新時代的基層治理是執(zhí)政黨和國家對基層社會的積極治理以及基層社會 自我治理的統(tǒng)一。作為中國式現(xiàn)代化重要組成部分的基層治理現(xiàn)代化，它彰顯出治理 理念的人民性和積極性，治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和調(diào)適性，治理主體的多元性和能動性，治 理方式的集成性和靈活性以及治理要素的地方性和聯(lián)動性。從實踐維度看，基層治理 現(xiàn)代化進程通常遭遇自下而上民意表達通道暢通性偏弱、基層治理場域的條塊關(guān)系有 待優(yōu)化、組織動員能力與社會參與不足并存、國家意志穿透基層社會還有待加強的治理 困境。基于高效能治理的要求和向度，我國推進基層治理現(xiàn)代化要更加注重自上而下 和自下而上的雙向互動治理，加快邁向上下協(xié)同、左右聯(lián)動的全過程治理；通過突出統(tǒng) 籌國家意志與民眾意愿的貫通轉(zhuǎn)化，提升群眾的獲得感、幸福感和安全感，增強基層善 治能力；持續(xù)優(yōu)化行政型推動與內(nèi)源式發(fā)展的關(guān)系，健全矛盾糾紛多元化解機制和源頭 治理；更加注重屬地管理與屬性治理的耦合共生，充分激發(fā)黨建勢能以增進治理成效。
國家的根基在基層。位于國家結(jié)構(gòu)底座的基層，直接面對廣大人民群眾，從而形成基層社會。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。基層治理研究受到廣泛關(guān)注并產(chǎn)生諸多成果。有研究認為，基層治理具有國家性、社會性和中間性等多重屬性。既有研究主要基于國家與社會關(guān)系的視角而展開。我國改革開放以來，基層社會呈現(xiàn)出擴大化、流動性強的顯著特點。既有研究轉(zhuǎn)變自上而下的國家角度展開探討。基層治理現(xiàn)代化是在基層社會形成一整套制度和程序去規(guī)范社會權(quán)力和維護公共秩序，發(fā)揮執(zhí)政黨和政府組織、公民和各種社會力量的作用，共同解決基層社會公共問題和最大限度增進公共利益。與此同時，基層治理現(xiàn)代化事關(guān)治理主體、治理機制、治理方式、治理技術(shù)等多個層次的綜合提升，是一個制度法治化和制度適應(yīng)性變遷的過程。學(xué)界關(guān)于基層治理現(xiàn)代化還沒有形成統(tǒng)一認識，在中國式現(xiàn)代化進程中對其理論內(nèi)涵有待挖掘。本文基于大治理觀，認為基層治理現(xiàn)代化注重治理理念的人民性和積極性，治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與調(diào)適性，治理主體的多元性以及能動性，治理方式的集成性和靈活性，治理要素的地方性和聯(lián)動性。注重國家上層與基層社會的良性互動以及基層社會的活力與秩序相統(tǒng)一問題，基層治理現(xiàn)代化的核心在于提高基層治理能力、健全現(xiàn)代化的治理體系，從而優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)并增強善治能力。
一、筑牢基層基礎(chǔ)：基層治理實踐緣起及其核心
基層治理是國家權(quán)力向基層延伸并為社會確立規(guī)則的過程，其目的是形成一種新的社會秩序。基層治理作為國家治理的根基，處于基礎(chǔ)性地位。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。新時代推進國家治理現(xiàn)代化更加重視基層社會安定有序，基層治理更加突出筑牢基層基礎(chǔ)。
（一）基層治理的實踐緣起
基層治理在不同時代有不同的表現(xiàn)。傳統(tǒng)國家時期受國家能力、交通條件等因素限制，在一定程度上出現(xiàn)了“皇權(quán)不下縣”現(xiàn)象。新中國成立以來，基層治理不斷被納入國家治理當(dāng)中，國家建設(shè)不斷下沉 基層，國家權(quán)力也下沉基層末梢，基層治理雙軌政治關(guān)系延續(xù)，個體參與社會治理意愿加強，基層社會基礎(chǔ)地位愈加明顯。基層治理是歷史性與現(xiàn)實性的統(tǒng)一。
1. 國家權(quán)力下沉并滲透末梢根基。現(xiàn)代國家的有效治理離不開公共行政組織作用的充分發(fā)揮。政權(quán)機關(guān)設(shè)立到什么地方，國家統(tǒng)一性治理才能到達什么地方。秦朝通過實行郡縣制和鄉(xiāng)里制，進而將國家政權(quán)帶入社會。與統(tǒng)治堡壘的城市遙遙相對的廣闊鄉(xiāng)村卻與國家政治生活幾乎處于隔絕狀態(tài)，“天高皇帝遠”，成為皇權(quán)鞭長莫及之地。傳統(tǒng)國家職能十分有限，國家公共事務(wù)簡單且可配置資源少，基層政權(quán)延伸在縣域?qū)用妫^“皇權(quán)不到邊”。現(xiàn)代國家愈加重視國家整合、基層治理及其效能提升。國家的基礎(chǔ)性權(quán)力積極穿透社會和滲透地方，深入到與民眾日常生活有關(guān)的公共事務(wù)之中。例如“最后一公里”“簡政放權(quán)”“服務(wù)下鄉(xiāng)”，從而滿足社會公共利益訴求。特別是執(zhí)政黨組織體系通過“橫向到邊”和“縱向到底”，進而把國家權(quán)力試圖穿透社會的各層級和各角落。但是國家權(quán)力下沉滲透基層社會需要經(jīng)歷一個漫長的發(fā)展過程，基層治理的自主性、標準化和靈活性也受到一定程度的抑制。
2. 基層治理雙軌政治關(guān)系的延續(xù)。傳統(tǒng)中國的基層治理存在兩條平行的軌道。一條是自上而下的“皇權(quán)”軌道。它以皇權(quán)為中心，基于自上而下的官僚體制的層級治理和“準官員”將皇權(quán)意志傳遞到地方。另一條則是自下而上的“紳權(quán)”軌道，它主要由地方士紳等精英治理。士紳階層是基層社會的實際統(tǒng)治階級，宗族是士紳進行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)，地方士紳通過一切社會關(guān)系影響官方的政策。傳統(tǒng)中國自上而下的基層與地方治理有一定的制度和組織的保障，但是自下而上的治理往往缺乏國家制度和組織化的保障；特別是士紳階層傳達民意缺乏制度化通道，容易導(dǎo)致民意表達的不暢通。現(xiàn)代中國自下而上的民意表達有很大改進。通過人民當(dāng)家作主的實踐，充分彰顯全過程人民民主。有的地方推行書記民情“三本賬”制度，強化問題導(dǎo)向、民意導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向進而加強和創(chuàng)新基層治理，將基層的民意民情更好地向上傳達，讓群眾合理合法訴求得到及時有效落實、就地解決。但是以往的雙軌政治關(guān)系依然具有一定的歷史延續(xù)性。不論是基于全過程人民民主發(fā)展，還是加強和創(chuàng)新基層社會治理都要更加注重基層治理體系優(yōu)化。
3.將基層社會治理納入國家治理體系。“基層社會是與上層社會相對而言的，一般指與經(jīng)濟基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會民眾以及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說的基層和地方干部。”國家是人類歷史發(fā)展的重要產(chǎn)物。歷史文化傳統(tǒng)的差異性造就了不同的國家結(jié)構(gòu)形式。從國家結(jié)構(gòu)形式看，單一制國家勢必形成一個基層社會。作為超大規(guī)模的單一制國家，新中國成立以前的基層社會在一定程度上游離于國家治理體系之外。郡縣制的實施，雖然將社會劃分為上層國家和基層社會，統(tǒng)治者注重國家層面的治理行為，但是對基層社會的滲透相對有限。伴隨國家政權(quán)建設(shè)深化，我國科層化治理的政府組織積極滲透基層社會。自上而下的政府組織和執(zhí)政黨組織，由中央到地方，再由基層，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)、村民小組、自然灣、中心戶，一直達到每個民眾，從而把基層社會的治理納入國家的整體治理。
4. 個體參與公共治理的意識增強。在農(nóng)業(yè)社會，作為社會底層的農(nóng)民群體基本不參與政治活動；他們主要參與農(nóng)業(yè)活動，生產(chǎn)生活的基本單元是以家戶為單位的。戶籍制度猶如一道牢不可破的屏障，把農(nóng)民牢牢束縛于土地上，他們以“戶”為單位繳納賦稅、服勞役。近代以來，農(nóng)民的社會地位不斷提升。長期以來家庭是社會的基本單元，但是中國式現(xiàn)代化進程中公民個體逐漸成為治理與服務(wù)的基本單元。20 世紀80 年代以來，國家全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會體制機制發(fā)生顯著變化。其突出表現(xiàn)是農(nóng)民擁有較多自由自主活動的空間和可能。基層個體不斷地被國家化、社會化。他們與各類社會組織、其他個人的相互交往日益緊密而加深，也不再被隔離于國家政治活動之外。個體的物質(zhì)需求、精神需求不斷提升，開始主動表達對公共物品和基本公共服務(wù)的合理需求。個體作為參與公共治理的基本單元，一方面自身參與公共事務(wù)和基層治理的主動性和積極性進一步增強，另一方面與家戶制為單元相比，基層治理個體化時代的治理難度更大，進而對基層治理現(xiàn)代化提出新要求。
（二）基層治理現(xiàn)代化的核心元素分析
基層治理過程存在多元治理要素，不同歷史時期基層治理結(jié)構(gòu)不盡相同。基層治理現(xiàn)代化是新時代基層社會治理的要求，其不同于其他歷史時期且突出核心元素，其中包括基層治理現(xiàn)代化將人民性、創(chuàng)新性和系統(tǒng)性相耦合，將黨和國家意志與民眾意愿相統(tǒng)一，基層治理現(xiàn)代化是積極筑牢基層基礎(chǔ)的有效實現(xiàn)路徑，現(xiàn)代化的基層社會是致力于追求秩序和活力相統(tǒng)一的社會。
1. 人民性、創(chuàng)新性和系統(tǒng)性的耦合。基于國家政治結(jié)構(gòu)，基層是人民群眾生產(chǎn)生活和社會交往的主要場域。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義現(xiàn)代化國家。基層治理的人民性主要體現(xiàn)為一切為了人民、一切依靠人民，全心全意為人民服務(wù)。差等性是城鄉(xiāng)在中國治理中地位的概括，它不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展的不平等，更是指不同地域空間人群的政治關(guān)系。基層治理視域下的國家上層與基層社會的關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系具有相似性，均擁有一定程度的差異性。基層治理要更加關(guān)注生活在基層場域的人民狀態(tài)，滿足人民對美好生活的向往。與此同時，大力推動基層治理理念革新，以及治理手段、治理方式和治理機制的創(chuàng)新，提升基層社會的善治能力，進而推動基層治理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新性發(fā)展。基于治理體系、治理能力、治理效能等多個維度，有助于更好地理解和推進基層治理現(xiàn)代化。人民性、創(chuàng)新性、系統(tǒng)性三者緊密配合、相互作用、互促提升。基層治理現(xiàn)代化要以人民性為根本和靈魂，以創(chuàng)新性為重要取向和保障，以系統(tǒng)性為主要原則和方式，進而推動人民性、創(chuàng)新性和系統(tǒng)性的積極互動和耦合共生。
2. 黨和國家意志與民眾意愿的統(tǒng)一。現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程中，國家權(quán)力全面滲透到神經(jīng)末梢，進而表現(xiàn)出復(fù)雜性和動態(tài)性。一方面是散落于社會的權(quán)力向國家集中，國家的統(tǒng)一性高度集聚。另一方面是高度集聚國家權(quán)力從而力圖將歷史上長期處于分散狀態(tài)的鄉(xiāng)村社會與國家整合為一體，力圖根據(jù)其意志改造和改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會。國家是源于社會但又高于社會的強制性力量，執(zhí)政黨和高層級政府是國家意志的代表和行使者。它們將貫徹國家意圖并彰顯國家行為。治理現(xiàn)代化進程中，國家不斷地滲透和整合基層社會。這可稱之為國家整合，主要包括兩個方面：其一，突出國家建構(gòu)，即國家權(quán)力向社會積極地滲透，力圖根據(jù)國家意志改造和發(fā)展社會，使社會日益國家化，國家元素愈來愈多。其二，強化社會認同，即社會（民眾）對國家的滲透并不是消極地接受，而將以各種方式做出自己的反應(yīng)，順應(yīng)抑或反對，國家需要對之做出相應(yīng)的調(diào)試。國家建構(gòu)和社會認同相統(tǒng)一以及執(zhí)政黨目的、國家意志和民眾意愿相互貫通。黨和政府的意志伴隨著行政發(fā)包制、科層結(jié)構(gòu)不斷向下傳遞，而民眾意愿通過多元通道向上傳 達；基于民眾合法訴求，國家意志要不斷進行“調(diào)”與“適”，基于調(diào)適性治理力求更好地滿足人民需求。基層治理現(xiàn)代化是黨和國家意志與民眾意愿相統(tǒng)一的重要表現(xiàn)和積極結(jié)果。
3. 積極筑牢基層基礎(chǔ)的有效實現(xiàn)路徑。為回答中國國家上層多變而社會停滯的“歷史之謎”，可以將政治體系劃分為上層國家和基層社會。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。積極筑牢基層基礎(chǔ)是推動基層黨的組織建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展，確保基層社會既安定有序又充滿活力的重要體現(xiàn)。黨建引領(lǐng)基層社會的協(xié)同治理，不斷提升基層群眾自治能力和為民服務(wù)能力。推進基層治理現(xiàn)代化進程中，自上而下的國家意志和自下而上的人民意愿的雙向互動，既構(gòu)建安定秩序又激發(fā)基層活力，進而筑牢基層基礎(chǔ)。基層治理現(xiàn)代化是筑牢基層基礎(chǔ)的目標導(dǎo)向，筑牢基層基礎(chǔ)是基層治理現(xiàn)代化的重要成果。基層社會被充分地納入整體性的國家治理體系。治理現(xiàn)代化過程中要充分發(fā)揮基層黨組織的組織功能、政治功能以及服務(wù)功能，著力構(gòu)建和完善上通下達的民意表達通道，不斷增強基層治理能力，從而筑牢國家高質(zhì)量發(fā)展的基層基礎(chǔ)。
4. 致力于追求秩序和活力相統(tǒng)一的社會。基層治理事實上是國家權(quán)力向基層延伸并為社會確立規(guī)則的過程，其目的是形成一種新的社會秩序。基層治理現(xiàn)代化，既要注重暢通和拓展自下而上的民意表達通道，促進國家上層和基層社會之間的雙向互動，又要更加重視基層治理活力的增強，進而打造活力社會。我國人民意志的實現(xiàn)主要是通過人民代表大會制度，基于直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式，由人民代表來依法行使國家權(quán)力。基層群眾參與國家治理具有相應(yīng)的制度保障。在城鄉(xiāng)基層社區(qū)實行基層群眾自治制度，群眾自己的事情自己依法處理。他們直接行使人民民主權(quán)利，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制；通過把矛盾和問題在基層就地及時解決，不斷提高基層群眾依法參與治理、善于自治的活力。善治導(dǎo)向的基層治理致力于追求安定有序與充滿活力的有機結(jié)合。基于人民至上的立場的基層治理，強調(diào)治理主體能動性。通過治理理念、治理方式、治理手段的優(yōu)化和創(chuàng)新，推動基層治理又好又快發(fā)展，突出系統(tǒng)性發(fā)展思維和整體治理效能提升。現(xiàn)代化的治理是國家意志與人民意愿相統(tǒng)一的過程，基于自上而下的國家意志傳遞，基層民眾形成和增強對國家政權(quán)的認同。基層治理的場域是基層社會，統(tǒng)籌安排治理要素并科學(xué)組合，提高基層治理效能，從而筑牢基層基 礎(chǔ)。通過優(yōu)化和完善基層治理結(jié)構(gòu)，充分激活內(nèi)生型參與式力量，從而激發(fā)基層治理主體活力，發(fā)揮共同締造的治理優(yōu)勢，推動基層社會秩序與活力的統(tǒng)一。人民性、創(chuàng)新性和系統(tǒng)性是基層治理現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵。黨和國家意志與民眾意愿的統(tǒng)一是基層治理現(xiàn)代化進程的具體體現(xiàn)。筑牢基層基礎(chǔ)是基層治理現(xiàn)代化的結(jié)果和任務(wù)，其最終目標是治理為民、為民造福。基層治理現(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展過程，既是基層治理的發(fā)展方向也是促進基層善治的有效路徑。
二、突出黨領(lǐng)共治：基層治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵
基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。基層治理現(xiàn)代化強調(diào)黨領(lǐng)共治，其核心內(nèi)涵包括基層治理理念的人民性和積極性、基層治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和調(diào)適性、基層治理主體的多元性和能動性、基層治理方式的集成性和靈活性、基層治理要素的地方性和聯(lián)動性，注重全過程治理和全過程人民民主，突出基層治理善治能力提升。
（一）基層治理理念的人民性和積極性
以人民為中心是我國公共治理的主要理念。基層治理全過程和各領(lǐng)域要更加注重“人民至上”。作為國家主人的人民是基層治理的核心主體。提升基層治理能力離不開人民群眾力量的充分發(fā)揮，匯集成自發(fā)且自覺的治理力量。基層治理過程要充分收集群眾的訴求和建議。從個人、村民小組、村鎮(zhèn)到縣，更加敏銳地感知社情民意，更好地暢通和拓寬民意反映渠道，黨、政府和群眾協(xié)同構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局。中國自大禹治水傳說開始，就表現(xiàn)出政府行為的積極性。這是中國發(fā)展的重要優(yōu)勢和治理理念。基于積極治理理念，現(xiàn)代化的政府旨在解決公共問題，更好地滿足公共需求以及依法維護民眾的公共利益，采取積極主動的治理思路和治理行為，進而緩解基層社會矛盾。追求善治的基層治理旨在積極主動地發(fā)現(xiàn)社會問題，追溯問題的產(chǎn)生根源，以及深刻地分析問題產(chǎn)生原因。它既堅持問題導(dǎo)向又重視創(chuàng)新導(dǎo)向，既注重過程也注重結(jié)果。與就事論事的消極治理相比，現(xiàn)代化的基層治理更加注重探尋問題產(chǎn)生根源，它屬于積極主動型治理。在這個意義上，基層治理是各方主體積極參與的良性治理。
（二）基層治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和調(diào)適性
作為國家治理根基的基層治理具有鮮明的科層制特點。國家政權(quán)建設(shè)中的“縣域”是中國基層治理的主要場域。它直接面對基層社會和民眾，與基層社會構(gòu)成最初環(huán)節(jié)的基層治理結(jié)構(gòu)。受科層制治理的深刻影響，單一制國家的基層治理結(jié)構(gòu)具有較強的穩(wěn)定性和依賴性。與此同時，傳統(tǒng)的“雙軌政治”結(jié)構(gòu)具有一定程度的延續(xù)性和適用性；基層社會與國家上層的聯(lián)系主要是在“政權(quán)治理”和“社會治理”的雙軌下運行。但是現(xiàn)代基層治理結(jié)構(gòu)離不開自上而下和自下而上的雙向互動以及條抓塊統(tǒng)。它要減少或避免“政權(quán)治理”十分發(fā)達而“社會治理”發(fā)育不夠的治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代化的基層治理結(jié)構(gòu)要在積極調(diào)適中 達致“政權(quán)治理”和“社會治理”的動態(tài)平衡以及可持續(xù)發(fā)展。
（三）基層治理主體的多元性和能動性
基層治理是最大限度地接觸和服務(wù)廣大人民群眾的“下沉式治理”。它要充分激活基層治理制度活力，增強公共治理的合力。與此同時，基層政府所面對的治理對象復(fù)雜多樣，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化要重視統(tǒng)籌各方治理主體，注重敏捷治理。基層治理現(xiàn)代化要充分發(fā)揮多元治理主體的積極作用。將基層政府、黨組織、村（居）民委員會、社會組織、黨員、村民、企業(yè)或新型經(jīng)營主體等基層治理主體更好地聯(lián)結(jié)到一個有序的資源共同體和利益共同體，進而激發(fā)治理主體的內(nèi)生動能。通過構(gòu)建和完善共建共治共享的基層治理格局，進而充分彰顯基層治理主體的主觀能動性和創(chuàng)造性。
（四）基層治理方式的集成性和靈活性
治理方式的集成性要注重事物內(nèi)在屬性的引領(lǐng)型治理。基于屬性治理的視野，加強和創(chuàng)新基層治理要超越屬地管理的限度。以黨組織這一結(jié)構(gòu)性要素重組和優(yōu)化各類治理要素。通過統(tǒng)籌社會資本、技術(shù)、信息、人才、土地等各類發(fā)展要素，從而更好地推動產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和資源聯(lián)享。通過增強基層治理資源的科學(xué)配置和可及性來提高基層治理效能。中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代形成一套“游擊式”的方法，它包含一系列主動出擊和迂回調(diào)整的策略，用以應(yīng)對突如其來的變化和不確定性。新中國成立以來，國家堅持和發(fā)展這種政策風(fēng)格，基層治理方式擁有鮮明的靈活性。基層治理方式要兼顧集成性和靈活性，而不可偏廢。根據(jù)國情變化和群眾的需求，既能“統(tǒng)起來”又能“活起來”，不斷優(yōu)化條塊關(guān)系，從而實現(xiàn)治理目標和治理方式的多維互動治理。通過靈活調(diào)整各類政策，保持治理軌道的上下互通和往來自由，從而增強治理效能。
（五）基層治理要素的地方性和聯(lián)動性
基層社會自發(fā)衍生出非正式規(guī)則、社會性權(quán)威等內(nèi)生型治理要素。伴隨國家政權(quán)建設(shè)，治理重心和資源下移逐漸形成正式規(guī)則、政績性權(quán)威等建構(gòu)型治理要素。基層治理要素更加豐富而復(fù)雜。各地在長期發(fā)展中所形成的環(huán)境不同，往往難以突破屬地管理界限，導(dǎo)致治理要素具有明顯的地方性。與此同時，執(zhí)政黨組織在中國基層治理中已成為結(jié)構(gòu)性要素。中國式現(xiàn)代化進程中，黨組織在基層治理的結(jié)構(gòu)以及上下通達的軌道中都處于核心地位。推進基層治理現(xiàn)代化要充分發(fā)揮黨組織的強大組織動員能力以及引領(lǐng)作用。通過合理配置各種相關(guān)治理要素，基于整體性視角而不是單一性的視角來探索基層治理要素的優(yōu)化組合，進而強化基層治理各要素的高效聯(lián)動。把基層黨組織的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和活力 優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為基層治理效能，充分加強治理要素的協(xié)同聯(lián)動，從而有效推進基層善治。
三、權(quán)與責(zé)的非均衡性：基層治理現(xiàn)代化的實踐困境
基層社會直接面對廣大人民群眾。同時由于其流動性，基層事務(wù)紛繁復(fù)雜，自下而上的民意表達通道還不夠暢通，基層社會治理遭遇一定的困境。有研究認為，基層治理面臨的結(jié)構(gòu)性問題主要是科層化和社會性之間的張力。本文認為，推進基層治理現(xiàn)代化中，基層權(quán)力與職責(zé)出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，條塊關(guān)系不暢，整體表現(xiàn)為基層政府權(quán)力與職責(zé)的非均衡性。
（一）自下而上民意表達通道暢通性偏弱
江山就是人民，人民也是江山。中國式現(xiàn)代化要認真回應(yīng)和主動滿足人民的合法需求，持續(xù)增強黨和社會、人民的緊密聯(lián)系程度。基層治理直接面對廣大群眾，更要充分了解和掌握民情民意。基層治理效能的獲得離不開國家意志與人民意愿的相互貫通和積極轉(zhuǎn)化。隨著國家政權(quán)建設(shè)的深入實踐，自上而下的國家治理通道發(fā)達而暢通。基于科層制運行機制，國家意志可以暢通地傳達到基層社會乃至個人。但是基層群眾參與基層社會治理的積極性和主動性還較弱。與此同時，基層社會仍然存在自下而上的民意訴求軌道的暢通性偏弱問題。制度化的民意上傳通道還有待健全和拓寬，進而避免個體表達自身需求和意志的通道出現(xiàn)淤塞現(xiàn)象。有效暢通的人民意志反映渠道本身可以促進民眾參與基層治理。廣大民眾不僅是基層治理的重要對象，更是參與基層治理的主體，具有主動參與公共事務(wù)治理的驅(qū)動力。要重視人民合理訴求的便捷式傳達，治理過程中注重治理主體的積極回應(yīng)，把增強基層善治能力作為回應(yīng)結(jié) 果。但是在實踐中，自下而上民意表達的渠道有待暢通和拓寬；與此同時，自下而上民意表達渠道的制度化建設(shè)還不夠。民意表達通道的暢通性關(guān)乎基層善治能力，也影響人民美好生活的實現(xiàn)程度。對此需要予以足夠重視。
（二）基層治理場域的條塊關(guān)系有待優(yōu)化
中國地方政府處于條塊結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)，即“條條”與“塊塊”相互交叉和相互制衡的結(jié)構(gòu)，它構(gòu)成地方政府結(jié)構(gòu)的一個最基本的特征。實踐運行表明，政府結(jié)構(gòu)的條塊化往往容易導(dǎo)致如下問題：其一，基層與地方組織的超負荷運轉(zhuǎn)和政府部門之間的協(xié)同性不足并存。其二，治理信息存在一定程度的失真或偏差現(xiàn)象。其三，壓力型體制和運動式治理下，對官員的約束不夠健全，導(dǎo)致其出現(xiàn)一定的消極行為。基層位于國家政權(quán)體系之外，作為國家的底座，其條塊關(guān)系更為復(fù)雜。基層治理進程中，條塊結(jié)構(gòu)下基層政府受上一級政府的監(jiān)督和控制，其管轄的各個職能部門同時受到上級“條條”部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。矩陣式縱橫交錯的基層政府往往產(chǎn)生權(quán)責(zé)倒掛、協(xié)調(diào)障礙、治理分立、管理梗阻等問題。基層治理壓力巨大而能力相對不足，不夠理想的基層條塊關(guān)系往往阻礙基層治理現(xiàn)代化的實踐發(fā)展和目標達成。
（三）組織動員能力與社會參與不足并存
作為大規(guī)模的單一制國家，我國公共治理主要依靠多層級的行政組織體制，進而把國家意志傳遞到基層的末梢神經(jīng)。面對具有復(fù)雜性、變動性和多樣化的基層事務(wù)，目前基層政府處于“事上，一針對千線；安下，小馬拉大車”的結(jié)構(gòu)性困境。其一，基層治理主體的行動更傾向于完成便于量化的經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)等重點工作，而對于其他工作主要按照最低標準策略性完成。其二，科層體制往往造成“行政推動” 有余的現(xiàn)象，但是對于激發(fā)內(nèi)生動力，特別是內(nèi)源式發(fā)展相對不足。目前我國處于“強政府”和“弱社會” 組成的“半強國家”階段，推進“強政府”和“強社會”組成“強國家”的轉(zhuǎn)型，是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。其三，在壓力型體制和“運動式治理”催生的基層政府強動員能力下，社會力量的內(nèi)生型參與有所欠缺。既是治理對象又是治理主體的基層民眾，在中國式社會治理進程中的參與式治理還有所不足。這與基層治理現(xiàn)代化的理念不夠契合。基層政府在基層治理過程中組織動員能力不足的問題明顯，從而加劇基層治理負擔(dān)。
（四）國家意志穿透基層社會還有待加強
雖然治理情境發(fā)生較大變化，但是中國的基層治理仍屬于“政權(quán)治理”和“社會治理”雙軌運行的結(jié)構(gòu)。當(dāng)下的基層治理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上是政府治理的體系層級；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村（社區(qū)）以及以下或其他社會組織，主要屬于社會治理體系的范疇。基層社會位于行政管理體制之外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的政府組織，主要依靠多層級治理的組織體制，進而把國家意志不斷向下傳導(dǎo)并且踐行；基層社會的治理組織大都處于國家的行政組織體制之外。與此同時，當(dāng)前國家權(quán)力持續(xù)下沉到基層社會，進入與民眾日常生活有關(guān)的公共事務(wù)，注重提供以需求為導(dǎo)向的公共資源，更好地滿足民眾公共利益訴求，國家意志向基層傳遞得以一定程度的體現(xiàn)。科層制組織具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和精確性。現(xiàn)代化進程中的基層社會具有復(fù)雜性、流動性、變化性特征。擁有穩(wěn)定性的國家意志往往不能有效回應(yīng)和滿足基層需求，也難以適應(yīng)復(fù)雜變化 的基層社會。它由此形成科層制與社會性之間的難點，導(dǎo)致國家意志不能全面而深度地穿透基層社會。
四、秩序與活力的統(tǒng)一：基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇
基層社會治理存在兩大基本問題，即國家上層與基層之間的上下互動問題和基層社會活力有序問題。推進基層治理現(xiàn)代化既要保持秩序也要充滿活力。在基層與國家上層的互動之中，充分激發(fā)基層社會治理活力，進而將二者統(tǒng)一起來，共同推動基層內(nèi)生活力的激發(fā)以及善治能力的增強。
（一）注重推動自上而下和自下而上的雙向互動
國家頂層設(shè)計與基層積極探索的有機結(jié)合和良性互動是中國式現(xiàn)代化發(fā)展不可或缺的一項治理經(jīng)驗。推動自上而下和自下而上的雙向互動有助于加快邁向基層治理現(xiàn)代化。任何形式的國家治理都要充分考慮人民意志和發(fā)展需求，積極暢通和拓展自下而上的民意通道。特別是要通過充分發(fā)揮基層黨組織的組織功能和整合功能，更好地釋放“橫向到邊、縱向到底、共建共治共享”的組織優(yōu)勢和治理優(yōu)勢。以黨組織和黨建活動為載體更好地直接聯(lián)系和服務(wù)群眾，注重聽取民意并及時向上表達。同時，黨組織借助自身的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢將國家政策更好地傳遞到基層群眾，體現(xiàn)在基層社會治理的全過程。堅持以黨組織為結(jié)構(gòu)要素的自上而下和自下而上的雙向互動，進而更加重視直訴制治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理和綜合治理。通過把人民群眾與條塊之間的聯(lián)系制度化和機制化，更加充分地表達基層意愿，促使基層社會安定有序。有效激發(fā)基層主體內(nèi)生動力，從而實現(xiàn)國家與人民的良性互動。由自上而下的治理方式向上下協(xié)同的全過程治理方式轉(zhuǎn)變，國家逐漸成為一個上下互通、上通下達的政治統(tǒng)一 體，進而更好地實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。
（二）突出統(tǒng)籌國家意志和民眾意愿的貫通轉(zhuǎn)化
基層治理不是外在于國家治理體系的社會治理，而是被納入國家治理體系。它們之間往往是并聯(lián)式的有機關(guān)系。國家向下傳達意志，要與民眾意愿相統(tǒng)一才能達到基層善治的目標，即統(tǒng)籌國家意志和民眾意愿的貫通及轉(zhuǎn)化。民眾意愿如何進入公共治理過程并且得到充分體現(xiàn)，以及國家意志如何通過治理過程得以實現(xiàn)，構(gòu)成基層治理的“一體兩面”。民眾意愿和國家意志之間的有效貫通和充分轉(zhuǎn)化，是基層治理現(xiàn)代化的客觀要求，也是它的重要保障。國家意志伴隨行政發(fā)包制、科層結(jié)構(gòu)向下傳遞，而民眾意愿通過多元便捷式的渠道向上傳達。為更好地回應(yīng)和滿足民眾訴求，黨和國家積極調(diào)適各種治理行為，提高制度執(zhí)行力。基層治理現(xiàn)代化基于民眾意愿表達制度建設(shè)完善，進而實現(xiàn)國家意志與民眾意愿的充分貫通和轉(zhuǎn)化。
（三）持續(xù)優(yōu)化行政型推動與內(nèi)源式發(fā)展的關(guān)系
在條塊體制下的屬地管理，基層社會作為國家意志“上傳下達”的終點，既要注重行政性推動，也要重視社會參與的強化。基層是國家治理的根基，也是現(xiàn)代化的重要場域。善治情勢下，基層治理任務(wù)的完成需要借助鄉(xiāng)村組織、地方精英的內(nèi)生性協(xié)助，還要與地方非正式規(guī)范進行適配。行政型推動與內(nèi)源式發(fā)展之間具有一定的張力。治理現(xiàn)代化不能僅限于表面的規(guī)范化、標準化，需要更加注重公共治理的前瞻性以及務(wù)實管用性。新時代推動基層治理成效，一方面要增強基層內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，另一方面要促進行政型推動與內(nèi)源式發(fā)展的有機結(jié)合和融合共生。通過加強和創(chuàng)新社會治理，更好地將多元矛盾糾紛在縣域解決或就地化解。通過“關(guān)鍵人抓關(guān)鍵事”的責(zé)任體系和訴求渠道便捷化，充分激發(fā)民眾參與公共事務(wù)、表達民情的動能和活力。把基層信訪工作與黨的群眾路線、組織路線相結(jié)合；推動行政型推動與內(nèi)源式發(fā)展的協(xié)同，進而強化源頭治理和系統(tǒng)治理。
（四）更加注重屬地管理與屬性治理的耦合共生
屬地管理是在以地理空間為主要標準劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負責(zé)的管理制度。壓力型體制下的屬地管理通常導(dǎo)致條塊矛盾問題，基層社會處理公共事務(wù)壓力巨大。條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系在一定程度上呈現(xiàn)出“科層化”與“去科層化”的雙重互動困境。基于屬性治理審視基層黨建創(chuàng)新及組織設(shè)置方式改進的發(fā)展實踐，對于新時代拓展和深化屬地管理具有重要作用。超越行政區(qū)劃的屬性治理，注重再造治理空間，以公共事務(wù)的內(nèi)在屬性為主要根據(jù)。它通過融合發(fā)展和集成治理，充分發(fā)揮黨建勢能作用，基于黨建化治理以帶動資源集聚與科學(xué)利用，進而擺脫屬地管理“科層化”與“去科層化”的互動 困境。這有利于發(fā)揮黨組織的組織動員功能以及服務(wù)社會功能，進而形成系統(tǒng)聯(lián)動和整體性治理。基層治理現(xiàn)代化進程，要更加重視屬地管理與屬地治理的有機銜接與融合發(fā)展。
五、研究發(fā)現(xiàn)與重要啟示
國家治理現(xiàn)代化對基層治理能力和治理水平提出更高要求。基層治理現(xiàn)代化要有效回應(yīng)基層社會的發(fā)展需求，也要與國家善治的要求相契合。沒有基層治理現(xiàn)代化的中國式現(xiàn)代化是不完整的。本文主要結(jié)論有：
第一，通過參與式治理和內(nèi)源式發(fā)展，有效破解基層治理現(xiàn)代化進程中基層治理活力與秩序的不平衡、不充分問題。中國式基層治理現(xiàn)代化要重視突破單一的自上而下的行政推動，充分構(gòu)建國家和基層社會之間上下互動、協(xié)同治理關(guān)系，更加注重以黨建化治理、網(wǎng)格化治理和精細化服務(wù)，推動治理資源和公共服務(wù)重心下沉。基層治理現(xiàn)代化充分拓寬自下而上的民意表達通道，強調(diào)國家意志與人民意愿的有效貫通，由行政型治理更好地向內(nèi)源式治理轉(zhuǎn)變，進而推動基層活力社會構(gòu)建。
第二，黨建化治理和調(diào)適性治理有利于優(yōu)化治理空間單元、增強善治能力，基層治理現(xiàn)代化要更加注重超越屬地界限和科層化治理。基層治理遭遇復(fù)雜的條塊關(guān)系。基層治理現(xiàn)代化以提升治理效能、增強善治能力為目標。它注重以公共事務(wù)的內(nèi)在屬性為主要根據(jù)，加強基層治理要素的集成式治理和并聯(lián)式整合。注重治理方式的集成性與靈活性，更加突出整體性治理。與此同時，兼顧治理主體的多元性和能動性，基于黨領(lǐng)共治來調(diào)動群眾參與的主動性和積極性并驅(qū)動共同締造行為。通過充分發(fā)揮黨組織的組織動員功能，加快推動基層治理邁向積極治理。
第三，基層治理現(xiàn)代化高度重視民眾訴求的暢通化表達，完善民眾意愿表達制度機制，進而貫通轉(zhuǎn)化國家意志與民眾意愿。國家意志與民眾意愿的貫通及轉(zhuǎn)化是提升基層善治能力的重要方式，也是中國式治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。通過保障人民群眾合法訴求并及時回應(yīng)其意愿，充分激發(fā)基層治理主體的積極性和主動性；與此同時，黨和國家重視積極調(diào)適治理，積極暢通和拓展自下而上的民意通道，統(tǒng)籌自上而下和自下而上的雙向互動，充分發(fā)揮黨組織結(jié)構(gòu)要素功能。基于此，國家與人民逐步形成良性互動的積極關(guān)系，加強全過程治理，更加注重治理效能，進一步增強基層治理合力。
推動基層治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和有效實現(xiàn)形式。推進基層治理現(xiàn)代化是一個任重道遠的過程。它涉及治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理方式和治理要素等維度的體系化以及現(xiàn)代化，充分彰顯基層治理的善治目標。基層治理現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要趨勢，推動基層社會安定有序并充滿活力，增強基層善治能力。推進中國式現(xiàn)代化過程中，基層治理現(xiàn)代化要不斷創(chuàng)新基層治理理論，增強善治能力，發(fā)展和創(chuàng)新中國式基層治理學(xué)術(shù)話語和理論體系，并在實踐發(fā)展中不斷豐富和拓展。通過創(chuàng)新地方實踐豐富其研究內(nèi)容，協(xié)同基層探索與頂層設(shè)計，進一步推進基層治理現(xiàn)代化，完善國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推動中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。
（作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2024年第3期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
