿足不同老年人個性化、多樣化和專業性的養老需求。
創建面向市場的經濟組織形式，帶動鄉村產業發展。近些年來，各地通過在幫扶資金及項目管理、農業增效和農民增收、不同主體利益聯結等方面進行組織和模式創新，為消除市場壁壘，解決市場銜接問題、社會服務問題、利益聯結問題創造了條件。其一，創新幫扶資金、資產及項目管理模式，如一些光伏扶貧和扶貧車間項目將經營權外包給合作社，利用合作社在生產、加工、銷售全產業鏈上的優勢，創造更大的產業價值。其二，以“三變”改革（資源變資產、資金變股金、農民變股東）為抓手推動集體經濟組織創新模式。注重“三變”改革與產業發展提質增效，大力支持鄉村旅游扶貧項目和扶貧產業園開發，引導村集體、農戶以土地山場資源、資金、資產等入股，推動農業規模經營和農產品精深加工，實現低收入戶穩定增收、村集體不斷壯大和新型農業經營主體蓬勃發展等多贏目標。
推動治理資源下沉，推進駐村和村級行政體系創新。第一，下沉治理力量，強化基層治理能力。2021年，中共中央辦公廳印發了《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，作為村級組織特設崗位的第一書記和駐村工作隊充實了鄉村治理隊伍，是建強村黨組織、推進強村富民、提升治理水平、為民辦事服務的重要力量。第二，推進鄉村便民服務體系建設。將鄉鎮的公共服務內容向村級下沉，設立民政、財政、社保、司法、綜治、產權交易等服務窗口，協助解決低保申請、醫療救助、法律援助、土地流轉等方面的急事難事。在實踐中山東、四川等地整合資源探索建立跨村片區服務中心，既破解了村一級服務人口偏少、效率不高的難題，又解決了鄉一級服務距離過遠的問題。第三，立足鄉村建設和鄉村治理的工作需要，推動組織體系提質擴容。一些地區如廣西通過設置鄉村振興協理員的崗位，盤活在地的各類人力資源，在一定程度上解決了村級組織治理人才短缺的問題。還有一些地方，面向防止返貧監測對象和低收入人群，設立半勞力、弱勞力性質的公益崗位，如保潔員、護林員、護路員、護河員、養老助殘護理員等，助力提升鄉村社會治理效能。
不同類型鄉村治理工具的創新與運用。一是積分制的推廣運用。一些地區為了積極動員各類社會力量參與鄉村治理，將積分制融入公眾參與激勵機制中，從村莊建設、環境衛生、遵紀守法、社會公德、鄉風文明等幾個方面入手，設置積分項和扣分項，并根據積分排名分類獎勵。二是推行權力清單制度，厘清各治理主體權責關系，解決村級行政事務多、掛牌多、不合理證明多等問題，提升村級治理效能。三是把數字治理融入“三治融合”中，構建鄉村治理新體系。一些地方提出自治、法治、德治、智治相互融合，強調以數字信息技術賦能鄉村建設發展，打造精細化、專業化和智慧化的鄉村治理體系。
鄉村振興背景下鄉村治理的重點領域和發展方向
充分發揮農民組織參與鄉村治理的積極作用
隨著農村經濟社會的發展，鄉村治理的社會基礎、治理模式和特點也發生了變化，單純依靠農村基層黨組織的農村組織框架難以滿足新時代農民多樣化、寬領域的生產生活需求。不同參與主體多樣化訴求的滿足離不開現代化多功能性組織的豐富和完善。為此，有必要在政治、經濟和社會服務的大致分類中，拓展和完善與不同主體需求相匹配和相適應的農民組織，如以農村基層黨組織為核心的政治組織，以降低生產經營成本、提高生產效益為導向的農業生產經營組織，以養老托育為重點的社會服務組織，以及生活型、經濟型、文化型農民組織等，充分發揮農民組織助力鄉村治理與美麗鄉村建設的優勢作用。需要強調的是，中國的社會轉型是進行時，經濟社會發展在這一過程中趨于復雜多樣，應該對鄉村治理的具體形態持開放性態度，鼓勵基層組織打破束縛、釋放創新活力，積極探索鄉村治理組織新形態和新路徑。
健全完善以村民自治、集體經濟管理為核心的村內事務治理框架
村民自治是村民直接參與鄉村治理的重要平臺，也是鄉村振興的內生動力。村民自治的核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但在現實中，由于多方面原因，村民自治與自治組織沒有得到拓展與深化，鄉村自治逐漸形式化，村民（代表）大會決策往往演變為“村委會決策”“個別人決策”，這不利于農村治理制度的建設、農村基本公共服務的供給以及村民對基層治理組織信任的維系。應嘗試建立專門的村級議事會，進一步完善村級公共事務決策的民主參與機制，暢通和拓展農民參與村莊公共事務的通道，充分發揮農民的主觀能動性，不斷提升其自我管理、自我教育、自我服務水平，讓農民真正成為鄉村治理的主體，促進村內事務治理全面化、便捷化、實效化，加快形成鄉村共建共治共享格局。
鄉村集體經濟組織作為推動農村經濟社會發展的重要力量，可以有效整合、盤活村莊土地、人文、農產品資源，提升農村經濟發展水平和鄉村公共服務質量。鄉村集體經濟運轉成效在一定程度上決定了農村集體資產的享有數量、農業現代化的發展進度以及農民生活水平和質量。近些年來，以明晰產權、完善權能，積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，不斷增加農民的財產性收入為目標原則的農村集體產權制度改革，為集體經濟發展創造了有力條件、奠定了良好根基，應在此基礎上更進一步保障好農村集體經濟組織法人地位，建立適應城鄉融合發展要求的農村集體經濟管理體制和運行機制，化解制約農村集體經濟發展的障礙，激發集體經濟發展活力，完善集體經濟管理和鄉村治理的利益聯結機制，更好滿足農民對公共產品和服務的需求。
加快提高鄉村基本公共服務水平
鄉村振興是貫穿中國式現代化建設全過程的一項長期而艱巨的歷史任務。當前，鄉村振興才剛剛起步，面對我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡、最大的發展不充分是農村發展不充分的國情現狀，必須打破城鄉二元結構，重塑城鄉關系，以基本公共服務均等化為著力點推進鄉村振興。
具體來說，要進一步提升農村基本公共服務質量、安全性、可獲得性和民眾的滿意度，健全涵蓋監護、生活、教育、醫療的農村社會關愛服務體系；優化提升鄉村治理服務型功能，給小農戶發展提供更多空間和機會，包括構建農戶土地成員權退出及定價機制、培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務組織等，幫助農民真正融入到現代農業發展中去；解決好頂層設計與分權性質的地方責任之間的關系，處理好農業農村行政管理與其他條塊管理的關系，以適應農業農村公共政策過程的復雜性；深入思考相對貧困與共同富裕、城鎮化影響與城鄉貧困流動、農民工生計安全問題、農民老齡化與農民職業退出、家庭分化背景下的農村養老服務、農村兒童養育福利、鄉村集體和社區的作用、政府的權責與邊界等現實問題，提前謀劃部署政策措施。
積極培育和促進鄉村社會組織發展
在傳統農村社會，農民去組織化現象突出，鄉村組織參與鄉村治理的可行與可為，一直是實踐層面的難點問題。鄉村社會組織在鄉村治理中發揮著重要作用，如可以有效地凝聚村莊內部的集體行動力、整合村莊內部的治理資源，從而提升村莊的博弈能力、助力重建鄉村內部秩序、促進鄉村社會融合等。孵化培育鄉村社會組織越來越成為實現鄉村治理現代化的重要路徑選擇。在具體工作中，應將農村社會組織的內涵、功能和實現形式嵌入到鄉村振興的戰略目標中去，同時進一步發揮農村基層組織的制度優勢，建設完善針對鄉村社會組織的政策支持和公共財政購買服務等措施，培育和促進功能性社會組織（包括農村經濟發展、社會性服務、公共事務、公益慈善、矛盾糾紛調解等）的發展，切實把村民有序組織起來參與各類公共活動，重建和激發農民有效參與鄉村治理的主動性、創造性和主體性，增強村莊內部村民的組織化能力，提升鄉村治理的組織化和機制化水平，形成共建共治共享的鄉村治理新格局。
(作者系中國農業大學人文與發展學院教授、國家鄉村振興研究院副院長；中國鄉村發現網轉自：《國家治理》2023年6月上）
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