摘要：黨的十八以來，我國深化農村改革取得重大階段性成果。進入新發展階段，面對“三農”工作的新形勢新任務，亟需深化農村改革創新完善體制機制，為農業農村高質量發展提供制度保障與政策支撐。針對當前鄉村振興人才短缺且內生發展動力不足、農村土地制度不完善，資金投入來源與方式單一等問題，新階段深化農村改革應主要圍繞人才、土地、資金三個方面，聚焦農業轉移人口市民化、新型農業經營體系、人才服務鄉村振興；農村承包土地、宅基地、集體經營性建設用地；財政資金、金融資金、社會資本投入等九個領域，采取一系列創新性改革措施，為全面推進鄉村振興、加快建設農業強國持續注入活力。
關鍵詞：新發展階段;農村改革;人才振興;土地制度;資金投入
一、引言
2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出構建新型工農城鄉關系的總體目標，拉開了新時代農村改革的序幕。2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》進一步明確了新時代農村改革的重點任務。黨的十八大以來，我國農村改革從局部試點到多地推廣，從單一領域到全面部署，為農村穩定發展奠定了堅實的制度基礎(杜志雄等，2023)。進入新發展階段，2022年中央農村工作會議指出，要依靠科技和改革雙輪驅動加快建設農業強國;2023年中央“一號文件”對加快建設農業強國作出部署安排強調，強化科技創新和制度創新。
圍繞農村改革的關鍵問題與路徑選擇等內容，已有研究文獻主要集中在以下方面：一是對于改革開放以來、黨的十八大以來，農村改革歷程與經驗的系統分析(蔡昉，2008;宋洪遠等，2023)。二是重點關注某一領域，深入挖掘推進專項改革的思路、方向與策略等(韓長賦，2019;錢文榮等，2021;劉守英，2022)。三是探究“十四五”時期深化農村改革的主要思路和政策建議(魏后凱，2020)。應該說，農村改革是一個系統工程，農村改革涉及與農業農村現代化相關的方方面面。本文立足黨的十八大以來農村改革的進展成效，對標加快建設農業強國、推動城鄉融合發展、促進農民增收致富的目標與愿景，同時也借鑒以上研究文獻的研究，聚焦人力資本、農村土地、資金投入三個農業農村發展的基本要素，在總結黨的十八大以來農村重點改革任務進展成效的基礎上，分別提出新階段以上方面在改革中面臨的一系列問題與挑戰，并從多角度提出深化農村改革的路徑選擇與政策建議，旨在健全完善全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的制度保障與政策支撐。
二、新階段深化農村改革的現實價值
(一)深化農村改革是加快建設農業強國的必然要求
全面推進鄉村振興、加快建設農業強國，是建設社會主義現代化強國的必經之路。2022年中央農村工作提出，要依靠科技和改革雙輪驅動加快建設農業強國;2023年中央“一號文件”強調，強化科技創新和制度創新。通過持續深化農村改革不斷鞏固完善農業農村生產關系，這是建設社會主義現代化農業強國的理論根基，也是我國“三農”工作取得一系列歷史性成就的基本經驗。進入新發展階段，推動農業農村高質量發展依然面臨著多方面的體制機制障礙。通過深化農村改革促進要素合理流動和有效配置是解決當前我國農業產業體系、生產體系、經營體系建設中面臨的一系列問題和挑戰，實現供給保障強、科技裝備強等農業強國建設目標的必然要求。
(二)深化農村改革是促進城鄉融合發展的關鍵路徑
鄉村是經濟社會發展的重要基礎，城鄉關系是最基本的經濟社會關系，新階段持續深化農村改革是推動城鄉融合發展取得新成效，破解“三農”發展難題的關鍵路徑。改革開放以來，我國城鄉關系發生巨大變化，在城鄉聯系更為密切的同時，城鄉之間的發展差距也不斷擴大。當前，鄉村發展正面臨著生產要素非農化、農村主體老弱化、村莊建設空廢化等難題。在此背景下，深化農村改革，創新完善農村重點領域和關鍵環節的體制機制，是促進城鄉融合發展，構建新型工農城鄉關系的現實需要。《“十四五”推進農業農村現代化規劃》明確提出，深化農業農村改革，健全城鄉融合發展體制機制。新階段，促進城鄉資源優化配置、推動城鄉產業融合發展、增強城鄉功能互補仍需堅持將深化農村改革作為關鍵路徑。
(三)深化農村改革是拓寬農民增收致富渠道的現實需要
財產性收入是農民收入結構中的短板弱項，2023年中央“一號文件”明確提出，拓寬農民增收致富渠道，賦予農民更加充分的財產權益。國家統計局的數據顯示，2022年農民的財產凈收入為509元，是2012年的2.9倍，農民的財產性收入明顯增長。但2022年城鎮居民的財產凈收入為5238元，是農民的10.29倍；城鎮居民財產凈收入占人均可支配總收入的比重為10.63%,比農民財產凈收入的占比(2.53%)高出8.10個百分點。扎實推進共同富裕是農業強國的中國特色，對標促進農民農村共同富裕的任務要求，深化農村改革是新階段拓寬農民增收致富渠道，特別是促進其財產性收入增長的現實需要。持續深化農村土地制度改革，健全農村產權市場交易體系；深化農村集體產權制度改革、發展新型農村集體經濟，是讓廣大農民在改革發展中分享更多成果，促進農民財產性收入持續增長的重要途徑。
三、新階段深化農村人力資本領域改革的戰略構想
人是生產力中最活躍的因素，人口與人才的變化在解釋經濟社會發展中具有先導性作用。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，我國工業化、城鎮化的進程明顯，大量農村人口轉移到工業和服務業從事生產、轉移到城鎮開展生活，為經濟社會發展作出巨大貢獻。但同時，一部分農業轉移人口尚不能充分享受城市高水平的公共服務，農村人口空心化、老齡化也給農業生產、農村發展帶來了一系列問題和挑戰，迫切需要深化農村人口人才等人力資本領域的改革。
(一)推進農業轉移人口市民化改革的進展成效與改革重點
1.農業轉移人口市民化改革的進展成效。
黨的十八大以來，我國采取了一系列政策措施推動農業轉移人口市民化改革，農業轉移人口市民化的數量和質量有了明顯提升。
第一，逐步取消了農民進城落戶的限制。2014年，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,分類調整不同規模城鎮的戶口遷移政策，并取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。2022年6月，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》,分類提出了當前和今后一個時期不同規模城市的落戶制度改革要求，農業轉移人口進城落戶的門檻進一步降低。
第二，建立健全與農業轉移人口市民化相掛鉤的體制機制。一方面，2016年國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》,提出要建立農業轉移人口市民化獎勵機制(“人財掛鉤”)。2022年，財政部下達農業轉移人口市民化獎勵資金400億元，用于為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務。另一方面，2016年國土資源部等五部門聯合印發相關文件，提出要建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤(“人地掛鉤”)的體制機制，提高了地方政府推動農業轉移人口市民化的積極性。“十三五”期間，全國新增的建設用地總規模約有3900萬畝，其中約有1200萬畝用于滿足進城落戶人口的各類用地需求(中國政府網，2016)。
第三，進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權(“三權”)得到充分保障。黨的十八以來，一系列的相關文件中都明確提出，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促進在城鎮穩定就業生活的農民自愿有序進城落戶。這解決了農民進城落戶的后顧之憂，提高了農民進城落戶的積極性。
2.深化農業轉移人口市民化改革面臨的主要困難與今后重點。
近十年來，我國有1.3億農業轉移人口和其他常住人口落戶城鎮。到2022年末，全國常住人口城鎮化率達到65.22%,與2012年相比提高了12.12個百分點；2021年全國戶籍人口城鎮化率為46.70%,比2012年提高了11.37個百分點(見圖1)。
但當前，由于鄉村振興過程中通過鄉村多元潛在價值實現、農村新產業新業態誘發的鄉村發展機會的增多，同時還由于落戶城鎮還存在一定的隱性門檻，特別是城鄉基本公共服務的銜接不暢,農業轉移人口落戶城鎮的主動性、積極性不高。
第一，鄉村振興背景下的農業農村發展機遇增多，進城落戶對農民的吸引力下降。自2017年鄉村振興戰略提出以來，農業農村發展的機遇明顯增多，特別是一系列農村新產業新業態迅速發展，為農民就地就近就業創造了良好條件。國家統計局數據顯示，2022年本地農民工占全部農民工的41.85%,比2017年提高了1.83個百分點，比2012年提高了4.06個百分點。可以預見的是，隨著鄉村產業加速融合發展、宜居宜業和美鄉村建設深入推進，外出農民工回流本地就業的趨勢仍將持續。未來，鄉村的生產生活條件將會持續改善，這一定程度上削弱了進城落戶對農民的吸引力。
第二，農業轉移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。例如在醫療保險上，盡管城鎮居民和農村居民的醫療保險制度已經合并實施，但農業轉移人口在異地結算醫療保險的范圍仍然有限，全門診異地就醫直接結算還處于試點階段，尚未得到大面積推廣。此外，在城鎮定居生活還要負擔高額的住房支出等其他生活成本，還要解決隨遷子女在流入地接受教育等一系列現實難題，這無形中抬高了農業轉移人口進城落戶的門檻。國家統計局的數據顯示，2022年進城農民工中，54.3%認為自己并非所居住城市的“本地人”,進城農民工對所在城市的歸屬感、落戶城鎮的積極性仍有較高的提升空間。
進入新發展階段，順應農業轉移人口的流動新趨勢，未來深化農業轉移人口市民化改革要統籌好鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略，深入推進城鄉融合發展。要持續推進城鄉基本公共服務均等化，提高農業轉移人口享受基本公共權益的可攜帶性。加強農民工就業服務和技能培訓，完善農民工學歷教育學分認定機制，鼓勵農民工更多參加所在社區組織開展的各項活動，提高農業轉移人口的就業質量、生活品質、融入程度。加大農業轉移人口市民化獎勵資金支持力度、將建設用地指標向農業轉移人口市民化進程較快的地區與城市傾斜，要重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。對于已進城、有就業和收入穩定的農業轉移人口，要分類施策，對于超過300萬人口的大城市，要通過改革建立以提供公租房為核心、對于低于300萬人口的大城市，則要通過改革建立以提供穩定規范就業為核心、并均輔之以促進教育醫療和就業服務等公共服務為聯動，協助農業轉移人口實現真正市民化的新機制。從長期看，農業轉移人口市民化的問題從本質上看，需要形成和建立包括農民在內的城鄉人口就業、居住的自由遷徙并不以居住在那里為前提的獲得公平社會保障和公共服務。
(二)構建新型農業經營體系的進展成效與改革重點
1.構建新型農業經營體系的進展成效。
構建新型農業經營體系，是破解“誰來種地”“怎樣種好地”等問題，深化農村人力資本領域改革的重點之一。黨的十八以來，我國以培育新型農業經營主體為抓手，構建新型農業經營體系取得顯著成效。
第一，積極培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體。
深入推進家庭農場經營者培養工程，打造農民合作社領頭人人才庫，開展新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，加強對農村經營主體骨干的培訓。截至2021年，家庭農場主、農民合作社帶頭人約有549萬人，已經成為現代農業生產經營隊伍的重要力量(“十四五”農業農村人才隊伍建設發展規劃，2022)。
第二，積極培育高素質農民人才隊伍。
黨的十八大以來，我國深入實施現代農民培育計劃，培育態勢良好，成效顯著。據估算，截至2022年底，我國新型職業農民總量已突破2200萬人，比2015年增長了72.96%。高素質農民人才隊伍規模不斷擴大，同樣已經成為新型農業經營體系中的重要組成部分。
2.推進新型農業經營體系建設面臨的主要困難與今后重點。
當前，我國新型農業經營主體人才隊伍建設雖取得顯著成效，但仍然存在新型農業經營主體發展前景不明朗、培訓體系不健全等問題。
第一，培訓體系不健全、不配套，培訓資源分布不均。
在新型農業經營主體人才培訓體系中，各部門單打獨斗的情況普遍，尚未形成系統的培訓機制與體系。部分培訓知識體系滯后于農業產業發展，專業設置、教學框架、授課內容等與新型農業經營主體發展的現實訴求不匹配。培訓資源存在分布和分配不平衡的情況，培訓資源多集中于本身已經很優秀的經營主體帶頭人，很多普通的新型農業經營主體負責人得不到培訓或培訓機會太少；地區稟賦資源的差異也一定程度上加大了培訓資源的供需結構失衡。
第二，新型農業經營主體的糧食生產積極性有待提高。
相比小農戶，新型農業經營主體在農業生產中更遵循利潤最大化的導向，更傾向于種植市場價格較高的蔬菜、藥材等經濟作物。以家庭農場為例，2021年全國家庭農場的種糧面積占糧食播種總面積的12.71%,比2020年提高了0.8個百分點；2021年家庭農場糧食產量占糧食總產量的比重為19.43%(見圖2)。整體來看，新型農業經營主體尚未成為我國糧食生產的主力軍。保障糧食和重要農產品穩定安全供給是建設農業強國的頭等大事，盡管新型農業經營主體的規模化經營程度更高，但還應著力提高各類新型農業經營主體的種糧積極性，使其逐漸成為糧食生產的主力軍，在保障國家糧食安全中發揮更大作用。
對標全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的目標要求，當前和今后一個時期，推進新型農業經營體系建設要落實支持家庭農場的各類政策措施，健全家庭農場經營者培訓制度，依法保障家庭農場用地和土地經營權，并進一步完善和落實面向家庭農場的財政稅收政策、金融保險服務等。加快培養農民合作社帶頭人，開展集中培訓和普法宣傳，支持農民合作社聘用職業經理人；建立健全農民合作社基層輔導員隊伍，開展農民合作社輔導員培訓。探索建立面向種糧家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，與糧食播種面積、產量合理掛鉤的專項支持保護政策，保障種糧收益，提高其糧食生產積極性。推進新型農業經營體系建設要以提高農業(地)產出率和勞動生產率為核心。為此，應進一步針對不同農產品以及不同區域地貌特征創新處不同的適應性模式。對于平原和糧食等大田作物生產區域，應重點推進以土地出租為主要特征的家庭農場等適度規模化經營主體，對于山地丘陵和經濟作物等小眾農產品生產區域，應重點支持和鼓勵土地入股、合作經營等經營形式。
(三)鼓勵支持各類人才服務鄉村振興的進展成效與改革重點
1.促進各類人才服務鄉村振興的進展成效。
鄉村振興，人才先行。近年來，我國堅持把鄉村人力資本開發放在重要位置，通過建立健全鄉村人才工作體制機制，強化人才振興保障措施，支持鼓勵各類人才在鄉村振興中建功立業。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》,成為推進鄉村人才振興工作的綱領性文件。近年來，我國加快推進各類人才入鄉下鄉服務鄉村振興取得一系列成效。
第一，建立健全各類人才服務鄉村振興的體制機制。
各級各地政府為引導鄉村人才流入提供主動力，從吸引到服務等多環節上，不斷優化鄉村人才政策扶持機制，例如健全人才引進政策、人才安居政策、服務保障政策等。建立各類人才定期服務鄉村制度，提高鄉村人才服務保障能力。
第二，農村創業創新帶頭人與鄉村公共服務人才隊伍建設取得明顯成效。
數據顯示，我國鄉村創新創業人員數量從2015年的450萬人增加到2020年的1010萬人，五年間累計增加560萬人。通過開展“特崗計劃”“訂單定向”等人才支持計劃，加強鄉村教師、全科醫生等人才隊伍建設，緩解了鄉村教育、醫療、文化、科技等公共服務人才短缺的部分難題。
2.推動各類人才服務鄉村振興面臨的主要困難與今后重點。
目前來看，支持鼓勵各類人才服務鄉村振興依然面臨一些困難和挑戰，主要表現在各類人才服務鄉村發展的持續期偏短、主動性不高，現有人才支持政策統籌協調不足等方面。與城市相比，鄉村仍然存在優質資源匱乏、發展機會受限、持續發展條件不足等問題，讓很多優質人才招不來，留不住。此外，現有人才支持政策統籌協調不夠，促進人才發揮作用的機制需要進一步創新。引入城市專業人才服務鄉村的機制不靈活，人才的培育、引進、使用、激勵政策措施有待強化，各類人才在福利待遇、晉升空間等方面的政策保障還有待完善。
進入新發展階段，要更加注重以人才振興賦能鄉村振興。2022年，農業農村部印發《“十四五”農業農村人才隊伍建設發展規劃》,提出到2025年要初步打造一支規模宏大、結構優化、素質優良、作用凸顯、以主體人才為核心、支撐人才和管理服務人才為基礎的農業農村人才隊伍。
提高各類人才服務鄉村振興的積極性，重點是要完善各類人才定期服務鄉村的激勵機制，在職務晉升、職稱評定方面，適當傾斜長期服務鄉村發展的有關人才。引導各類人才入鄉兼職兼薪和離崗創業。繼續實施農村訂單定向醫學生免費培養項目、教師“優師計劃”等，開展實施“大學生鄉村醫生”專項計劃，從多面健全各類人才服務鄉村振興的體制機制。
四、新階段深化農村土地制度改革的戰略構想
處理好農民和土地關系是深化農村改革的主線。土地是農民最重要的生活生產資料，同時還兼具其他多重功能和屬性，正因如此我國的改革開放就起始于農村土地制度改革。適應人口流動與人才發展的現實需求，全面推進鄉村振興與加快建設農業強國，需要進一步明確農村承包土地、宅基地、集體經營性建設用地的改革方向，穩步推進各項農村土地制度改革創新。
(一)深化農村承包土地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
黨的十八以來，我國圍繞農村承包土地的改革實踐可以概括為三個方面。一是將土地承包經營權劃分為承包權和經營權，實行所有權、承包權和經營權分置并行，成為繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。二是實行第二輪土地承包到期后再延長三十年。2017年黨的十九大報告中指出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年，中共中央、國務院印發《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》,進一步穩定了承包方和農業生產經營者的預期。三是開展農村承包土地確權登記頒證。目前，已基本完成承包地確權登記頒證的行政村超過55萬個，農村承包地頒證率已超過96%。
1.新階段農村承包土地制度面臨的問題與挑戰。
在全面建成小康社會的基礎上，保障國家糧食安全、全面推進鄉村振興、促進農民農村共同富裕對農村承包土地制度提出了新要求。然而，充分發揮農村承包土地的作用仍然面臨不少體制機制上的障礙和不足。
第一，農民對土地保障功能的主觀依賴較強。
長期以來，農村的社會保障水平相對不高，不少農民的惜地情節因此突出。部分農民雖然已有較高水平的非農就業收入，但寧肯將土地撂荒也不愿將其流轉，導致農地流轉市場發展不充分，不少地區還存在農地經營權流轉不暢的情況。此外，由于農民向城市轉移的成本過高，再加上部分農戶非農就業能力有限，農村土地承包權面臨退出補償、土地后續利用、風險防范等多方面困難。
第二，承包經營權的流轉交易機制與價格形成機制不完善。
我國土地流轉的交易成本仍然較高，呈現不完全市場特征，還存在土地“被流轉”、流轉租金不合理等問題。農地流轉租金一頭連著農民的財產性收入，另一頭連著農業生產者的經營成本。租金較低不利于提高農民出租承包地經營權的意愿，不利于農地流轉市場發展；租金過高則會提高農業生產經營成本，降低轉入方的經營收益，影響其生產積極性。
農村承包土地“三權分置”改革以來，農地流轉的租金整體增長。以農地經營權流轉市場發育程度較高的黑龍江省為例，數據顯示，2015年1季度至2023年1季度，水田、旱地的流轉租金整體呈現波動上漲的趨勢，每個季度的平均增長率分別為0.81%、0.10%。2023年1季度，黑龍江省每畝水田、旱地的流轉租金分別達到487元/畝/年、381元/畝/年(見圖3)。面臨不斷上漲的農地流轉租金，農民近年來的種糧收益持續較低，長此以往或將加劇農地的“非糧化”。
2.新階段深化農村承包土地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一段時期，深化農村承包土地制度改革的總體方向是繼續落實和完善“三權分置”,重點是要做好第二輪土地承包到期后再延長30年工作、健全農地流轉的價格形成機制。
第一，遵循第二輪土地承包到期后再延長30年政策方向，擴大試點范圍，提出具體方案，并形成指導意見。分類提出第二輪土地承包到期后的具體路徑。絕大部分應當保持延包；尊重當地農民的習俗及意愿，涉及合戶、分戶等情況的農戶應重新簽署土地承包合同；對于進行互換承包地的農戶而言，應按照互換后的地塊信息重新簽署承包合同；對于整戶消亡、家庭內部無集體經濟組織成員等情況，可以將土地承包經營權收歸集體，其地面附著物由集體經濟組織給予貨幣等多種形式的適當補償。順應進城落戶農民的意愿，探索建立農戶承包地依法、自愿、有償轉讓和退出制度，探索多種形式的承包土地有償退出路徑。
第二，健全農地流轉的價格形成機制。推動農村土地要素市場化配置改革，不斷健全土地經營權流轉的管理服務制度，降低經營權流轉交易過程中的各類交易成本。做好農地經營權流轉的服務、指導、監督等工作，加強流轉價格指導。綜合考慮土壤條件、區位條件、產品價格、生產成本等因素，根據種植糧食、露天蔬菜、設施農業等不同情況，合理確定農地經營權流轉的指導價格。加強流轉情況監測，探索建立工商企業流轉農地經營權的風險保障金制度，防范工商企業長時間、大面積租賃土地開展農業生產可能面臨的違約風險等，對流轉期限較長、面積較大的，在簽訂流轉合同前，對轉入方的資信情況、履約能力進行必要的核查評估。
(二)推進農村宅基地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
農村宅基地制度改革是盤活農村資源資產，增強農村發展活力的重要舉措。2018年，中央“一號文件”正式提出宅基地“三權分置”改革，即所有權、資格權和使用權分置，并明確指出“還權、賦能、分權、放活”等改革路徑。2019年，中央農辦、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》,將農村宅基地制度改革向前推進一步。2020年，《深化農村宅基地制度改革試點方案》通過審議，擴大了農村宅基地制度改革試點范圍。2023年中央“一號文件”再次強調，穩慎推進農村宅基地制度改革試點。
1.新階段農村宅基地制度面臨的問題與挑戰。
各試點地區在開展農村宅基地制度改革的進程中，面臨的主要問題和挑戰包括：第一，一戶一宅制度規定的落實進度較慢。對歷史上形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標和非集體經濟組織成員占用宅基地等問題，目前尚未形成比較統一完善的政策措施。并且，由于農村宅基地體量較大、農民的傳統思想觀念較深、宅基地退出補償資金難落實等原因，以上問題在實際工作尚未得到妥善處置。
第二，不同地區宅基地稟賦差異較大，各地推動宅基地制度改革的積極性存在差別。農業農村部的數據顯示，不同地區農村宅地基的閑置和出租情況存在明顯差異，其中，東北地區的宅基地閑置率最高(6.36%);中部、東部、西部地區農村宅基地的閑置率依次為4.64%、3.84%和2.98%。從農村宅基地的出租情況來看，2021年東部地區宅基地出租比例最高(0.86%),東北、西部、中部地區依次為0.40%、0.24%和0.18%(見表1)。各地農村人口外出的傾向不同，對于放活宅基地使用權的需求也有不同，這使得各地對于宅基地制度改革的重視程度存在明顯差異。
第三，“祖宅祖業”“家族資產”等傳統思想較深，宅基地自愿有償退出、流轉受阻。傳統思想觀念大多將宅基地視為家庭根基，一些農戶寧愿將其荒廢在農村，也不愿主動退回給村集體。與此同時，當前正處于宅基地“三權分置”改革的試點初期，農村宅基地資格權退出與使用權流轉的路徑與形式尚在探索階段，再加上流轉交易成本的限制，“三權分置”下農村宅基地的各項權能還有待探索完善。
第四，宅基地制度改革工作的體制機制還有待健全完善。由于宅基地制度改革的工作職責是由自然資源部門轉移到農業農村部門的，不少地區在落實改革工作時還存在推諉扯皮現象。一些宅地基制度改革的試點縣表示，在改革工作中還存在中央、省、市三級財政專項資金撥付不及時，縣級財政安排的專項資金僅能覆蓋宅基地基礎信息平臺建設和數據調查摸底工作等問題。
2.推進農村宅基地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一個時期，推進農村宅基地制度改革要堅持“穩慎”原則，主要的改革方向應當是探索“三權分置”的有效實現形式，豐富各項權能。改革的重點任務主要包括以下方面。
第一，堅守農村宅基地作為農民基本生活資料的底線。
當前，我國農村社會的保障體系仍不完善，農民非農就業還面臨結構性、摩擦性的失業風險，農業轉移人口進城落戶還存在不少隱性門檻。因此對于農民而言，宅基地承擔著重要的生活保障功能，是農民面臨各類風險時的退路。隨著世界與我國經濟的復蘇，特別是鄉村旅游的逐漸恢復，推進農村宅基地制度改革，必須要更加重視農村宅基地的居住保障作用，充分保障農民的合理權益。
第二，建立健全農村宅基地制度改革工作的體制機制。
一是充分發揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，建立宅基地管理議事機構，健全議事協商機制和矛盾糾紛調解機制。二是簡化審批手續，推動不動產登記等事項與農村宅基地、農房建設審批聯動辦理。三是創新宅基地執法機制。調整行政處罰權行使主體，整合鄉鎮執法力量，組建鄉鎮綜合執法隊伍，切實履行巡查、監管、查處職責。
第三，面向農村所在縣域拓展宅基地使用權流轉的地域范圍。
在以縣域為中心加快推進新型城鎮化建設的背景下，以縣域作為拓展農村宅基地使用權流轉的方向具有較強的市場基礎和突出的地域優勢。面向縣域拓展農村宅基地使用權流轉范圍，需要暢通非集體經濟組織成員投資利用宅基地，盤活利用農村閑置房地資源的有效渠道。
第四，適度授權地方政府靈活制定宅基地政策。
在推進農村宅基地制度改革中，不同地區的宅基地需求和供給差異較大，因此應當適度授權地方制定適合本地宅基地政策的權力。例如，針對宅基地面積控制標準的規定，可以授權各省、自治區、直轄市，根據不同人均土地資源、人口密度等因素制定差異化的宅基地面積標準。
(三)深化農村集體經營性建設用地制度改革的關鍵問題和路徑選擇
農村集體經營性建設用地是指農村集體建設用地中用以工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場；2015年開始，我國在33個縣(市、區)開展了農村集體經營性建設用地入市改革試點，為2019年《中華人民共和國土地管理法》的修訂貢獻了實踐經驗。黨的十八大以來，農村集體經營性建設用地制度改革提高了土地供需的精準度，降低了農村集體經營性建設用地市場的交易成本,使得土地資源得以更加優化配置。2023年中央“一號文件”再次強調，深化農村集體經營性建設用地入市試點。
1.新階段農村集體經營性建設用地制度面臨的問題與挑戰。
各試點地區在推動農村集體經營性建設用地入市改革中，主要面臨的制約因素包括以下方面。
第一，農村集體經營性建設用地的范圍界定嚴格。
數據顯示，截至2018年底，在改革試點區中，農村集體經營性建設用地的入市轉讓面積僅占農村集體建設用地的1.13%7。部分試點地區對農村集體經營性建設用地的范圍嚴格限制，導致一些應當納入的土地資源被閑置或浪費，直接影響到入市土地的規模與效果。
第二，土地增值收益的分配機制不完善。
一方面，地方政府推動農村集體經營性建設用地入市的動力不足。相比于推動農村集體經營性建設用地入市，地方政府通過農地征收而獲取的收益明顯更高，因此部分地方政府推動農村集體經營性建設用地入市改革的主動性與積極性不強。另一方面，農民收益難以得到有效保障。試點地區的探索表明，農戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補償，被認定為農村集體經濟組織成員的農民一般可獲得集體經濟組織總收益的20%～80%,不同地區之間的差異明顯。在農戶參與的增值收益分配中，矛盾還體現在外嫁女、下鄉返鄉人口、戶口不在本地的常住居民等特殊群體上。
2.深化農村集體經營性建設用地制度改革的關鍵任務。
當前和今后一個時期，深化農村集體經營性建設用地制度改革，重點是要提高建設用地入市的規范性、降低交易成本、保障農民收益，其主要內容應包括三個方面。
第一，從制度層面規范農村集體經營性建設用地入市交易的階段流程，統一入市合同文本，對建設用地的使用年限、支付方式、土地用途、環保要求等方面作清晰規定，對提前收回建設用地的補償額度、違約的責任義務予以明確。
第二，探索農村集體經營性建設用地入市制度創新。在入市主體上，探索以農村集體經濟組織或由其成立的資產管理公司為主體，支持國有平臺公司或其他社會主體參與，共同推動集體經營性建設用地入市。在入市路徑上，農村集體經營性建設用地可以通過出讓、出租等有償使用方式在一級市場入市；而以出讓、出租等方式獲得的農村集體經營性建設用地的使用權，則可以通過轉讓、贈與、轉租或抵押等方式在二級市場入市。
第三，完善農村集體經營性建設用地增值收益調節機制。農村集體經營性建設用地的調節金征收應綜合考慮形成土地增值收益的主要因素，完善入市土地增值收益在國家與集體之間的分配機制。集體經濟組織取得的土地增值收益按規定比例留歸集體后，通過民主議定程序確定處置方案，健全土地增值收益在農村集體經濟組織內部的分配機制。中、西部等農業農村發展基礎薄弱的地區，對入市土地增值收益可以設置不低于50%的集體留存比例,以此增強當地農業農村的內生發展動力。
從未來農村土地制度改革看，要在嚴格遵循習近平總書記強調的不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了這個總基調下著重從優化農村土地資源利用方式、提高利用效率和合理分配利用成果上下功夫。
五、新階段健全鄉村振興多元投入機制的戰略構想
全面推進鄉村振興、加快建設農業強國對資金投入的規模與結構、領域與方式提出了新需求。2023年中央“一號文件”指出，健全鄉村振興多元投入機制，從財政資金、金融資金、社會資本等方面提出要求。進入新發展階段，仍需加快健全鄉村振興多元投入機制，為農業農村高質量發展提供堅實的資金投入保障。
(一)完善財政支持鄉村振興體制機制的關鍵問題和路徑選擇
黨的十八大以來，歷年中央“一號文件”都高度重視財政資金的基礎性地位，強調建立健全財政資金支持農業農村發展的穩定增長機制，確保財政資金向“三農”傾斜。2022年，國家財政農林水事務支出達到2.2萬億元，占國家財政支出總額的8.97%8,在推動“三農”發展上發揮了重要的支撐作用。
1.財政支持鄉村振興體制機制存在的短板與不足。
對標全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的目標要求，當前財政支持鄉村振興的體制機制仍然面臨不少短板和不足。
第一，財政支農資金的增速有所放緩。
以財政一般公共預算支出中的農林水事務支出為例，2018—2020年，在脫貧攻堅戰進入“后半場”的背景下，國家財政用于農林水事務支出的同比增幅連年快于一般公共預算支出的同比增幅。但在2021年，國家財政用于農林水事務的支出呈現同比負增長。2022年，國家財政用于農林水事務的同比增幅(2.07%)低于一般公共預算支出的同比增幅(6.08%),并在總量上低于2019年的支出規模(見表2)。全面推進鄉村振興與加快建設農業強國對財政資金支持農業農村發展，特別是推動農業高質量發展提出了新要求。財政支農資金的增速放緩，不利于保障糧食和重要農產品穩定安全供給，這一建設農業強國的頭等大事。
第二，財政支持鄉村振興的財權、事權和支出責任不相匹配。
全面推進鄉村振興，主戰場在鄉村，主體責任在縣、鄉政府。但現實的情況是，從財政收入來看，縣級政府處于分稅制的最底層，鄉鎮財政不是一級獨立財政，沒有穩定的財政收入，不少縣、鄉政府面臨事權多、責任大、財力小等問題。而在財政支出上，縣、鄉政府推動農業農村發展的財政資金主要來源于中央和省級的轉移支付，但這些轉移支付更多是面向特定群體、投向特定用途的專項資金，可由縣級自主安排用途的一般性轉移支付比重較低。
第三，財政資金支持鄉村振興的整合機制仍不完善。
中央財政向地方進行的各項涉農資金專項轉移支付存在多、散、亂等問題。當前財政支農資金一般由上級政府直接撥付給地方政府的多個部門，多方管理資金、交叉重復使用的情況比較普遍，一定程度上降低了財政支農資金的使用效率，亟需進一步健全涉農財政資金的整合機制。
第四，部分農業支持保護政策客觀上推高了農地流轉價格。
理論上，對農業實施的支持保護政策會一定程度上轉化為農地租金。已有研究表明，在實施玉米生產者補貼的地區，農地經營權流轉的租金發生了顯著增長。不合理的農業支持保護力度、支持保護方式，會一定程度上加速農地流轉價格上漲，特別是會影響農民的種糧收益與種糧積極性，不利于全方位夯實糧食根基。
2.健全財政支持鄉村振興體制機制的重點任務。
進入新發展階段，全面推進鄉村振興與加快建設農業強國對財政支持農業農村發展的投入規模、重點領域、體制機制等方面提出了新要求。當前和今后一個時期，健全完善財政支持鄉村振興體制機制的重點任務主要包括以下方面。
第一，建立健全財政支農資金增速與一般公共預算支出增速基本持平的體制機制。堅持把農業農村作為財政資金投入的優先保障領域，到“十四五”末確保將土地出讓收益用于農業農村的比例提高至50%以上，保障財政支農資金的合理增速。進一步強化各級政府“三農”投入責任，引導、支持、督促各地調整完善政策措施，構建支農投入穩定增長機制。合理拓寬財政支農資金的收入來源，結合預算編制安排，將符合條件的“三農”項目納入地方政府債券支持范圍中。
第二，聚焦加快建設農業強國的基礎、關鍵領域，整合各類涉農資金，集中支持農業農村現代化發展。2022年中央農村工作會議、2023年中央“一號文件”對全面推進鄉村振興與加快建設農業強國作出部署安排，提出了“實施新一輪千億斤糧食產能提升行動”“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”等一系列新目標新要求。更好發揮財政資金在鄉村振興多元投入體系中的主渠道作用，特別要聚焦加快建設農業強國的底線保障、短板弱項，加大對于耕地和種子、科技和改革等相關領域的財政支持力度。
第三，全方位評價財政支農效果，綜合提高財政資金投入使用效率。加強對于財政資金投入績效的有效評估，豐富評價維度，全方面識別財政資金投入的多重影響。不僅要關注財政資金的主要政策目標，還應適當關注與評估財政投入帶來的部分“副作用”,如可能帶來的農地流轉價格上漲等。建議財政、農業農村等有關部門協同制定新階段財政支持鄉村振興的總體規劃，統籌考慮財政實力以及農業現代化發展需求，明確財政支農的短期、中期、長期目標及具體方案。推動涉農財政資金進一步整合，加強源頭整合，深入實施“大專項+任務清單”管理，適度賦予地方政府更大的涉農財政資金統籌整合權限。
(二)深化金融服務鄉村振興體制機制的關鍵問題和路徑選擇
進入新時代以來，中央“一號文件”長期關注農村金融領域改革，推動農村金融體系建設取得長足發展。在法律和制度保障上，《中華人民共和國鄉村振興促進法》把金融服務鄉村振興上升到了法律層面，《金融機構服務鄉村振興考核評估辦法》首次以考核的形式確保各類金融機構積極服務鄉村振興戰略。在基礎設施和服務體系上，金融機構服務網點加快下沉，科技賦能基層金融服務能力提升，基本形成了廣覆蓋、多層次的農村金融服務體系。在業務規模上，涉農貸款規模穩步提高，主要農村金融機構貸款余額26.72萬億元9;農業保險持續發力，2022年農業保險保費規模達到1192億元，共為1.67億戶次農戶提供風險保障5.46萬億元10;多層級的農業信貸擔保服務體系已經建成，業務范圍不斷拓寬，對全國縣域范圍的業務覆蓋率達到97%。
1.金融服務鄉村振興體制機制存在的短板與不足。
當前，農村金融體制機制仍存在部分短板和不足，這主要表現為：第一，農村信用體系不健全。不同于城鎮部門，農村居民、各類農業經營主體在財務記錄、信用數據等方面缺失，導致農村信息體系建設的進度整體滯后。目前農村主體信息在金融市場中并未實現聯通共享，導致農村金融市場主體信息獲取、更新的成本居高不下，直接影響了金融服務鄉村振興的效率。
第二，融資信貸擔保體系不健全，擔保機制障礙猶存。部分地方政府和省級公司做大額擔保業務、做泛農業務的觀念還未根本轉變，還存在重業務開展、輕風險防范的情況，可能面臨較大風險代償壓力。農村信貸擔保物有限、擔保形式創新不足，農民缺乏金融機構認可的標準抵(質)押物，大量的生物資產以及投資形成的農資倉庫、農機庫房等生產性設施也難被認定。
第三，農業保險服務相對不足，風險保障作用未能充分發揮。農業保險大災風險分散機制還不健全，保險公司缺乏財政支持的大災風險基金和其他緊急融資機制。同時，還存在農業保險產品供需對接失衡、保險覆蓋面不寬、保障水平偏低等多方面的問題與不足。
2.深化金融服務鄉村振興體制機制改革的重點任務。
進入新發展階段，全面推進鄉村振興與加快建設農業強國對金融服務提出了更多新要求。當前和今后一個時期，農村金融領域改革應當以金融服務實體經濟為根本，堅持市場和政策調控統籌，更好滿足農民、企業等農村各類主體對于金融服務的需求。其重點任務包括：
第一，構建特色鮮明、優勢互補的農村金融服務體系。
加快健全既適應金融市場規律、又符合農業農村特點的多渠道資金供給體系。發揮農村中小金融機構的“主力軍”作用，保持縣域農村信用社、農商行、村鎮銀行等中小金融機構數量總體穩定、資金投放以涉農業務為主。同步加快發展“面對面”的差異化、特色化、低成本融資服務，延伸普惠金融覆蓋面。
第二，加快建設農村主體信用信息數據庫。
積極搭建由政府數據管理部門主導、涉農金融機構牽頭、基層組織和農戶共同參與的鄉村金融信息平臺，持續推進農村信息化基礎設施建設，引導基礎數據共建共享。推動數字新技術在農村金融領域的應用推廣，充分發揮農業生產經營信息庫、新型農業經營主體信用直報系統作用，打造信息集成、應用廣泛的地區性、全國性農村金融服務平臺。
第三，推動以農戶和新型農業經營主體需求為導向的農業保險創新。
支持承保機構開發符合農戶和新型農業經營主體生產經營需求、保障水平更高的新型險種，探索構建多層次的農業保險產品體系，滿足不同農業經營主體的差異化和多層次風險保障需求。
第四，完善農村金融領域監管體系。
充分利用大數據等先進技術手段，實現對農村金融領域的動態化、精準化管理，提高金融監管的效率和質量，降低監管成本。
(三)引導鼓勵社會資本投資農業農村的關鍵問題和路徑選擇
2013年中央“一號文件”首次明確提出，鼓勵工商資本投向農業農村領域。此后，連續多年的中央“一號文件”強調，鼓勵并規范社會資本投向農業農村領域。黨的十八大以來，社會資本投資農業農村取得顯著成效，項目總體規模整體擴大，領域和形式不斷拓展豐富，利益分配機制更加多元多樣。
1.引導鼓勵社會資本投資農業農村存在的短板和不足。
進入新發展階段，全面推進鄉村振興對繼續引導鼓勵社會資本投資農業農村提出了更多新要求，要在充分尊重農民主體地位的基礎上，挖掘鄉村建設領域投資潛力，充分發揮市場在要素資源中的決定性作用，打造“有效市場”。但當前的有關機制體制仍然存在部分短板和不足。第一，農村要素市場發展不充分，限制社會資本投資農業農村。社會資本投資農業農村已經由傳統的承包地向設施農業用地和建設用地等拓展，但在當前土地用途管制、農村產權改革相對滯后的背景下，社會資本的投融資渠道和成效受限，導致各類社會資本進入農業農村領域的動力不足。加之政府支持政策的穩定性、精準性、明晰性不足，社會資本投資農業農村的風險預期也相對較大。第二，社會資本與農戶的利益聯結不牢固。由于信息不對稱導致的交易成本較大，社會資本帶動農戶增收致富的方式較為單一，增收作用較小。再加上社會資本監督管理機制和懲罰機制不健全，農戶或企業的單方面違約導致雙方利益受損，安全風險難以得到有效防范與規避。
2.引導鼓勵社會資本投資農業農村的重點任務。
積極促進各類社會資本投資農業農村，今后一個時期要處理好政府和市場之間的關系，堅持“放管服”,聚焦鄉村振興重點領域，更好滿足其多樣化投融資需求，為農產品穩產保供、鄉村產業發展與鄉村建設行動提供強有力的資金支撐。
其重點任務包括：第一，在社會資本的投資領域上，鼓勵社會資本投資現代種養業、鄉村富民產業、農業科技創新、農業農村人才培養、農業農村基礎設施建設等重點領域。第二，因地制宜，創新社會資本投融資方式，完善全產業鏈開發模式，探索區域整體開發模式，創新政府和社會資本合作模式，探索設立鄉村振興投資基金，建立緊密合作的利益共贏機制。第三，打造一批社會資本投資農業農村的合作平臺，完善規劃體系平臺，構建現代農業園區平臺，建設重大工程項目平臺，推進項目數據信息共享。第四，通過強化政策激勵、廣泛宣傳引導等方式，營造鼓勵支持社會資本投資農業農村的良好內外部環境。
資金是實施好鄉村振興戰略、推進農業農村現代化的重要保障。健全鄉村振興多元投入機制，關鍵在于發育好多元化競爭性農村金融市場保障信貸資金的有效投入，在于構建好便捷順暢高效的社會資本進入農村的渠道推進城市資本有序進入鄉村振興；更在于不斷加大政府財政投入前提下通過財金協同和財政資金誘導杠桿作用擴大鄉村振興資金需求滿足度。
六、政策建議
新階段深化農村改革是建設農業強國的重要驅動力，是促進城鄉融合發展，構建新型工農城鄉關系的關鍵路徑，是拓寬農民增收致富渠道，尤其是“賦予農民更加充分的財產權益”的現實需要。
新階段深化農村改革要牽住人才、土地、資金這三個“牛鼻子”,以提升人的內生發展動力為目標，以推動農村土地制度改革為突破口，以構建多元投入機制為保障，建立健全城鄉之間要素平等交換、雙向流動的體制機制，激發各類資源要素的活力。
第一，在農村人力資本領域的改革上，要注重提升人才的內生發展動力。
加快推進以人為核心的新型城鎮化，推動農業轉移人口市民化，著力破除城鄉融合發展的體制機制障礙，推動城鄉要素合理配置，逐步實現農民生活從土地保障向社會保障轉變，推動城鄉基本公共服務均等化。大力推進新型經營主體高質量發展，促進小農戶和現代農業有機銜接。大力培養適應現代化要求的農業從業者隊伍建設，通過強化學歷教育、發展職業教育、開展職稱評定等舉措，推動實現農業從業者職業化、現代化。制定人才下鄉興鄉政策，積極引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，完善人才保障機制，讓人才留得下、留得住。
第二，在農村土地制度改革方面，要注重加強保障農民財產權益。
落實長久不變政策和完善承包地登記制度，積極開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，用好“三權分置”改革成果，健全農地經營權流轉的價格形成機制；深入推進宅基地制度改革，盤活利用閑置宅基地和農房，擴展農民財產性增收渠道；建立健全城鄉統一的建設用地市場，積極開展農村集體建設用地入市制度和試點工作，明確增值收益調節機制，確保集體和農民共同得利。
第三，在農村資金投入領域的改革上，要注重建立健全多元投入保障機制。
完善農業支持保護政策框架，建立健全財政支農資金增速與一般公共預算支出增速基本持平的體制機制，聚焦加快建設農業強國的基礎、關鍵領域，整合各類涉農資金，綜合提高財政資金投入使用效率。加強農村信貸資金支持，創新農村金融服務方式，健全完善農業保險政策體系，提高金融服務全面推進鄉村振興的力度和廣度。創新社會資本投融資方式，打造一批社會資本投資農業農村的合作平臺，優化社會資本投融資環境。
此外，從農村改革工作本身的角度來看，農村改革要注重改革的系統整體和協同提升改革成果的運用。黨的十八大以來，農村改革不可謂力度不大，但也還存在改革成果可復制性差，大部分改革試點工作單打獨斗、不同區域之間不同內容之間改革難以協同推進從而改革綜合效應發揮不足等一系列問題。農村改革本身也亟需深化對推進改革方式和方法的優化改革。
（作者杜志雄系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師；高鳴系農業農村部農村經濟研究中心副處長、副研究員，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2023年第9期）
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