在湖北農村，“共同締造”正在成為提升農村基層治理能力的重要抓手。所謂“共同締造”，其實是“美好環境與幸福生活共同締造”的簡稱，它是以農村的自然塆組為基本單元，以“改善群眾身邊、房前屋后人居環境的實事小事”為切入點，以“建立和完善全覆蓋的基層黨組織”為核心，以“構建‘縱向到底、橫向到邊、共建共治共享’的城鄉社會治理體系”為目標，以“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”為路徑，來實現社區治理水平的提升。從我們在湖北省麻城市閻家河鎮的調查來看，“共同締造”除了實現治理主體的多元化之外，一個重要的特征就是治理單元的縮小與治理重心的下沉，即“共同締造”并不是以行政村為基本單元來展開治理和動員，而是以更小的自然塆組為單元來進行治理和動員。
湖北省的“共同締造”并非社會治理中單元縮小與重心下沉的孤立個案，江蘇省海門市的“1234”工作法，乃至盛譽全國的“網格化治理工作法”，都是治理單元縮小和治理重心下沉的類似典型。此外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發的《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，亦是試圖在自然村或村小組這一行政村下轄的治理單元中來探索村民自治。這一治理特征的出現，對應著基層治理負荷的增加以及治理任務的繁雜化。
當前中國農村基層治理的格局是在“人民公社—生產大隊—生產小隊”三層結構的基礎之上演變而來的。全國范圍內，除了廣東、云南等極少數省份之外，其他省份基本都在原來人民公社一級的基礎上建立了鄉鎮人民政府，在生產大隊的基礎上建立了行政村，而生產小隊則演變成村民小組。村民小組在很多地方是與自然村、塆組相對應的，也有的地方一個村民小組包含幾個自然村或塆組，或幾個村民小組合為一個自然村或塆組。
農村基層治理單元縮小與治理重心下沉有其歷史成因。從人民公社解體到21世紀之初取消農業稅費之前，國家和農村的關系以資源汲取為主，即主要表現為國家自上而下地推進訂購糧和農業稅費的征收，以及計劃生育政策的執行等等。在這一時期，農村基層治理呈現出“硬任務化”特征，且主要任務在行政村之間存在較強同質性。易言之，無論是訂購糧和農業稅費的征收，還是計劃生育政策的執行，基層都面臨著來自上級“一票否決”的壓力；同時，這一“硬任務”在各行政村內部具有同質性。正是因為上述兩個特征的存在，從人民公社解體到21世紀之初，行政村一直是鄉鎮以下基層治理最重要的單元，“壓實村主任與村支書肩上的擔子”也是鄉鎮推進村莊治理的核心。
農業稅費的取消在相當程度上改變了此前鄉村兩級的關系，也使得行政村在農村基層治理中的核心位置開始發生動搖。一方面，伴隨著農業稅費的取消以及計劃生育政策的“軟化”，鄉鎮呈現出“懸浮型”特征；另一方面，伴隨著自上而下汲取與管理政策的弱化，村莊治理的任務重心也由汲取與控制轉向公共服務供給，而在公共服務供給的過程中，自然村、塆組等行政村下屬治理單元的重要性也日益凸顯。
自然村與塆組等治理單元之所以在以公共服務為核心的村莊治理中扮演日益重要的角色，一方面是因為合作公共服務的規模之困。公共服務有效合作供給的一個重要前提條件就是合作群體內部成員的同質性要強。合作的收益與成本要盡可能地在組織內部形成一定的均衡分布，否則合作將難以達成；即便是強行推進合作，也難以持續。
以我們在江漢平原的調查為例，取消農業稅費之后，此前由村莊統一收取“村提留”來保障的村級農田水利（溝渠）修繕工程，現在只能由村民通過“一事一議”籌資籌勞的方式來解決。其中，以行政村為單元的修繕工程與以自然村或塆組為單元的修繕工程，在籌資籌勞的績效上存在明顯差異：在行政村范圍內，村民之間基本是“半熟人”狀態，因為彼此熟悉程度有限，合作協商的成本大大增加。更為關鍵的是，假如修一條能保障村中幾個小組或塆組稻田用水的灌溉水渠，但其無法保障某個小組或者塆組的用水，那么這個議案極有可能因受到無法受惠用水塆組成員的反對而“流產”。雖然在同一塆組內，也有可能存在利益分化與成本分擔的問題，例如某家農戶常年外出務工，不依賴于農田收益，是否修繕農田水利工程對其影響相當小，其參與合作的動機將大大減弱；但是，塆組并不只是一個生產合作的單位，同時也是一個生活共同體單位，是紅白喜事的協作與人情互動的單位，所以村民在塆組內的“口碑”將直接影響到其日常生活。正是因為如此，在塆組中，以塆組內的公共服務為基礎所形成的合作，往往較村級合作更容易達成。
基層治理重心的下沉并不只是治理單元的縮小，相應地也伴隨著微觀區域內一系列治理組織的再造。仍然以麻城市為例，在推動“共同締造”的過程中，全市435個農業村（社區）被細分為5317個塆組治理小單元，同時建立了“鄉鎮黨委—片區聯合黨委—行政村黨組織—塆組黨小組—黨員中心戶—黨員”這一由鄉鎮黨組織至基層黨員的六級“縱向到底的組織體系”。這一組織體系的再造，不僅使自上而下的政策指令與治理意圖得到落實，同時當塆組內的治理任務超出其自身承載能力時，它們能夠通過這一組織體系向上傳達，尋求上級組織提供的治理資源。
依照組織學的分析，當組織的層級增加，治理單元縮小，則意味著治理單位增加，治理的組織成本亦隨之增加。當前各個地方涌現的農村治理重心下沉，治理單元縮小，勢必導致農村基層治理的組織成本隨之增加。為應對這一組織現象，許多地方在以自然村、塆組來推行地方治理的同時，也開始推進村莊的合并，以及村主任和村支書“一肩挑”，通過行政村這一層級的重組來壓縮村級治理的成本。
值得關注的是，當自然村和塆組作為一個非正式的治理單元存在時，它既能收取“治理重心下沉”之效，又能收取“簡約治理”之功；但當其逐漸正式化之后，治理的成本可能隨之增加。同時，塆組或自然村作為一個治理單元被凸顯時，在一個行政村內部，不同塆組和自然村之間的協調成本也隨之增加。更為關鍵的是，村莊的合并在相當程度上又削弱了村干部的協調能力。這些都需要有關方面在未來的實踐工作中繼續研究摸索。
(作者系華中科技大學社會學院、中國鄉村治理研究中心教授；中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》2023年9月5日）
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