近一年來，參與以共同締造推進基層治理現代化的地方決策和實踐，接觸和談論比較多的是基層治理單元的設置問題。今年三月份，我專門寫了《小單元 大問題》的文章。隨著實踐進展和理論思考，覺得還可以就一些基本問題作深度思考，還是以毛澤東50多年前的思考為例。
1943年，毛澤東指出：“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦。”一家一戶的生產單位造成社會組織的一盤散沙，毛澤東因此提出了“組織起來”的宏大命題。1949年后，中國開啟了通過國家政權力量組織農民的進程，從互助組、初級社、高級社，直到建立人民公社。從“一大二公”的角度看，生產、核算的基本單元愈大愈好，從生產隊到生產大隊，從生產大隊到公社，由此有了“一平二調”的“窮過渡”，出現了很大混亂。直到1960年代初我國出現了巨大的經濟困難，基本核算單位及其整個公社組織架構問題才引起毛澤東主席的高度重視，最后形成了“三級所有，隊為基礎”的組織和治理架構。毛澤東特別指出：“我的意見是‘三級所有，隊為基礎’，即基本核算單位是隊而不是大隊。”“在這個問題上，我們過去過了六年之久的糊涂日子(一九五六年，高級社成立時起)，第七年應該醒過來了吧。”
從這一案例，我們可以獲得以下思考：
其一，單元是組織系統的結構性問題。單位是獨立的組織。“一家一戶就是一個生產單位”，相互間不是依存關系。由各個相互聯系的要素構成組織系統整體，整體由不同的單元構成。生產大隊、生產隊是公社組織整體的不同單元。
其二，單元的設置基于一定標準。公社成立之初，之所以發生單元的變更，重要原因是設置單元的標準不一。從生產隊到生產大隊再到公社，單元設置愈來愈大，主要是基于分配。后來確定以生產小隊為基礎，主要標準在于生產。以生產隊為單元，將生產單位與分配單位合為一體，便于促進生產。
其三，單元是組織系統的基礎。公社實行“三級所有，隊為基礎”，生產小隊之下，再沒有完整的組織單元了。生產小隊是一個相對獨立的行動組織，構成公社整體的基本單元。通過這一組織可以實現公社整體的基本功能。基本單元與組織系統的基本功能的有效實現相關。
其四，單元關系著組織系統的運行。組織系統是由不同單元構成的有機系統。單元如何設置事關到整個組織系統的穩定運行。針對人民公社之初的管理混亂，毛澤東甚至強調以生產隊為基本核算單位“至少三十年不變。” 直到后來確立“三級所有，隊為基礎”的管理架構，人民公社體制才得以穩定下來。
其五，單元關系著組織系統的性質。人類學家摩爾根很早就提出，“基本單元的性質決定了由它所組成的上層體系的性質，只有通過基本單元的性質，才能闡明整個的社會體系”。1960年代初，一些地方出現了以家戶為單位的包產到戶的做法。毛澤東從解決一時困難的角度，最初給予支持，但后來又加以制止，強調不能從生產隊再“退”了。否則，整個人民公社的集體性質便會發生變化。
毛澤東的論述有一定預見性。為了調動農民積極性，農業生產實行家庭承包制。隨著以家庭為單位的生產經營，作為生產組織的公社組織的基石不復存在，公社也不再存續。公社體制廢除，實行家庭承包，解決了生產的問題；通過村民自治，解決公共事務的治理問題。鄉鎮以下的村民委員會屬于群眾自治組織。但是，隨著現代化建設，政府日益深入到基層社會生活之中。政府成為社會管理的主體，并要求將自己的工作延伸到基層社會之中。作為政府機構的鄉鎮和街道之下的村民委員會和社區居民委員會事實上成為“行政村”和行政管理社區，成為國家組織系統對社會管理的基本單元。
基本治理單元問題之所以在共同締造活動中提了出來，重要原因是共同締造的核心要義是共同，強調政府、社會與群眾的共建共治。共建共治是不同于過往單一的政府管理的新的治理理念，要求建構政府管理與群眾參與相結合的治理共同體。中共十八屆三中全會將“社會管理”改為“社會治理”。這意味著我國的基層治理組織系統的總體特性和目標發生了變化。原有的基于政府管理設置的治理單元顯然無法實現這一目標。一是“行政村”和行政管理社區作為國家對社會管理的基本單元，更多的是完成政府任務。二是“行政村”和行政管理社區的規模較大，政府治理難以通過這一層級有效落實，民眾難以通過這一單元參與日常治理活動。如我們在調查中所感受和了解到的是，干部的話群眾聽不到，群眾的話干部聽不到，干部群眾兩張皮、兩條心。
隨著以共建共治為目標的共同締造活動的開展，原有的以政府管理為主要目標的基本單元設置問題日益暴露出來。人們日常生活基本單位與基層治理基本單元不匹配。如人們日常生活于村民小組（自然村），但這一組織不是治理的基本單元，且因為財政關系而虛化。人們每天生活于居民小區中，但小區內沒有相應的治理組織主體，法律規定的居民小組在居民小區內未能建立。與此同時，共同締造活動基本上都是在作為村居民生活共同體的自然村和居民小區內開展。如果要鞏固共同締造活動，實現共建共治目標，就必須解決基層治理的基本單元問題。
概括起來，現有的村社區作為基本單元，適應于單一的政府對社會的管理，共建共治的社會治理要求治理重心下移，以政府治理與群眾參與相結合為標準，建構基層治理的基本單元。這一基本單元要求政府治理和公共服務能夠有效落實，群眾參與能夠有效實現。
（作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號）
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