長期以來，鄉(xiāng)村的人才、土地、資金等要素單向流向城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村處于“失血”“貧血”狀態(tài)。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，根本在投入政策保障，出路在土地制度創(chuàng)新，要害在鄉(xiāng)村人才支撐，本質(zhì)上就是要推動“人、地、錢”三要素在城鄉(xiāng)間雙向流動和平等交換。“十四五”國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃提出，要加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。暢通國內(nèi)大循環(huán)“堵點”在暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)；暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，必須用好深化改革這個法寶，解決人往哪里流、地從何處來、錢從哪里出的問題，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，激活主體、激活要素、激活市場，激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生活力。前提是要把握“三個一”原則。
一、正視一個現(xiàn)實：“三短”“三化”現(xiàn)象
2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既適應(yīng)了我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，充分反映了“三農(nóng)”發(fā)展的實際；又能有效解決“三農(nóng)”發(fā)展中的根本問題，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題。
“不平衡”表現(xiàn)為“三短”，即農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的短腿，農(nóng)村是全面建成小康社會的短板，農(nóng)民收入是城鄉(xiāng)居民收入的短項，這也是城鄉(xiāng)差距的真實寫照。2020年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43834元，農(nóng)村居民人均可支配收入17131元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.56:1；2020年城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入是農(nóng)村居民的11.65倍，農(nóng)民幾乎沒有財產(chǎn)性收入。
“不充分”表現(xiàn)為“三化”，即“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”，這也是“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實寫照。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從新中國成立初期的10.64%提升到2019年末的60.60%。農(nóng)村常住人口逐漸減少，造成了農(nóng)村人走房空的現(xiàn)象，大量“空心村”產(chǎn)生，農(nóng)村勞動力主體老弱化嚴(yán)重，導(dǎo)致大批土地撂荒，大量土地資源浪費(fèi)。鄉(xiāng)村不復(fù)往日“草樹知春不久歸，百般紅紫斗芳菲”的景象。2020年，全國體制性撂荒和低利用耕地多達(dá)2.6億畝，占耕地總面積的13%；2020年城鄉(xiāng)體制性剩余農(nóng)村勞動力1.6億人。造成“三短”“三化”問題的根源，是城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動不暢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)之間“鴻溝”加劇和要素市場“割裂”。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須立足“三短”這一城鄉(xiāng)差距的真實寫照，“三化”這一“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實寫照，在“人、地、錢”三要素上實現(xiàn)雙向流動。
二、堅持一個方針：“多予、少取、放活”
“多予、少取、放活”最早在1998年10月《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出，2006年延伸到“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制”，2007年演進(jìn)為實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。從城鄉(xiāng)收入差距來看，這一方針執(zhí)行得并不到位。以土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例來看，2013年至2018年我國土地出讓收入累計達(dá)28萬億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益5.4萬億元。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%。長期以來，土地出讓收入取之于農(nóng)、用之于城。
深化農(nóng)村改革，激活“人、地、錢”三要素，關(guān)鍵是要在“多予、少取、放活”上做足文章。三者之間是一個有機(jī)統(tǒng)一體。“多予”是重點，從現(xiàn)實維度看，農(nóng)業(yè)還是短腿，農(nóng)村仍是短板，農(nóng)民收入仍是短項，所以必須真正落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。一要多予政策，繼續(xù)制定出臺系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策；二要多予投入，不斷加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入，深入開展鄉(xiāng)村建設(shè)行動，逐步把政府公共財政、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村；三要多予方法，既授之以魚，更要授之以漁，加大農(nóng)民培訓(xùn)力度，以科技創(chuàng)新促農(nóng)民增收。“少取”是前提，從時間維度看，“少取”就是要承認(rèn)過去幾十年農(nóng)業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，前30年是工農(nóng)業(yè)剪刀差，后40年是城鄉(xiāng)土地剪刀差，現(xiàn)在到了反哺農(nóng)民的時候了，到了還歷史欠賬的時候了。“少取”就是要保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范政府行為，堅決杜絕“新三亂”現(xiàn)象。一是亂漲價，糧食價格不漲，農(nóng)資價格不斷上漲，使種植業(yè)比較效益低，于是撂荒發(fā)生了；二是亂攤派，在“廁所革命”“清潔能源”“人居環(huán)境整治”等方面以國家補(bǔ)一點、農(nóng)民出一點的名義向農(nóng)民變相攤派集資；三是亂作為，片面理解國家政策，以有償收回為名，打農(nóng)民宅基地、集體建設(shè)用地的主意，侵害農(nóng)民利益。“放活”是根本，從改革維度看，未來農(nóng)村改革的重點和難點是釋放農(nóng)民的主體性、創(chuàng)造力，不斷激發(fā)農(nóng)村生機(jī)活力。“放活”就是要把農(nóng)民手里的資源、土地、資產(chǎn)與市場、人才、資金、技術(shù)等要素合理地整合起來，讓農(nóng)民“有資源支配、有資產(chǎn)經(jīng)營、有資格入市”，成為完整的利益主體、責(zé)任主體、市場主體。通過“放活”，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，讓土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民解放出來，農(nóng)民成為有地市民。
三、堅守一個底線：“四個不能”
習(xí)近平總書記指出，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，根本靠深化改革。改革要破舊立新，但更要堅守底線。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這“四個不能”是習(xí)近平總書記給農(nóng)村改革發(fā)展劃出的底線，是做好農(nóng)村工作的“負(fù)面清單”。農(nóng)村改革只要在“四個不能”基礎(chǔ)上改，就不會走土地私有化的邪路、損害農(nóng)民利益的歪路、忽視糧食生產(chǎn)的彎路。
一要堅守農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，符合我國基本國情、契合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點。不管農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制怎么創(chuàng)新，家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。
二要防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，確保我國實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量不斷提升，既是保障未來糧食安全的根本，更是對子孫后代的責(zé)任所在。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，指出一些地方存在違規(guī)占用耕地開展非農(nóng)建設(shè)的行為，對國家糧食安全構(gòu)成威脅，提出“六個嚴(yán)禁”。與2004年提出的“五個不準(zhǔn)”比較，《通知》將制止耕地“非農(nóng)化”上升到增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”高度。
三要切實保障農(nóng)民“三權(quán)”。土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。農(nóng)村改革的前提要把維護(hù)和保障農(nóng)民“三權(quán)”作為根本出發(fā)點和落腳點，堅持以人民為中心的發(fā)展思想和新發(fā)展理念，走以權(quán)利為導(dǎo)向的發(fā)展之路，否則就走偏了。過去那種“以土地?fù)Q社保”、“農(nóng)民工積分落戶”、拆村上樓建社區(qū)的所謂改革都如曇花一現(xiàn)，原因就是打農(nóng)民“三權(quán)”主意。保障農(nóng)民“三權(quán)”要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。一是依法。農(nóng)民“三權(quán)”是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，不得以農(nóng)民退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶、享受社保的條件。二是自愿。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是替農(nóng)民選擇，即“可以可以也可以”，不強(qiáng)迫命令，不刮風(fēng)，不搞一刀切。以土地經(jīng)營權(quán)為例，可以出租，可以抵押，可以有償轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以有償?shù)亟唤o發(fā)包方。三是有償。土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)是農(nóng)民的根本權(quán)利，不能退出，有償退出的是土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，不可混為一談。這個前提要搞清楚。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士生導(dǎo)師，咸陽市林業(yè)局黨組書記、局長。來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第2期）
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