摘 要：構(gòu)建適應(yīng)民生保障新形勢(shì)的兜底保障體系是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、夯實(shí)共同富裕基底的重要內(nèi)容。各類(lèi)兜底保障措施在支撐幫扶任務(wù)完成的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果，并在全面建成小康社會(huì)之后面臨新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅(jiān)階段，以“大低保、小救助”為特征的農(nóng)村社會(huì)救助逐步銜接納入“社會(huì)保障兜底一批”的脫貧攻堅(jiān)兜底保障體系中，形成救助與低保脫鉤、各類(lèi)救助分類(lèi)實(shí)施的“大救助”兜底保障格局。“大救助”兜底保障體系為確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)發(fā)揮了重要作用，但面臨著跨部門(mén)協(xié)調(diào)、手段和對(duì)象銜接、兜底保障內(nèi)容調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化等方面的挑戰(zhàn)。建議加快健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系，構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全方位推動(dòng)形成全面脫貧后的新型兜底保障體系。
關(guān)鍵詞：兜底保障體系；共同富裕；脫貧攻堅(jiān)
構(gòu)建適應(yīng)新發(fā)展階段民生保障需求的兜底保障體系，是健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、促進(jìn)發(fā)展成果共享、實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求。兜底保障是以社會(huì)救助為核心的兜底性、基礎(chǔ)性的制度安排，是改革發(fā)展成果有效惠及困難群眾的民生基礎(chǔ)，其功能是保基本、促公平、維穩(wěn)定，本質(zhì)在于“兜”住“底”。相應(yīng)地，“底”的內(nèi)涵和“兜”的手段需要不斷適應(yīng)民生保障形勢(shì)與任務(wù)的變化。在全面脫貧攻堅(jiān)階段，中國(guó)的扶貧工作取得了明顯成效。其中，兜底保障是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)“五個(gè)一批”的重要措施之一，以社會(huì)保障為依托的減貧防線為如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的底線支撐。全面建成小康社會(huì)后，與時(shí)俱進(jìn)地完善兜底保障體系，既是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止社會(huì)性流動(dòng)弱化的民生兜底“安全網(wǎng)”，又是夯實(shí)共同富裕進(jìn)程的重要發(fā)力點(diǎn)。為此，黨中央作出重大決策部署，加快改革完善以社會(huì)救助制度為核心的兜底保障體系、做好制度銜接轉(zhuǎn)型。黨的二十大報(bào)告指出，未來(lái)五年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)局起步的關(guān)鍵時(shí)期，健全多層次社會(huì)保障體系是該時(shí)期的主要目標(biāo)任務(wù)之一。健全多層次社會(huì)保障體系，需要在厘清脫貧攻堅(jiān)階段農(nóng)村兜底保障的演變與實(shí)踐特征、全面脫貧后兜底保障的新形勢(shì)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)實(shí)踐形勢(shì)變化、立足問(wèn)題導(dǎo)向，提出兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型的新舉措。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
在脫貧攻堅(jiān)階段，由于兜底幫扶主要通過(guò)社會(huì)救助措施實(shí)施，針對(duì)貧困人口的社會(huì)救助政策也即脫貧攻堅(jiān)階段的兜底保障。例如，圍繞低保兜底保障的制度建設(shè)，學(xué)術(shù)界分析了農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)率、低保標(biāo)準(zhǔn)制定和水平、不同主體對(duì)兜底作用的理解認(rèn)識(shí)等多個(gè)維度對(duì)低保兜底作用的影響。另一些研究聚焦醫(yī)療、教育等分類(lèi)救助措施，關(guān)注了醫(yī)療救助兜底、教育救助兜底問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)階段的醫(yī)療保障扶貧因突出的不平衡問(wèn)題而引發(fā)了關(guān)注。從整體來(lái)看，兜底保障措施的突出問(wèn)題在于協(xié)同性、平衡性不足，具體表現(xiàn)為兜底政策的福利“懸崖效應(yīng)”。針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從分配正義的角度，有必要細(xì)化分層社會(huì)救助體系，提升精準(zhǔn)救助水平。
此外，全面建成小康社會(huì)以后，兜底保障所面臨的形勢(shì)發(fā)生了明顯變化。貧困形態(tài)轉(zhuǎn)變、新冠疫情等重大沖擊對(duì)社會(huì)救助體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，兜底需求從基本保障向社會(huì)服務(wù)延伸，但現(xiàn)行社會(huì)救助制度存在救助標(biāo)準(zhǔn)的低水平性、救助內(nèi)容的匱乏性等問(wèn)題。面對(duì)內(nèi)外情境的重大變化，需要對(duì)兜底保障制度及時(shí)作出新的學(xué)理性回應(yīng)，亦即在新的歷史條件下，重新審視和明確社會(huì)救助兜底保障的“底”的變化和“兜”的方式。對(duì)此，相關(guān)學(xué)者強(qiáng)調(diào)了健全分類(lèi)分層的社會(huì)救助體系的重要性，并提出推動(dòng)傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變的思路。
現(xiàn)有研究關(guān)注了社會(huì)救助措施在脫貧攻堅(jiān)階段兜底幫扶目標(biāo)下形成的非預(yù)期后果，也關(guān)注了脫貧攻堅(jiān)收官后兜底保障領(lǐng)域的新形勢(shì)與挑戰(zhàn)，并嘗試提出了解決思路。但當(dāng)前仍然存在尚待厘清的問(wèn)題：現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮少關(guān)注兜底保障體系在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后的演變及特征，鮮少區(qū)分扶貧政策話語(yǔ)體系下的兜底保障與社會(huì)救助體系中的最低生活保障、分類(lèi)救助措施之間的關(guān)系，而這些演變與特征、關(guān)系與認(rèn)知，正是正本清源式分析兜底保障緣何至此、如何完善的重要依據(jù)，對(duì)于分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系建設(shè)具有重要參考價(jià)值。
二、兜底保障的政策演變及其在脫貧攻堅(jiān)階段的基本特征
以低保為核心的農(nóng)村社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)期間的扶貧體系是兩項(xiàng)不同的制度安排，兩項(xiàng)制度形成的歷史路徑不一，且有著不同的政策目標(biāo)和政策手段。農(nóng)村低保的保障對(duì)象主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的居民，即絕對(duì)貧困人口，在覆蓋面和濟(jì)困效果方面成效顯著。步入脫貧攻堅(jiān)階段以后，中國(guó)扶貧的實(shí)踐已從消除收入貧困轉(zhuǎn)向“兩不愁”“三保障”收支兼顧的瞄準(zhǔn)目標(biāo)。與之相應(yīng)，兜底保障超越了脫貧攻堅(jiān)前的以兜收入為主、兜支出為輔的“大低保、小救助”模式，形成了收支兩頭兼兜的“大救助”兜底保障格局：針對(duì)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等反貧困措施難以惠及或短期內(nèi)生計(jì)難以及時(shí)改善的貧困人口，除了銜接傳統(tǒng)的低保和特困供養(yǎng)之外，更是全方位實(shí)施公益崗位兜底扶持、醫(yī)療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障等一系列保障措施，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)保障兜底一批”。
（一）兜底保障在脫貧攻堅(jiān)前后的政策演變
脫貧攻堅(jiān)前的社會(huì)救助體系也即2014年5月1日起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》，是脫貧攻堅(jiān)階段“大救助”格局的工作基礎(chǔ)，但同時(shí)也因其難以滿(mǎn)足脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際需要，而在脫貧攻堅(jiān)階段發(fā)生了兜底保障體系的快速演化，跳出了“大低保、小救助”模式，形成了脫貧攻堅(jiān)階段的“大救助”格局：針對(duì)建檔立卡貧困人口，除了銜接傳統(tǒng)的低保和特困供養(yǎng)之外，還實(shí)行全方位的公益崗位兜底扶持、醫(yī)療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障。
社會(huì)救助的主要構(gòu)成是最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助、受災(zāi)人員救助，并基于最低生活保障身份與特困供養(yǎng)身份，進(jìn)一步設(shè)置與其掛鉤的分類(lèi)救助：醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、失業(yè)救助、特殊保障。也即，多種分類(lèi)救助是僅針對(duì)最低生活保障人員與特困供養(yǎng)人員的補(bǔ)充救助措施。例如，對(duì)在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，給予教育救助；為最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員提供醫(yī)療救助；對(duì)符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房困難的最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)的特困人員，給予住房救助等。可以看出，脫貧攻堅(jiān)前的社會(huì)救助體系以低保為主要內(nèi)容，其他類(lèi)別化的社會(huì)救助通常與低保身份掛鉤，呈現(xiàn)“大低保、小救助”的特征。其特征是強(qiáng)調(diào)“大面上的補(bǔ)差”，以收入型貧困為切入點(diǎn)，但因該體系下的類(lèi)別化救助與低保、特困供養(yǎng)身份掛鉤實(shí)施，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)支出型貧困的干預(yù)不足，例如收入雖高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但因病因?qū)W因?yàn)?zāi)等情形陷入生活水準(zhǔn)短期或長(zhǎng)期下降家庭，其表現(xiàn)出的支出型貧困狀況難以獲得及時(shí)救助。
為實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)階段的兜底保障體系將農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)政策相銜接，跳出了原來(lái)的“大低保、小救助”模式，在內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)上發(fā)生了明顯改變，形成了低保（以及特困供養(yǎng)）與各領(lǐng)域救助全方位兜底的“大救助”格局，政策覆蓋范圍延伸至支出型貧困家庭，保障內(nèi)涵從事后兜底向事前預(yù)防延展，各級(jí)政府在短時(shí)內(nèi)投入超常規(guī)的人力、物力、財(cái)力支撐各類(lèi)兜底保障措施的實(shí)施。
（二）脫貧攻堅(jiān)階段兜底保障的主要特征
基于上述變化，脫貧攻堅(jiān)階段形成的“大救助”兜底保障體系在邏輯結(jié)構(gòu)、對(duì)象范圍和思維模式方面呈現(xiàn)新的特征。
第一，分類(lèi)救助與低保身份從掛鉤變?yōu)閯冸x，面向貧困人口，形成邏輯關(guān)系更加清晰的“大救助”兜底保障體系。脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，社會(huì)救助納入脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”之中，作為兜底保障的內(nèi)容之一。2015年11月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，大多數(shù)建檔立卡貧困人口通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策兜底脫貧。與以低保身份為基礎(chǔ)的社會(huì)救助進(jìn)行比較，兜底保障將教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等救助獨(dú)立了出來(lái)，不再與低保身份掛鉤，平行屬于兜底保障的范疇。在管理上由民政和扶貧部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌，在實(shí)際操作層面由各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)資格認(rèn)定，實(shí)施類(lèi)別化、專(zhuān)門(mén)化的分類(lèi)救助。
第二，兜底保障覆蓋對(duì)象的范圍全面延伸至支出型貧困家庭。從我國(guó)貧困的致貧因素及其反貧困的實(shí)踐來(lái)看，支出型貧困家庭的脆弱性高是其致貧的重要因素。脫貧攻堅(jiān)前的社會(huì)救助屬于補(bǔ)救性的生存救助，以收入為標(biāo)準(zhǔn)，保障救助對(duì)象的基本生活需要，一定程度上忽略了醫(yī)療、教育等支出型致貧因素。在脫貧攻堅(jiān)階段，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等救助類(lèi)別覆蓋所有建檔立卡貧困人口，而由于建檔立卡貧困人口本身已覆蓋因教育、醫(yī)療等大宗支出而陷入貧困狀態(tài)的支出型貧困家庭，這就意味著脫貧攻堅(jiān)階段的兜底保障覆蓋對(duì)象范圍已延伸至支出型貧困家庭。此外，低保救助對(duì)象范圍也從低保戶(hù)逐步擴(kuò)展至因病致貧或共同生活的家庭成員年人均收入低于上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲摹爸С鲂拓毨Ъ彝ァ保瑢?duì)于部分建檔立卡貧困戶(hù)人均收入超過(guò)享受低保的條件但家中有重病患者、重度殘疾人情形的，將重病患者、重度殘疾人單獨(dú)納入低保，對(duì)其家庭可不再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)。這也就意味著，兜底保障體系全面覆蓋支出型貧困家庭和困難個(gè)人，形成了兜底保障覆蓋范圍的延伸。
第三，兜底保障的思維模式從事后兜底向事中救助、事前預(yù)防延展。傳統(tǒng)扶貧時(shí)期，扶貧規(guī)則以保護(hù)型貧困治理模式為主。在脫貧攻堅(jiān)階段，形成了以保護(hù)型治理和開(kāi)發(fā)型治理為表征的復(fù)合型扶貧治理。相應(yīng)地，兜底保障突破了過(guò)去先準(zhǔn)入低保后再補(bǔ)充進(jìn)行其他領(lǐng)域救助的事后兜底模式，體現(xiàn)出事前預(yù)防和事中救助的特征。除醫(yī)療、教育等救助方式全面兜住支出，遏制因病致病、因?qū)W致貧等情形外，還有公益崗位、扶貧車(chē)間等方式，從就業(yè)增收層面發(fā)揮發(fā)展性兜底功能。通過(guò)為部分因技能缺乏、照料家庭等因素?zé)o法外出就業(yè)的勞動(dòng)力解決就近就業(yè)，支持這些家庭形成基本的生活收入來(lái)源，實(shí)現(xiàn)一邊兜底保障、一邊增能提升。以公益崗位為例，該方式運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，在村莊設(shè)置保潔、保綠、公共設(shè)施維護(hù)、便民服務(wù)、婦幼保健、托老托幼助殘、鄉(xiāng)村快遞收發(fā)等崗位，給予貧困人口或者低收入人口一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，保障其基本生活，同時(shí)也增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。類(lèi)似的發(fā)展性兜底保障，還有資金分配導(dǎo)向的集體經(jīng)濟(jì)分紅等。此外，政府也積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與特殊群體關(guān)愛(ài)服務(wù)工作，如兒童看護(hù)、殘疾人照護(hù)等。總體來(lái)看，不管是公益崗位、集體收入分紅，還是社會(huì)力量參與兜底，其實(shí)質(zhì)都是兜底作為脫貧手段的擴(kuò)面，將兜底思維遷移至其他脫貧途徑，通過(guò)兜底規(guī)模和兜底方式的擴(kuò)面，實(shí)現(xiàn)保障貧困人口脫貧和不返貧的目標(biāo)。
三、新發(fā)展階段兜底保障面臨的挑戰(zhàn)
脫貧攻堅(jiān)順利收官后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入新的發(fā)展階段。一是宏觀發(fā)展階段與重點(diǎn)任務(wù)的變化。“大救助”保障格局為如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但面向全面脫貧后減貧救助的新形勢(shì)，兜底保障體系不僅需要接續(xù)鞏固脫貧成果，承擔(dān)防止返貧致貧、兜牢民生底線的重要任務(wù)，而且需要適應(yīng)全面性、長(zhǎng)期性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。此外，鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期性決定了政府以及社會(huì)各界不能像脫貧攻堅(jiān)時(shí)期一樣繼續(xù)傾斜大量的資源。二是中觀層面兜底保障制度設(shè)計(jì)的迭代升級(jí)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，核心是保證脫貧人口、低收入人群不返貧，兜底保障的目標(biāo)從保障基本生活逐漸轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展，也即促進(jìn)兜底對(duì)象可行性能力的提升，其關(guān)鍵是建立常態(tài)化的兜底保障制度，通過(guò)制度化、常規(guī)化、體系化的兜底制度設(shè)計(jì)確保農(nóng)村相對(duì)低收入群體擁有體面的生活和平等的社會(huì)機(jī)會(huì)，其實(shí)質(zhì)是制度耦合的問(wèn)題。面對(duì)新階段的新變化，兜底保障體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的演變是否能夠回應(yīng)上述變化，值得進(jìn)一步關(guān)注。概括而言，新階段兜底保障體系的銜接轉(zhuǎn)型面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對(duì)象銜接、內(nèi)容升級(jí)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展四方面的挑戰(zhàn)。
（一）兜底保障工作跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)
在兜底保障方面，建立統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)是常態(tài)化實(shí)施貧困監(jiān)測(cè)與防止返貧的必要手段，其核心是實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)間信息的動(dòng)態(tài)協(xié)同。在脫貧攻堅(jiān)階段，盡管社會(huì)救助和扶貧體系實(shí)現(xiàn)了多方面銜接，各分管部門(mén)在政策落實(shí)過(guò)程中以扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)為依據(jù)，但扶貧政策和措施落實(shí)的數(shù)據(jù)主要分布在醫(yī)保、教育、住建、人力資源等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)的數(shù)據(jù)信息相互獨(dú)立，依靠定期或不定期的跨部門(mén)匯總與比對(duì)，時(shí)效低且溝通成本高，容易使得貧困治理呈現(xiàn)碎片化的格局。另外，農(nóng)村低保線與扶貧線已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“兩線合一”，但是，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序仍分屬于民政部門(mén)與扶貧部門(mén)，尚未實(shí)現(xiàn)部門(mén)層面的統(tǒng)一，這在一定程度上降低了政策效力，不利于實(shí)現(xiàn)真正的銜接。從2016年底開(kāi)始，民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦按照季度開(kāi)展建檔立卡數(shù)據(jù)和社會(huì)救助數(shù)據(jù)比對(duì)，通過(guò)比對(duì)將符合低保或特困供養(yǎng)條件的貧困人口納入低保特困體系，將符合建檔立卡貧困戶(hù)的低保特困供養(yǎng)人群及時(shí)納入建檔立卡范圍。這種方式雖能解決階段性的“應(yīng)兜盡兜”要求，但本質(zhì)上依然是兩個(gè)部門(mén)數(shù)據(jù)分割狀態(tài)下的比對(duì)，并非實(shí)質(zhì)性的動(dòng)態(tài)協(xié)同。同時(shí)，目前的數(shù)據(jù)信息生成方式主要基于自上而下政策供給的指標(biāo)式單向搜集，缺乏多元幫扶主體和幫扶對(duì)象的參與和反饋。
脫貧攻堅(jiān)收官后，除了原建檔立卡人口的跟蹤監(jiān)測(cè)外，相對(duì)貧困的治理還需拓展至邊緣貧困群體和低收入農(nóng)戶(hù)等，人群更寬泛、變動(dòng)性更強(qiáng)、信息量更大，傳統(tǒng)人工采集方式存在跨期重復(fù)、多次錄入等問(wèn)題，導(dǎo)致填表一度成為影響基層工作效率的突出矛盾，這類(lèi)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)采集方式難以適應(yīng)新階段需求。實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測(cè)和協(xié)同，需要打破部門(mén)間信息壁壘，統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)間的信息資源，形成跨部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌。但從現(xiàn)行工作機(jī)制來(lái)看，跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是兜底保障體系的一大挑戰(zhàn)。適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)后扶貧工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求，必須克服扶貧工作數(shù)據(jù)部門(mén)條塊分割、追蹤更新滯后、挖掘利用不足、基層重復(fù)報(bào)表等問(wèn)題。從現(xiàn)有政策來(lái)看，2021年6月民政部印發(fā)了《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》，當(dāng)時(shí)對(duì)救助對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還處于部門(mén)單列狀態(tài)，僅針對(duì)低保政策對(duì)象。2023年10月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等單位〈關(guān)于加強(qiáng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)做好分層分類(lèi)社會(huì)救助工作的意見(jiàn)〉的通知》明確提出，“低收入人口包括最低生活保障對(duì)象、特困人員、防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭（剛性支出較大導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭）成員，以及其他困難人員”，并指出要完善低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)和低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)，合理確定低收入人口范圍。這表明了分層分類(lèi)救助目標(biāo)下對(duì)政策對(duì)象開(kāi)展統(tǒng)一化認(rèn)定的重要性。
（二）兜底手段和政策對(duì)象平滑銜接的挑戰(zhàn)
一是脫貧攻堅(jiān)階段已經(jīng)擴(kuò)面的兜底保障如何回歸常態(tài)化的挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅(jiān)階段，社會(huì)救助承擔(dān)了兜底保障的責(zé)任，兜底保障的形式和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，各地提高了農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，放寬了最低生活保障條件，對(duì)特殊家庭成員按照單人戶(hù)納入最低生活保障范圍，將部分未脫貧建檔立卡貧困戶(hù)納入農(nóng)村最低生活保障。這實(shí)質(zhì)上是通過(guò)擴(kuò)面實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，客觀上導(dǎo)致了兜底保障逐步泛化，由于福利剛性依賴(lài)和預(yù)期調(diào)適的障礙，或?qū)⒚媾R擴(kuò)面后難以回歸常態(tài)化的挑戰(zhàn)。
二是脫貧攻堅(jiān)階段形成的福利“懸崖效應(yīng)”如何緩和的挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅(jiān)階段，建檔立卡貧困人口得到全方位的兜底保障，特別是在醫(yī)療、住房等方面。但是，在一攬子的兜底保障政策下，形成了部分貧困人口的綜合福祉明顯高于未納入建檔立卡貧困人口的其他低收入農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)象。當(dāng)前，盡管已經(jīng)實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧，但脫貧攻堅(jiān)期加上脫貧不脫政策的期限，脫貧地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)福祉分化問(wèn)題已不容忽視。緩解目前貧困人口和非貧困保障福利的“懸崖效應(yīng)”，對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、緩解相對(duì)貧困具有重要意義。但是福利有一定的剛性，如何平滑業(yè)已形成的政策對(duì)象和非政策對(duì)象之間的福利差距，避免福利“懸崖效應(yīng)”引致的農(nóng)民分化與隔閡問(wèn)題衍生為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段的內(nèi)部矛盾，已經(jīng)成為兜底保障機(jī)制設(shè)計(jì)的重要挑戰(zhàn)。
（三）兜底保障內(nèi)容適應(yīng)新階段需求的挑戰(zhàn)
在脫貧攻堅(jiān)階段，兜底保障的目標(biāo)從根本上來(lái)說(shuō)就是“兩不愁、三保障”，在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為以資金和物質(zhì)補(bǔ)貼為主。伴隨全面脫貧以及人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，兜底保障的對(duì)象需要更多關(guān)注“一老一小”，補(bǔ)齊托底性的老齡服務(wù)和托育服務(wù)，保障內(nèi)容應(yīng)進(jìn)一步從物質(zhì)幫扶延伸至兜底性的服務(wù)供給，尤其是針對(duì)不同救助人群的服務(wù)提供，如殘疾人服務(wù)、困難老人照護(hù)、留守兒童關(guān)懷等。這些兜底服務(wù)與日常生活密切相關(guān)，往往體現(xiàn)為“可行性能力”的匱乏，脫貧后基礎(chǔ)性的兜底服務(wù)需求會(huì)更加突出。此外，在脫貧攻堅(jiān)階段，各地投入大量資金“補(bǔ)短板”，新建了一批公共服務(wù)設(shè)施，如村衛(wèi)生所、日間照護(hù)中心、公共圖書(shū)館等，但建成后缺乏運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制，只建不管的問(wèn)題突出。全面脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，如何在保障基本生活的基礎(chǔ)上提升既有公共設(shè)施的配套服務(wù)能力，通過(guò)服務(wù)創(chuàng)新的形式保障和回應(yīng)不同人群差異化的需求，是兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型面臨的一大挑戰(zhàn)。
（四）兜底保障體系城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的挑戰(zhàn)
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的方向。為確保人口流動(dòng)背景下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、家庭風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，亟須考慮包括社會(huì)救助在內(nèi)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌問(wèn)題。考慮到當(dāng)前區(qū)域差距較大，但縣域城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)日漸趨同化，對(duì)兜底型保障和服務(wù)的需求不應(yīng)再保持差別，甚至考慮到農(nóng)村地區(qū)要享受同等醫(yī)療、教育服務(wù)所付出的成本可能更大等因素，應(yīng)當(dāng)加快縣域內(nèi)各類(lèi)兜底保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。從工作機(jī)制上，既需要形成不同救助內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以使得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城鄉(xiāng)人口（以及流動(dòng)人口）具有適用性，并加快推動(dòng)救助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，又要適應(yīng)銜接期部分脫貧地區(qū)還需繼續(xù)對(duì)監(jiān)測(cè)戶(hù)實(shí)施“脫貧不脫政策”的工作要求，對(duì)收入型救助對(duì)象和支出型救助對(duì)象實(shí)行系統(tǒng)化的分類(lèi)分層管理，從而破解原先身份綁定條件下救助模式包容性不足的問(wèn)題。此外，還需形成資源瞄準(zhǔn)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌機(jī)制，這與部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)密切相關(guān)，也即縣域條塊部門(mén)之間如何在制度層面打通，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)間公共資源的配置，形成城鄉(xiāng)間政策瞄準(zhǔn)的大致公平，確保縣域內(nèi)需要社會(huì)救助的群體能夠享受到大致均等的救助服務(wù)，以同步克服“懸崖效應(yīng)”問(wèn)題。
從目前來(lái)看，民政部2021年7月印發(fā)的《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》在提法上取消了城鄉(xiāng)區(qū)分，但是推進(jìn)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一還存在現(xiàn)實(shí)困難，主要表現(xiàn)在低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一程度的地區(qū)差異較大。由于地區(qū)之間現(xiàn)實(shí)條件的差異，脫貧縣和脫貧人口比較集中的地區(qū)，低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一將明顯增加農(nóng)村地區(qū)低保資金支出額，這就對(duì)財(cái)政資金支持力度提出了更高要求，因而有必要分區(qū)逐步推進(jìn)。
四、推進(jìn)兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型的思路與舉措
兜底保障作為兜底性、基礎(chǔ)性的民生工程，要切實(shí)承擔(dān)好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的角色功能，加快適應(yīng)常態(tài)化幫扶機(jī)制的銜接目標(biāo)，以兜底保障領(lǐng)域不平衡不充分問(wèn)題為切入點(diǎn)，面向民生保障形勢(shì)變化的挑戰(zhàn)，立足發(fā)展階段和地區(qū)實(shí)際，以管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)為導(dǎo)向，扎實(shí)推進(jìn)兜底保障體系改革創(chuàng)新。為推動(dòng)全面脫貧后加快形成兜底保障新局面，“十四五”時(shí)期要重點(diǎn)健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系，推進(jìn)減貧與社會(huì)救助體系的常態(tài)化銜接，將縣域作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要切入點(diǎn)，以改革創(chuàng)新促進(jìn)新機(jī)制的建立，使有條件的地區(qū)率先探索形成分層次的示范，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)期目標(biāo)、順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)的新階段兜底保障戰(zhàn)略，為2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展、基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加厚織牢民生保障基礎(chǔ)。
（一）加快健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系
目前，完善社會(huì)救助體系的政策框架已經(jīng)基本形成。在“十四五”時(shí)期，重點(diǎn)是深入貫徹實(shí)施《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，按照6個(gè)方面25項(xiàng)改革任務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)方案，健全分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系，按照建立健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系的要求，著力構(gòu)建綜合救助格局，打造多層次救助體系，夯實(shí)基本生活救助、健全專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助、完善急難社會(huì)救助。在健全完備社會(huì)救助法制方面，《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見(jiàn)稿）》已于2020年9月公開(kāi)全文并征求社會(huì)各界意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿明確了社會(huì)救助制度和管理體制、9類(lèi)社會(huì)救助對(duì)象、11類(lèi)救助制度以及社會(huì)救助程序等內(nèi)容，但目前仍尚未生效。通過(guò)立法提升社會(huì)救助的基礎(chǔ)性法律地位，構(gòu)建完善的社會(huì)救助法律體系，有助于將社會(huì)救助工作納入法治化軌道，形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期。下一步的重點(diǎn)是，各項(xiàng)救助制度的主管部門(mén)要加快適應(yīng)立法要求，在“十四五”時(shí)期內(nèi)加快推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)救助制度的具體細(xì)則，全面落實(shí)法制化救助。
在加快實(shí)施分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精準(zhǔn)救助制度舉措方面，要完善收入兜底型、支出貧困型、急難型的救助制度，并探索發(fā)展型、關(guān)愛(ài)型救助。對(duì)因病因?yàn)?zāi)致困人員的支出型和急難型救助，應(yīng)重點(diǎn)提升時(shí)效，加大救助力度。合理開(kāi)發(fā)設(shè)置公益性崗位，注重將解決基層治理問(wèn)題與吸納低收入家庭人員就業(yè)相結(jié)合。通過(guò)識(shí)別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的就業(yè)成本扣減、低保漸退期等制度設(shè)計(jì)增強(qiáng)救助對(duì)象自我發(fā)展動(dòng)力。創(chuàng)新“物質(zhì)+服務(wù)”救助模式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)組織積極參與等方式，提升對(duì)殘障、失能、困境人員的關(guān)愛(ài)型救助，確保特殊困難群體得到有效救助。針對(duì)困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，應(yīng)因地制宜設(shè)計(jì)補(bǔ)貼水平，爭(zhēng)取目標(biāo)人群覆蓋率在“十四五”時(shí)期末達(dá)到100%。
（二）加快構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機(jī)制
脫貧攻堅(jiān)式的兜底保障向鄉(xiāng)村振興階段常態(tài)化兜底轉(zhuǎn)型是“十四五”時(shí)期的關(guān)鍵任務(wù)。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系，做好兜底保障。要加快推動(dòng)以救助為核心的兜底保障回歸常態(tài)化體制，充分體現(xiàn)兜底保障制度的包容性，并逐步推進(jìn)扶貧領(lǐng)域的兜底保障與社會(huì)化的社會(huì)救助體系全面銜接，形成分層分類(lèi)社會(huì)救助體系下的、以社會(huì)救助為主導(dǎo)的減貧救助體系，將減貧政策作為對(duì)特定對(duì)象的疊加補(bǔ)充政策，形成政策的銜接和平滑過(guò)渡。重點(diǎn)在體制機(jī)制上形成城鄉(xiāng)一體的大救助體系，并將當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作中的救助內(nèi)容與城鄉(xiāng)一體大救助體系接軌，統(tǒng)籌整合資源和力量，一體化建設(shè)民政服務(wù)和基層治理共同體，在更高水平上實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接，在更廣范圍實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)共享，形成部門(mén)協(xié)同、綜合集成、多方參與的圖景。“十四五”時(shí)期內(nèi)，可對(duì)符合條件的扶貧監(jiān)測(cè)對(duì)象予以扶貧政策疊加扶持，通過(guò)保持對(duì)脫貧人口的兜底保障政策總體穩(wěn)定，確保兜底保障脫貧攻堅(jiān)成果得到有效鞏固。“十四五”期末，爭(zhēng)取形成具有高度包容性的兜底保障，覆蓋包括低收入人口在內(nèi)的潛在政策對(duì)象，形成防止返貧致貧的民生保障網(wǎng)。
在構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機(jī)制的舉措方面，要加快形成多元救助制度通用的識(shí)別認(rèn)定辦法，避免各救助部門(mén)單獨(dú)制定認(rèn)定辦法。加快構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)大體相同、各省域基本統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低收入群體精準(zhǔn)識(shí)別辦法，在當(dāng)前民政部印發(fā)的《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》的基礎(chǔ)上，加快民政、教育、財(cái)政、人社、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、醫(yī)保、應(yīng)急管理等不同部門(mén)的協(xié)同合作，形成識(shí)別認(rèn)定辦法的統(tǒng)一以及輔助認(rèn)定信息的協(xié)同共享，形成各類(lèi)救助制度統(tǒng)一適用的社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定辦法，關(guān)注低收入家庭多維資產(chǎn)組合狀況，并重點(diǎn)關(guān)注非收入貧困但具有脆弱性的家庭，形成分類(lèi)救助制度實(shí)質(zhì)性動(dòng)態(tài)協(xié)同的基本機(jī)制。尤其是脫貧地區(qū)，要在過(guò)渡期內(nèi)加快實(shí)現(xiàn)政策銜接，逐步將大扶貧體系下針對(duì)建檔立卡貧困人口的大救助體系轉(zhuǎn)變?yōu)榘莶煌?lèi)型脆弱人群的社會(huì)化救助體系。
（三）將縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為重要切入點(diǎn)
兜底保障是基本公共服務(wù)的基底，解決兜底保障類(lèi)公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。在地區(qū)差距較大的情形下，一方面要分區(qū)逐步推進(jìn)，另一方面要將加快實(shí)現(xiàn)兜底保障的縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化作為重要切入點(diǎn)，按照統(tǒng)一的制度框架，實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和政策。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。加快在兜底保障領(lǐng)域率先形成縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的資金保障機(jī)制和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在“十四五”時(shí)期推動(dòng)縣域內(nèi)資源和力量的統(tǒng)籌整合，分地區(qū)推進(jìn)縣域內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、各類(lèi)救助服務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兜底保障服務(wù)一體化和構(gòu)建基層治理共同體，爭(zhēng)取“十四五”時(shí)期末，兜底保障領(lǐng)域的縣鄉(xiāng)村一體化取得明顯進(jìn)展，鄉(xiāng)村的服務(wù)型兜底保障內(nèi)容可及性明顯改善。
在主要舉措方面，要強(qiáng)化中央財(cái)政穩(wěn)定提升兜底保障支持機(jī)制，加快落實(shí)兜底保障類(lèi)公共服務(wù)的縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，重點(diǎn)解決兜底保障城鄉(xiāng)區(qū)域間差距問(wèn)題。一是兜底保障領(lǐng)域的中央財(cái)政新增支出主要向農(nóng)村、基層傾斜，向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣傾斜，向特殊困難群體傾斜，形成兜底保障的區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制。二是加快兜底保障資源的縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，創(chuàng)新“救助+服務(wù)”類(lèi)兜底在縣域內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌、一體共享。在低保標(biāo)準(zhǔn)方面，加快縣域內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，可嘗試由省級(jí)統(tǒng)籌推動(dòng)縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)救助水平統(tǒng)一，在城鄉(xiāng)差距較大的縣域可先通過(guò)比例式城鄉(xiāng)銜接（根據(jù)本地城鄉(xiāng)生活成本設(shè)定鄉(xiāng)村低保水平為城鎮(zhèn)的某一比例）再逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在各類(lèi)救助服務(wù)方面，比如特困人員供養(yǎng)、特殊教育、失能群體照養(yǎng)、農(nóng)村困境人群關(guān)愛(ài)服務(wù)等方面，加快健全縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以縣域?yàn)檎w，對(duì)兜底類(lèi)服務(wù)的布局進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，結(jié)合常住人口動(dòng)態(tài)分布情況，通過(guò)中心點(diǎn)輻射配合靈活服務(wù)模式，促進(jìn)兜底類(lèi)服務(wù)資源集約化布局，整合已有的設(shè)施資源，推動(dòng)村級(jí)服務(wù)空間的一體化集成，通過(guò)職能部門(mén)、專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織人員派駐、巡診等靈活方式和發(fā)展農(nóng)村互助性救助服務(wù)等方式全面提高基層兜底型服務(wù)水平。
（四）實(shí)行以改革創(chuàng)新促進(jìn)新機(jī)制建立的策略
當(dāng)前兜底保障的大數(shù)據(jù)治理框架雖然已初具規(guī)模，但仍然存在信息孤島、跨區(qū)域共享不足、管理規(guī)范度不高和政策決策欠佳等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要依靠數(shù)字化新工具和“放管服”新思維，以數(shù)字化改革為總抓手，深化“放管服”改革，著力破除兜底保障領(lǐng)域的突出矛盾和關(guān)鍵堵點(diǎn)。在兩大改革的推動(dòng)下，通過(guò)數(shù)據(jù)協(xié)同化歸集，健全社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，優(yōu)化簡(jiǎn)化審核確認(rèn)程序，全面推行“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”，同步建立完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，加快兜底保障服務(wù)管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
在具體舉措方面，針對(duì)兜底救助類(lèi)信息數(shù)據(jù)孤島、靜態(tài)滯后和效能低下等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)信息跨部門(mén)整合與同步共享，形成大數(shù)據(jù)系統(tǒng)協(xié)同的智慧化瞄準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)，并以一碼通行式的App等線上窗口，提高幫扶對(duì)象需求響應(yīng)效率。一是通過(guò)平臺(tái)化集成等途徑加快部門(mén)數(shù)據(jù)整合共享，探索形成區(qū)域內(nèi)幫扶信息分享和利用的制度和機(jī)制，重點(diǎn)破除過(guò)去部門(mén)條塊分割、信息孤島的困境。在脫貧摘帽地區(qū)，要加快推進(jìn)跨部門(mén)的統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌等一攬子改革，為未來(lái)探索形成全國(guó)一張網(wǎng)夯實(shí)縣域基礎(chǔ)。二是加快推進(jìn)減貧救助領(lǐng)域工作數(shù)字化改革，加快探索政府、企業(yè)、公益組織等多元主體在大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用方面的縱深合作，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支持，在減貧救助和更廣泛的城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域節(jié)本增效，提升智慧化決策水平。三是深化多元參與主體的數(shù)字化賦權(quán)。著重將一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)的服務(wù)模式推廣應(yīng)用至扶貧工作以及更廣泛的農(nóng)村工作領(lǐng)域，以數(shù)字化柜臺(tái)的方式同步實(shí)現(xiàn)事務(wù)性工作減量和對(duì)象需求及時(shí)反饋，促進(jìn)減貧救助工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型。
（五）推動(dòng)有條件的地區(qū)率先探索形成示范
由于兜底保障是包含多層次、需要循序漸進(jìn)完善的系統(tǒng)工程，兜底保障的主要任務(wù)在不同階段會(huì)有差異，措施的側(cè)重點(diǎn)在不同地區(qū)也有差別。結(jié)合兜底保障領(lǐng)域改革的主要任務(wù)，可在不同地區(qū)實(shí)行差異化的推進(jìn)戰(zhàn)略，加快試點(diǎn)、先行先試，總結(jié)案例、形成示范。
在具體舉措方面，考慮不同地區(qū)既有經(jīng)驗(yàn)和重點(diǎn)任務(wù)的差異，可開(kāi)展分層次、差異化的示范推進(jìn)工作，給予改革政策支持和財(cái)政激勵(lì)保障。一是在脫貧地區(qū)推動(dòng)常態(tài)化銜接示范。當(dāng)前脫貧地區(qū)兜底保障工作任務(wù)的重點(diǎn)是防返貧，同時(shí)實(shí)現(xiàn)兜底保障體系的常態(tài)化轉(zhuǎn)型。可著眼于脫貧地區(qū)在過(guò)渡期內(nèi)的任務(wù)，推動(dòng)部分工作基礎(chǔ)較好的脫貧摘帽縣加快探索兜底保障工作常態(tài)化銜接的示范機(jī)制，重點(diǎn)形成分層分類(lèi)社會(huì)救助體系。二是加快原國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的兜底保障體系探索由改革走向成果示范。在浙江麗水、江蘇宿遷、福建三明等原國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，目前已形成豐富探索，主要包括：減貧和救助已融合為一套體系，平臺(tái)化的動(dòng)態(tài)協(xié)同和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化已基本實(shí)現(xiàn)，低保、醫(yī)療救助等關(guān)鍵救助項(xiàng)目已形成相對(duì)成熟的常態(tài)化機(jī)制。各試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)特色有別，可著重提煉兜底保障體系方面改革試驗(yàn)的有效機(jī)制，轉(zhuǎn)化為成果示范。三是在部分共同富裕示范地區(qū)，開(kāi)展全面建立新型社會(huì)救助體系示范。在更高層次上加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障與社會(huì)救助制度有效銜接，構(gòu)建以專(zhuān)項(xiàng)救助為重點(diǎn)、多元社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的新型社會(huì)大救助體系，推動(dòng)預(yù)防性、發(fā)展性救助服務(wù)體系建設(shè)，推廣建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的救助服務(wù)聯(lián)合體，全面推進(jìn)救助體系由物質(zhì)型主導(dǎo)向“物質(zhì)＋服務(wù)”型主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。
（作者杜志雄系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書(shū)記、副所長(zhǎng)、研究員；王瑜系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所城鄉(xiāng)關(guān)系研究室副主任、助理研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2023年第11期）
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