在湖北農(nóng)村，“共同締造”正在成為提升農(nóng)村基層治理能力的重要抓手。所謂“共同締造”，其實(shí)是“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”的簡稱，它是以農(nóng)村的自然塆組為基本單元，以“改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實(shí)事小事”為切入點(diǎn)，以“建立和完善全覆蓋的基層黨組織”為核心，以“構(gòu)建‘縱向到底、橫向到邊、共建共治共享’的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系”為目標(biāo)，以“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享”為路徑，來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理水平的提升。從我們在湖北省麻城市閻家河鎮(zhèn)的調(diào)查來看，“共同締造”除了實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化之外，一個(gè)重要的特征就是治理單元的縮小與治理重心的下沉，即“共同締造”并不是以行政村為基本單元來展開治理和動(dòng)員，而是以更小的自然塆組為單元來進(jìn)行治理和動(dòng)員。
湖北省的“共同締造”并非社會(huì)治理中單元縮小與重心下沉的孤立個(gè)案，江蘇省海門市的“1234”工作法，乃至盛譽(yù)全國的“網(wǎng)格化治理工作法”，都是治理單元縮小和治理重心下沉的類似典型。此外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，亦是試圖在自然村或村小組這一行政村下轄的治理單元中來探索村民自治。這一治理特征的出現(xiàn)，對應(yīng)著基層治理負(fù)荷的增加以及治理任務(wù)的繁雜化。
當(dāng)前中國農(nóng)村基層治理的格局是在“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”三層結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上演變而來的。全國范圍內(nèi)，除了廣東、云南等極少數(shù)省份之外，其他省份基本都在原來人民公社一級(jí)的基礎(chǔ)上建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上建立了行政村，而生產(chǎn)小隊(duì)則演變成村民小組。村民小組在很多地方是與自然村、塆組相對應(yīng)的，也有的地方一個(gè)村民小組包含幾個(gè)自然村或塆組，或幾個(gè)村民小組合為一個(gè)自然村或塆組。
農(nóng)村基層治理單元縮小與治理重心下沉有其歷史成因。從人民公社解體到21世紀(jì)之初取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，國家和農(nóng)村的關(guān)系以資源汲取為主，即主要表現(xiàn)為國家自上而下地推進(jìn)訂購糧和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，以及計(jì)劃生育政策的執(zhí)行等等。在這一時(shí)期，農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出“硬任務(wù)化”特征，且主要任務(wù)在行政村之間存在較強(qiáng)同質(zhì)性。易言之，無論是訂購糧和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，還是計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，基層都面臨著來自上級(jí)“一票否決”的壓力；同時(shí)，這一“硬任務(wù)”在各行政村內(nèi)部具有同質(zhì)性。正是因?yàn)樯鲜鰞蓚€(gè)特征的存在，從人民公社解體到21世紀(jì)之初，行政村一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層治理最重要的單元，“壓實(shí)村主任與村支書肩上的擔(dān)子”也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)村莊治理的核心。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消在相當(dāng)程度上改變了此前鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系，也使得行政村在農(nóng)村基層治理中的核心位置開始發(fā)生動(dòng)搖。一方面，伴隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消以及計(jì)劃生育政策的“軟化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出“懸浮型”特征；另一方面，伴隨著自上而下汲取與管理政策的弱化，村莊治理的任務(wù)重心也由汲取與控制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給，而在公共服務(wù)供給的過程中，自然村、塆組等行政村下屬治理單元的重要性也日益凸顯。
自然村與塆組等治理單元之所以在以公共服務(wù)為核心的村莊治理中扮演日益重要的角色，一方面是因?yàn)楹献鞴卜?wù)的規(guī)模之困。公共服務(wù)有效合作供給的一個(gè)重要前提條件就是合作群體內(nèi)部成員的同質(zhì)性要強(qiáng)。合作的收益與成本要盡可能地在組織內(nèi)部形成一定的均衡分布，否則合作將難以達(dá)成；即便是強(qiáng)行推進(jìn)合作，也難以持續(xù)。
以我們在江漢平原的調(diào)查為例，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，此前由村莊統(tǒng)一收取“村提留”來保障的村級(jí)農(nóng)田水利（溝渠）修繕工程，現(xiàn)在只能由村民通過“一事一議”籌資籌勞的方式來解決。其中，以行政村為單元的修繕工程與以自然村或塆組為單元的修繕工程，在籌資籌勞的績效上存在明顯差異：在行政村范圍內(nèi)，村民之間基本是“半熟人”狀態(tài)，因?yàn)楸舜耸煜こ潭扔邢蓿献鲄f(xié)商的成本大大增加。更為關(guān)鍵的是，假如修一條能保障村中幾個(gè)小組或塆組稻田用水的灌溉水渠，但其無法保障某個(gè)小組或者塆組的用水，那么這個(gè)議案極有可能因受到無法受惠用水塆組成員的反對而“流產(chǎn)”。雖然在同一塆組內(nèi)，也有可能存在利益分化與成本分擔(dān)的問題，例如某家農(nóng)戶常年外出務(wù)工，不依賴于農(nóng)田收益，是否修繕農(nóng)田水利工程對其影響相當(dāng)小，其參與合作的動(dòng)機(jī)將大大減弱；但是，塆組并不只是一個(gè)生產(chǎn)合作的單位，同時(shí)也是一個(gè)生活共同體單位，是紅白喜事的協(xié)作與人情互動(dòng)的單位，所以村民在塆組內(nèi)的“口碑”將直接影響到其日常生活。正是因?yàn)槿绱耍趬G組中，以塆組內(nèi)的公共服務(wù)為基礎(chǔ)所形成的合作，往往較村級(jí)合作更容易達(dá)成。
基層治理重心的下沉并不只是治理單元的縮小，相應(yīng)地也伴隨著微觀區(qū)域內(nèi)一系列治理組織的再造。仍然以麻城市為例，在推動(dòng)“共同締造”的過程中，全市435個(gè)農(nóng)業(yè)村（社區(qū)）被細(xì)分為5317個(gè)塆組治理小單元，同時(shí)建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—片區(qū)聯(lián)合黨委—行政村黨組織—塆組黨小組—黨員中心戶—黨員”這一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織至基層黨員的六級(jí)“縱向到底的組織體系”。這一組織體系的再造，不僅使自上而下的政策指令與治理意圖得到落實(shí)，同時(shí)當(dāng)塆組內(nèi)的治理任務(wù)超出其自身承載能力時(shí)，它們能夠通過這一組織體系向上傳達(dá)，尋求上級(jí)組織提供的治理資源。
依照組織學(xué)的分析，當(dāng)組織的層級(jí)增加，治理單元縮小，則意味著治理單位增加，治理的組織成本亦隨之增加。當(dāng)前各個(gè)地方涌現(xiàn)的農(nóng)村治理重心下沉，治理單元縮小，勢必導(dǎo)致農(nóng)村基層治理的組織成本隨之增加。為應(yīng)對這一組織現(xiàn)象，許多地方在以自然村、塆組來推行地方治理的同時(shí)，也開始推進(jìn)村莊的合并，以及村主任和村支書“一肩挑”，通過行政村這一層級(jí)的重組來壓縮村級(jí)治理的成本。
值得關(guān)注的是，當(dāng)自然村和塆組作為一個(gè)非正式的治理單元存在時(shí)，它既能收取“治理重心下沉”之效，又能收取“簡約治理”之功；但當(dāng)其逐漸正式化之后，治理的成本可能隨之增加。同時(shí)，塆組或自然村作為一個(gè)治理單元被凸顯時(shí)，在一個(gè)行政村內(nèi)部，不同塆組和自然村之間的協(xié)調(diào)成本也隨之增加。更為關(guān)鍵的是，村莊的合并在相當(dāng)程度上又削弱了村干部的協(xié)調(diào)能力。這些都需要有關(guān)方面在未來的實(shí)踐工作中繼續(xù)研究摸索。
(作者系華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院、中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2023年9月5日）
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