從中央和地方兩個層面提出一個解釋框架，對過度留痕的“形式主義”現象形成的原因進行考察。地方層面上，在信息不對稱的委托代理格局下，下級政府要為上級政府發射信號來表明自己完成任務，從而為上級政府認可工作成效提供佐證，以規避政治風險。這一邏輯誘發了官員的“表面應對”行為；中央層面上，十八大之后中央權威急劇強化，各級政府強調落實，體制遂通過層層監督檢查，傳導壓力來保證政策完成，然而受制于交易成本的約束，只能借助技術治理的方式對基層政府進行考核。又因為技術治理存在著自身的限度，導致宏觀約束機制只能默許乃至鼓勵“留痕形式主義”行為的出。“形式主義”并不能看作是我們龐大體制中的“弊病”或者“頑疾”，而是政治體系在處理中央和基層兩種治理邏輯的矛盾過程中所產生的自然表現，背后反映出政府圍繞技術治理所展開的調試過程，表明政府內部正處于探索一條國家治理能力與治理體系現代化可實現路徑的嘗試之中。
一、問題的提出
“形式主義”問題受到人們關注由來已久，執政黨將其視為中國政府過程中必須加以祛除的“痼疾”而深惡痛絕。作為政治“晴雨表”和“風向標”的《人民日報》在國內政治話語體系中有著特殊地位。在《人民日報》數據庫中，對2002年之后所有正文中含有“形式主義”的消息進行了檢索后發現，相關文章數量在2013年和2018年出現了兩個高峰。毫無疑問，報道的數量與時間編排都反映了當時信息發布者對于此議題的重視程度，進而反映出當時國內政治場域中對相關問題的重視程度。2013年“形式主義”伴隨著黨中央出臺“八項規定”，開展黨的群眾路線教育實踐活動，反對“四風問題”，打擊腐敗成為高頻詞匯；2017年，習近平總書記就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》的文章作出指示：“文章反映的情況，看似新表現，實則老問題，再次表明‘四風’問題具有頑固性反復性。”伴隨黨中央對于“形式主義”的再關注，“形式主義”等“四風問題”再次回到公眾視野，引發輿論界的普遍強烈反應。
按照一般的詞義解釋，“形式主義”泛指只注重形式條件，而忽略內在實質精神的思想潮流。在實際應用中，這一概念又具有相當的概括性、模糊性以及空洞性：在2018年地方紀委監委查辦的案件中，許多基層干部違法違規的操作都被定義成為了“形式主義”的典型問題。中紀委將“形式主義”的表現概括為：貫徹落實表態多行動少；調查研究走過場布虛景；服務群眾“ 推繞拖” 事難辦；項目建設“ 引注意” 不唯實；責任擔當不拍板只上報；工作成績重包裝沒實效；對待問題漠然聽任；起草文件抄拼湊；履行職責向下移。值得關注的是，習近平總書記將“形式主義”與“痕跡管理”聯系起來，指出：現在，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”。媒體進而將這種“過度留痕”引發的“形式主義”，稱為“形式主義”的新變種。這一現象的出現應予以足夠的重視。“形式主義”并非為了形式而形式， 如果不是為了“留痕”，基層的許多工作大可不必關注“形式”甚至超過內容。“留痕”與“形式主義”成為了一個問題的兩個方面。鑒于此，我們所討論的“形式主義”即是“留痕形式主義”，指那些基層政府在完成上級政府下達的任務指標時為“留痕”而表現出的表面應對現象，力圖回答以下問題：為什么“形式主義”作為一個基層的“頑疾”而能夠長期穩定存在？為什么中央對這一問題深惡痛絕，再三警醒全黨卻又屢禁不止？
二、文獻回顧與分析框架
關于“形式主義”問題，現有的成果大多是研究黨建的學者從加強作風建設的角度展開的，《人民論壇·學術前沿》雜志2018年第5期針對“形式主義”問題專門組織了一個專題，其中學者們大都延續了執政黨對于形式主義的批評脈絡，對于“形式主義”的關注集中于官員的個人素質和政治忠誠。甚至有學者樂觀地估計，伴隨十八大以來從嚴管黨治黨的有利形勢，“形式主義”問題將得到有效解決。但現實是形式主義作為一種現象并沒有隨著執政黨發起的整頓黨內風氣運動而絕跡，反而出現了因避責、留痕而產生的形式主義新表征。因而，相較于個人道德這一不穩定的變量， 更有意義的命題在于“留痕形式主義”背后的制度邏輯究竟是什么。
改革開放以來，基層政府的實際運行及其背 后的制度邏輯成為學者們矚目的焦點問題，而這些研究或多或少都在更為宏闊的視野上構成了本文繼續思考這一主題的重要理論基石。自20世紀80年代以來，地方逐漸興起目標管理責任制、 指標考核、排名獎懲等現代化手段，以“數目字管理”的方式來對下級政府行政過程和任務完成情 況加以管理和控制。上級政府將任務層層分配給下級，責任和壓力逐級下沉。伴隨科層組織的任務派發，屬地官員圍繞行政發包產生的政治錦標賽直接促成了中國經濟的迅速騰飛。然而最令人感到困惑的是，官員尤其是一些基層官員在一些事項上卻疲于應對，變通執行，甚至應付了事，上級的管控往往因下級的抵抗或者上下級之間的合謀走向失敗。關鍵的問題在于，基層政府所面對的并非單一委托人發包的單一任務，由于條塊結構和壓力下移，一個基層政府的好幾個“婆婆”同時要求給定的同一代理人完成多個競爭性甚至是沖突性的目標。這些任務在中央政府那里存在著不同的排序和激勵上的差別，進而造成了地方執行上的偏差。
這些文獻無疑為我們描繪出了一個豐富多彩 的基層政府治理圖畫。然而一個值得注意的問題是，諸如環境保護、扶貧、黨建等領域的工作在近年來變得突出重要，但現實情況是：中央越是重視，基層越是“形式”；上級壓力越是強大，基層越是形式。這其中必然還存在著更為深入的問題。
本文的實證研究資料均來自筆者在2017年 7月至8月于S省TC市市政府掛職期間的實習日志與訪談資料，以及2019年1月至2月于G省TS市與基層工作人員的訪談資料。不同地區和不同人員的選取主要基于獲取資料的便利性。同時不同機構、不同層級的干部所提供的資料存 在著相互印證的部分。
受科爾曼組織分析角度的影響，我們將提出一個解釋框架，試圖對“形式主義”現象形成的原 因進行考察。本文的基本立論在于，人們的行為受到激勵機制的支配，而激勵機制必須與宏觀制度環境兼容。與此同時，長期的激勵機制又形成了組織文化，組織文化進一步塑造制度環境，加劇了制度慣性及改變制度的成本。如圖1所示， 激勵機制誘發了官員的“表面應對”行為，而制度結構卻缺乏抑制這些行為的約束機制，甚至默許乃至鼓勵這些行為的出現。這些基層政府的“表面應對”行為堆積成為了“形式主義”表現。對應下文，激勵機制即地方層面為規避政治風險而自下而上發送信號的邏輯，約束機制即中央層面受制于交易成本的技術治理選擇邏輯。
三、風險規避下的信號發送邏輯
我們的觀察始于中共中央辦公廳發出的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（下稱“《通知》”）。該《通知》指出，“形式主義”問題主要在于干部“黨性不純”“政績觀”錯誤，而正確的政績導向能夠“激勵廣大干部擔當作為，不懈奮斗”。這一認識印證了本文在地方層面上對于激勵機制的考察。從這個角度出發，我們必然要問，“錯誤的政績觀”究竟是什么，又如何導致了泛濫的“形式主義問題”？
（一）委托代理鏈條中的信號發送
本文的討論基于如下假設：即對于所有官員來說，他們追求的最大目標就是能在不淘汰的基礎上獲得晉升。要對官員設計激勵機制，就必須使得官員的私人考量與公共利益相兼容。這個要求反映在上下級政府所構成的委托代理格局中，就意味著要讓那些在為公眾事務服務過程中作出突出成績的干部脫穎而出，獲取晉升資格。然而，上下級政府間，不僅設計和提供有效激勵十分困難，信息的傳遞也會伴隨著行政鏈條的延長和治理疆域的廣闊不斷受到阻礙。越是到基層，跨越層級越多，其治理的相關信息就越是難以掌握，其權力行使就越是難以監督，其任務完成情況就越是難以考核。我們的討論將沿著這樣一條思路展開：（1）上下級政府之間存在信息不對稱，上級政府難以直接獲取基層政府治理和完成任務的有效信息；（２） 在唯上是從的政治壓力下，基層政府作為代理人， 必然要通過向上發射信號以對自己完成了相應的任務加以說明；（３）“職責同構”的背景下，上下級政府的處境具有相似性，同時受交易成本的制約和權力關系人格化的特點影響，直接上級政府趨向于采信基層政府發送的信息，并根據得到的信息予以考核。除非特別說明，下文中與基層政府相對出現的上級政府均為基層政府的直接上級政府，即任務的直接委托方。按照已有的中央文件表述，“形式主義”的突出表現在于：“文山會海”，輪流圈閱；迎評迎檢，過度考核；“痕跡主義”，材料泛濫。我們將其作一個簡單的梳理就不難發現，這些正與自上而下的任務執行過程緊密相連（圖２）。
通常意義上，下發文件，召開會議，傳達布置， 組織部署，執行落實，總結報告，考核檢查都是政府執行一項工作任務必然經歷的幾個階段。這幾個前后相繼的部分構成了一個任務執行的全過程。不難發現，文山會海對應著文件下發和會議傳達這一組織動員過程，發文數量的多少隱含著組織動員的范圍和次數，會議召開的級別和規模體現了屬地領導對于該項任務的重視程度；文件圈閱直接標明了領導的批示，歸屬了責任，并確定了文件層層轉發的詳細過程；臺賬和工作日志主要記載了任務組織落實的整個過程。而迎評迎檢或材料上報則是將這些內容展示和匯報給上級的有效機制——即發送信號。只有通過這些路徑，代理人才能將委托代理的任務內容展現給委托人，確保自己完成了任務。
在筆者2017年7月于S省TC市民政局見習時，民政局辦公室就收到了市文明辦下發的關于評選“TC好人”的通知。通知要求，各單位領導干部要分解指標，每個部門都要承擔在中國好人網上推薦TC好人的任務。要求每周上報本單 位推薦的數量，如果完不成相應的數量指標，則本單位無法參加年底的評優。在一周時間內，筆者受單位干部的委托，共幫所在科室推薦了120余位“TC好人”。時任科室主任的WMY這樣說：
你就幫我們一個人編上二十幾條， 到時候填到中國好人網上面就行了。具體的讓MJ給你說一下。哪里會有那么多的好人，純粹就是上面給咱下任務的么，咱就得完成。你推薦上去了也沒人管你真的假的，實際上人家就讓你編假的弄假的……關鍵的問題就是要有那個氛圍，評好人還是為了“創文”，我們把它當作一項工作完成了就行了。（訪談資 料 WMY20170721）
不難看出，基層政府整個任務完成都集中在應對考核指標上，而且這種模式并未因工作任務 的不同而有所區別，向上發送信號成為了工作中的一個重要方面。無論是主動邀功還是被動完成，基層政府都在信息控制中處于主動地位，通過編制信息，報送材料，發射信號，力圖在提供信息上做得盡量完滿，減少對自己的不利因素。整個基層的政治過程圍繞著數據和表格運轉，實際上都是為了最后發送關于落實和完成任務的信號而作充分準備。
在訪談期間，TS市市監局某街道所一位領導這樣說：
現在講大局意識，就是一切以大局為重，不要給大局添麻煩。不管你工作做得怎么樣，材料總是要往上報的。哪怕你那是假的編造出來的材料，人家上面的人不管你的（那）真（么）假，你必須按照時間給人家完成啊！你說對不起，我們還沒有完成這個工作，那就影響（全部的）大局。（訪談資料JXP20190220）
該街道另外一位工作人員表達了類似的看法：
實際上現在的考核是相當之細的，你從最開始收到文件開始，到最后你完成了多少，你得有個數字出來啊。你只要這些材料準備得好，人家就認為你工作做得好。反過來說，人家考核你總得有個依據吧，這些就是依據，要沒有這些東西，人家憑啥說你工作干得好（嗎 不 好）。（訪談資料HXL20190120）
由于激勵是憑借信息作出的，那么讓上級收到相應的信號就成為了重中之重，即便并不能得到相應的褒獎，這些信號也會成為證實任務完成， 規避政治風險的一種有力屏障。因此，問題的關鍵并不在于激勵的強弱，而在于績效的測量。基層政府所發射的信號本應概括和體現任務完成的實質內容，但現實中卻成為了方便上級政府加以考核的外在形式。基層政府的目標也隨之從完成和落實上級交辦的任務異化為向上級政府提供用以測度政府績效的介質工具，從而出現了偏差。
無論會議文件，還是材料數據，抑或考察調研，都是向上級報告任務完成狀況的手段和工具。如果不憑借自下而上發送的信號，工作的績效就難以衡量和說明，任務完成的好壞，人事的獎懲， 將根本無法憑借指標予以實現，政治過程也將無法運轉。這也許就是“數字出官，官出數字”和“政績出材料”的微觀激勵機制。在訪談過程中，就有干部這樣說：我當了這么十幾年的干部了，基本上全是這樣的問題，發文件，一層一層發 下來，等文件到了基層，時間都過了。經常就是今天下午收到一份文件，要求明天早上就要匯報，這個時間你只能編，給上面把差事應付過去了。（訪 談 資 料JXP20190220）由于這樣一種激勵機制本身就體現了手段代替目的，形式取締內容的意涵，那么基層政府表現出“形式主義”的工作樣態也就不足為奇了。在面臨強激勵的基礎上，如果工作不便于進行測量，那么基層政府的工作將向便于上級政府進行測量的方向運轉。因而，“形式主義”實則是在已有的地方層面激勵機制下得到的必然結果。
（二）上級政府對下級政府信號的接收
從邏輯上講，在基層政府向上級政府匯報有關工作完成的相關信息后，上級政府也應當會有相當大的可能性和動力去再次核驗基層政府發射相關信號的準確性，考察基層政府究竟是否在內容上實質完成了相關工作。然而事實是，信號發射結束往往意味著基層政府中一項任務的終結。
2019年1月9日，中央電視臺播出了《一抓到底正風紀——秦嶺違建整治始末》的節目。西安秦嶺違建別墅問題并未得到認真核查，致使數字層層虛報，在總書記六次作出相關批示后才予以認真核查整改，其中有兩段對話，特別能表現出這個問題。
對話一：
喬征：在我們現在工作期間，我們對秦嶺北麓（違建別墅）查處，有各區縣黨政一把手簽字，并且通過舉報電話的進行反復（核實），拿出來的是這個數據。
記者：我想確認一下，您本人有沒有就這個數字，做過一些核查？
董軍：沒有。
對話二：
李敬喜：一天，去了三個縣四個點。
記者：都沒有提到核實這個數字的問題？
李敬喜：沒有。（領導）是叫你去督察督辦，我給自己找這些事干啥？就是看他們拆還是沒拆、落實了還是沒落實。
記者：其實核查組的目的本身就是為了查實這些數字？
李敬喜：總共202棟，后面寫的是結果啥，這些都有。但是我們要看的這幾個點，這幾個點，違規違法建筑就是拆了，好像感覺都是真實的了。
這里就能夠看出，如果沒有習近平總書記一而再，再而三地反復強調和中央的督察，陜西省和西安市的數字和報告很有可能被全盤接受。訪談資料也在另一方面印證了這一點：
你只要把這個事情有個交代了，誰管你呢？領導一天事情也多得很，他只想的是你能給他把事情弄完了，對上面有個交代。領導抓的是大的方面，具體的信息他沒有那個精力去抓。（訪談資料JXP20190220）
你說領導知不知道我們現實的情況，領導（局長）當然知道。局長也知道我們的工作中存在很多的困難，正因為他知道，他才不會說是真得跟你去計較 ……你只要不出太大的問題，給領導把這個事情處理好，就是給領導分憂。（訪談資料JXP20190220）
上級政府也深知基層政府之“苦”，有時會在檢查時提前告知。即使不提前告知，基層政府有足夠的“辦法”應對來自上級的考察，使得風險得到規避。訪談中，TS市區紀委干部 WWW這樣解釋了他們如何應對考核檢查的壓力：
人家來考核檢查都是提前會給你打好招呼，線路啊啥都是提前設定好的。有時候這些是不提前告訴你的，人家會入戶走訪。這一種情況就復雜一些，比方說高級別的考核組來了，先去了臨近地市，我們就通過各種關系去打問，看人家問了啥問題，重點看的是人家和老百姓接觸的時候問了啥問題，說了啥，重點看的那些個方面，保密工作就做得再好， 我們還是能得到一些確切消息。這個時候就要連夜跟受調研的這些人提前打好招呼，教他有人問的時候咋說。（訪談資料 WWW20190206）
由于上級政府處在更高層級政府與基層政府的中間位置，它一方面是基層政府的委托人和直接上級，對于基層政府面臨的困難相對了解，另一方面又是更高層級政府的代理人，面臨更高層級政府施加的任務壓力，同基層政府的處境具有相似性。這種上下嵌套的角色使得上級政府具有采 信基層政府上報信息并向上報告的傾向。
此外，上級政府的注意力是有限的，在未來還要經常性地同基層政府展開合作，要求基層政府完成委托任務。同時，其主官又往往與基層政府官員有著正式或非正式的聯系。這些考慮必然會消減作為上級的委托方進一步核查基層政府提供信息準確性的沖動，依據基層政府發射的信號來為基層政府提供激勵的機制就在現實中成立了。
然而在黨的十八大之后，中央空前強調“落實”問題，一方面，主流媒體一直在批判基層政府不作為：“調子喊得高，行動落實少”，“政策是好的，底下把經念歪了”；另一方面，也出現了與以往不同的另一種聲音：基層壓力巨大，苦不堪言，動輒就會受到“問責”，天天迎接考核，準備材料，占用了基層政府公務員的大部分精力，這似乎是一種悖論。那么為什么本是為了保證政策按照預期發揮效果的考核與檢查，反而會對基層治理造成困境，甚至成為了“形式主義”的一個大背景？
四、交易成本約束下的技術治理選擇邏輯
為了回答上述問題，我們將對于約束機制作一個總括性的考察，并試圖說明在現有的制度環境下，其不僅沒有抑制“形式主義”的問題，反而在容忍甚至鼓勵這種問題的發生。我們對這種意料之外的結果將沿著這樣一條思路展開討論：十八大以來政府內部強化了自上而下的督察檢查。受交易成本的限制，這種由上而下的控制主要通過技術治理模式展開，“形式主義”問題本身就是中央和地方圍繞技術治理模式展開調試過程中所必然產生的代價。
（一）十八大以來的強化約束與監督檢查中的痕跡管理
伴隨著全球化的縱深發展和經濟體系的深刻變革，世界各國政府承擔的事務都趨向于繁多、龐雜，與之相對應的全球性的避責時代已經來臨。當前中國處于經濟轉型和改革深化的關鍵時期，面臨著前所未有的風險挑戰，“千斤重擔 集于一身”。而這些風險的應對就都轉移成為了基層政府的無限壓力。“五位一體”意味著之前不受地方政府重視的生態環境問題在政治層面具有了高度的重要性，而“四個全面”則說明了當前和今后一個時期，黨政的注意力絕不能僅僅放在經濟建設上，多項系統任務必須統籌協調，全面推進。在這個背景下，基層政府事務擴張，壓力劇增，負擔加重。與此同時，基層政府掌握的資源并未發生相應的根本性的改變。基層政府在處理日常工作事務時顯得捉襟見肘，疲于應對。
與此同時，黨的十八大以來，中央權威顯著增強，管黨治黨寬松軟的狀況得到了扭轉，政治體系內部的監督問責極大強化。政治巡視的力度和效果不斷增強，考核督察的內容進一步增多，指標進一步細化，更加重視過程的合法性與合規性。此外，規模空前、范圍巨大、程度極深的反腐對于公務員系統產生了極其強烈的震懾作用，公務員的可見激勵空間被壓縮了。干部的創新沖動和邀功行為在一定程度上削弱，下級“沒有領導指示就不作為的行為”有增無減，“簡單地、機械地執行上級指示的現象日益增多”。
中央在黨政兩個方面強化對于各地的巡視督察具有的示范效應，推動了各個層級的巡視督察， 層層疊加帶來的政治壓力使基層政府整天待命， 迎評迎檢。為了完成層層分解的指標，督促基層政府的落實，特別是要回避下級出事后的連帶責任，各級政府必然要在“考核檢查”上下功夫，加大監督檢查力度，層層傳導壓力，以期控制基層完成任務的相關信息，督促基層落實相關工作。
如果中央要來檢查，那么省里就要先派人來查一遍，看看有沒有風險點；相應的，省里來檢查之前市里就要先檢查 一遍，確保沒有什么問題。市里來之前縣里就要先預演一遍。這是一層一層傳導來的政治壓力，更不要說有的任務是部門發的了，那樣不僅是地方上的領導要來檢查一遍，這個部門的人也要來檢查一遍。（訪談資料 WWW20190206）
各級政府的考核不僅是更高層級政府直至中央考核的預演，更是為了向上體現對于相關工作的重視，向下保證基層政府落實的有效手段。上下級政府間不僅職權和機構嚴格對齊，考核檢查也具有相當的相似性。一級政府在遇到重大任務時，往往最重要的就是要在組織部署結束后，分頭展開排查。
迎接檢查方面，最密集的時候是年中和年末，各部門到基層檢查工作進度， 察看工作完成情況，一般有脫貧攻堅檢查督察、農業農村工作、交通道路、衛生計生、項目建設等等。年終就是各類考核，綜合考核、單項工作考核等等，如果當年開展主題活動，如作風建設等等檢查督察頻次會更高。我們年中一次到鄉鎮督察項目建設，進鄉鎮辦公大院后發現扶貧、發改委等部門的人也下來督察工作。鎮分管領導全部派出去陪同，經了解，我們已是當天第八批督察檢查人員。（訪談資料WWW20190206）
在這樣的趨勢下，中央不得不高度關注這一問題，緊急叫停過頻過濫的督察檢查：“近年來，督查檢查考核工作不斷加強……但也存在名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等問題，地方和基層應接不暇、不堪重負。”在訪談過程中，也有一位街道青年干部這樣說：
為了應付上級檢查和考核，補資料， 編數據的情況相當常見，痕跡主義現象明顯。總體感覺就是兩個，一個是忙碌， 各種準備工作應接不暇；另一個是務虛， 加班加點補充完善資料……檢查考核名目繁多，工作標準嚴苛，致使工作方式不夠靈活，死搬硬套。各種會議文件太多， 疲于應付，擠占了大量抓落實的時間。（訪談資料HXL20190120）
因而最要緊的問題并不在于考核檢查過頻過濫，而在于其并沒有為基層干部謀事創業提供理想中的應有作用。這其中蘊含著一個巨大的悖論：如果干部都還沒有時間和精力在實質上落實工作任務，那么考核和檢查又從何而來呢？換言之，這其中暗含著一個不言自明的事實：考核與檢查并沒有考核出實際的任務進展與工作績效。恰 恰相反，正如中央文件所言，“重留痕輕實績”，其考核的主要內容是“痕跡”。
在對于地方層面激勵機制的觀察中，我們已經借用信號發射的機制對于這種現象進行了一定程度上的討論。這里我們不妨將其放在一個更宏觀的背景下進行討論，并說明：正是因為很難找到另一種考核相對績效的手段，“痕跡”才成為了監督檢查的主要依據。
（二）技術治理的限度與交易費用的瓶頸
黃仁宇曾將中國缺乏“數目字管理”作為中國的土壤未能開出資本主義花朵的原因，并認為這是傳統中國治理無能的重要原因。所謂數目字管理，即通過數字等量化信息來進行管理，用科學、 標準、客觀的評價體系來對政府績效展開評估并提供激勵。這一評價體系的核心即為“指標”，通 過制定指標，工作中實際成績就能夠轉換為相應的數字進行測量。現代信息技術的發展則加快了這一趨勢。正是當前技術治理的局限性和不兼容性，催生了“重留痕輕實績”的制度邏輯。
根據我們所作的考察，所有需要政府完成的內容幾乎都有“指標”。一些領域如經濟領域本身易于用數字衡量和控制，將數字目標分解，提供激勵，能夠促進該領域的發展。但這種指標的制定并不適用于所有工作領域，在那些不宜被指標量化的領域（如黨建等領域成效等很難被測度），對于數據的測度反而會代替工作內容成為人們關注 的焦點。因而，一個重要的悖論就在于，對于一些工作內容制定指標，就必然要使得這些工作容易量化，容易搜集，容易檢驗，否則就失去了制定指標的意義。而現實工作進程中的實際成效往往難以量化，難以搜集，以及難以檢驗。以“指標”為核心的量化技術治理，就在這二者之間的緊張關系中，使得基層的工作走偏了。
“數目字管理”的局限性在于，其一，大量原始的真實信息被過濾掉了，所有的實際情況被減損成為了一串數字。換言之，數字指標只能擇要反映事物的某一或某些方面而必然忽略眾多方面，也就必然不可能完全客觀真實地全面反映實際工作成效。其二，將工作成績通過指標轉換為客觀數字，雖然最大限度避免了人為的干擾性，但在一定程度上縮減了上下級政府之間的談判空間，使得基層負擔更重，面臨著更大的壓力和風險，加劇了政策的統一剛性和基層的靈活治理之間的矛盾。其三，這樣一套技術治理的手段加劇了基層政府治理進程中的“繁文縟節”和條條框框，反而弱化了基層政權的實際治理效能。
應該說，技術治理是目前能夠采取的最具效率的好方法，采用這種手段具有當前條件下的必然性，但要顧及交易成本（Transaction Costs）的問題。所謂交易成本，可以理解為整個交易過程中雙方所投入的所有成本，其中就包括取得交易對象信息與和交易對象進行信息交換所需的成 本。威廉姆森（O.E. Williamson）間接考察了交易成本的決定因素，指出某種交易之所以采用某種特定的方式來組織，其中必然含有經濟上的合理原因。巴澤爾（Yoram Barzel）指出，如果度量產出的費用比度量（監管）投入的費用低，投入的貢獻一般是通過度量產出來估價的。反之，監管的方式就會被采用。張五常進一步認為，任何生 產要素都可以用多種不同特質量度，凡是被量度而作價的“特 質”，監管費用較低；而不直接作價的，監管費用較高。以每小時為單位算工資， 散漫的行為要監管；以件工算工資，產品的質量要監管；以銷售量算傭金，售貨員增加雇主的其他推銷成本要監管。
按此思路，在中國上下級政府委托代理的關系當中，在上級政府和基層政府處于信息不對稱的情況下，除非上級政府始終監控基層政府的工作情形，否則不可能掌握基層政府工作績效和面臨問題的所有信息。從反面來說，上級政府對基層政府進行完全監督的成本是巨大的，正因如此， 上級政府不得不采取作價，即度量的方式來確保基層政府作為代理方很好地履行了契約。而將材料、表格和報告作為作價的工具，通過指標數字的客觀性弱化人為的不確定性，則是目前最有效率的代替完全監管的手段，但其代價就是使得工作實際成效往往“虛有其表”。在這個意義上，交易成本的制約推動了上級政府對于技術治理的渴求，技術治理與制度環境的不兼容則又為形式主義的存在提供了土壤。
五、結論與討論
本文對形式主義出現的原因在中央和地方兩個層次上作了檢視。地方層面，自下而上地來看， 在信息不對稱的委托代理格局下，下級政府要為上級政府發射信號來表明自己完成任務，從而為上級政府認可工作成效提供佐證，規避被否決風險；而在中央層面自上而下來看，十八大之后中央權威急劇強化，各級政府空前強調落實，體制遂通過層層監督檢查，傳導壓力來保證政策完成，同時受制于交易成本的約束，只能借助技術治理的方式對基層政府進行考核，然而技術治理存在著自身的限度，工作實際就與表格材料脫鉤。
如圖3所示，中央兩次針對該問題給出的意見都集中表現為作風建設問題，即組織文化問題。但這些問題只是激勵結構與制度環境相作用下的表現形式，并非問題本身。將其作為對象來進行批判和整治，只能是“隔靴搔癢”。
在邁向國家治理能力和治理體系現代化的進 程中，所有改革措施都必須強化系統性和協調性。在我們這樣一個超大國家，這一點是極其困難的。其原因在于，中央和地方內嵌于一個極其廣大和復雜的行政疆域之中，一方面要保證體制的穩定和統 一，另一方面則要強化基層治理的有效性。周雪光用一統體制和有效治理的基本矛盾這一命題對此進行概括。周黎安則將這一矛盾描述如下：“作為所有權力集于一身的中央政府，主要需要完成兩項基本任務：一是為廣大百姓提供基本的公共服務，維持政權的長期穩定；二是保證下放給行政代理人的權力不被濫用，中央的政令能夠暢通無阻。”而這兩者常常面臨沖突。
事實上，中央的道德執政倫理同壓力型體制下地方的尷尬處境之間實則是兩種不同的執政邏輯。對于中央而言，其合法性建立在民眾認同的基礎上，也就是說中央在實現國家治理時所倚靠的是一種自下而上的邏輯。從歷史源頭上講，正是人民的選擇構成了執政的基礎，而中央又在長期的執政實踐中將其合法性建立在能夠給民眾帶來的實實在在的好處上。因此，要強化其執政地 位，就必須不斷地從它自己所構筑起的道德譜系出發不斷回饋民眾，保障民眾的利益。
而基層的執政邏輯則完全相反，對于基層政府而言，正是因為上級完全掌握了基層官員的政治生命，基層官員才需要賣力地提高自己轄區內的治理績效以獲得上級政府的賞識，從而取得升遷的資格。因而，基層的邏輯是“唯上”的而非“唯下”的，其回饋民眾的要求是要通過黨的約束來實 現的，即通過與黨中央“看齊”，“保持高度一致”， 貫徹“黨的群眾路線”等黨內運動以及學習各級黨委會議的精神來實現。換句話說，基層政府最關鍵的訴求是增加自己任內的治理績效，完成上級政府的各項指標任務和“行政發包”。其與民眾保持血肉聯系的要求（“唯下”）是在訴諸同中央“看齊”（“唯上”）的過程中實現的，必須要通過“上級” 這一轉換機制才能夠達成。我們作一簡單審視， 就能夠發現，基層政府的合法性來自于上級政府的授予，可其卻直接面對民眾；中央政府自身要求要對民眾負責，但其并不直接治理民眾（表１），二者之間的邏輯建構存在著背離和沖突。
更為關鍵的是，基層的治理績效是民眾切身體會的，其雖然無法掌握政府面臨困難的基本信息，但對于政府治理績效評定卻最有發言權：一項政策是否成功很大程度上取決于老百姓的“獲得感”。然而事實上基層政府的工作成績卻是通過上級評價的，因為上級并不充分掌握信息，那么必 然就要通過完成指標的可視化數據對于基層工作加以評定。自上而下的監督執紀問責越強，地方對當地民眾負責的責任感就日益淡漠。正因宏觀的制度環境提倡基層政府“唯上”，那么基層也就失去了“唯實”的動力。
因而，“形式主義”并不能看作是我們龐大體制中的“弊病”或者“頑疾”，其所以能夠長期穩定存在，恰恰表明我們的政治在處理這些矛盾過程中所自然而然生發出的調試與變動。換句話說， 正是整個政治體制上下為了在保證集中統一領導的基礎上實現有效治理，“形式主義”才作為一種特定的表征顯露出來。對于“形式主義”的考察， 應當放在整個國家追求治理能力和治理體系現代化這個總目標的進程之下。即便“形式主義”問題有著深厚的制度根基，但其仍然處在變動進程內。這一變動是圍繞技術治理的調試來展開的，表明政府內部正處于探索一條國家治理能力與治理體系現代化可實現路徑的嘗試之中。從中央的文件表述上來看，其在大范圍程度上叫停了會議、文件和督察檢查次數，也意味著中央已經意識到不能再憑借簡單的報告和材料來評定政績，考核工作。
特別需要指出的是，中央的文件前后出現了許多不同，如許多政治任務和改革目標從強調“一把手掛帥”到后來強調“不能過分倚靠一把手”；如強調“重大事項請示報告”“加強黨的集中統一領導”到“不能責任上移，凡事等待上級指示”；從“層層夯實責任，確保任務完成”到“因地制宜”“為基 層進一步減負”，這些文字上的先后變動都證明了中央層面正在逐步深化對于這一問題的認識。正如許多學者強調，改革開放以來中國府際關系存在“收放循環”，從目前來看，中央正在力圖破解這一問題。十八大以來的央地關系圍繞強化“中央集中統一領導”出現了重大變動，而十九大之后是否會再次調整央地關系，還有待進一步觀察。
從地方層面而言，許多地方也對于官員的工作評價開展卓有成效的探索，如采用屬地居民打分、第三方評價、從人大層面強化對地方官員的監督等。這些新的動向本身可以看作是國家邁向治理能力和治理體系現代化進程中的有益嘗試，而諸如“形式主義”等意料之外的表現可以看作是在 這一過程中的陣痛期。可以預見，在行政水平逐漸提高和技術水平逐漸深化的進程中，績效考核和監督機制都必然會取得新的進展。
（季乃禮系南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《吉首大學學報》2020年第4期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
