——基于社會福利權(quán)的考察
摘要：兜底性民生建設不僅是實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實環(huán)節(jié)，也是建構(gòu)中國特色社會福利權(quán)的必由之路。在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的歷程中，兜底性民生建設兼具權(quán)利論與義務論的雙重意蘊，是社會福利生產(chǎn)集中化的必然結(jié)果。發(fā)達國家探索形成以責任型制度理念為引導，以積極福利與消極福利并舉為核心，以“需者福利”為原則的兜底性民生建設形態(tài)。構(gòu)建有中國特色的兜底性民生建設體系，需要建立在國際經(jīng)驗和中國實踐的宏大視野之上，須以積極穩(wěn)健的舉措接納和解決復雜化民生問題，須淡化身份標識、制定具有專門性、針對性的社會福利政策，須以就業(yè)兜底幫扶為核心，實現(xiàn)社會福利個體權(quán)利和國家義務的內(nèi)在均衡。
關(guān)鍵詞：兜底性民生建設 社會福利權(quán) 國際經(jīng)驗 中國建構(gòu)
一、引言
新時代以來，圍繞基本民生問題，習近平總書記多次使用“兜底”這一概念，這不僅是“底線思維”在解決人民群眾急難愁盼問題的方法論體現(xiàn)，也催生出“兜底性民生建設”“社會保障兜底”“兜底作用”“兜底責任”等民生核心術(shù)語。在涉及“兜底”的一系列概念中，“兜底性民生建設”最基礎、最普遍也最具研究意義。“兜底性民生建設”是國家為保障個體基本生存和發(fā)展而提供的普惠性社會救助和專項性社會福利，它是國家為履行其義務向社會成員提供的物質(zhì)性給付、制度性給付、服務性給付的集合體。一般而言，國家義務的唯一目的是保障個體權(quán)利，“兜底性民生建設”就是對個體社會福利權(quán)的保障，它是國家在保障個體社會福利權(quán)上作出的制度回應。在實際運行過程中，社會福利權(quán)的保障程度和兜底性民生建設的發(fā)展程度具有內(nèi)在一致性。新中國成立之后，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，我國兜底性民生建設僅能提供極其有限且低水平的保障項目，國家對個體社會福利權(quán)保障水平偏低；改革開放以來，伴隨社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，兜底性民生建設水平穩(wěn)步提升，國家的保障能力和保障水平不斷提高，甚至逐步引導社會福利權(quán)走向制度化、法律化。綜上，兜底性民生建設是社會福利權(quán)的現(xiàn)實依托，社會福利權(quán)是兜底性民生建設的權(quán)益依歸，二者又是我國扎實推進共同富裕不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，從社會福利權(quán)視角審視兜底性民生建設既具有合理性，也具有必要性。
然而，以往學界審視兜底性民生建設時研究視角相對宏觀，少有研究將兜底性民生建設同社會福利權(quán)的供給結(jié)合起來。“社會福利權(quán)”作為現(xiàn)代社會科學領(lǐng)域的核心概念之一，它的內(nèi)涵也從以正義為價值的理念、發(fā)展到國家對個體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的單方面保護，再到國家對個體保護和個體承擔社會責任的雙重互動，從而社會福利權(quán)呈現(xiàn)出權(quán)利與義務雙重意蘊。由此，現(xiàn)代化的社會福利權(quán)的關(guān)鍵在于國家和個體權(quán)責關(guān)系劃分，具體來看包含以下三層含義：第一，國家作為社會福利生產(chǎn)的責任主體，構(gòu)建去商品化的社會保障體系是其本質(zhì)要求；第二，個人作為社會保障體系的消費主體，要承擔起對國家和社會的使命；第三，為實現(xiàn)國家和個人之間的良性互動而作出的一系列制度安排，這種制度安排不再局限于消除最底層群體的痛苦，而是致力于改變整個社會的不平等模式。因此，將兜底性民生建設置于“社會福利權(quán)”視角之下，作為一種制度體系安排，它是國家為保障個體福利權(quán)而建構(gòu)的社會保障體系的重要組成部分，其體系建構(gòu)體現(xiàn)著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的程度，承擔著縮小發(fā)展差距、實現(xiàn)公平正義的責任。
在實踐中，許多發(fā)達國家在建設“福利國家”的進程中，的確將兜底性民生建設作為它們謀求精準供給社會福利權(quán)的重要支點。雖然受到經(jīng)濟蕭條、政治民粹和社會福利路徑依賴等因素的影響，社會福利權(quán)對這些國家兜底性民生建設的權(quán)利和義務雙重要求始終未能充分顯現(xiàn)，但是由于它們在社會福利權(quán)制度構(gòu)建與兜底性民生建設水平等方面走在世界前列，因此對其進行經(jīng)驗和教訓總結(jié)具有重要的借鑒意義。相對來說，目前中國兜底性民生建設在穩(wěn)步提升的同時，既具備中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、社會主義國家優(yōu)越性、堅持人民立場等特質(zhì)，還面臨著社會發(fā)展階段進階、貧困治理轉(zhuǎn)型、人民福利意識提升等多重挑戰(zhàn)，這些特質(zhì)和挑戰(zhàn)勾勒出現(xiàn)階段中國兜底性民生建設與發(fā)達國家的差異。因此，構(gòu)建中國兜底性民生建設體系不僅要吸收借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓，更要深入考慮中國特有的問題和訴求。
鑒于此，本文立足于社會福利權(quán)視角，深入剖析兜底性民生建設的理論內(nèi)涵之后，對發(fā)達國家相關(guān)實踐所形成的國際經(jīng)驗進行對比與總結(jié)，在此基礎上提出構(gòu)建中國特色兜底性民生建設體系的路徑，以期為推進共同富裕提供有益的參考。
二、理論分析：基于社會福利權(quán)的兜底性民生建設知識體系
受產(chǎn)生時間短、暫無明確文件規(guī)定內(nèi)涵、學界直接研究少等因素的影響，“兜底性民生建設”這一個極具中國特色的詞匯仍須在學理性和實踐性上深入研究。為此，從社會福利權(quán)視角梳理我國兜底性民生建設的知識體系具有必要性，而西方—中國、傳統(tǒng)—當下的二元對照有助于全面而系統(tǒng)的展現(xiàn)其理論內(nèi)涵。
（一）兜底性民生建設是國家治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果
梳理改革開放以來我國兜底性民生建設的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，蘊含著一個由消極走向積極、由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的歷程。社會主義市場經(jīng)濟體制下，最初的兜底性民生建設旨在維持職工生計和穩(wěn)定社會治安，是國有企業(yè)改革形勢下的配套性舉措。換言之，當時的兜底性民生建設并不是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的成果，而是作為經(jīng)濟體制改革的副產(chǎn)品，由國家被動承擔的，也就意味著兜底性民生建設起始是以消極的形象登場的，這一形象也反映了當時我國國家治理能力還有待提高。在此后的很長的一段時間內(nèi)，雖然我國兜底性民生建設種類不斷豐富，標準不斷提高，力度不斷加強，體系不斷完善，但消極的形象卻沒有從根本上改變。真正發(fā)生轉(zhuǎn)變是在黨的十八大之后，尤其是我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變以后，人民生活水平的提高使得他們對美好生活更加向往，國家實力的增強使得政府在滿足人民美好生活需求時能夠承擔更多的責任。因此，國家開始以更加積極的態(tài)度和形象主動開展和拓寬我國兜底性民生建設的領(lǐng)域與范圍。比如：黨的二十大報告提出要健全社會保障體系，推進健康中國建設。這其中蘊含的底層邏輯是國家在制定和實施公共政策時由被動變?yōu)橹鲃樱举|(zhì)上也是國家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。
（二）兜底性民生建設是社會福利生產(chǎn)集中化的體現(xiàn)
從社會福利權(quán)視角來看，兜底性民生建設本質(zhì)上是國家通過行使政府職能生產(chǎn)社會福利，即國家已經(jīng)深入到公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這實質(zhì)上是社會福利生產(chǎn)集中化的表現(xiàn)。社會福利生產(chǎn)集中化的好處在于可以在不妨礙個人自由的情況下，“能夠成功地動員、組織和利用工業(yè)文明現(xiàn)有的技術(shù)、科學和機械生產(chǎn)率”，從而達到鞏固自己和穩(wěn)定社會的目的。社會主義國家的兜底性民生建設更加具備此項有利條件，主要得益于社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，這一優(yōu)勢使得國家和政府能夠在短期內(nèi)將大量人力、物力和財力投入到兜底性民生建設中，完成資本主義國家不可能完成的事情。由此可見，社會福利生產(chǎn)集中化蘊含在社會主義的制度邏輯中。需要注意的是，社會福利生產(chǎn)集中化與高度集中的計劃經(jīng)濟體制具有本質(zhì)區(qū)別，社會福利生產(chǎn)集中化不但不會妨礙個人自由和權(quán)力，反而使得實現(xiàn)個人自由成為可能，它以一種超越和凌駕于任何個人和集團之上的力量，實現(xiàn)社會福利的生產(chǎn)和社會資源的再分配。比如：社會救助和社會福利體系分別在生存和發(fā)展層面保障個體社會福利權(quán)，本質(zhì)上是機會公平與結(jié)果公平的統(tǒng)一。此外，社會福利生產(chǎn)集中化必然也會對國家和政府職能提出更高的要求，因而提高國家治理能力，構(gòu)建服務型政府成為必需。
（三）兜底性民生建設是義務論基礎上的權(quán)利論
中國兜底性民生建設具有集體主義的優(yōu)勢，強調(diào)國家在改善人民生活品質(zhì)、實現(xiàn)共同富裕上的特征，實現(xiàn)了社會福利權(quán)在權(quán)利和義務領(lǐng)域的同一性。既有西方社會福利理論往往受到民粹主義的影響，是從權(quán)利論的范疇理解兜底性民生建設。實際上，兜底性民生建設本身就是建立在義務論基礎上的權(quán)利論。首先，我國兜底性民生建設是國家和政府維持人們基本生活的重要舉措，把個體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為邏輯起點，人民權(quán)益在整個民生建設中占據(jù)主導地位。其次，我國兜底性民生建設的根本目的是實現(xiàn)共同富裕，共同富裕的實現(xiàn)不是單單依靠國家和政府就可以完成的任務，而是需要每一個人的參與和努力，這層含義蘊含在人民民主專政國家的運行邏輯之中，強調(diào)的是個體對于國家和社會的責任與義務，更加側(cè)重于義務論的范疇。由此可見，我國兜底性民生建設是義務論基礎上的權(quán)利論，是權(quán)利與義務相統(tǒng)一的辯證關(guān)系。然而相較于義務，權(quán)利具有優(yōu)先性，這一點既蘊含在現(xiàn)代權(quán)利義務關(guān)系理論中，因為義務是為保障權(quán)利實現(xiàn)而存在的，也暗含在馬克思共產(chǎn)主義思想中，共產(chǎn)主義的實現(xiàn)是以國家的消亡為前提的，國家消亡之后權(quán)利必然讓位于社會。因此，我國兜底性民生建設應保持著權(quán)利與義務之間的張力，尋求二者內(nèi)在的平衡，在注重國家和政府對個體權(quán)益保障的同時，也要強化個體的參與，為最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義創(chuàng)造良好的群眾基礎。
三、國際比較：西方發(fā)達國家兜底性民生建設的經(jīng)驗評析
習近平總書記指出：“當年一些拉美國家搞民粹主義，高福利養(yǎng)了一批‘懶人’和不勞而獲者，結(jié)果國家財政不堪重負，落入‘中等收入陷阱’，長期不能自拔。”部分西方發(fā)達國家為應對“福利主義”危局，探索了具有某種系統(tǒng)性、兜底性的民生舉措。受制于資本主義制度剝削的本質(zhì)，福利國家雖然無法將西方國家最終解救，但是其兜底性民生建設在實際運行中確實起到了縮小貧富差距、緩解社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序的功效。因此，系統(tǒng)總結(jié)其積極舉措和經(jīng)驗對我國構(gòu)建兜底性民生建設具有一定借鑒意義。
（一）積極福利與消極福利并舉保障社會福利權(quán)
“積極福利是指以直接增加某種福利品種數(shù)量的形式來提高福利總額”，“消極福利是指以降低某個群體的稅務負擔的形式而間接地增加該群體的福利。”一般情況下，消極福利的增加意味著國家稅收額的減少，積極福利便會降低。因此，積極福利與消極福利的比例往往能反映出一個國家福利政策的發(fā)展水平，然而并不意味著積極福利比例越高，消極福利比例越低，福利水平就越高，只有實現(xiàn)二者平衡，才能真正達到福利水平的最優(yōu)值。在兜底性民生建設中，西方發(fā)達國家整體上以積極福利為主，消極福利為輔。
一方面，政府通過職業(yè)保護、最低工資標準、住房補貼等開展積極福利保障，美國紐約是其典型代表。在職業(yè)保護上，2017年，紐約頒布了《自由職業(yè)者權(quán)利法》，為紐約40萬名自由職業(yè)者提供法律保護。除此之外，紐約市政府還以病假權(quán)、受教育和培訓機會的方式保護其個人及家庭成員的權(quán)利。2018年，紐約市政府明確要求擁有5名及以上員工的企業(yè)每年必須為其員工提供40小時以內(nèi)帶薪病假的機會，這一病假權(quán)對于低收入勞動者難能可貴的。在最低工資標準上，2013年紐約市政府專門設置了適用于本市的最低工資標準，而且還逐年提高，從2013年的7.25美元/小時上升到2019年的15美元/小時。除此之外，紐約市政府還進一步細化行業(yè)最低工資分類，比如：2018年為網(wǎng)約車行業(yè)設定了17.22美元的最低時薪，由此大約8萬名網(wǎng)約車司機及其家人獲益。在住房補貼上，紐約市政府將住房保障放在政府工作的優(yōu)先位置，先后實施了一系列經(jīng)濟適用房項目，比如：Housing New York：A Five-Borough, Ten-Year Plan；Housing New York 2.0；YOUR Home NYC。另一方面，政府通過稅收優(yōu)惠、減免租金、信貸業(yè)務等開展消極福利保障，英國是其典型代表。在2013年之前，英國一直實行“危機貸款”（Crisis Loans）項目，專門為低收入群體提供無息貸款以維持其基本生活。后來這一項目被取消，各地政府便開始探索新的信貸業(yè)務，逐步恢復了低收入者的信貸權(quán)益。
西方發(fā)達國家建構(gòu)起的以積極福利為主、消極福利為輔的福利政策格局，除了與其發(fā)達的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應之外，關(guān)鍵是為了滿足資本主義社會發(fā)展引發(fā)的變革需要。現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展制造出的問題越來越復雜化，對福利國家提出要求越來越多，迫使它們不得不重新思考國家、社會與個人之間的關(guān)系，從而改良其福利政策。然而，毋庸置疑，這種以補償型為主的福利模式的確在保障低收入者權(quán)益、縮小貧富差距、緩和社會矛盾方面發(fā)揮了重要作用。
（二）“需者福利”政策筑起道德底線
如果僅從公平和權(quán)利視角審視社會福利政策，一個國家應該對不同社會群體采取同樣的福利分配標準，因為不同的分配標準就意味著將某一群體的福利轉(zhuǎn)移給另一群體，顯然是不公平的。然而如果所有國家都如上所述，可能導致的結(jié)果就是某些身體狀況或者生活狀況特殊的群體無法維持基本生活，比如：殘疾人、失業(yè)者。因此，在社會福利政策的實際運行過程中，每個國家都會針對特殊群體的需求采取不同的福利分配標準，也就是“需者福利”政策。“需者福利”政策本質(zhì)上代表的是一種可能性，它是國家對某些個體筑起的生活防線和道德底線，任何滿足領(lǐng)取資格的個體都可以享受此福利。
以日本為例，它的兜底性民生建設在貫徹“需者福利”原則上頗有建樹，突出表現(xiàn)在保障弱勢群體就業(yè)和殘疾人救助兩個方面。在保障弱勢群體就業(yè)上，非正式雇傭是日本的一大特色。日本政府將人人可以實現(xiàn)理想生活作為出發(fā)點，經(jīng)過數(shù)次改革將非正式雇傭的范圍擴大到絕大多數(shù)行業(yè)，引發(fā)了日本勞動力市場結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。僅東京一個城市，2019年非正式員工就有241.7萬人，占比35.5%。與正式員工相比，非正式員工在工作穩(wěn)定性、工資、獎金和社會保險等福利待遇方面可能處于劣勢，但是不可否認的是，在無法提供足量正式雇傭崗位的情況下，非正式雇傭的在保障個體就業(yè)權(quán)和生存權(quán)方面起到重要作用。在殘疾人救助上，日本政府不僅通過《殘疾人日常生活和社會生活綜合支援法》擴充“殘疾”內(nèi)涵，使更多的人享受到針對殘疾人的福利與支持，還制定“東京殘疾人政策促進計劃”（Tokyo Metropolitan Promotion Plans for the Policies for Adults/Children with Disabilities），將提供給殘疾人的各種福利服務分類，以提高各項服務的針對性。同時，還以立法的形式保障殘疾兒童的權(quán)益。通過《兒童福利法》的修改和完善，不斷提高和精細化對殘疾兒童的關(guān)心與救助。比如：成立專門適用殘疾兒童的兒童發(fā)展支持中心；規(guī)范殘疾兒童設施使用內(nèi)容；為出行不便的殘疾兒童提供家訪等。
“需者福利”政策雖然針對的是特殊群體的特殊需求，但是本質(zhì)上是為所有人筑起了一條道德底線。西方許多國家將“需者福利”作為保障“需者權(quán)利”的重要手段，并在此基礎上將這些福利以法律或制度的形式固定下來，這種方式意味著“需者福利”不僅是一種公共政策，也是每一個人擁有的一種權(quán)利，是國家對個體的一種責任與義務。“需者福利”政策雖然不能從根本上改變資本主義社會弱勢群體的處境，但是在促進社會公平正義方面具有一定貢獻。
（三）責任型制度理念引導社會福利生產(chǎn)
西方福利國家的建立是從第二次世界大戰(zhàn)之后興起，戰(zhàn)爭給西歐各國帶來了沉重打擊，出于恢復社會秩序和安撫民眾的需要，各國從社會保障制度的建立入手。緊接著，資本主義國家進入經(jīng)濟復蘇時期，加上與社會主義國家展開制度競爭，便迎來了社會福利大發(fā)展時期。這種趨勢一直持續(xù)到20世紀70年代，經(jīng)濟危機的到來使得這些國家意識到福利國家建設給政府財政和國內(nèi)人民帶來了沉重負擔，冷戰(zhàn)的結(jié)束也使它們從外部約束中解放出來，因此西歐各國紛紛開始了從指導思想到具體制度層面的福利政策改革與調(diào)整。改革的突出特點是對安東尼·吉登斯在《第三條道路：社會民主主義的復興》中提出的“無責任即無權(quán)利”理念的體現(xiàn)，在這一理念的指導下，西歐各國主張福利既是權(quán)利也是義務，每個人在享受社會福利時，應該具備對社會和他人負責的手段和技能。
遵循著“無責任即無權(quán)利”的原則，英國政府在兜底性民生建設中實施了“從福利到工作”的計劃，將失業(yè)救濟金改為求職者津貼，還要求申領(lǐng)者必須與當?shù)鼐蜆I(yè)中心簽署尋找工作的協(xié)議——“索賠人承諾”。這種方式不僅大大增強了福利救濟的針對性，而且有效避免了“福利依賴”問題。美國政府秉持著“提高自我發(fā)展能力”的理念，將就業(yè)作為兜底性民生建設的重點，救助手段以幫助低收入者獲得高薪工作和提高工作質(zhì)量為主，具體體現(xiàn)在創(chuàng)造就業(yè)機會和增強就業(yè)保障兩個方面。同時，加大人力資本投入，以教育和培訓作為提升人力資本的主要手段，對低收入群體進行職業(yè)技能培訓，督促其掌握新技術(shù)，提高就業(yè)能力，從根本上解決貧困問題。日本政府以“自力更生”作為其社會福利制度改革的指導理念，以東京為例，搭建起“促進自力更生”（Promotion of Self-reliance）援助體系，旨在使低收入群體能夠通過社會援助達到國家最低生活標準，并在此基礎上提高自力更生的能力。在此基礎上，還實施了一個更具有個性化的援助項目“支持貧困人口自力更生體系”（System to Support Persons Living in Poverty to Gain Self-Reliance），主要提供自力更生咨詢項目和個體化的項目，包括制定自力更生支持計劃、提供工作培訓、理財咨詢等，這些項目的共同目標是把東京建設成為一個福利城市。
在責任型的社會福利政策理念的指導下，西方多數(shù)國家實現(xiàn)了兜底性民生建設的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。這一理念的核心是“積極的、主動的、負責人的個人”，以提高個人的責任和能力增強國家、社會、個人之間的互動，可以有效克服傳統(tǒng)福利政策中個體對國家無限度依賴的缺陷，雖然轉(zhuǎn)型后的兜底性民生建設無法從根本上扭轉(zhuǎn)資本主義國家必然走向滅亡的命運，也不能改變其對資產(chǎn)階級服務的特性，但是對于減輕國家負擔，調(diào)動勞動者積極性具有重要意義。
四、中國實踐：基于社會福利權(quán)的兜底性民生建設體系重構(gòu)
近年來西方國家在福利政策上的調(diào)整轉(zhuǎn)型對我國兜底性民生建設具有一定的借鑒意義，但中西方政策情景的差異與政策實踐的不同效應決定了我國既要結(jié)合中國實際合理設計兜底性民生政策，又要吸取西方國家的經(jīng)驗教訓，不僅要在理論上建構(gòu)具有中國特色的社會福利權(quán)理論，還要在實踐中概括形成真正能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕的兜底性民生建設體系。中國共同富裕超越西方福利主義的根本優(yōu)勢正在于“我們要堅持盡力而為、量力而行，重在提升公共服務水平，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關(guān)心的領(lǐng)域精準提供基本公共服務，兜住困難群眾基本生活底線，不吊高胃口、不空頭許諾。”
（一）接納民生問題復雜化趨勢，逐步構(gòu)建積極的兜底性民生建設體系
隨著我國邁入新征程，民生問題復雜化是必然趨勢，提高兜底性民生建設水平是必然要求，這也是國家治理能力和治理體系走向現(xiàn)代化的必然結(jié)果。當前我國兜底性民生建設水平滯后于民生現(xiàn)實已成為普遍共識，要改變過去消極看待兜底性民生建設，將其視為國家和社會“負擔”的慣性思維，正確的態(tài)度是將其作為未來發(fā)展的基礎和背景，以兜底性民生建設增進民生福祉，提高人民生活水平，助力實現(xiàn)共同富裕。總而言之，以積極的態(tài)度接納復雜的民生問題，站在新的歷史方位，立足于新的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟關(guān)系、社會需求，逐步構(gòu)建起積極的兜底性民生建設。
積極的兜底性民生建設不只意味著以積極的態(tài)度應對民生問題，關(guān)鍵是要逐步完成從消極福利到積極福利的過渡，構(gòu)建起以積極福利為主的社會保障體系。我國兜底性民生建設滯后于現(xiàn)實問題發(fā)展的關(guān)鍵在于它與現(xiàn)階段的政策與情景相脫節(jié)，無法滿足新的發(fā)展需要。例如：隨著“三胎”政策的出臺和實施，鼓勵生育成為我國應對人口老齡化的重要舉措，但是從該政策的實施效果來看并不理想，其中很重要的原因在于國家只關(guān)注到目前我國人口結(jié)構(gòu)的失衡問題，但并未考慮到以鼓勵生育調(diào)整人口結(jié)構(gòu)會在民生建設和社會保障層面產(chǎn)生新的需要，在這些新需要未被滿足的情況下，是無法達到政策的預期效果的。在當前經(jīng)濟發(fā)展速度趨緩和生活成本不斷上升的情況下，生育和養(yǎng)育孩子不僅對經(jīng)濟能力有更高的要求，而且在國家未提供幼兒照護服務的前提下，還會產(chǎn)生對勞動力占用的問題。這些新問題是以救“貧”和“困”，維持基本生活需求為目標的傳統(tǒng)兜底性民生建設體系無法解決的。由此可見，未來我國兜底性民生建設要跳出經(jīng)濟補貼的單一方式，以提供經(jīng)濟與服務幫助相結(jié)合，從根本上消除新政策引發(fā)的后顧之憂。
積極的兜底性民生建設還必須以不犧牲他人福利為前提，在國家經(jīng)濟能力有限的情況下，增加某個群體的福利可能就意味著要以削減甚至犧牲其他群體的福利為代價，這種方式雖然可解燃眉之急，但從長遠來看不利于國家和社會健康發(fā)展，更不符合積極的兜底性民生建設體系的要求。無論是積極福利的增加，還是消極福利的減少，都必須以國家經(jīng)濟實力為基礎，要吸取西方國家無節(jié)制擴張國家福利政策，導致政府財政不堪重負的教訓。在社會主義初級階段的基本國情的框架之下，在經(jīng)濟實力不斷增強的過程中，我國重點要不斷提高兜底性民生建設與現(xiàn)實需要的匹配度，構(gòu)建起積極的兜底性民生建設體系，實現(xiàn)我國社會保障體系的根本性轉(zhuǎn)變。
（二）淡化身份標識實現(xiàn)公平，堅持“需者福利”體現(xiàn)效率
我國與西方國家在社會結(jié)構(gòu)上最大區(qū)別表現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，城鄉(xiāng)二元體制是界定在我國城市與鄉(xiāng)村之間的人為限制，這一限制造就了城市居民與農(nóng)村居民的身份標識，而且附加在身份標識之上的是福利政策的區(qū)別。權(quán)利賦予與公平實現(xiàn)的前提是國家平等地對待所有群體，不以犧牲某一群體的利益作為另一群體受益的代價，由此來看，我國將身份標識作為劃分福利政策的方式顯然是不合適的。黨的十八大以來，我國兜底性民生建設一直在朝著淡化身份標識，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化方向努力，但是從實際效果來看，雖有改善但未動之根本，城鄉(xiāng)在公共服務和社會保障體系之間的鴻溝依然存在。深究根本原因，在于我國個體的社會福利權(quán)沒有通過法律的形式固定下來，目前國家只是通過公共政策的途徑實現(xiàn)社會公平正義，公共政策相對于法律而言，強制性不足，無法將個體的社會福利權(quán)上升到社會制度層面，所以便產(chǎn)生了帶有身份標識的兜底性民生建設體系。因此，未來我國兜底性民生建設要逐步走上制度化、法治化道路，淡化城鄉(xiāng)居民身份，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的兜底性民生建設體系。
目前在我國經(jīng)濟實力和治理水平尚有一定提升空間的情況下，必然會在分配環(huán)節(jié)留有一定“夾角”，使得某些群體在兜底性民生建設中暫時受到不公正對待，而修補“夾角”或者改善不公正對待最好的方式是貫徹“需者福利”原則，制定具有專門性、針對性的社會福利政策。以農(nóng)民工為例，他們是最具有中國特色的一個群體，戶籍制度的限制使得為城市建設作出巨大貢獻的他們無法共享城市基本公共服務和社會保障體系，被排斥在城市兜底性民生建設之外，令其收入水平、生活水平與城市建設不相適配。近年來，為了改善農(nóng)民工的不公正對待，國家逐步將其納入到城市兜底性民生建設之中，在就業(yè)、子女教育、社會融入等層面不斷發(fā)力，但是效果依然有限。在我國短時間內(nèi)無法消除城鄉(xiāng)居民之間的身份標識的背景下，農(nóng)民工可能在未來很長的一段時間內(nèi)仍然存在，有效改善其生存和生活狀況的關(guān)鍵是從“需者福利”的原則出發(fā)，貫徹實施農(nóng)民工市民化的專項行動，構(gòu)建起全方位的、多領(lǐng)域的農(nóng)民工市民化機制，有效縮小或者消除兜底性民生建設中的“夾角”。總而言之，在社會福利分配和兜底性民生建設過程中，盡量淡化身份標識，采用同樣的分配標準，避免區(qū)別對待。同時，還要兼顧到分配“夾角”的存在，用“需者福利”政策將其修正。從長遠角度看，要朝著社會福利權(quán)制度化的方向努力。
（三）以就業(yè)兜底幫扶為核心，實現(xiàn)權(quán)利與義務內(nèi)在均衡
目前我國兜底性民生建設的最大缺陷是對個體責任強化不足，在保障個體社會福利權(quán)的同時無法有效引導個體承擔對國家和社會服務的責任，根本原因在于我國兜底性民生建設體系的具體實現(xiàn)方式是以物資補助為主，這種方式會產(chǎn)生兩大負面效應：一是補助的專業(yè)化、針對性不強，可能無法達到預期效果；二是救助對象參與感不強，使個體權(quán)利與義務割裂。如果說這種低水平的物資補助在消除絕對貧困階段發(fā)揮了重要作用，那么在我國邁入全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程中，繼續(xù)強化此種兜底性民生建設顯然是不合時宜的。因為現(xiàn)階段，我國的發(fā)展目標是提高人民生活品質(zhì)，實現(xiàn)共同富裕，而不是維持人們的小康生活水平。實現(xiàn)新的更高目標僅僅依靠國家和政府的“輸血”必然是不現(xiàn)實的，關(guān)鍵是要構(gòu)建“積極的、主動的、負責任的個人”，以就業(yè)兜底幫扶的方式實現(xiàn)權(quán)利與義務的均衡，發(fā)揮每個人的主觀能動性，實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。
黨的二十大報告指出：“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略……健全就業(yè)公共服務體系，完善重點群體就業(yè)支持體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶。”就業(yè)兜底幫扶并不是對所有群體“一刀切”都實行就業(yè)幫扶，畢竟我國低收入群體或者困難群體中很大一部分屬于喪失勞動能力人群，未來我國兜底性民生建設的關(guān)鍵是以就業(yè)兜底幫扶為核心，加之圍繞就業(yè)兜底幫扶的配套舉措。以喪失勞動能力群體為例，這一群體不僅自身不具備維持基本生活的能力，而且對其照顧還產(chǎn)生了對家庭勞動力占用的問題，會進一步加重家庭的負擔，因此就對兜底性民生建設提出新的需求，要求國家或者政府實行和實施長期照料服務項目，將家庭勞動力從家庭事務中解放出來，這種項目相對于物資補貼項目更具有針對性，也更能從根本上解決問題。
實施就業(yè)兜底幫扶的目標是要構(gòu)建高質(zhì)量就業(yè)結(jié)構(gòu)，要從追求就業(yè)數(shù)量轉(zhuǎn)向追求就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)質(zhì)量低也是我國低收入群體生活困難、中等收入群體不足的重要原因。因此，就業(yè)兜底幫扶要以提高低收入群體就業(yè)保障為核心，以解放家庭勞動力為重點，全方位提高個人或者家庭就業(yè)能力，既保障個體社會福利權(quán)或就業(yè)權(quán)益，又引導或者激發(fā)個體對國家和社會的責任，實現(xiàn)國家、社會、個人之間的良性循環(huán)，使兜底性民生建設不僅承擔“社會安全網(wǎng)”的責任，而且扮演“社會活力網(wǎng)”的角色。從根本上講，就是將兜底性民生建設不再局限在再分配領(lǐng)域，而是要將其引申到創(chuàng)造就業(yè)機會與提高個人能力的初次分配環(huán)節(jié)，強化社會福利生產(chǎn)實現(xiàn)社會公平正義的作用。
（作者王立偉系浙江大學馬克思主義學院講師、浙江大學馬克思主義理論創(chuàng)新與傳播研究中心研究員；解安系清華大學馬克思主義學院長聘教授、博士生導師，清華大學城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究中心副主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南社會科學》2024年第2期）
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