——基于社會(huì)福利權(quán)的考察
摘要：兜底性民生建設(shè)不僅是實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)環(huán)節(jié)，也是建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)福利權(quán)的必由之路。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷程中，兜底性民生建設(shè)兼具權(quán)利論與義務(wù)論的雙重意蘊(yùn)，是社會(huì)福利生產(chǎn)集中化的必然結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家探索形成以責(zé)任型制度理念為引導(dǎo)，以積極福利與消極福利并舉為核心，以“需者福利”為原則的兜底性民生建設(shè)形態(tài)。構(gòu)建有中國(guó)特色的兜底性民生建設(shè)體系，需要建立在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)踐的宏大視野之上，須以積極穩(wěn)健的舉措接納和解決復(fù)雜化民生問(wèn)題，須淡化身份標(biāo)識(shí)、制定具有專門性、針對(duì)性的社會(huì)福利政策，須以就業(yè)兜底幫扶為核心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利個(gè)體權(quán)利和國(guó)家義務(wù)的內(nèi)在均衡。
關(guān)鍵詞：兜底性民生建設(shè) 社會(huì)福利權(quán) 國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 中國(guó)建構(gòu)
一、引言
新時(shí)代以來(lái)，圍繞基本民生問(wèn)題，習(xí)近平總書記多次使用“兜底”這一概念，這不僅是“底線思維”在解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題的方法論體現(xiàn)，也催生出“兜底性民生建設(shè)”“社會(huì)保障兜底”“兜底作用”“兜底責(zé)任”等民生核心術(shù)語(yǔ)。在涉及“兜底”的一系列概念中，“兜底性民生建設(shè)”最基礎(chǔ)、最普遍也最具研究意義。“兜底性民生建設(shè)”是國(guó)家為保障個(gè)體基本生存和發(fā)展而提供的普惠性社會(huì)救助和專項(xiàng)性社會(huì)福利，它是國(guó)家為履行其義務(wù)向社會(huì)成員提供的物質(zhì)性給付、制度性給付、服務(wù)性給付的集合體。一般而言，國(guó)家義務(wù)的唯一目的是保障個(gè)體權(quán)利，“兜底性民生建設(shè)”就是對(duì)個(gè)體社會(huì)福利權(quán)的保障，它是國(guó)家在保障個(gè)體社會(huì)福利權(quán)上作出的制度回應(yīng)。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)福利權(quán)的保障程度和兜底性民生建設(shè)的發(fā)展程度具有內(nèi)在一致性。新中國(guó)成立之后，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)兜底性民生建設(shè)僅能提供極其有限且低水平的保障項(xiàng)目，國(guó)家對(duì)個(gè)體社會(huì)福利權(quán)保障水平偏低；改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，兜底性民生建設(shè)水平穩(wěn)步提升，國(guó)家的保障能力和保障水平不斷提高，甚至逐步引導(dǎo)社會(huì)福利權(quán)走向制度化、法律化。綜上，兜底性民生建設(shè)是社會(huì)福利權(quán)的現(xiàn)實(shí)依托，社會(huì)福利權(quán)是兜底性民生建設(shè)的權(quán)益依歸，二者又是我國(guó)扎實(shí)推進(jìn)共同富裕不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，從社會(huì)福利權(quán)視角審視兜底性民生建設(shè)既具有合理性，也具有必要性。
然而，以往學(xué)界審視兜底性民生建設(shè)時(shí)研究視角相對(duì)宏觀，少有研究將兜底性民生建設(shè)同社會(huì)福利權(quán)的供給結(jié)合起來(lái)。“社會(huì)福利權(quán)”作為現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的核心概念之一，它的內(nèi)涵也從以正義為價(jià)值的理念、發(fā)展到國(guó)家對(duì)個(gè)體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的單方面保護(hù)，再到國(guó)家對(duì)個(gè)體保護(hù)和個(gè)體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的雙重互動(dòng)，從而社會(huì)福利權(quán)呈現(xiàn)出權(quán)利與義務(wù)雙重意蘊(yùn)。由此，現(xiàn)代化的社會(huì)福利權(quán)的關(guān)鍵在于國(guó)家和個(gè)體權(quán)責(zé)關(guān)系劃分，具體來(lái)看包含以下三層含義：第一，國(guó)家作為社會(huì)福利生產(chǎn)的責(zé)任主體，構(gòu)建去商品化的社會(huì)保障體系是其本質(zhì)要求；第二，個(gè)人作為社會(huì)保障體系的消費(fèi)主體，要承擔(dān)起對(duì)國(guó)家和社會(huì)的使命；第三，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和個(gè)人之間的良性互動(dòng)而作出的一系列制度安排，這種制度安排不再局限于消除最底層群體的痛苦，而是致力于改變整個(gè)社會(huì)的不平等模式。因此，將兜底性民生建設(shè)置于“社會(huì)福利權(quán)”視角之下，作為一種制度體系安排，它是國(guó)家為保障個(gè)體福利權(quán)而建構(gòu)的社會(huì)保障體系的重要組成部分，其體系建構(gòu)體現(xiàn)著國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的程度，承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)公平正義的責(zé)任。
在實(shí)踐中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在建設(shè)“福利國(guó)家”的進(jìn)程中，的確將兜底性民生建設(shè)作為它們謀求精準(zhǔn)供給社會(huì)福利權(quán)的重要支點(diǎn)。雖然受到經(jīng)濟(jì)蕭條、政治民粹和社會(huì)福利路徑依賴等因素的影響，社會(huì)福利權(quán)對(duì)這些國(guó)家兜底性民生建設(shè)的權(quán)利和義務(wù)雙重要求始終未能充分顯現(xiàn)，但是由于它們?cè)谏鐣?huì)福利權(quán)制度構(gòu)建與兜底性民生建設(shè)水平等方面走在世界前列，因此對(duì)其進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)具有重要的借鑒意義。相對(duì)來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)兜底性民生建設(shè)在穩(wěn)步提升的同時(shí)，既具備中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)越性、堅(jiān)持人民立場(chǎng)等特質(zhì)，還面臨著社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)階、貧困治理轉(zhuǎn)型、人民福利意識(shí)提升等多重挑戰(zhàn)，這些特質(zhì)和挑戰(zhàn)勾勒出現(xiàn)階段中國(guó)兜底性民生建設(shè)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差異。因此，構(gòu)建中國(guó)兜底性民生建設(shè)體系不僅要吸收借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更要深入考慮中國(guó)特有的問(wèn)題和訴求。
鑒于此，本文立足于社會(huì)福利權(quán)視角，深入剖析兜底性民生建設(shè)的理論內(nèi)涵之后，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)實(shí)踐所形成的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比與總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建中國(guó)特色兜底性民生建設(shè)體系的路徑，以期為推進(jìn)共同富裕提供有益的參考。
二、理論分析：基于社會(huì)福利權(quán)的兜底性民生建設(shè)知識(shí)體系
受產(chǎn)生時(shí)間短、暫無(wú)明確文件規(guī)定內(nèi)涵、學(xué)界直接研究少等因素的影響，“兜底性民生建設(shè)”這一個(gè)極具中國(guó)特色的詞匯仍須在學(xué)理性和實(shí)踐性上深入研究。為此，從社會(huì)福利權(quán)視角梳理我國(guó)兜底性民生建設(shè)的知識(shí)體系具有必要性，而西方—中國(guó)、傳統(tǒng)—當(dāng)下的二元對(duì)照有助于全面而系統(tǒng)的展現(xiàn)其理論內(nèi)涵。
（一）兜底性民生建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果
梳理改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)兜底性民生建設(shè)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，蘊(yùn)含著一個(gè)由消極走向積極、由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的歷程。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，最初的兜底性民生建設(shè)旨在維持職工生計(jì)和穩(wěn)定社會(huì)治安，是國(guó)有企業(yè)改革形勢(shì)下的配套性舉措。換言之，當(dāng)時(shí)的兜底性民生建設(shè)并不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的成果，而是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，由國(guó)家被動(dòng)承擔(dān)的，也就意味著兜底性民生建設(shè)起始是以消極的形象登場(chǎng)的，這一形象也反映了當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)家治理能力還有待提高。在此后的很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，雖然我國(guó)兜底性民生建設(shè)種類不斷豐富，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，力度不斷加強(qiáng)，體系不斷完善，但消極的形象卻沒(méi)有從根本上改變。真正發(fā)生轉(zhuǎn)變是在黨的十八大之后，尤其是我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變以后，人民生活水平的提高使得他們對(duì)美好生活更加向往，國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)使得政府在滿足人民美好生活需求時(shí)能夠承擔(dān)更多的責(zé)任。因此，國(guó)家開(kāi)始以更加積極的態(tài)度和形象主動(dòng)開(kāi)展和拓寬我國(guó)兜底性民生建設(shè)的領(lǐng)域與范圍。比如：黨的二十大報(bào)告提出要健全社會(huì)保障體系，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)。這其中蘊(yùn)含的底層邏輯是國(guó)家在制定和實(shí)施公共政策時(shí)由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，本質(zhì)上也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。
（二）兜底性民生建設(shè)是社會(huì)福利生產(chǎn)集中化的體現(xiàn)
從社會(huì)福利權(quán)視角來(lái)看，兜底性民生建設(shè)本質(zhì)上是國(guó)家通過(guò)行使政府職能生產(chǎn)社會(huì)福利，即國(guó)家已經(jīng)深入到公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這實(shí)質(zhì)上是社會(huì)福利生產(chǎn)集中化的表現(xiàn)。社會(huì)福利生產(chǎn)集中化的好處在于可以在不妨礙個(gè)人自由的情況下，“能夠成功地動(dòng)員、組織和利用工業(yè)文明現(xiàn)有的技術(shù)、科學(xué)和機(jī)械生產(chǎn)率”，從而達(dá)到鞏固自己和穩(wěn)定社會(huì)的目的。社會(huì)主義國(guó)家的兜底性民生建設(shè)更加具備此項(xiàng)有利條件，主要得益于社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，這一優(yōu)勢(shì)使得國(guó)家和政府能夠在短期內(nèi)將大量人力、物力和財(cái)力投入到兜底性民生建設(shè)中，完成資本主義國(guó)家不可能完成的事情。由此可見(jiàn)，社會(huì)福利生產(chǎn)集中化蘊(yùn)含在社會(huì)主義的制度邏輯中。需要注意的是，社會(huì)福利生產(chǎn)集中化與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制具有本質(zhì)區(qū)別，社會(huì)福利生產(chǎn)集中化不但不會(huì)妨礙個(gè)人自由和權(quán)力，反而使得實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由成為可能，它以一種超越和凌駕于任何個(gè)人和集團(tuán)之上的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的生產(chǎn)和社會(huì)資源的再分配。比如：社會(huì)救助和社會(huì)福利體系分別在生存和發(fā)展層面保障個(gè)體社會(huì)福利權(quán)，本質(zhì)上是機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平的統(tǒng)一。此外，社會(huì)福利生產(chǎn)集中化必然也會(huì)對(duì)國(guó)家和政府職能提出更高的要求，因而提高國(guó)家治理能力，構(gòu)建服務(wù)型政府成為必需。
（三）兜底性民生建設(shè)是義務(wù)論基礎(chǔ)上的權(quán)利論
中國(guó)兜底性民生建設(shè)具有集體主義的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在改善人民生活品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕上的特征，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利權(quán)在權(quán)利和義務(wù)領(lǐng)域的同一性。既有西方社會(huì)福利理論往往受到民粹主義的影響，是從權(quán)利論的范疇理解兜底性民生建設(shè)。實(shí)際上，兜底性民生建設(shè)本身就是建立在義務(wù)論基礎(chǔ)上的權(quán)利論。首先，我國(guó)兜底性民生建設(shè)是國(guó)家和政府維持人們基本生活的重要舉措，把個(gè)體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為邏輯起點(diǎn)，人民權(quán)益在整個(gè)民生建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。其次，我國(guó)兜底性民生建設(shè)的根本目的是實(shí)現(xiàn)共同富裕，共同富裕的實(shí)現(xiàn)不是單單依靠國(guó)家和政府就可以完成的任務(wù)，而是需要每一個(gè)人的參與和努力，這層含義蘊(yùn)含在人民民主專政國(guó)家的運(yùn)行邏輯之中，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任與義務(wù)，更加側(cè)重于義務(wù)論的范疇。由此可見(jiàn)，我國(guó)兜底性民生建設(shè)是義務(wù)論基礎(chǔ)上的權(quán)利論，是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的辯證關(guān)系。然而相較于義務(wù)，權(quán)利具有優(yōu)先性，這一點(diǎn)既蘊(yùn)含在現(xiàn)代權(quán)利義務(wù)關(guān)系理論中，因?yàn)榱x務(wù)是為保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)而存在的，也暗含在馬克思共產(chǎn)主義思想中，共產(chǎn)主義的實(shí)現(xiàn)是以國(guó)家的消亡為前提的，國(guó)家消亡之后權(quán)利必然讓位于社會(huì)。因此，我國(guó)兜底性民生建設(shè)應(yīng)保持著權(quán)利與義務(wù)之間的張力，尋求二者內(nèi)在的平衡，在注重國(guó)家和政府對(duì)個(gè)體權(quán)益保障的同時(shí)，也要強(qiáng)化個(gè)體的參與，為最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義創(chuàng)造良好的群眾基礎(chǔ)。
三、國(guó)際比較：西方發(fā)達(dá)國(guó)家兜底性民生建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)評(píng)析
習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)年一些拉美國(guó)家搞民粹主義，高福利養(yǎng)了一批‘懶人’和不勞而獲者，結(jié)果國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，落入‘中等收入陷阱’，長(zhǎng)期不能自拔。”部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)“福利主義”危局，探索了具有某種系統(tǒng)性、兜底性的民生舉措。受制于資本主義制度剝削的本質(zhì)，福利國(guó)家雖然無(wú)法將西方國(guó)家最終解救，但是其兜底性民生建設(shè)在實(shí)際運(yùn)行中確實(shí)起到了縮小貧富差距、緩解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功效。因此，系統(tǒng)總結(jié)其積極舉措和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)構(gòu)建兜底性民生建設(shè)具有一定借鑒意義。
（一）積極福利與消極福利并舉保障社會(huì)福利權(quán)
“積極福利是指以直接增加某種福利品種數(shù)量的形式來(lái)提高福利總額”，“消極福利是指以降低某個(gè)群體的稅務(wù)負(fù)擔(dān)的形式而間接地增加該群體的福利。”一般情況下，消極福利的增加意味著國(guó)家稅收額的減少，積極福利便會(huì)降低。因此，積極福利與消極福利的比例往往能反映出一個(gè)國(guó)家福利政策的發(fā)展水平，然而并不意味著積極福利比例越高，消極福利比例越低，福利水平就越高，只有實(shí)現(xiàn)二者平衡，才能真正達(dá)到福利水平的最優(yōu)值。在兜底性民生建設(shè)中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家整體上以積極福利為主，消極福利為輔。
一方面，政府通過(guò)職業(yè)保護(hù)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、住房補(bǔ)貼等開(kāi)展積極福利保障，美國(guó)紐約是其典型代表。在職業(yè)保護(hù)上，2017年，紐約頒布了《自由職業(yè)者權(quán)利法》，為紐約40萬(wàn)名自由職業(yè)者提供法律保護(hù)。除此之外，紐約市政府還以病假權(quán)、受教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)的方式保護(hù)其個(gè)人及家庭成員的權(quán)利。2018年，紐約市政府明確要求擁有5名及以上員工的企業(yè)每年必須為其員工提供40小時(shí)以內(nèi)帶薪病假的機(jī)會(huì)，這一病假權(quán)對(duì)于低收入勞動(dòng)者難能可貴的。在最低工資標(biāo)準(zhǔn)上，2013年紐約市政府專門設(shè)置了適用于本市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，而且還逐年提高，從2013年的7.25美元/小時(shí)上升到2019年的15美元/小時(shí)。除此之外，紐約市政府還進(jìn)一步細(xì)化行業(yè)最低工資分類，比如：2018年為網(wǎng)約車行業(yè)設(shè)定了17.22美元的最低時(shí)薪，由此大約8萬(wàn)名網(wǎng)約車司機(jī)及其家人獲益。在住房補(bǔ)貼上，紐約市政府將住房保障放在政府工作的優(yōu)先位置，先后實(shí)施了一系列經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，比如：Housing New York：A Five-Borough, Ten-Year Plan；Housing New York 2.0；YOUR Home NYC。另一方面，政府通過(guò)稅收優(yōu)惠、減免租金、信貸業(yè)務(wù)等開(kāi)展消極福利保障，英國(guó)是其典型代表。在2013年之前，英國(guó)一直實(shí)行“危機(jī)貸款”（Crisis Loans）項(xiàng)目，專門為低收入群體提供無(wú)息貸款以維持其基本生活。后來(lái)這一項(xiàng)目被取消，各地政府便開(kāi)始探索新的信貸業(yè)務(wù)，逐步恢復(fù)了低收入者的信貸權(quán)益。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家建構(gòu)起的以積極福利為主、消極福利為輔的福利政策格局，除了與其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)之外，關(guān)鍵是為了滿足資本主義社會(huì)發(fā)展引發(fā)的變革需要。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造出的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜化，對(duì)福利國(guó)家提出要求越來(lái)越多，迫使它們不得不重新思考國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人之間的關(guān)系，從而改良其福利政策。然而，毋庸置疑，這種以補(bǔ)償型為主的福利模式的確在保障低收入者權(quán)益、縮小貧富差距、緩和社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了重要作用。
（二）“需者福利”政策筑起道德底線
如果僅從公平和權(quán)利視角審視社會(huì)福利政策，一個(gè)國(guó)家應(yīng)該對(duì)不同社會(huì)群體采取同樣的福利分配標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴煌姆峙錁?biāo)準(zhǔn)就意味著將某一群體的福利轉(zhuǎn)移給另一群體，顯然是不公平的。然而如果所有國(guó)家都如上所述，可能導(dǎo)致的結(jié)果就是某些身體狀況或者生活狀況特殊的群體無(wú)法維持基本生活，比如：殘疾人、失業(yè)者。因此，在社會(huì)福利政策的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，每個(gè)國(guó)家都會(huì)針對(duì)特殊群體的需求采取不同的福利分配標(biāo)準(zhǔn)，也就是“需者福利”政策。“需者福利”政策本質(zhì)上代表的是一種可能性，它是國(guó)家對(duì)某些個(gè)體筑起的生活防線和道德底線，任何滿足領(lǐng)取資格的個(gè)體都可以享受此福利。
以日本為例，它的兜底性民生建設(shè)在貫徹“需者福利”原則上頗有建樹(shù)，突出表現(xiàn)在保障弱勢(shì)群體就業(yè)和殘疾人救助兩個(gè)方面。在保障弱勢(shì)群體就業(yè)上，非正式雇傭是日本的一大特色。日本政府將人人可以實(shí)現(xiàn)理想生活作為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)過(guò)數(shù)次改革將非正式雇傭的范圍擴(kuò)大到絕大多數(shù)行業(yè)，引發(fā)了日本勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。僅東京一個(gè)城市，2019年非正式員工就有241.7萬(wàn)人，占比35.5%。與正式員工相比，非正式員工在工作穩(wěn)定性、工資、獎(jiǎng)金和社會(huì)保險(xiǎn)等福利待遇方面可能處于劣勢(shì)，但是不可否認(rèn)的是，在無(wú)法提供足量正式雇傭崗位的情況下，非正式雇傭的在保障個(gè)體就業(yè)權(quán)和生存權(quán)方面起到重要作用。在殘疾人救助上，日本政府不僅通過(guò)《殘疾人日常生活和社會(huì)生活綜合支援法》擴(kuò)充“殘疾”內(nèi)涵，使更多的人享受到針對(duì)殘疾人的福利與支持，還制定“東京殘疾人政策促進(jìn)計(jì)劃”（Tokyo Metropolitan Promotion Plans for the Policies for Adults/Children with Disabilities），將提供給殘疾人的各種福利服務(wù)分類，以提高各項(xiàng)服務(wù)的針對(duì)性。同時(shí)，還以立法的形式保障殘疾兒童的權(quán)益。通過(guò)《兒童福利法》的修改和完善，不斷提高和精細(xì)化對(duì)殘疾兒童的關(guān)心與救助。比如：成立專門適用殘疾兒童的兒童發(fā)展支持中心；規(guī)范殘疾兒童設(shè)施使用內(nèi)容；為出行不便的殘疾兒童提供家訪等。
“需者福利”政策雖然針對(duì)的是特殊群體的特殊需求，但是本質(zhì)上是為所有人筑起了一條道德底線。西方許多國(guó)家將“需者福利”作為保障“需者權(quán)利”的重要手段，并在此基礎(chǔ)上將這些福利以法律或制度的形式固定下來(lái)，這種方式意味著“需者福利”不僅是一種公共政策，也是每一個(gè)人擁有的一種權(quán)利，是國(guó)家對(duì)個(gè)體的一種責(zé)任與義務(wù)。“需者福利”政策雖然不能從根本上改變資本主義社會(huì)弱勢(shì)群體的處境，但是在促進(jìn)社會(huì)公平正義方面具有一定貢獻(xiàn)。
（三）責(zé)任型制度理念引導(dǎo)社會(huì)福利生產(chǎn)
西方福利國(guó)家的建立是從第二次世界大戰(zhàn)之后興起，戰(zhàn)爭(zhēng)給西歐各國(guó)帶來(lái)了沉重打擊，出于恢復(fù)社會(huì)秩序和安撫民眾的需要，各國(guó)從社會(huì)保障制度的建立入手。緊接著，資本主義國(guó)家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，加上與社會(huì)主義國(guó)家展開(kāi)制度競(jìng)爭(zhēng)，便迎來(lái)了社會(huì)福利大發(fā)展時(shí)期。這種趨勢(shì)一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來(lái)使得這些國(guó)家意識(shí)到福利國(guó)家建設(shè)給政府財(cái)政和國(guó)內(nèi)人民帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，冷戰(zhàn)的結(jié)束也使它們從外部約束中解放出來(lái)，因此西歐各國(guó)紛紛開(kāi)始了從指導(dǎo)思想到具體制度層面的福利政策改革與調(diào)整。改革的突出特點(diǎn)是對(duì)安東尼·吉登斯在《第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興》中提出的“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”理念的體現(xiàn)，在這一理念的指導(dǎo)下，西歐各國(guó)主張福利既是權(quán)利也是義務(wù)，每個(gè)人在享受社會(huì)福利時(shí)，應(yīng)該具備對(duì)社會(huì)和他人負(fù)責(zé)的手段和技能。
遵循著“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”的原則，英國(guó)政府在兜底性民生建設(shè)中實(shí)施了“從福利到工作”的計(jì)劃，將失業(yè)救濟(jì)金改為求職者津貼，還要求申領(lǐng)者必須與當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)中心簽署尋找工作的協(xié)議——“索賠人承諾”。這種方式不僅大大增強(qiáng)了福利救濟(jì)的針對(duì)性，而且有效避免了“福利依賴”問(wèn)題。美國(guó)政府秉持著“提高自我發(fā)展能力”的理念，將就業(yè)作為兜底性民生建設(shè)的重點(diǎn)，救助手段以幫助低收入者獲得高薪工作和提高工作質(zhì)量為主，具體體現(xiàn)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和增強(qiáng)就業(yè)保障兩個(gè)方面。同時(shí)，加大人力資本投入，以教育和培訓(xùn)作為提升人力資本的主要手段，對(duì)低收入群體進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，督促其掌握新技術(shù)，提高就業(yè)能力，從根本上解決貧困問(wèn)題。日本政府以“自力更生”作為其社會(huì)福利制度改革的指導(dǎo)理念，以東京為例，搭建起“促進(jìn)自力更生”（Promotion of Self-reliance）援助體系，旨在使低收入群體能夠通過(guò)社會(huì)援助達(dá)到國(guó)家最低生活標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上提高自力更生的能力。在此基礎(chǔ)上，還實(shí)施了一個(gè)更具有個(gè)性化的援助項(xiàng)目“支持貧困人口自力更生體系”（System to Support Persons Living in Poverty to Gain Self-Reliance），主要提供自力更生咨詢項(xiàng)目和個(gè)體化的項(xiàng)目，包括制定自力更生支持計(jì)劃、提供工作培訓(xùn)、理財(cái)咨詢等，這些項(xiàng)目的共同目標(biāo)是把東京建設(shè)成為一個(gè)福利城市。
在責(zé)任型的社會(huì)福利政策理念的指導(dǎo)下，西方多數(shù)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了兜底性民生建設(shè)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。這一理念的核心是“積極的、主動(dòng)的、負(fù)責(zé)人的個(gè)人”，以提高個(gè)人的責(zé)任和能力增強(qiáng)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間的互動(dòng)，可以有效克服傳統(tǒng)福利政策中個(gè)體對(duì)國(guó)家無(wú)限度依賴的缺陷，雖然轉(zhuǎn)型后的兜底性民生建設(shè)無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)資本主義國(guó)家必然走向滅亡的命運(yùn)，也不能改變其對(duì)資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的特性，但是對(duì)于減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性具有重要意義。
四、中國(guó)實(shí)踐：基于社會(huì)福利權(quán)的兜底性民生建設(shè)體系重構(gòu)
近年來(lái)西方國(guó)家在福利政策上的調(diào)整轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)兜底性民生建設(shè)具有一定的借鑒意義，但中西方政策情景的差異與政策實(shí)踐的不同效應(yīng)決定了我國(guó)既要結(jié)合中國(guó)實(shí)際合理設(shè)計(jì)兜底性民生政策，又要吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅要在理論上建構(gòu)具有中國(guó)特色的社會(huì)福利權(quán)理論，還要在實(shí)踐中概括形成真正能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕的兜底性民生建設(shè)體系。中國(guó)共同富裕超越西方福利主義的根本優(yōu)勢(shì)正在于“我們要堅(jiān)持盡力而為、量力而行，重在提升公共服務(wù)水平，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關(guān)心的領(lǐng)域精準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)，兜住困難群眾基本生活底線，不吊高胃口、不空頭許諾。”
（一）接納民生問(wèn)題復(fù)雜化趨勢(shì)，逐步構(gòu)建積極的兜底性民生建設(shè)體系
隨著我國(guó)邁入新征程，民生問(wèn)題復(fù)雜化是必然趨勢(shì)，提高兜底性民生建設(shè)水平是必然要求，這也是國(guó)家治理能力和治理體系走向現(xiàn)代化的必然結(jié)果。當(dāng)前我國(guó)兜底性民生建設(shè)水平滯后于民生現(xiàn)實(shí)已成為普遍共識(shí)，要改變過(guò)去消極看待兜底性民生建設(shè)，將其視為國(guó)家和社會(huì)“負(fù)擔(dān)”的慣性思維，正確的態(tài)度是將其作為未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)和背景，以兜底性民生建設(shè)增進(jìn)民生福祉，提高人民生活水平，助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。總而言之，以積極的態(tài)度接納復(fù)雜的民生問(wèn)題，站在新的歷史方位，立足于新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)需求，逐步構(gòu)建起積極的兜底性民生建設(shè)。
積極的兜底性民生建設(shè)不只意味著以積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)民生問(wèn)題，關(guān)鍵是要逐步完成從消極福利到積極福利的過(guò)渡，構(gòu)建起以積極福利為主的社會(huì)保障體系。我國(guó)兜底性民生建設(shè)滯后于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題發(fā)展的關(guān)鍵在于它與現(xiàn)階段的政策與情景相脫節(jié)，無(wú)法滿足新的發(fā)展需要。例如：隨著“三胎”政策的出臺(tái)和實(shí)施，鼓勵(lì)生育成為我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，但是從該政策的實(shí)施效果來(lái)看并不理想，其中很重要的原因在于國(guó)家只關(guān)注到目前我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的失衡問(wèn)題，但并未考慮到以鼓勵(lì)生育調(diào)整人口結(jié)構(gòu)會(huì)在民生建設(shè)和社會(huì)保障層面產(chǎn)生新的需要，在這些新需要未被滿足的情況下，是無(wú)法達(dá)到政策的預(yù)期效果的。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度趨緩和生活成本不斷上升的情況下，生育和養(yǎng)育孩子不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)能力有更高的要求，而且在國(guó)家未提供幼兒照護(hù)服務(wù)的前提下，還會(huì)產(chǎn)生對(duì)勞動(dòng)力占用的問(wèn)題。這些新問(wèn)題是以救“貧”和“困”，維持基本生活需求為目標(biāo)的傳統(tǒng)兜底性民生建設(shè)體系無(wú)法解決的。由此可見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)兜底性民生建設(shè)要跳出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的單一方式，以提供經(jīng)濟(jì)與服務(wù)幫助相結(jié)合，從根本上消除新政策引發(fā)的后顧之憂。
積極的兜底性民生建設(shè)還必須以不犧牲他人福利為前提，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力有限的情況下，增加某個(gè)群體的福利可能就意味著要以削減甚至犧牲其他群體的福利為代價(jià)，這種方式雖然可解燃眉之急，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于國(guó)家和社會(huì)健康發(fā)展，更不符合積極的兜底性民生建設(shè)體系的要求。無(wú)論是積極福利的增加，還是消極福利的減少，都必須以國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，要吸取西方國(guó)家無(wú)節(jié)制擴(kuò)張國(guó)家福利政策，導(dǎo)致政府財(cái)政不堪重負(fù)的教訓(xùn)。在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情的框架之下，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的過(guò)程中，我國(guó)重點(diǎn)要不斷提高兜底性民生建設(shè)與現(xiàn)實(shí)需要的匹配度，構(gòu)建起積極的兜底性民生建設(shè)體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障體系的根本性轉(zhuǎn)變。
（二）淡化身份標(biāo)識(shí)實(shí)現(xiàn)公平，堅(jiān)持“需者福利”體現(xiàn)效率
我國(guó)與西方國(guó)家在社會(huì)結(jié)構(gòu)上最大區(qū)別表現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，城鄉(xiāng)二元體制是界定在我國(guó)城市與鄉(xiāng)村之間的人為限制，這一限制造就了城市居民與農(nóng)村居民的身份標(biāo)識(shí)，而且附加在身份標(biāo)識(shí)之上的是福利政策的區(qū)別。權(quán)利賦予與公平實(shí)現(xiàn)的前提是國(guó)家平等地對(duì)待所有群體，不以犧牲某一群體的利益作為另一群體受益的代價(jià)，由此來(lái)看，我國(guó)將身份標(biāo)識(shí)作為劃分福利政策的方式顯然是不合適的。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)兜底性民生建設(shè)一直在朝著淡化身份標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化方向努力，但是從實(shí)際效果來(lái)看，雖有改善但未動(dòng)之根本，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)和社會(huì)保障體系之間的鴻溝依然存在。深究根本原因，在于我國(guó)個(gè)體的社會(huì)福利權(quán)沒(méi)有通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，目前國(guó)家只是通過(guò)公共政策的途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，公共政策相對(duì)于法律而言，強(qiáng)制性不足，無(wú)法將個(gè)體的社會(huì)福利權(quán)上升到社會(huì)制度層面，所以便產(chǎn)生了帶有身份標(biāo)識(shí)的兜底性民生建設(shè)體系。因此，未來(lái)我國(guó)兜底性民生建設(shè)要逐步走上制度化、法治化道路，淡化城鄉(xiāng)居民身份，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的兜底性民生建設(shè)體系。
目前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和治理水平尚有一定提升空間的情況下，必然會(huì)在分配環(huán)節(jié)留有一定“夾角”，使得某些群體在兜底性民生建設(shè)中暫時(shí)受到不公正對(duì)待，而修補(bǔ)“夾角”或者改善不公正對(duì)待最好的方式是貫徹“需者福利”原則，制定具有專門性、針對(duì)性的社會(huì)福利政策。以農(nóng)民工為例，他們是最具有中國(guó)特色的一個(gè)群體，戶籍制度的限制使得為城市建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的他們無(wú)法共享城市基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，被排斥在城市兜底性民生建設(shè)之外，令其收入水平、生活水平與城市建設(shè)不相適配。近年來(lái)，為了改善農(nóng)民工的不公正對(duì)待，國(guó)家逐步將其納入到城市兜底性民生建設(shè)之中，在就業(yè)、子女教育、社會(huì)融入等層面不斷發(fā)力，但是效果依然有限。在我國(guó)短時(shí)間內(nèi)無(wú)法消除城鄉(xiāng)居民之間的身份標(biāo)識(shí)的背景下，農(nóng)民工可能在未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍然存在，有效改善其生存和生活狀況的關(guān)鍵是從“需者福利”的原則出發(fā)，貫徹實(shí)施農(nóng)民工市民化的專項(xiàng)行動(dòng)，構(gòu)建起全方位的、多領(lǐng)域的農(nóng)民工市民化機(jī)制，有效縮小或者消除兜底性民生建設(shè)中的“夾角”。總而言之，在社會(huì)福利分配和兜底性民生建設(shè)過(guò)程中，盡量淡化身份標(biāo)識(shí)，采用同樣的分配標(biāo)準(zhǔn)，避免區(qū)別對(duì)待。同時(shí)，還要兼顧到分配“夾角”的存在，用“需者福利”政策將其修正。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，要朝著社會(huì)福利權(quán)制度化的方向努力。
（三）以就業(yè)兜底幫扶為核心，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)內(nèi)在均衡
目前我國(guó)兜底性民生建設(shè)的最大缺陷是對(duì)個(gè)體責(zé)任強(qiáng)化不足，在保障個(gè)體社會(huì)福利權(quán)的同時(shí)無(wú)法有效引導(dǎo)個(gè)體承擔(dān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)服務(wù)的責(zé)任，根本原因在于我國(guó)兜底性民生建設(shè)體系的具體實(shí)現(xiàn)方式是以物資補(bǔ)助為主，這種方式會(huì)產(chǎn)生兩大負(fù)面效應(yīng)：一是補(bǔ)助的專業(yè)化、針對(duì)性不強(qiáng)，可能無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果；二是救助對(duì)象參與感不強(qiáng)，使個(gè)體權(quán)利與義務(wù)割裂。如果說(shuō)這種低水平的物資補(bǔ)助在消除絕對(duì)貧困階段發(fā)揮了重要作用，那么在我國(guó)邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程中，繼續(xù)強(qiáng)化此種兜底性民生建設(shè)顯然是不合時(shí)宜的。因?yàn)楝F(xiàn)階段，我國(guó)的發(fā)展目標(biāo)是提高人民生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，而不是維持人們的小康生活水平。實(shí)現(xiàn)新的更高目標(biāo)僅僅依靠國(guó)家和政府的“輸血”必然是不現(xiàn)實(shí)的，關(guān)鍵是要構(gòu)建“積極的、主動(dòng)的、負(fù)責(zé)任的個(gè)人”，以就業(yè)兜底幫扶的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的均衡，發(fā)揮每個(gè)人的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。
黨的二十大報(bào)告指出：“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略……健全就業(yè)公共服務(wù)體系，完善重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系，加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶。”就業(yè)兜底幫扶并不是對(duì)所有群體“一刀切”都實(shí)行就業(yè)幫扶，畢竟我國(guó)低收入群體或者困難群體中很大一部分屬于喪失勞動(dòng)能力人群，未來(lái)我國(guó)兜底性民生建設(shè)的關(guān)鍵是以就業(yè)兜底幫扶為核心，加之圍繞就業(yè)兜底幫扶的配套舉措。以喪失勞動(dòng)能力群體為例，這一群體不僅自身不具備維持基本生活的能力，而且對(duì)其照顧還產(chǎn)生了對(duì)家庭勞動(dòng)力占用的問(wèn)題，會(huì)進(jìn)一步加重家庭的負(fù)擔(dān)，因此就對(duì)兜底性民生建設(shè)提出新的需求，要求國(guó)家或者政府實(shí)行和實(shí)施長(zhǎng)期照料服務(wù)項(xiàng)目，將家庭勞動(dòng)力從家庭事務(wù)中解放出來(lái)，這種項(xiàng)目相對(duì)于物資補(bǔ)貼項(xiàng)目更具有針對(duì)性，也更能從根本上解決問(wèn)題。
實(shí)施就業(yè)兜底幫扶的目標(biāo)是要構(gòu)建高質(zhì)量就業(yè)結(jié)構(gòu)，要從追求就業(yè)數(shù)量轉(zhuǎn)向追求就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)質(zhì)量低也是我國(guó)低收入群體生活困難、中等收入群體不足的重要原因。因此，就業(yè)兜底幫扶要以提高低收入群體就業(yè)保障為核心，以解放家庭勞動(dòng)力為重點(diǎn)，全方位提高個(gè)人或者家庭就業(yè)能力，既保障個(gè)體社會(huì)福利權(quán)或就業(yè)權(quán)益，又引導(dǎo)或者激發(fā)個(gè)體對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間的良性循環(huán)，使兜底性民生建設(shè)不僅承擔(dān)“社會(huì)安全網(wǎng)”的責(zé)任，而且扮演“社會(huì)活力網(wǎng)”的角色。從根本上講，就是將兜底性民生建設(shè)不再局限在再分配領(lǐng)域，而是要將其引申到創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)與提高個(gè)人能力的初次分配環(huán)節(jié)，強(qiáng)化社會(huì)福利生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的作用。
（作者王立偉系浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、浙江大學(xué)馬克思主義理論創(chuàng)新與傳播研究中心研究員；解安系清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院長(zhǎng)聘教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究中心副主任。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南社會(huì)科學(xué)》2024年第2期）
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