摘要：
基層治理從“無任用什么方法，擺平就行、搞定就行”的任意變通，到按程序、按規(guī)范執(zhí)行的“講政治”，表面上體現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和文明性，但深層邏輯仍然是只關(guān)注技術(shù)問題的策略主義邏輯。只是，策略主義的表現(xiàn)形式從之前簡單粗暴的任意變通表現(xiàn)為“不變通”，即形式主義地“講政治”。因為形塑策略主義的治理結(jié)構(gòu)不僅沒有發(fā)生根本變化，而且因為“督查下鄉(xiāng)”強(qiáng)化了對基層的問責(zé)。為了規(guī)避風(fēng)險與責(zé)任，基層干部不再通過變通來完成目標(biāo)任務(wù)，而是通過“形式主義地講政治”來應(yīng)對目標(biāo)任務(wù)。要化解日趨嚴(yán)重的基層形式主義問題，必須給予基層干部自主性激勵。
一、問題提出
變通是基層治理過程中最常見的現(xiàn)象，也是基層干部自主性的體現(xiàn)。所謂自主性，就是基層干部按照自己的意愿、認(rèn)知、偏好、判斷等做出行為的動機(jī)、能力和特性，以及根據(jù)實際情況靈活實施政策的主觀能動性和創(chuàng)造性。在具體實踐中，基層干部的自主性體現(xiàn)于在政策執(zhí)行過程中善于根據(jù)實際情況進(jìn)行“思考”，思考政策執(zhí)行可能遇到什么樣的情景或阻力；思考在什么的情景下運用什么權(quán)力技術(shù)和方法，調(diào)配什么樣的治理資源。基層干部的自主性較強(qiáng)，意味著他們在政策執(zhí)行時有自我發(fā)揮的空間，具有相應(yīng)的創(chuàng)造性和靈活變通能力；基層干部的自主性較弱，則意味著只能按照上面的規(guī)定辦事，自我操作和變通空間較小。
學(xué)界對基層變通的方式、方法也有諸多極為形象的描述和概括，比如“軟硬兼施”、“擂”、“擺平”、“說服”、“選擇性執(zhí)行”、“模糊執(zhí)行”、“共謀”和“策略主義”等。在對基層變通分析中，總體而言有以下三種觀點和路徑。第一種觀點認(rèn)為“變通”是為一種不規(guī)范、不具合法性的行為。比如在“上有政策、下有對策”的說法中，“對策”更多是一種貶義詞。正如大眾經(jīng)常所說，上面政策是好的，就是被下面的和尚給念歪了。持這種觀點的分析主要是“權(quán)力—利益”的路徑，認(rèn)為基層的變通主要源于公共規(guī)則的缺失，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用和公共利益的受損。這一分析路徑強(qiáng)調(diào)通過公共制度的規(guī)范化建設(shè)，尤其是政府行政體制的建設(shè)來防止基層變通。第二種觀點認(rèn)為基層的變通并非源于個人理性的權(quán)力與利益邏輯，而是源于一種結(jié)構(gòu)性矛盾。持這種觀點的分析路徑主要從基層政府運行的制度環(huán)境入手，認(rèn)為基層的變通是源于基層政府處于自上而下層層加碼的“壓力型體制”和自身治理資源的匱乏的結(jié)構(gòu)性困境中。基層常用的“正式權(quán)力非正式運作”的變通主要是為了應(yīng)對層層加碼的“任務(wù)多、壓力大”和“資源少、權(quán)力小”這一結(jié)構(gòu)性困境，也即基層干部經(jīng)常所說的基層政府“權(quán)責(zé)利不對稱”的問題。第三種觀點從鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)出發(fā)，對基層變通持肯定態(tài)度，認(rèn)為我國鄉(xiāng)村社會的特性和基層治理環(huán)境的復(fù)雜性決定了基層政府在政府執(zhí)行時需要根據(jù)地方的特殊性對統(tǒng)一性的政策進(jìn)行靈活變通，因地制宜地執(zhí)行。
對基層變通的觀察之所以會產(chǎn)生以上不同的觀點和分析路徑，是因為不同類型的變通同時存在于基層治理實踐中，研究者從不同角度看到不同類型的變通。在“權(quán)力—利益視角”下，我們?nèi)菀卓吹街\利性變通，即通過歪曲政策或選擇性執(zhí)行政策來謀取相關(guān)利益。比如通過對低保、救助、公共建設(shè)項目等政策的變通關(guān)照親朋好友或進(jìn)行資源交換，形成“鄉(xiāng)村利益共同體”。這種變通也通常被外界所詬病。“上有政策、下有對策”中的“對策”很大程度上也是指這類謀利性變通。在社會基礎(chǔ)的視角下，我們看到的是“因地制宜”的變通。由于我國是一個大一統(tǒng)國家，各區(qū)域在地理、文化、習(xí)俗千差萬別，這在客觀上要求基層干部根據(jù)實際環(huán)境對統(tǒng)一性的政策進(jìn)行靈活處置，因地制宜地實現(xiàn)政策目標(biāo)。也正因此，無論持何種研究立場和分析路徑都不會反對這一類型的變通。也正是由于這種變通的需要，基層干部的自主性才顯得非常必要。
然而，在壓力型體制與治理資源缺乏的矛盾下，我們難以區(qū)分基層的變通類型，因為變通往往演變?yōu)椤安呗灾髁x”邏輯，即基層干部為了完成壓力型任務(wù)，機(jī)會主義地運用各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——無論其性質(zhì)和實施成本如何，均作為變通的治理資源，從而使變通的工具理性與價值理性、技術(shù)性與合法性相分離。用基層干部的話說，策略主義就是“無論用什么方法，只要能將事情擺平就行、搞定就行”。換言之，策略主義不對變通進(jìn)行區(qū)分，既包括那些靈活的、因地制宜的合理變通，也包括不講原則、不顧戰(zhàn)略、不具合法性與正當(dāng)性的變通。也正因此，策略主義的變通有時是一種“創(chuàng)新”，能創(chuàng)新出許多治理有效的方式方法，創(chuàng)造性地、低成本地完成常規(guī)科層組織無法完成的目標(biāo)任務(wù)；但有時是一種“風(fēng)險”，因為一些粗暴的變通手段和謀利性變通不僅會損害公共資源而且會影響干群關(guān)系、黨群關(guān)系和基層政府公信力。近年來，為了控制基層干部因變通所產(chǎn)生的“風(fēng)險”，加大了基層治理的規(guī)范化和程序化建設(shè)，基層政府被要求按照科層制的“理性主義”邏輯運行。問題是，被納入規(guī)范化建設(shè)之中的基層治理是否摒棄了策略主義邏輯？我們近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，基層治理的規(guī)范化建設(shè)的確防止了基層不具合法性與正當(dāng)性的任意變通行為，文明執(zhí)法、文明服務(wù)成為基層干部的新理念；但另一方面，基層干部普遍抱怨“工作不能變通、沒有自主性”。比如一位受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說，現(xiàn)在是“上面怎么說，下面怎么做”，不能變通，也不需要你思考，只需做一顆流水線上的螺絲釘，按流程辦事，因為思考就會變通，變通就可能出錯，而出錯就要被問責(zé)。
從“無任用什么方法，擺平就行、搞定就行”的任意變通，到“上面怎么說、下面怎么做”的不變通，基層治理似乎發(fā)現(xiàn)了顯著變化。但深入觀察后，我們發(fā)現(xiàn)基層治理的深層邏輯仍然是“策略主義”。因為在壓力型體制與治理資源匱乏這一結(jié)構(gòu)性矛盾沒有發(fā)生根本變化的背景下，基層治理必須依靠“變通”才能完成繁重的壓力性目標(biāo)任務(wù)，但規(guī)范化建設(shè)使基層的變通充滿著被問責(zé)的風(fēng)險。為了規(guī)避風(fēng)險與責(zé)任，基層干部不再通過變通來完成目標(biāo)任務(wù)，而是通過“形式主義地講政治”來應(yīng)對目標(biāo)任務(wù)。在基層干部的語境里，“講政治”就是“上面怎么說，下面怎么做”，嚴(yán)格按上級的要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行政策。結(jié)果，基層不僅缺乏“因地制宜”的變通，而且喪失了應(yīng)有的活力和創(chuàng)新性，諸多需要變通、需要因地制宜執(zhí)行的政策，因為“講政治”而被形式主義地執(zhí)行，導(dǎo)致基層形式主義泛濫。所以，當(dāng)前基層治理仍然是只關(guān)注技術(shù)問題而不考慮政治問題，只顧局部利益、短期利益而不顧全局利益、長遠(yuǎn)利益的策略主義邏輯。只是，策略主義的表現(xiàn)形式從之前簡單粗暴的任意變通表現(xiàn)為“不變通”，即形式主義地“講政治”。
二、形式主義地“講政治”：表現(xiàn)與本質(zhì)
在調(diào)研過程中，基層干部列舉了許多不能變通的例子。比如在江西調(diào)研時，正值當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部推動早稻生產(chǎn)工作。按上級要求，所有農(nóng)田必須種兩季，即早稻和晚稻。但幾乎所有鄉(xiāng)村干部都認(rèn)為早稻生產(chǎn)政策不切實際。一是當(dāng)?shù)氐靥幧絽^(qū)，有許多冷水田、蓄水田和望天收的田，無法種兩季稻，即使種上了也無收成，所以這些田已經(jīng)被農(nóng)戶荒廢了十幾年。二是因為早稻產(chǎn)量不高，成本又高，在農(nóng)藥、化肥、灌溉等日常管理上需要消耗大量的勞力和時間，而農(nóng)村主要勞動力都已外出務(wù)工，對于留在村莊的老人而言，綜合管理、勞力和時間成本，種兩季稻的收益還不如種一季晚稻的收益多。所以只種植一季晚稻是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶普遍而又自然的選擇。正因如此，沒有農(nóng)民愿意種早稻。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能因為這些特殊情況不執(zhí)行早稻生產(chǎn)任務(wù)，相反，必須嚴(yán)格完成上級下達(dá)的早稻生產(chǎn)指標(biāo)。但在規(guī)范建設(shè)的背景下，基層既不能通過“軟硬兼施”逼農(nóng)民種田，又不能通過變通“因地制宜”地不種田。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能花錢雇人種田，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年因為完成早稻生產(chǎn)（雇人開荒、播種、施肥、打藥、除草、灌溉等），負(fù)債幾十萬甚至幾百萬。
我們在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也抱怨說，政策執(zhí)行必須按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法根據(jù)實際情況變通。他舉例說：
省建設(shè)廳印發(fā)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定太細(xì)、太剛性，全省一個樣，都要求有亭臺樓閣、廊橋水榭，這讓沒有河流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么辦？因為全省一個標(biāo)準(zhǔn)，到哪兒去參觀學(xué)習(xí)，看到的場景都如出一轍，一張圖紙、一個公司設(shè)計出來的，根本沒有將本地特色、地方優(yōu)勢體現(xiàn)進(jìn)去。這樣的政策讓我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)很為難，照著做吧，就是依葫蘆畫瓢，與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒關(guān)系，只是完成任務(wù)；改動方案做吧，驗收時一項一項對標(biāo)，項目就通不過，領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)。最后，只能依葫蘆畫瓢完成。
與此相類似的是人居環(huán)境整治政策:各地都要求對農(nóng)村房屋“穿衣戴帽”，即墻面刷成統(tǒng)一的顏色，蓋統(tǒng)一格式的屋頂；雞鴨必須圈養(yǎng)，雞舍必須用竹子圍成所規(guī)定的樣式；豬圈必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂（不得使用鐵皮、木料等其他材料搭建），在指定區(qū)域搭建成統(tǒng)一的樣式……但這樣的環(huán)境建設(shè)非但沒有贏得群眾的好評，而且被認(rèn)為是“形式主義”。因為按規(guī)定所建的雞舍和豬圈不僅費用高，而且離家遠(yuǎn)，不方便喂養(yǎng)和管理，導(dǎo)致很多留守老人不得不放棄飼養(yǎng)。而“旱改廁”100%普及率的要求也給村莊老人帶來極大的不方便，因為大部分老人居住在沒有室內(nèi)衛(wèi)生間的老屋，旱廁全部拆除后又沒有公廁，導(dǎo)致老人沒處方便。即使一些地方政府為所有村莊免費安裝現(xiàn)代沖水式坐便器，但絕大部分老人不習(xí)慣使用新型坐便器，導(dǎo)致新型廁所閑置，成為家里的擺設(shè)，或是成為堆滿雜物“臨時倉庫”。
因“不能變通”而演變?yōu)樾问街髁x的政策執(zhí)行并非只發(fā)生在我們的調(diào)研地，而是一種普遍存在的現(xiàn)象。以下是一位網(wǎng)友對其切身經(jīng)歷的描述：
2019年公安部要求落實派出所“備勤房工程”，對表對標(biāo)。上級來檢查，扒拉下表，所里的“半露天廁所”（無門，花墻加頂）沒有安裝換氣扇！我解釋說，這四處冒風(fēng)的，用不著換氣扇，人家不行，“對標(biāo)對表，嚴(yán)禁變通”！趕緊去街上買了個換氣扇安上。所有來所里上廁所的人，都要罵一頓，嘲笑一頓。又不敢取，因為還有“回頭看”！
河南柘城武校點蚊香引發(fā)火災(zāi)后，全市要求清查“九小門店”。一看“對標(biāo)對表”的要求，鎮(zhèn)上沒有一家是合格的！天天清查，天天挨家挨戶要求簽字，建檔，拍照，上報數(shù)字，老百姓罵著“你們真是閑得沒事兒干了”！上級又發(fā)通知，徹底清除隱患又要保障民生！查來查去，一陣風(fēng)過去了，最后落實下來的就是每家每戶買了個滅火器！老百姓又罵了：這幫人巧賣滅火器！
從這位網(wǎng)友的“牢騷”中可以看出，作為政策執(zhí)行者的基層干部明明知道政策與當(dāng)?shù)貙嵡椴幌喾匀灰徽鄄豢鄣貓?zhí)行，其中最主要的原因是要應(yīng)對“對表對標(biāo)”的檢查。正如一位分管人居環(huán)境工作的副鎮(zhèn)長所說：
我們也想根據(jù)實際情況變通，但變通了就是不講政治。因為現(xiàn)在無論做什么都要當(dāng)政治任務(wù)來完成，政治任務(wù)就要講政治、不能講特殊。如果大家都講特殊，就沒辦法考核評比。比如上面檢查人居環(huán)境時標(biāo)準(zhǔn)之一就是村道上不能有家禽糞便，一旦發(fā)現(xiàn)就要扣分。本鎮(zhèn)人居環(huán)境整治之所以排名倒數(shù)，就是因為一位村民牽牛回家時，牛在路上方便，排泄物還沒來得急處理，卻剛好被檢查的人看到，拍個照，就扣分了。為了達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，只能不允許讓農(nóng)民在村莊飼養(yǎng)家禽。另外，變通也會導(dǎo)致上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)無法完成。比如上級對“旱改廁”的檢查只看你有沒有達(dá)到100%的普及率，根本就不看是否實用。
基層干部將“對表對標(biāo)”的政策執(zhí)行上升為“講政治”，所執(zhí)行的政策也相應(yīng)地變成了“政治任務(wù)”。也在因此，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層干部所說的政治任務(wù)不僅僅只是早稻生產(chǎn)、人居環(huán)境整治，還有園區(qū)招工、新冠疫苗接種、黨史教育……幾乎所有的工作都是政治任務(wù)，完成時都要“講政治”。
在以往的基層實踐中，“政治任務(wù)”也即我們通過所說的“中心工作”，是基層治理最為常見的運作機(jī)制。中心工作制也是我國黨委進(jìn)行國家治理的常見方法。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中說，“領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序”。在《黨委會的工作方法》中，他進(jìn)一步用“十個手指彈鋼琴”來形容這種工作方法：“十個指頭都要動，不能有的動，有的不動。但是，十個指頭都按下，那也不成調(diào)子。要產(chǎn)生好的音樂，十個指頭要有節(jié)奏，要互相配合。黨委要抓緊中心工作，又要圍繞中心工作而同時開展其他方面的工作”，對于重要的中心工作，黨委不但要“抓”，而且要“抓緊”。顯然，中心工作制是一種典型的分類治理方法，即基層黨委將來自“千條線”上的各類目標(biāo)任務(wù)依據(jù)急重輕緩進(jìn)行分類治理，將最重要、最緊迫的工作轉(zhuǎn)換成政治任務(wù)，納入黨委的治理體系；然后黨委通過壓力機(jī)制、動員機(jī)制和行政包干機(jī)制等“政治統(tǒng)合制”，進(jìn)行超常規(guī)完成。
然而，當(dāng)前基層干部所說的“政治任務(wù)”并非是上述分類治理原則下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即將所有的目標(biāo)任務(wù)都轉(zhuǎn)為中心工作。而基層干部所說的“講政治”，主要是指遵守和服從上級行政科層組織的各類程序、指標(biāo)和指令，并非以公共利益為考量的政治。雖然政治學(xué)對“政治”有著不同形式的定義，但正如伊斯頓所說，政治的本質(zhì)就是利益分配。所以，講政治的實質(zhì)是即講利益，其關(guān)鍵的問題是講誰的利益。在我國政治傳統(tǒng)中，治國者所講的政治是“天下之利”，所謂“計利當(dāng)計天下利”。當(dāng)代社會主義的意識形態(tài)中，講政治則是講人民的政治，即“以人民為中心”的政治。所以，無論是在我國傳統(tǒng)還是現(xiàn)代政治理論中，講政治都是講“國家根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的利益”。正如一些學(xué)者所說，“中國地域廣闊、人口眾多，從東部到西部，從城市到鄉(xiāng)村，從地方到中央，各地各層級、方方面面的差異很大，各有各的切身利益，在這樣一個國家治國理政非常不易。工作中，有的時候要抓大放小、以大兼小，有的時候又要以小帶大、小中見大，但出發(fā)點和落腳點都在一個‘大’上。因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須善于算大賬、總賬、長遠(yuǎn)賬，不能只算地方賬、部門賬、眼前賬，更不能為了局部利益損害全局利益、為了暫時利益損害根本利益和長遠(yuǎn)利益。而基層干部所說的講政治，主要是講行政科層組織“命令與服從”的政治，是算行政科層組織部門的眼前帳，是講局部的政治，并非我黨“以人民為中心”的政治。
從“策略主義”到“講政治”，表面上看是基層治理從“任意變通”到講程序、講規(guī)范，但深層邏輯都是強(qiáng)調(diào)治理“技術(shù)”的工具理性，都缺乏應(yīng)有的“政治”原則，兩者的區(qū)別只是在“技術(shù)”運用的自主性上。策略主義在技術(shù)手段上具有靈活性和自主性，即可以運用各類非正式的權(quán)力技術(shù)，但這種自主性有時會導(dǎo)致權(quán)力運作的任性與隨意，甚至有時很粗暴。用基層干部的話說，以前是可以來“硬”的，可以動“粗”。所以，策略主義容易導(dǎo)致基層黨委關(guān)系、干群關(guān)系緊張，損害基層政府公信力。而不變通的講政治雖然防止了任意變通的行為，但也喪失了權(quán)力技術(shù)運用上的自主性，只能采取所規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式方法，這也的確使基層治理看起來更規(guī)范、更文明。這種不變通的講政治雖然不再出現(xiàn)粗暴的基層治理場面，卻產(chǎn)生了越演越烈的基層形式主義。
三、形式主義地“講政治”：危害與根源
（一）危害：基層形式主義泛濫
對于基層干部而言，講政治首先就要避免被問責(zé)，而避免問責(zé)就必須無條件地服從科層組織的指令，按所規(guī)定的流程、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，完成所設(shè)定的指標(biāo)或數(shù)據(jù)。所以與“策略主義”時期的基層干部不同，當(dāng)前基層干部在治理實踐中更注重執(zhí)行過程中的“程序”。用他們的話說，工作有沒有完成，關(guān)鍵“看程序有無沒有到位、資料是否齊全；只要程序到位，就沒有政治風(fēng)險，不必負(fù)責(zé)”。在過去，“能不能解決問題”、能不能做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”才是體現(xiàn)鄉(xiāng)村干部工作能力和工作效果的核心標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)在的鄉(xiāng)村干部卻要花大量的時間和精力放在“程序和資料”上。比如我們2019年在山東招遠(yuǎn)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時，一位負(fù)責(zé)糾紛綜治信訪的副鎮(zhèn)長說，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的農(nóng)村糾紛案例，不一定需要卷宗，大一點的糾紛只要做好相關(guān)記錄就行，說一兩句就解決了的糾紛，根本就不做記錄。現(xiàn)在要求每一個案例都需要有詳細(xì)的卷宗，卷宗除了要詳細(xì)記錄糾紛調(diào)解過程之外，每次調(diào)解都需要涉事雙方、調(diào)解人、在場人等簽字畫押。副鎮(zhèn)長介紹說，如果完全按照卷宗指示的路徑、程序進(jìn)行調(diào)解，糾紛根本無法調(diào)解，因為農(nóng)村糾紛調(diào)解有自己的路徑和邏輯。那么案卷就只能在糾紛調(diào)解之后再補充。但是一補充就會出現(xiàn)問題，一是一起糾紛調(diào)解只需半天，補充卷宗就要四五天時間，且完全是造假。二是補充卷宗時需要各方簽字，就可能出現(xiàn)本來已經(jīng)平息的事情，工作人員找當(dāng)事人簽字時，當(dāng)事人就可能臨時反悔，案件出現(xiàn)反復(fù)，折騰工作人員。工作人員為了不折騰，就按程序調(diào)解，就可能使得調(diào)解冗長而無效。
由于上級檢查時也主要是程序是否到位、材料是否齊全，所以，鄉(xiāng)村干部著力于程序上的完美，結(jié)果導(dǎo)致大量的工作于是只停留于“開會”“下通知”和“做材料”的層面，而不是對實際問題的處置。基層干部所抱怨“負(fù)擔(dān)過重”主要是這些應(yīng)付標(biāo)準(zhǔn)化、程序化要求所必須填的各類表格、資料、臺帳等“形式主義”的負(fù)擔(dān)。比如一位基層干部舉例說，“明天要下大雨，市級政府發(fā)通知，安委辦發(fā)通知、氣象局發(fā)通知、市委發(fā)通知、氣象災(zāi)害指揮部發(fā)通知、住建局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等市直部門發(fā)通知；省政府發(fā)通知、省委發(fā)通知、省直部門發(fā)通知，中心意思就是提醒做好大雨防汛救災(zāi)工作。”但基層干部必須對每個部門所發(fā)的通知作出回應(yīng)，結(jié)果，僅僅應(yīng)付一個下雨的“通知”，則要開十幾會，做一大堆材料。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了減負(fù)，甚至通過“外包”的方式，請專業(yè)的人員對照考核細(xì)則“做材料”，使形式主義達(dá)到了“精致”境界。此外，為了避免責(zé)任，鄉(xiāng)村干部盡量不卷入可能存在沖突和矛盾的治理事務(wù)中，如那些邊界模糊事務(wù)、臨時性事務(wù)等無法考核、難以量化的基層事務(wù)。基層治理因此成為一種可量化、可視、可追溯責(zé)任的“科學(xué)過程”，逐步脫離鮮活的群眾工作。
更為嚴(yán)重的是，隨著“政治任務(wù)”的增多，“講政治”的形式主義也增多。因為“千條線”上的科層組織為了彰顯“條線”工作的重要性，都將其行政性的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為最重要、最緊迫的“政治任務(wù)”，且都要求基層干部以“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”執(zhí)行其指令。但基層無論是人力、物力還是財力和精力，都難以通過此種“頂格管理”標(biāo)準(zhǔn)來完成如此諸多的政治任務(wù)，最后只能用形式主義的方式應(yīng)對。比如，我們通過對比中部D縣2008年以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的目標(biāo)考核內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從之前的計劃生育、招商引資、綜合治理和新農(nóng)村建設(shè)這四項的“中心工作”變成了基層黨建、黨風(fēng)廉政、意識形態(tài)和宣傳思想、服務(wù)工業(yè)園區(qū)、重點工程及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、環(huán)境整治、生態(tài)建養(yǎng)、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、掃黑除惡、綠色殯葬、林長河長制和脫貧攻堅等15項中心工作，其中脫貧攻堅是“重點性中心工作”。一位受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，這些中心工作所涉及近40個縣級職能部門，對應(yīng)著40個考核細(xì)則和相應(yīng)的會議、檢查、督查。如果一項中心工作僅年初、年中和年終的三次檢查、三次會議，就有120個檢查和會議，平均每3天一個，如果加上非常規(guī)的明查暗訪，那么幾乎每天有迎檢和會議。僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能調(diào)配的人力和物力，根本無法按“中心工作”的要求來完成，一些中心工作只能通過“做材料”等形式主義的方式應(yīng)對。
（二）根源：科層督查下鄉(xiāng)
“講政治”之所以會異化為行政科層組織內(nèi)部的“命令—服務(wù)”，主要是源于基層治理的科層化，以及近年來的“督查下鄉(xiāng)”。基層治理科層化的主要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公安、教育、民政、社保、國土、農(nóng)計、水利等各種職能都以“條條”的方式整合進(jìn)了縣級科層組織，實現(xiàn)了職能化和專業(yè)化，其人力、物力和財力均歸縣級職能部門調(diào)配。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅以垂直管理的形式實現(xiàn)了村級組織的部門化和專業(yè)化，而且以“專干”的形式在村社建立各自的垂直管理，對應(yīng)著上級科層組織的職能工作。受地方公共財政約束，一些中西部地區(qū)雖然無力將村社干部“完全科層化”，但大部分鄉(xiāng)村組織圍繞上級考核內(nèi)容和指標(biāo)細(xì)則運行。
基層治理的科層化表面上是基層組織機(jī)構(gòu)的職能化與專業(yè)化，實質(zhì)是強(qiáng)化了“上面千條線”的功能。作為“千條線”的職能部門不僅實現(xiàn)了對人力、物力和財力等治理資源的支配，而且通過可量化的考核指標(biāo)和嚴(yán)厲的督查體系對基層政府組織進(jìn)行精細(xì)化控制。而科層制控制的主要特征是模式化、流程化和標(biāo)準(zhǔn)化，如同機(jī)器化大產(chǎn)生。正如布勞和梅耶等人所說，“充分發(fā)達(dá)的科層制機(jī)構(gòu)，其工作效率與其他組織相比，恰恰如大機(jī)器生產(chǎn)和手工業(yè)生產(chǎn)之間的比較。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權(quán)限、統(tǒng)一性、嚴(yán)格從屬關(guān)系、減少相互摩擦和降低物質(zhì)和人工成本……”。
近年來的“督查下鄉(xiāng)”進(jìn)一步強(qiáng)化對基層的這種規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化控制。也正是因為督查下鄉(xiāng)之后，基層干部才開始“講政治”。雖然任何時期的基層干部都處于各類政府部門的檢查、督查之下，“迎檢”也是基層干部的常規(guī)性工作。但與之前“結(jié)果導(dǎo)向”的督查不同，與科層制相配套的督查首先具有“全覆蓋”特性，不僅有黨委紀(jì)監(jiān)部門對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，而且各級政府部門的督查也對政策執(zhí)行的階段、過程、方式方法和結(jié)果進(jìn)行全方位監(jiān)督；各類專項巡察組也要對政策執(zhí)行情況進(jìn)行明察暗訪；還有政府部門所委托的第三方機(jī)構(gòu)的評估……總之，基層干部被無數(shù)雙眼睛盯著干活，處于全方位、全過程監(jiān)督之中。
其次是督查的標(biāo)準(zhǔn)化和項目化。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多部門的專項檢查以第三方評估的方式運作，即聘請政府之外的專業(yè)評估公司。如精準(zhǔn)扶貧時期的扶貧檢查和現(xiàn)階段的人居環(huán)境整治檢查，都是政府職能部門以“項目”的形式發(fā)包給第三方，進(jìn)行專業(yè)檢查評估。負(fù)責(zé)檢查的職能部門之所以偏愛第三方評估，一是因為職能部門督查工作增多，其組織內(nèi)部現(xiàn)有的人力無法應(yīng)對，所以，聘請第三方檢查既省心又省事。二是第三方評估有套間易的操作標(biāo)準(zhǔn)，只要按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分扣分，顯得“非常客觀”。因為評估方是市場主體，與被檢查的基層政府沒有任何交集，在檢查時不會與被檢對象見面，這避免了因人情而發(fā)生的“打招呼”現(xiàn)象，也沒有給被檢查方留下任何解釋的機(jī)會，所以就更顯得客觀公正。然而，對于被檢的基層干部而言，基層治理充滿著特殊性和不確定性，如此剛性客觀的檢查“不給任何解釋的機(jī)會”，也就不給基層任何特殊性和靈活性的空間，也就無法全面評估基層工作。正如上文的副鎮(zhèn)長所說，原本整條街道干干凈凈、一塵不染，恰巧一處還沒來得及處理的垃圾而否定了所有的工作。既然不能解釋，基層干部也就無法變通。
最后，督查體系具有強(qiáng)大的政治問責(zé)功能。現(xiàn)有的督查體系不僅注重“過程導(dǎo)向”，而且強(qiáng)調(diào)“問題導(dǎo)向”，即檢查組一定要發(fā)現(xiàn)問題、帶著問題走。而一旦在督查中查出問題，包括態(tài)度問題、法紀(jì)問題、操作問題、事故問題等，都可能被政治問責(zé)，那怕是較輕的通報也會使基層干部喪失面子，而誡勉談話、警告，嚴(yán)重警告的問責(zé)，都屬于政治處分，會影響政治前途。為了不被問責(zé)或降低責(zé)任等級，基層干部在工作中要慎之又慎，既要按照規(guī)定流程走，又要每走一步都留痕以備倒查。偏離規(guī)定流程的做法，很可能被督查直接查出，也可能因為出了問題被倒查而問責(zé)。此情此景下，“變通”就變得很稀缺，更不用說自選動作。為了避責(zé)，基層干部秉持“多做多錯，不做不錯”、“只要不錯就阿彌陀佛”的理念，寧可不做，也不愿意“背鍋”。由于“變通”與政治問責(zé)相關(guān)聯(lián)，變通就成為一種政治風(fēng)險。那些因地制宜地“善于思考、敢于變通”的基層干部被廣泛贊為“有擔(dān)當(dāng)、敢作為”。
在壓力型體制與基層治理資源匱乏的結(jié)構(gòu)下，“中心工作”的機(jī)制原本是鼓勵基層干部變通，從而克服行政科層制的墨守陳規(guī)、刻板僵化等缺點，以完成常規(guī)科層制難以實現(xiàn)的艱難任務(wù)。比如，稅費時期被基層干部視了天下第一難做的“收糧派款”、“刮宮流產(chǎn)”的工作，就是通過“正式權(quán)力的非正式運作”等各類變通的方式才得以完成。只是，在壓力型體制和治理資源的缺失結(jié)構(gòu)下，策略主義的變通容易產(chǎn)生不正當(dāng)、不合法的粗暴治理技術(shù)。行政科層制的規(guī)范化建設(shè)及其督查的目的就是為了防止基層干部此類喪失政治原則的、不顧政治合法性的“變通”。然而，這種制度建設(shè)的“意外結(jié)果”是阻止了基層所有的變通行為，包括本文所說的因地制宜的變通，從而使基層干部喪失了應(yīng)有的自主性。最終，形式主義地“講政治”使基層干部成了流水線上的螺絲釘，怯于創(chuàng)新，不敢思考，一切按流程和指標(biāo)機(jī)械地完成任務(wù)，基層治理沒有活力，基層問題得不到實質(zhì)性解決，形式主義橫生。
四、自主性激勵：破解“形式主義地講政治”
以往關(guān)于基層干部的研究主要是集中于收入待遇和晉升問題，據(jù)此討論基層干部的經(jīng)濟(jì)激勵或政治激勵，很少關(guān)注基層干部的自主性激勵問題。基層干部的自主性之所以重要，一是與基層治理事務(wù)有關(guān)。基層是一線工作，治理事務(wù)細(xì)小瑣碎、變動隱秘、沒有規(guī)律，很難監(jiān)督考核，或者真正監(jiān)督起來成本太高、效果不好，因而事情做沒做、做得好不好，更多依賴于一線工作人員的自覺性、主動性。二是與治理對象相關(guān)。基層工作主要是群眾工作，就是跟群眾打交道、做群眾工作。但是，做群眾工作沒定法，沒有規(guī)律，更不可能按圖索驥，要依托于基層干部的主觀能動性發(fā)揮和經(jīng)驗積累，創(chuàng)造性地開展工作。典型的如征地拆遷，需要基層干部思考如何去做群眾工作、贏得群眾配合，這就是干部的自主性問題。
在壓力型體制與“權(quán)責(zé)利不對稱”的基層治理結(jié)構(gòu)下，基層干部自主性原本十分弱小。正如基層干部所說，正是因為用正式的制度權(quán)力無法完成任務(wù)，所以才必須變通。而變通則需要利用基層組織和基層社會內(nèi)部的資源，需要創(chuàng)新各類有別于科層制運作的權(quán)力技術(shù)和非正式的方式方法。但是，對基層干部政策執(zhí)行的剛性化督查不僅會使基層干部沒有變通的能力而且會使基層干部喪失變通的意愿。所以，督查下鄉(xiāng)首先要考慮基層干部的自主性問題，要區(qū)分基層干部變通的領(lǐng)域。對于涉及政策目標(biāo)偏離、損害國家與群眾利益的變通，需要過程和結(jié)果的全覆蓋式督查，但對于政策執(zhí)行層面的變通（尤其是政策執(zhí)行過程），要采取以結(jié)果為導(dǎo)向的彈性化督查，要給予基層干部在政策執(zhí)行過程的自主性和變通空間，防止基層干部成為沒有情感的冰冷的官僚。而冷漠機(jī)械的官僚講究應(yīng)付工作、交差完事而不出事，不會考慮工作是否符合實際、是否需要反饋和改進(jìn)。
其次，督查下鄉(xiāng)要聽取群眾的意見，不能僅僅在行政體系內(nèi)部循環(huán)。比如一些變通對老百姓是有益，就要允許；但一些變通雖然能使基層干部完成任務(wù)，但過于簡單粗暴，容易激發(fā)干群關(guān)系，影響政府形象，也要進(jìn)行約束。所以，走群眾路線的督查既能尊重基層干部的自主性，又能約束基層。如果上級督查能走群眾路線，從現(xiàn)實出發(fā)，而不是看材料、看臺賬，那么基層干部也不會，用材料和臺賬來來會付來應(yīng)付相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。基層減負(fù)之所以很難真正減到位，就是因為科層制推動和落實工作必須以各種材料、督察、暗訪等方式來證明和推進(jìn)，基層面對上面各級各部門的材料，形式主義也就不可能減下來，除非提高對基層的信任度，給予基層治理的制度空間。換言之，科層制邏輯導(dǎo)致了基層政策執(zhí)行領(lǐng)域普遍存在的形式主義地講政治問題。
最后，要從根本上解決形式主義地講政治問題，必須從基層治理結(jié)構(gòu)上優(yōu)化壓力型體制、科層制和基層治理之間的關(guān)系，釋放基層治理的自主性空間。但對基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并非簡單的國家權(quán)力下放邏輯，進(jìn)而又使基層陷入“一收就死、一放就亂”的循環(huán)，而是要在基層治理的社會基礎(chǔ)上思考國家權(quán)力與鄉(xiāng)村治權(quán)的性質(zhì)及其功能。我們將在其他文章中專門就鄉(xiāng)村治理的權(quán)力問題進(jìn)行深入討論。
(作者歐陽靜系江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授，作者王駿系江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2022年第1期)
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