摘要：黨的十八以來，我國深化農(nóng)村改革取得重大階段性成果。進入新發(fā)展階段，面對“三農(nóng)”工作的新形勢新任務(wù)，亟需深化農(nóng)村改革創(chuàng)新完善體制機制，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障與政策支撐。針對當前鄉(xiāng)村振興人才短缺且內(nèi)生發(fā)展動力不足、農(nóng)村土地制度不完善，資金投入來源與方式單一等問題，新階段深化農(nóng)村改革應(yīng)主要圍繞人才、土地、資金三個方面，聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地；財政資金、金融資金、社會資本投入等九個領(lǐng)域，采取一系列創(chuàng)新性改革措施，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國持續(xù)注入活力。
關(guān)鍵詞：新發(fā)展階段;農(nóng)村改革;人才振興;土地制度;資金投入
一、引言
2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的總體目標，拉開了新時代農(nóng)村改革的序幕。2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進一步明確了新時代農(nóng)村改革的重點任務(wù)。黨的十八大以來，我國農(nóng)村改革從局部試點到多地推廣，從單一領(lǐng)域到全面部署，為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)(杜志雄等，2023)。進入新發(fā)展階段，2022年中央農(nóng)村工作會議指出，要依靠科技和改革雙輪驅(qū)動加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國;2023年中央“一號文件”對加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國作出部署安排強調(diào)，強化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。
圍繞農(nóng)村改革的關(guān)鍵問題與路徑選擇等內(nèi)容，已有研究文獻主要集中在以下方面：一是對于改革開放以來、黨的十八大以來，農(nóng)村改革歷程與經(jīng)驗的系統(tǒng)分析(蔡昉，2008;宋洪遠等，2023)。二是重點關(guān)注某一領(lǐng)域，深入挖掘推進專項改革的思路、方向與策略等(韓長賦，2019;錢文榮等，2021;劉守英，2022)。三是探究“十四五”時期深化農(nóng)村改革的主要思路和政策建議(魏后凱，2020)。應(yīng)該說，農(nóng)村改革是一個系統(tǒng)工程，農(nóng)村改革涉及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相關(guān)的方方面面。本文立足黨的十八大以來農(nóng)村改革的進展成效，對標加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進農(nóng)民增收致富的目標與愿景，同時也借鑒以上研究文獻的研究，聚焦人力資本、農(nóng)村土地、資金投入三個農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基本要素，在總結(jié)黨的十八大以來農(nóng)村重點改革任務(wù)進展成效的基礎(chǔ)上，分別提出新階段以上方面在改革中面臨的一系列問題與挑戰(zhàn)，并從多角度提出深化農(nóng)村改革的路徑選擇與政策建議，旨在健全完善全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的制度保障與政策支撐。
二、新階段深化農(nóng)村改革的現(xiàn)實價值
(一)深化農(nóng)村改革是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的必然要求
全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必經(jīng)之路。2022年中央農(nóng)村工作提出，要依靠科技和改革雙輪驅(qū)動加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國;2023年中央“一號文件”強調(diào)，強化科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。通過持續(xù)深化農(nóng)村改革不斷鞏固完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，這是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的理論根基，也是我國“三農(nóng)”工作取得一系列歷史性成就的基本經(jīng)驗。進入新發(fā)展階段，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展依然面臨著多方面的體制機制障礙。通過深化農(nóng)村改革促進要素合理流動和有效配置是解決當前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系建設(shè)中面臨的一系列問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)供給保障強、科技裝備強等農(nóng)業(yè)強國建設(shè)目標的必然要求。
(二)深化農(nóng)村改革是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵路徑
鄉(xiāng)村是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的經(jīng)濟社會關(guān)系，新階段持續(xù)深化農(nóng)村改革是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得新成效，破解“三農(nóng)”發(fā)展難題的關(guān)鍵路徑。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化，在城鄉(xiāng)聯(lián)系更為密切的同時，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距也不斷擴大。當前，鄉(xiāng)村發(fā)展正面臨著生產(chǎn)要素非農(nóng)化、農(nóng)村主體老弱化、村莊建設(shè)空廢化等難題。在此背景下，深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新完善農(nóng)村重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機制，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實需要?！丁笆奈濉蓖七M農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》明確提出，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。新階段，促進城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置、推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、增強城鄉(xiāng)功能互補仍需堅持將深化農(nóng)村改革作為關(guān)鍵路徑。
(三)深化農(nóng)村改革是拓寬農(nóng)民增收致富渠道的現(xiàn)實需要
財產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的短板弱項，2023年中央“一號文件”明確提出，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2022年農(nóng)民的財產(chǎn)凈收入為509元，是2012年的2.9倍，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入明顯增長。但2022年城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)凈收入為5238元，是農(nóng)民的10.29倍；城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)凈收入占人均可支配總收入的比重為10.63%,比農(nóng)民財產(chǎn)凈收入的占比(2.53%)高出8.10個百分點。扎實推進共同富裕是農(nóng)業(yè)強國的中國特色，對標促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的任務(wù)要求，深化農(nóng)村改革是新階段拓寬農(nóng)民增收致富渠道，特別是促進其財產(chǎn)性收入增長的現(xiàn)實需要。持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場交易體系；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，是讓廣大農(nóng)民在改革發(fā)展中分享更多成果，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長的重要途徑。
三、新階段深化農(nóng)村人力資本領(lǐng)域改革的戰(zhàn)略構(gòu)想
人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人口與人才的變化在解釋經(jīng)濟社會發(fā)展中具有先導(dǎo)性作用。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程明顯，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)業(yè)從事生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)開展生活，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出巨大貢獻。但同時，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚不能充分享受城市高水平的公共服務(wù)，農(nóng)村人口空心化、老齡化也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展帶來了一系列問題和挑戰(zhàn)，迫切需要深化農(nóng)村人口人才等人力資本領(lǐng)域的改革。
(一)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的進展成效與改革重點
1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的進展成效。
黨的十八大以來，我國采取了一系列政策措施推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量和質(zhì)量有了明顯提升。
第一，逐步取消了農(nóng)民進城落戶的限制。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,分類調(diào)整不同規(guī)模城鎮(zhèn)的戶口遷移政策，并取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2022年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》,分類提出了當前和今后一個時期不同規(guī)模城市的落戶制度改革要求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的門檻進一步降低。
第二，建立健全與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的體制機制。一方面，2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》,提出要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制(“人財掛鉤”)。2022年，財政部下達農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金400億元，用于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)。另一方面，2016年國土資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)相關(guān)文件，提出要建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤(“人地掛鉤”)的體制機制，提高了地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。“十三五”期間，全國新增的建設(shè)用地總規(guī)模約有3900萬畝，其中約有1200萬畝用于滿足進城落戶人口的各類用地需求(中國政府網(wǎng)，2016)。
第三，進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(“三權(quán)”)得到充分保障。黨的十八以來，一系列的相關(guān)文件中都明確提出，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民自愿有序進城落戶。這解決了農(nóng)民進城落戶的后顧之憂，提高了農(nóng)民進城落戶的積極性。
2.深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革面臨的主要困難與今后重點。
近十年來，我國有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。到2022年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%,與2012年相比提高了12.12個百分點；2021年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.70%,比2012年提高了11.37個百分點(見圖1)。
但當前，由于鄉(xiāng)村振興過程中通過鄉(xiāng)村多元潛在價值實現(xiàn)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)誘發(fā)的鄉(xiāng)村發(fā)展機會的增多，同時還由于落戶城鎮(zhèn)還存在一定的隱性門檻，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的銜接不暢,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的主動性、積極性不高。
第一，鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展機遇增多，進城落戶對農(nóng)民的吸引力下降。自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的機遇明顯增多，特別是一系列農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展，為農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)造了良好條件。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年本地農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的41.85%,比2017年提高了1.83個百分點，比2012年提高了4.06個百分點?？梢灶A(yù)見的是，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)深入推進，外出農(nóng)民工回流本地就業(yè)的趨勢仍將持續(xù)。未來，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件將會持續(xù)改善，這一定程度上削弱了進城落戶對農(nóng)民的吸引力。
第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。例如在醫(yī)療保險上，盡管城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療保險制度已經(jīng)合并實施，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在異地結(jié)算醫(yī)療保險的范圍仍然有限，全門診異地就醫(yī)直接結(jié)算還處于試點階段，尚未得到大面積推廣。此外，在城鎮(zhèn)定居生活還要負擔高額的住房支出等其他生活成本，還要解決隨遷子女在流入地接受教育等一系列現(xiàn)實難題，這無形中抬高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的門檻。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2022年進城農(nóng)民工中，54.3%認為自己并非所居住城市的“本地人”,進城農(nóng)民工對所在城市的歸屬感、落戶城鎮(zhèn)的積極性仍有較高的提升空間。
進入新發(fā)展階段，順應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動新趨勢，未來深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革要統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要持續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共權(quán)益的可攜帶性。加強農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和技能培訓，完善農(nóng)民工學歷教育學分認定機制，鼓勵農(nóng)民工更多參加所在社區(qū)組織開展的各項活動，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量、生活品質(zhì)、融入程度。加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金支持力度、將建設(shè)用地指標向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程較快的地區(qū)與城市傾斜，要重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。對于已進城、有就業(yè)和收入穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要分類施策，對于超過300萬人口的大城市，要通過改革建立以提供公租房為核心、對于低于300萬人口的大城市，則要通過改革建立以提供穩(wěn)定規(guī)范就業(yè)為核心、并均輔之以促進教育醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)為聯(lián)動，協(xié)助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)真正市民化的新機制。從長期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題從本質(zhì)上看，需要形成和建立包括農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)人口就業(yè)、居住的自由遷徙并不以居住在那里為前提的獲得公平社會保障和公共服務(wù)。
(二)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的進展成效與改革重點
1.構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的進展成效。
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是破解“誰來種地”“怎樣種好地”等問題，深化農(nóng)村人力資本領(lǐng)域改革的重點之一。黨的十八以來，我國以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為抓手，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系取得顯著成效。
第一，積極培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
深入推進家庭農(nóng)場經(jīng)營者培養(yǎng)工程，打造農(nóng)民合作社領(lǐng)頭人人才庫，開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓計劃，加強對農(nóng)村經(jīng)營主體骨干的培訓。截至2021年，家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社帶頭人約有549萬人，已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營隊伍的重要力量(“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，2022)。
第二，積極培育高素質(zhì)農(nóng)民人才隊伍。
黨的十八大以來，我國深入實施現(xiàn)代農(nóng)民培育計劃，培育態(tài)勢良好，成效顯著。據(jù)估算，截至2022年底，我國新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破2200萬人，比2015年增長了72.96%。高素質(zhì)農(nóng)民人才隊伍規(guī)模不斷擴大，同樣已經(jīng)成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的重要組成部分。
2.推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)面臨的主要困難與今后重點。
當前，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體人才隊伍建設(shè)雖取得顯著成效，但仍然存在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展前景不明朗、培訓體系不健全等問題。
第一，培訓體系不健全、不配套，培訓資源分布不均。
在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體人才培訓體系中，各部門單打獨斗的情況普遍，尚未形成系統(tǒng)的培訓機制與體系。部分培訓知識體系滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，專業(yè)設(shè)置、教學框架、授課內(nèi)容等與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的現(xiàn)實訴求不匹配。培訓資源存在分布和分配不平衡的情況，培訓資源多集中于本身已經(jīng)很優(yōu)秀的經(jīng)營主體帶頭人，很多普通的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人得不到培訓或培訓機會太少；地區(qū)稟賦資源的差異也一定程度上加大了培訓資源的供需結(jié)構(gòu)失衡。
第二，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的糧食生產(chǎn)積極性有待提高。
相比小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中更遵循利潤最大化的導(dǎo)向，更傾向于種植市場價格較高的蔬菜、藥材等經(jīng)濟作物。以家庭農(nóng)場為例，2021年全國家庭農(nóng)場的種糧面積占糧食播種總面積的12.71%,比2020年提高了0.8個百分點；2021年家庭農(nóng)場糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重為19.43%(見圖2)。整體來看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尚未成為我國糧食生產(chǎn)的主力軍。保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事，盡管新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)?；?jīng)營程度更高，但還應(yīng)著力提高各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧積極性，使其逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍，在保障國家糧食安全中發(fā)揮更大作用。
對標全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的目標要求，當前和今后一個時期，推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)要落實支持家庭農(nóng)場的各類政策措施，健全家庭農(nóng)場經(jīng)營者培訓制度，依法保障家庭農(nóng)場用地和土地經(jīng)營權(quán)，并進一步完善和落實面向家庭農(nóng)場的財政稅收政策、金融保險服務(wù)等。加快培養(yǎng)農(nóng)民合作社帶頭人，開展集中培訓和普法宣傳，支持農(nóng)民合作社聘用職業(yè)經(jīng)理人；建立健全農(nóng)民合作社基層輔導(dǎo)員隊伍，開展農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員培訓。探索建立面向種糧家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，與糧食播種面積、產(chǎn)量合理掛鉤的專項支持保護政策，保障種糧收益，提高其糧食生產(chǎn)積極性。推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)要以提高農(nóng)業(yè)(地)產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率為核心。為此，應(yīng)進一步針對不同農(nóng)產(chǎn)品以及不同區(qū)域地貌特征創(chuàng)新處不同的適應(yīng)性模式。對于平原和糧食等大田作物生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)重點推進以土地出租為主要特征的家庭農(nóng)場等適度規(guī)?；?jīng)營主體，對于山地丘陵和經(jīng)濟作物等小眾農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)重點支持和鼓勵土地入股、合作經(jīng)營等經(jīng)營形式。
(三)鼓勵支持各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的進展成效與改革重點
1.促進各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的進展成效。
鄉(xiāng)村振興，人才先行。近年來，我國堅持把鄉(xiāng)村人力資本開發(fā)放在重要位置，通過建立健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制，強化人才振興保障措施，支持鼓勵各類人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》,成為推進鄉(xiāng)村人才振興工作的綱領(lǐng)性文件。近年來，我國加快推進各類人才入鄉(xiāng)下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興取得一系列成效。
第一，建立健全各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的體制機制。
各級各地政府為引導(dǎo)鄉(xiāng)村人才流入提供主動力，從吸引到服務(wù)等多環(huán)節(jié)上，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村人才政策扶持機制，例如健全人才引進政策、人才安居政策、服務(wù)保障政策等。建立各類人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度，提高鄉(xiāng)村人才服務(wù)保障能力。
第二，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人與鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才隊伍建設(shè)取得明顯成效。
數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量從2015年的450萬人增加到2020年的1010萬人，五年間累計增加560萬人。通過開展“特崗計劃”“訂單定向”等人才支持計劃，加強鄉(xiāng)村教師、全科醫(yī)生等人才隊伍建設(shè)，緩解了鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、文化、科技等公共服務(wù)人才短缺的部分難題。
2.推動各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨的主要困難與今后重點。
目前來看，支持鼓勵各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)期偏短、主動性不高，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等方面。與城市相比，鄉(xiāng)村仍然存在優(yōu)質(zhì)資源匱乏、發(fā)展機會受限、持續(xù)發(fā)展條件不足等問題，讓很多優(yōu)質(zhì)人才招不來，留不住。此外，現(xiàn)有人才支持政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，促進人才發(fā)揮作用的機制需要進一步創(chuàng)新。引入城市專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村的機制不靈活，人才的培育、引進、使用、激勵政策措施有待強化，各類人才在福利待遇、晉升空間等方面的政策保障還有待完善。
進入新發(fā)展階段，要更加注重以人才振興賦能鄉(xiāng)村振興。2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》,提出到2025年要初步打造一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)優(yōu)良、作用凸顯、以主體人才為核心、支撐人才和管理服務(wù)人才為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍。
提高各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的積極性，重點是要完善各類人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村的激勵機制，在職務(wù)晉升、職稱評定方面，適當傾斜長期服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展的有關(guān)人才。引導(dǎo)各類人才入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)實施農(nóng)村訂單定向醫(yī)學生免費培養(yǎng)項目、教師“優(yōu)師計劃”等，開展實施“大學生鄉(xiāng)村醫(yī)生”專項計劃，從多面健全各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的體制機制。
四、新階段深化農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略構(gòu)想
處理好農(nóng)民和土地關(guān)系是深化農(nóng)村改革的主線。土地是農(nóng)民最重要的生活生產(chǎn)資料，同時還兼具其他多重功能和屬性，正因如此我國的改革開放就起始于農(nóng)村土地制度改革。適應(yīng)人口流動與人才發(fā)展的現(xiàn)實需求，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，需要進一步明確農(nóng)村承包土地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革方向，穩(wěn)步推進各項農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。
(一)深化農(nóng)村承包土地制度改革的關(guān)鍵問題和路徑選擇
黨的十八以來，我國圍繞農(nóng)村承包土地的改革實踐可以概括為三個方面。一是將土地承包經(jīng)營權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。二是實行第二輪土地承包到期后再延長三十年。2017年黨的十九大報告中指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》,進一步穩(wěn)定了承包方和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的預(yù)期。三是開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證。目前，已基本完成承包地確權(quán)登記頒證的行政村超過55萬個，農(nóng)村承包地頒證率已超過96%。
1.新階段農(nóng)村承包土地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，保障國家糧食安全、全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕對農(nóng)村承包土地制度提出了新要求。然而，充分發(fā)揮農(nóng)村承包土地的作用仍然面臨不少體制機制上的障礙和不足。
第一，農(nóng)民對土地保障功能的主觀依賴較強。
長期以來，農(nóng)村的社會保障水平相對不高，不少農(nóng)民的惜地情節(jié)因此突出。部分農(nóng)民雖然已有較高水平的非農(nóng)就業(yè)收入，但寧肯將土地撂荒也不愿將其流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不充分，不少地區(qū)還存在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況。此外，由于農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的成本過高，再加上部分農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)能力有限，農(nóng)村土地承包權(quán)面臨退出補償、土地后續(xù)利用、風險防范等多方面困難。
第二，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易機制與價格形成機制不完善。
我國土地流轉(zhuǎn)的交易成本仍然較高，呈現(xiàn)不完全市場特征，還存在土地“被流轉(zhuǎn)”、流轉(zhuǎn)租金不合理等問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金一頭連著農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，另一頭連著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營成本。租金較低不利于提高農(nóng)民出租承包地經(jīng)營權(quán)的意愿，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展；租金過高則會提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，降低轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營收益，影響其生產(chǎn)積極性。
農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金整體增長。以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度較高的黑龍江省為例，數(shù)據(jù)顯示，2015年1季度至2023年1季度，水田、旱地的流轉(zhuǎn)租金整體呈現(xiàn)波動上漲的趨勢，每個季度的平均增長率分別為0.81%、0.10%。2023年1季度，黑龍江省每畝水田、旱地的流轉(zhuǎn)租金分別達到487元/畝/年、381元/畝/年(見圖3)。面臨不斷上漲的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，農(nóng)民近年來的種糧收益持續(xù)較低，長此以往或?qū)⒓觿∞r(nóng)地的“非糧化”。
2.新階段深化農(nóng)村承包土地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當前和今后一段時期，深化農(nóng)村承包土地制度改革的總體方向是繼續(xù)落實和完善“三權(quán)分置”,重點是要做好第二輪土地承包到期后再延長30年工作、健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格形成機制。
第一，遵循第二輪土地承包到期后再延長30年政策方向，擴大試點范圍，提出具體方案，并形成指導(dǎo)意見。分類提出第二輪土地承包到期后的具體路徑。絕大部分應(yīng)當保持延包；尊重當?shù)剞r(nóng)民的習俗及意愿，涉及合戶、分戶等情況的農(nóng)戶應(yīng)重新簽署土地承包合同；對于進行互換承包地的農(nóng)戶而言，應(yīng)按照互換后的地塊信息重新簽署承包合同；對于整戶消亡、家庭內(nèi)部無集體經(jīng)濟組織成員等情況，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)收歸集體，其地面附著物由集體經(jīng)濟組織給予貨幣等多種形式的適當補償。順應(yīng)進城落戶農(nóng)民的意愿，探索建立農(nóng)戶承包地依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓和退出制度，探索多種形式的承包土地有償退出路徑。
第二，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格形成機制。推動農(nóng)村土地要素市場化配置改革，不斷健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)制度，降低經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程中的各類交易成本。做好農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作，加強流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)。綜合考慮土壤條件、區(qū)位條件、產(chǎn)品價格、生產(chǎn)成本等因素，根據(jù)種植糧食、露天蔬菜、設(shè)施農(nóng)業(yè)等不同情況，合理確定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價格。加強流轉(zhuǎn)情況監(jiān)測，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的風險保障金制度，防范工商企業(yè)長時間、大面積租賃土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能面臨的違約風險等，對流轉(zhuǎn)期限較長、面積較大的，在簽訂流轉(zhuǎn)合同前，對轉(zhuǎn)入方的資信情況、履約能力進行必要的核查評估。
(二)推進農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵問題和路徑選擇
農(nóng)村宅基地制度改革是盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，增強農(nóng)村發(fā)展活力的重要舉措。2018年，中央“一號文件”正式提出宅基地“三權(quán)分置”改革，即所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置，并明確指出“還權(quán)、賦能、分權(quán)、放活”等改革路徑。2019年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》,將農(nóng)村宅基地制度改革向前推進一步。2020年，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》通過審議，擴大了農(nóng)村宅基地制度改革試點范圍。2023年中央“一號文件”再次強調(diào)，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點。
1.新階段農(nóng)村宅基地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
各試點地區(qū)在開展農(nóng)村宅基地制度改革的進程中，面臨的主要問題和挑戰(zhàn)包括：第一，一戶一宅制度規(guī)定的落實進度較慢。對歷史上形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標和非集體經(jīng)濟組織成員占用宅基地等問題，目前尚未形成比較統(tǒng)一完善的政策措施。并且，由于農(nóng)村宅基地體量較大、農(nóng)民的傳統(tǒng)思想觀念較深、宅基地退出補償資金難落實等原因，以上問題在實際工作尚未得到妥善處置。
第二，不同地區(qū)宅基地稟賦差異較大，各地推動宅基地制度改革的積極性存在差別。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，不同地區(qū)農(nóng)村宅地基的閑置和出租情況存在明顯差異，其中，東北地區(qū)的宅基地閑置率最高(6.36%);中部、東部、西部地區(qū)農(nóng)村宅基地的閑置率依次為4.64%、3.84%和2.98%。從農(nóng)村宅基地的出租情況來看，2021年東部地區(qū)宅基地出租比例最高(0.86%),東北、西部、中部地區(qū)依次為0.40%、0.24%和0.18%(見表1)。各地農(nóng)村人口外出的傾向不同，對于放活宅基地使用權(quán)的需求也有不同，這使得各地對于宅基地制度改革的重視程度存在明顯差異。
第三，“祖宅祖業(yè)”“家族資產(chǎn)”等傳統(tǒng)思想較深，宅基地自愿有償退出、流轉(zhuǎn)受阻。傳統(tǒng)思想觀念大多將宅基地視為家庭根基，一些農(nóng)戶寧愿將其荒廢在農(nóng)村，也不愿主動退回給村集體。與此同時，當前正處于宅基地“三權(quán)分置”改革的試點初期，農(nóng)村宅基地資格權(quán)退出與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑與形式尚在探索階段，再加上流轉(zhuǎn)交易成本的限制，“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地的各項權(quán)能還有待探索完善。
第四，宅基地制度改革工作的體制機制還有待健全完善。由于宅基地制度改革的工作職責是由自然資源部門轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的，不少地區(qū)在落實改革工作時還存在推諉扯皮現(xiàn)象。一些宅地基制度改革的試點縣表示，在改革工作中還存在中央、省、市三級財政專項資金撥付不及時，縣級財政安排的專項資金僅能覆蓋宅基地基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)調(diào)查摸底工作等問題。
2.推進農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當前和今后一個時期，推進農(nóng)村宅基地制度改革要堅持“穩(wěn)慎”原則，主要的改革方向應(yīng)當是探索“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式，豐富各項權(quán)能。改革的重點任務(wù)主要包括以下方面。
第一，堅守農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民基本生活資料的底線。
當前，我國農(nóng)村社會的保障體系仍不完善，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)還面臨結(jié)構(gòu)性、摩擦性的失業(yè)風險，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。因此對于農(nóng)民而言，宅基地承擔著重要的生活保障功能，是農(nóng)民面臨各類風險時的退路。隨著世界與我國經(jīng)濟的復(fù)蘇，特別是鄉(xiāng)村旅游的逐漸恢復(fù)，推進農(nóng)村宅基地制度改革，必須要更加重視農(nóng)村宅基地的居住保障作用，充分保障農(nóng)民的合理權(quán)益。
第二，建立健全農(nóng)村宅基地制度改革工作的體制機制。
一是充分發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，建立宅基地管理議事機構(gòu)，健全議事協(xié)商機制和矛盾糾紛調(diào)解機制。二是簡化審批手續(xù)，推動不動產(chǎn)登記等事項與農(nóng)村宅基地、農(nóng)房建設(shè)審批聯(lián)動辦理。三是創(chuàng)新宅基地執(zhí)法機制。調(diào)整行政處罰權(quán)行使主體，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，切實履行巡查、監(jiān)管、查處職責。
第三，面向農(nóng)村所在縣域拓展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地域范圍。
在以縣域為中心加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，以縣域作為拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方向具有較強的市場基礎(chǔ)和突出的地域優(yōu)勢。面向縣域拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，需要暢通非集體經(jīng)濟組織成員投資利用宅基地，盤活利用農(nóng)村閑置房地資源的有效渠道。
第四，適度授權(quán)地方政府靈活制定宅基地政策。
在推進農(nóng)村宅基地制度改革中，不同地區(qū)的宅基地需求和供給差異較大，因此應(yīng)當適度授權(quán)地方制定適合本地宅基地政策的權(quán)力。例如，針對宅基地面積控制標準的規(guī)定，可以授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市，根據(jù)不同人均土地資源、人口密度等因素制定差異化的宅基地面積標準。
(三)深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵問題和路徑選擇
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體建設(shè)用地中用以工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；2015年開始，我國在33個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，為2019年《中華人民共和國土地管理法》的修訂貢獻了實踐經(jīng)驗。黨的十八大以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革提高了土地供需的精準度，降低了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的交易成本,使得土地資源得以更加優(yōu)化配置。2023年中央“一號文件”再次強調(diào)，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。
1.新階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)。
各試點地區(qū)在推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，主要面臨的制約因素包括以下方面。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍界定嚴格。
數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，在改革試點區(qū)中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市轉(zhuǎn)讓面積僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的1.13%7。部分試點地區(qū)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍嚴格限制，導(dǎo)致一些應(yīng)當納入的土地資源被閑置或浪費，直接影響到入市土地的規(guī)模與效果。
第二，土地增值收益的分配機制不完善。
一方面，地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的動力不足。相比于推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，地方政府通過農(nóng)地征收而獲取的收益明顯更高，因此部分地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的主動性與積極性不強。另一方面，農(nóng)民收益難以得到有效保障。試點地區(qū)的探索表明，農(nóng)戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補償，被認定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民一般可獲得集體經(jīng)濟組織總收益的20%～80%,不同地區(qū)之間的差異明顯。在農(nóng)戶參與的增值收益分配中，矛盾還體現(xiàn)在外嫁女、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人口、戶口不在本地的常住居民等特殊群體上。
2.深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。
當前和今后一個時期，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革，重點是要提高建設(shè)用地入市的規(guī)范性、降低交易成本、保障農(nóng)民收益，其主要內(nèi)容應(yīng)包括三個方面。
第一，從制度層面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的階段流程，統(tǒng)一入市合同文本，對建設(shè)用地的使用年限、支付方式、土地用途、環(huán)保要求等方面作清晰規(guī)定，對提前收回建設(shè)用地的補償額度、違約的責任義務(wù)予以明確。
第二，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度創(chuàng)新。在入市主體上，探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或由其成立的資產(chǎn)管理公司為主體，支持國有平臺公司或其他社會主體參與，共同推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在入市路徑上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等有償使用方式在一級市場入市；而以出讓、出租等方式獲得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，則可以通過轉(zhuǎn)讓、贈與、轉(zhuǎn)租或抵押等方式在二級市場入市。
第三，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)機制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的調(diào)節(jié)金征收應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的主要因素，完善入市土地增值收益在國家與集體之間的分配機制。集體經(jīng)濟組織取得的土地增值收益按規(guī)定比例留歸集體后，通過民主議定程序確定處置方案，健全土地增值收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配機制。中、西部等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，對入市土地增值收益可以設(shè)置不低于50%的集體留存比例,以此增強當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動力。
從未來農(nóng)村土地制度改革看，要在嚴格遵循習近平總書記強調(diào)的不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了這個總基調(diào)下著重從優(yōu)化農(nóng)村土地資源利用方式、提高利用效率和合理分配利用成果上下功夫。
五、新階段健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制的戰(zhàn)略構(gòu)想
全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國對資金投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域與方式提出了新需求。2023年中央“一號文件”指出，健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，從財政資金、金融資金、社會資本等方面提出要求。進入新發(fā)展階段，仍需加快健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的資金投入保障。
(一)完善財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的關(guān)鍵問題和路徑選擇
黨的十八大以來，歷年中央“一號文件”都高度重視財政資金的基礎(chǔ)性地位，強調(diào)建立健全財政資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定增長機制，確保財政資金向“三農(nóng)”傾斜。2022年，國家財政農(nóng)林水事務(wù)支出達到2.2萬億元，占國家財政支出總額的8.97%8,在推動“三農(nóng)”發(fā)展上發(fā)揮了重要的支撐作用。
1.財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制存在的短板與不足。
對標全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的目標要求，當前財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機制仍然面臨不少短板和不足。
第一，財政支農(nóng)資金的增速有所放緩。
以財政一般公共預(yù)算支出中的農(nóng)林水事務(wù)支出為例，2018—2020年，在脫貧攻堅戰(zhàn)進入“后半場”的背景下，國家財政用于農(nóng)林水事務(wù)支出的同比增幅連年快于一般公共預(yù)算支出的同比增幅。但在2021年，國家財政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出呈現(xiàn)同比負增長。2022年，國家財政用于農(nóng)林水事務(wù)的同比增幅(2.07%)低于一般公共預(yù)算支出的同比增幅(6.08%),并在總量上低于2019年的支出規(guī)模(見表2)。全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國對財政資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，特別是推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。財政支農(nóng)資金的增速放緩，不利于保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，這一建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。
第二，財政支持鄉(xiāng)村振興的財權(quán)、事權(quán)和支出責任不相匹配。
全面推進鄉(xiāng)村振興，主戰(zhàn)場在鄉(xiāng)村，主體責任在縣、鄉(xiāng)政府。但現(xiàn)實的情況是，從財政收入來看，縣級政府處于分稅制的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是一級獨立財政，沒有穩(wěn)定的財政收入，不少縣、鄉(xiāng)政府面臨事權(quán)多、責任大、財力小等問題。而在財政支出上，縣、鄉(xiāng)政府推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政資金主要來源于中央和省級的轉(zhuǎn)移支付，但這些轉(zhuǎn)移支付更多是面向特定群體、投向特定用途的專項資金，可由縣級自主安排用途的一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低。
第三，財政資金支持鄉(xiāng)村振興的整合機制仍不完善。
中央財政向地方進行的各項涉農(nóng)資金專項轉(zhuǎn)移支付存在多、散、亂等問題。當前財政支農(nóng)資金一般由上級政府直接撥付給地方政府的多個部門，多方管理資金、交叉重復(fù)使用的情況比較普遍，一定程度上降低了財政支農(nóng)資金的使用效率，亟需進一步健全涉農(nóng)財政資金的整合機制。
第四，部分農(nóng)業(yè)支持保護政策客觀上推高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。
理論上，對農(nóng)業(yè)實施的支持保護政策會一定程度上轉(zhuǎn)化為農(nóng)地租金。已有研究表明，在實施玉米生產(chǎn)者補貼的地區(qū)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金發(fā)生了顯著增長。不合理的農(nóng)業(yè)支持保護力度、支持保護方式，會一定程度上加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上漲，特別是會影響農(nóng)民的種糧收益與種糧積極性，不利于全方位夯實糧食根基。
2.健全財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的重點任務(wù)。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國對財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入規(guī)模、重點領(lǐng)域、體制機制等方面提出了新要求。當前和今后一個時期，健全完善財政支持鄉(xiāng)村振興體制機制的重點任務(wù)主要包括以下方面。
第一，建立健全財政支農(nóng)資金增速與一般公共預(yù)算支出增速基本持平的體制機制。堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政資金投入的優(yōu)先保障領(lǐng)域，到“十四五”末確保將土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提高至50%以上，保障財政支農(nóng)資金的合理增速。進一步強化各級政府“三農(nóng)”投入責任，引導(dǎo)、支持、督促各地調(diào)整完善政策措施，構(gòu)建支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制。合理拓寬財政支農(nóng)資金的收入來源，結(jié)合預(yù)算編制安排，將符合條件的“三農(nóng)”項目納入地方政府債券支持范圍中。
第二，聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的基礎(chǔ)、關(guān)鍵領(lǐng)域，整合各類涉農(nóng)資金，集中支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。2022年中央農(nóng)村工作會議、2023年中央“一號文件”對全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國作出部署安排，提出了“實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動”“逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田”等一系列新目標新要求。更好發(fā)揮財政資金在鄉(xiāng)村振興多元投入體系中的主渠道作用，特別要聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的底線保障、短板弱項，加大對于耕地和種子、科技和改革等相關(guān)領(lǐng)域的財政支持力度。
第三，全方位評價財政支農(nóng)效果，綜合提高財政資金投入使用效率。加強對于財政資金投入績效的有效評估，豐富評價維度，全方面識別財政資金投入的多重影響。不僅要關(guān)注財政資金的主要政策目標，還應(yīng)適當關(guān)注與評估財政投入帶來的部分“副作用”,如可能帶來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上漲等。建議財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門協(xié)同制定新階段財政支持鄉(xiāng)村振興的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮財政實力以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，明確財政支農(nóng)的短期、中期、長期目標及具體方案。推動涉農(nóng)財政資金進一步整合，加強源頭整合，深入實施“大專項+任務(wù)清單”管理，適度賦予地方政府更大的涉農(nóng)財政資金統(tǒng)籌整合權(quán)限。
(二)深化金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機制的關(guān)鍵問題和路徑選擇
進入新時代以來，中央“一號文件”長期關(guān)注農(nóng)村金融領(lǐng)域改革，推動農(nóng)村金融體系建設(shè)取得長足發(fā)展。在法律和制度保障上，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》把金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興上升到了法律層面，《金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》首次以考核的形式確保各類金融機構(gòu)積極服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系上，金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點加快下沉，科技賦能基層金融服務(wù)能力提升，基本形成了廣覆蓋、多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系。在業(yè)務(wù)規(guī)模上，涉農(nóng)貸款規(guī)模穩(wěn)步提高，主要農(nóng)村金融機構(gòu)貸款余額26.72萬億元9;農(nóng)業(yè)保險持續(xù)發(fā)力，2022年農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模達到1192億元，共為1.67億戶次農(nóng)戶提供風險保障5.46萬億元10;多層級的農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系已經(jīng)建成，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，對全國縣域范圍的業(yè)務(wù)覆蓋率達到97%。
1.金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機制存在的短板與不足。
當前，農(nóng)村金融體制機制仍存在部分短板和不足，這主要表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村信用體系不健全。不同于城鎮(zhèn)部門，農(nóng)村居民、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在財務(wù)記錄、信用數(shù)據(jù)等方面缺失，導(dǎo)致農(nóng)村信息體系建設(shè)的進度整體滯后。目前農(nóng)村主體信息在金融市場中并未實現(xiàn)聯(lián)通共享，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場主體信息獲取、更新的成本居高不下，直接影響了金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的效率。
第二，融資信貸擔保體系不健全，擔保機制障礙猶存。部分地方政府和省級公司做大額擔保業(yè)務(wù)、做泛農(nóng)業(yè)務(wù)的觀念還未根本轉(zhuǎn)變，還存在重業(yè)務(wù)開展、輕風險防范的情況，可能面臨較大風險代償壓力。農(nóng)村信貸擔保物有限、擔保形式創(chuàng)新不足，農(nóng)民缺乏金融機構(gòu)認可的標準抵(質(zhì))押物，大量的生物資產(chǎn)以及投資形成的農(nóng)資倉庫、農(nóng)機庫房等生產(chǎn)性設(shè)施也難被認定。
第三，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)相對不足，風險保障作用未能充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制還不健全，保險公司缺乏財政支持的大災(zāi)風險基金和其他緊急融資機制。同時，還存在農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供需對接失衡、保險覆蓋面不寬、保障水平偏低等多方面的問題與不足。
2.深化金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興體制機制改革的重點任務(wù)。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國對金融服務(wù)提出了更多新要求。當前和今后一個時期，農(nóng)村金融領(lǐng)域改革應(yīng)當以金融服務(wù)實體經(jīng)濟為根本，堅持市場和政策調(diào)控統(tǒng)籌，更好滿足農(nóng)民、企業(yè)等農(nóng)村各類主體對于金融服務(wù)的需求。其重點任務(wù)包括：
第一，構(gòu)建特色鮮明、優(yōu)勢互補的農(nóng)村金融服務(wù)體系。
加快健全既適應(yīng)金融市場規(guī)律、又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的多渠道資金供給體系。發(fā)揮農(nóng)村中小金融機構(gòu)的“主力軍”作用，保持縣域農(nóng)村信用社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等中小金融機構(gòu)數(shù)量總體穩(wěn)定、資金投放以涉農(nóng)業(yè)務(wù)為主。同步加快發(fā)展“面對面”的差異化、特色化、低成本融資服務(wù)，延伸普惠金融覆蓋面。
第二，加快建設(shè)農(nóng)村主體信用信息數(shù)據(jù)庫。
積極搭建由政府數(shù)據(jù)管理部門主導(dǎo)、涉農(nóng)金融機構(gòu)牽頭、基層組織和農(nóng)戶共同參與的鄉(xiāng)村金融信息平臺，持續(xù)推進農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共建共享。推動數(shù)字新技術(shù)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的應(yīng)用推廣，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息庫、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用直報系統(tǒng)作用，打造信息集成、應(yīng)用廣泛的地區(qū)性、全國性農(nóng)村金融服務(wù)平臺。
第三，推動以農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新。
支持承保機構(gòu)開發(fā)符合農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營需求、保障水平更高的新型險種，探索構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，滿足不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的差異化和多層次風險保障需求。
第四，完善農(nóng)村金融領(lǐng)域監(jiān)管體系。
充分利用大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)手段，實現(xiàn)對農(nóng)村金融領(lǐng)域的動態(tài)化、精準化管理，提高金融監(jiān)管的效率和質(zhì)量，降低監(jiān)管成本。
(三)引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關(guān)鍵問題和路徑選擇
2013年中央“一號文件”首次明確提出，鼓勵工商資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。此后，連續(xù)多年的中央“一號文件”強調(diào)，鼓勵并規(guī)范社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。黨的十八大以來，社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得顯著成效，項目總體規(guī)模整體擴大，領(lǐng)域和形式不斷拓展豐富，利益分配機制更加多元多樣。
1.引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的短板和不足。
進入新發(fā)展階段，全面推進鄉(xiāng)村振興對繼續(xù)引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村提出了更多新要求，要在充分尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，挖掘鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域投資潛力，充分發(fā)揮市場在要素資源中的決定性作用，打造“有效市場”。但當前的有關(guān)機制體制仍然存在部分短板和不足。第一，農(nóng)村要素市場發(fā)展不充分，限制社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)由傳統(tǒng)的承包地向設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地等拓展，但在當前土地用途管制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革相對滯后的背景下，社會資本的投融資渠道和成效受限，導(dǎo)致各類社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的動力不足。加之政府支持政策的穩(wěn)定性、精準性、明晰性不足，社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的風險預(yù)期也相對較大。第二，社會資本與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)不牢固。由于信息不對稱導(dǎo)致的交易成本較大，社會資本帶動農(nóng)戶增收致富的方式較為單一，增收作用較小。再加上社會資本監(jiān)督管理機制和懲罰機制不健全，農(nóng)戶或企業(yè)的單方面違約導(dǎo)致雙方利益受損，安全風險難以得到有效防范與規(guī)避。
2.引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重點任務(wù)。
積極促進各類社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，今后一個時期要處理好政府和市場之間的關(guān)系，堅持“放管服”,聚焦鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域，更好滿足其多樣化投融資需求，為農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)行動提供強有力的資金支撐。
其重點任務(wù)包括：第一，在社會資本的投資領(lǐng)域上，鼓勵社會資本投資現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域。第二，因地制宜，創(chuàng)新社會資本投融資方式，完善全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)模式，探索區(qū)域整體開發(fā)模式，創(chuàng)新政府和社會資本合作模式，探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興投資基金，建立緊密合作的利益共贏機制。第三，打造一批社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合作平臺，完善規(guī)劃體系平臺，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺，建設(shè)重大工程項目平臺，推進項目數(shù)據(jù)信息共享。第四，通過強化政策激勵、廣泛宣傳引導(dǎo)等方式，營造鼓勵支持社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的良好內(nèi)外部環(huán)境。
資金是實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，關(guān)鍵在于發(fā)育好多元化競爭性農(nóng)村金融市場保障信貸資金的有效投入，在于構(gòu)建好便捷順暢高效的社會資本進入農(nóng)村的渠道推進城市資本有序進入鄉(xiāng)村振興；更在于不斷加大政府財政投入前提下通過財金協(xié)同和財政資金誘導(dǎo)杠桿作用擴大鄉(xiāng)村振興資金需求滿足度。
六、政策建議
新階段深化農(nóng)村改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重要驅(qū)動力，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵路徑，是拓寬農(nóng)民增收致富渠道，尤其是“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”的現(xiàn)實需要。
新階段深化農(nóng)村改革要牽住人才、土地、資金這三個“牛鼻子”,以提升人的內(nèi)生發(fā)展動力為目標，以推動農(nóng)村土地制度改革為突破口，以構(gòu)建多元投入機制為保障，建立健全城鄉(xiāng)之間要素平等交換、雙向流動的體制機制，激發(fā)各類資源要素的活力。
第一，在農(nóng)村人力資本領(lǐng)域的改革上，要注重提升人才的內(nèi)生發(fā)展動力。
加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，著力破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，推動城鄉(xiāng)要素合理配置，逐步實現(xiàn)農(nóng)民生活從土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。大力推進新型經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。大力培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊伍建設(shè)，通過強化學歷教育、發(fā)展職業(yè)教育、開展職稱評定等舉措，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者職業(yè)化、現(xiàn)代化。制定人才下鄉(xiāng)興鄉(xiāng)政策，積極引導(dǎo)大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，完善人才保障機制，讓人才留得下、留得住。
第二，在農(nóng)村土地制度改革方面，要注重加強保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。
落實長久不變政策和完善承包地登記制度，積極開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，用好“三權(quán)分置”改革成果，健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格形成機制；深入推進宅基地制度改革，盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，擴展農(nóng)民財產(chǎn)性增收渠道；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度和試點工作，明確增值收益調(diào)節(jié)機制，確保集體和農(nóng)民共同得利。
第三，在農(nóng)村資金投入領(lǐng)域的改革上，要注重建立健全多元投入保障機制。
完善農(nóng)業(yè)支持保護政策框架，建立健全財政支農(nóng)資金增速與一般公共預(yù)算支出增速基本持平的體制機制，聚焦加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的基礎(chǔ)、關(guān)鍵領(lǐng)域，整合各類涉農(nóng)資金，綜合提高財政資金投入使用效率。加強農(nóng)村信貸資金支持，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，健全完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，提高金融服務(wù)全面推進鄉(xiāng)村振興的力度和廣度。創(chuàng)新社會資本投融資方式，打造一批社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合作平臺，優(yōu)化社會資本投融資環(huán)境。
此外，從農(nóng)村改革工作本身的角度來看，農(nóng)村改革要注重改革的系統(tǒng)整體和協(xié)同提升改革成果的運用。黨的十八大以來，農(nóng)村改革不可謂力度不大，但也還存在改革成果可復(fù)制性差，大部分改革試點工作單打獨斗、不同區(qū)域之間不同內(nèi)容之間改革難以協(xié)同推進從而改革綜合效應(yīng)發(fā)揮不足等一系列問題。農(nóng)村改革本身也亟需深化對推進改革方式和方法的優(yōu)化改革。
（作者杜志雄系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師；高鳴系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副處長、副研究員，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2023年第9期）
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