2024年7月15日至18日，黨的二十屆三中全會在北京召開。黨中央明確，本次會議重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題。
三中全會歷來受到外界廣泛關注，被視為改革風向標。在世界形勢風云變化的大背景下，在推進中國式現代化的歷史進程中，我國如何進一步深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制，成為這次會議最大的看點。
日前，界面新聞專訪了中國人民大學經濟學院院長、博士生導師劉守英，就鄉村振興和城鄉融合發展面臨的新形勢、新問題展開對話。劉守英主要研究領域為制度與發展、中國式現代化、鄉村振興與城鄉融合等，出版專著《土地制度與中國發展》《中國土地問題調查：土地權利的底層視角》《中國鄉村轉型與現代化》等10余部，在高水平學術期刊上發表論文200余篇，曾獲第十九屆孫冶方經濟科學獎、第七屆張培剛發展經濟學優秀成果獎、中國發展研究獎等。
劉守英認為，目前農業農村現代化仍然是中國式現代化的主要短板，城鄉發展不均衡、農業農村發展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。下一步改革，要掃除鄉村振興和城鄉融合的體制障礙，破除城鄉二元經濟和社會結構，形成鄉村振興和城鄉融合協同推進的新格局。
1、用改革調動全社會精氣神
問題1：二十屆三中全會于7月15日至18日召開，本次會議重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題。為什么我國要繼續深化改革？全面深化經濟體制改革的必要性在哪里？
劉守英：多年來實踐充分證明，社會主義市場經濟體制的建立和完善極大調動了億萬人民的積極性，極大促進了生產力發展，極大增強了黨和國家的生機活力，為推進中國的現代化進程注入強勁動力，是中國特色社會主義的重大理論和實踐創新。與此同時，當前我國經濟下行壓力依然較大，經濟復蘇仍不充分，傳統經濟增長動能減弱，新動能培育增量不足，各類經濟主體發展信心不振，亟須再進行一次調動全社會精氣神的系統性改革，激發經濟發展新動能，延續經濟增長與追趕勢頭。
現階段，高水平市場經濟體制建設面臨諸多挑戰，具體表現在：市場體系基礎制度還需進一步完善，要素和資源市場自主有序流動仍存在不少障礙，市場環境和質量需要進一步優化，商品和服務市場質量體系尚不健全，市場監管效能仍亟需提升，全國統一大市場還有諸多障礙和堵點。面對新國際競爭格局下的“卡脖子”問題，科技創新體制亟待取得根本性突破，科技資源存在錯配，分散、重復、低效、分割、協同性差等問題依然突出，人才成長體制和激勵機制不健全，科技創新與經濟、產業的協同性不夠，科技成果轉移轉化能力不足，高水平科技創新國際開放合作格局亟待重構。數字經濟發展大而不強、快而不優，數據要素市場建設相對滯后，數據產權分置、安全可信流通以及高質量供給不足，數字經濟監管體系有待完善，“數字鴻溝”亟待解決。建設高水平開放型經濟面臨新形勢、新挑戰，全球化的波折、貿易保護主義和地緣政治緊張局勢升級，我國在國際舞臺上面臨來自西方戰略競爭的空前壓力。城鄉差距、收入差距、區域差距仍仍然較大，實現共同富裕的目標任重道遠。鄉村系統結構失衡，城鄉二分加劇，城鄉不平等加大了不平衡不充分問題。
問題2：該如何構建高水平社會主義市場經濟體制？主要有哪些突破口？
劉守英：為了實現改革目標，我們必須進一步解放思想，以經濟體制中主要矛盾和矛盾的主要方面為突破口，通過深化改革，為中國式現代化提供強大動力和制度保障。
首先，要以改善發展預期、增強政府與市場互信、激發各類市場主體活力為重點，以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少直接干預和行政審批為突破口，切實提高宏觀經濟治理的市場化、法制化水平。切實深化政府行政管理體制改革，建成與遠景目標相適應的現代化的財稅、貨幣、投資、消費、創新、金融、社保體制。要進一步厘清政府與市場邊界，優化市場準入、監管、退出機制，構建并完善適應創新驅動發展要求的制度環境和政策法律體系，建設創新引領、數據賦能、監管科學，兼顧效率和公平的數字經濟基礎制度體系，也要打造公平競爭的市場化營商環境，以及內外資平等、自由競爭外商投資環境，建設透明穩定、可預期的法治環境，積極參與并逐步引領全球經貿規則、規制、標準的制定。
改善民生方面，要完善初次分配、再分配、第三次分配相互協調的制度安排，瞄準低收入群體，建立體現效率、促進公平的共同富裕體制機制和政策框架。把提高低收入群體的收入作為推動共同富裕的主要著力點，構建基于生命周期視角的社會救助體系，大幅提高農村地區學前教育和義務教育質量。完善低收入群體的就業支持計劃，出臺更多激勵相容的政策措施。進一步完善個人所得稅制度，在一二線城市增加子女教育、住房貸款等專項扣除的金額，切實減輕以勞動收入為主的中等收入群體的稅收負擔。逐步構建財產稅的征收制度框架，適時實行符合國情的遺產稅與贈與稅制度，打破代際階層固化。
同時，在城鄉協調發展方面，要提高農村居民的社會保障水平，縮小城鄉間、地區間、人群間的社保水平差異。推進鄉村振興、深化城鄉融合，構建城鄉權利平等開放體制機制，賦予鄉村發展權利、優化城鄉要素配置，激發鄉村活力、實現鄉村充分發展和城鄉均衡發展，建成與農業農村現代化相適應的城鄉權利平等開放體制，實現鄉村放活、城市包容、城鄉融合的城鄉發展新格局。
2、中國式現代化的主要短板
問題3：脫貧攻堅目標任務完成后，國家“三農”工作發力重點已轉向鄉村振興。同時，黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。黨中央為何作此判斷？
劉守英：實現農業農村現代化是中國式現代化的重要任務，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家的現代化。新中國成立后，我國開啟了從農業國向工業國的轉變。為實現發展趕超，形成了鄉村服務于城市、農業服務于工業的城鄉關系格局。改革開放以來，我國“三農”工作取得了顯著成就，但是農業農村現代化仍然是中國式現代化的主要短板，農業農村發展基礎不穩固、城鄉區域發展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉發展不均衡、農業農村發展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。
加快建設農業強國，實現農業產業革命、鄉村系統重構和城鄉融合發展，不僅是解決發展不平衡不充分問題的重要舉措，而且是推進農業農村現代化的必然選擇，更是全面建設社會主義現代化國家的核心內容和重大任務。
問題4：鄉村振興是黨的十九大提出的戰略，經過這些年的實踐，我們對于鄉村振興形成了哪些深刻認識？城鄉融合發展又該如何理解？
劉守英：鄉村是一個由地理空間、經濟活動空間、社會關系和制度秩序組成的農民、農地、農業和村落四位一體的系統性結構。推動鄉村振興戰略，實質就是要打破單向城市化政策偏向造成的鄉村系統功能性失衡，實現從失衡不均到均衡發展的鄉村系統重構。鄉村系統重構，就是在人、地、業、村多要素聯動的基礎上，實現人力資本提升、觀念革新的“人活”，權利更加明晰、配置更加有效的“地活”，復雜程度更高、更具競爭力的“業活”，公私界分明確、秩序重構的“村活”，最終在新的形態、新的功能、新的業態、新的人的組合上進行有效治理，形成以新的村落形態和不同的人、不同的經濟活動構成的新的鄉村秩序。
新階段的鄉村振興不是鄉土中國階段的鄉土重建，也不是快速城市化下的以城統鄉，而是城鄉互動下的鄉村復興。鄉村振興就是利用城鄉互動帶來的機會，復興鄉村產業，活化鄉村空間；通過城鄉要素的流動與再配置，形成鄉村與城市互動的資本流和人流，最終實現鄉村的振興。
關于城鄉融合發展。全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村，消除城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分、實現城鄉融合發展是建設農業強國的基本城鄉形態。城鄉融合是城鄉轉型的一個階段，在這一階段，城鄉邊界逐漸模糊，城鄉關系由對立競爭轉為融合互補，要素的城鄉流動將鄉村與城市緊密聯系在一起，空間的城鄉融通將鄉村納入發展主流，基礎設施和公共服務的城鄉均衡將賦予鄉村現代功能，形成城市文明與鄉村文明共融共生的城鄉新形態。
為此，改革開放將農民納入現代化進程后，城鄉融合已成為當前破局農業農村發展不平衡不充分的重要策略。我國農業仍然承載著近2億人的就業，農村是近5億農民常住的家園，面對如此龐大群體的農民人口，其生計、生產和生活仍事關全局。同時，農民的市民化將創造巨大發展動能，幾億農民整體邁入現代化會釋放巨大創造動能和消費潛能，為經濟社會發展注入強大動力。因此，我國加快實現農業現代化、加快促進城鄉融合發展的過程，也是扎實推進共同富裕的過程。
問題5：農村“三塊地”改革進展緩慢，原因在哪里？這背后其實涉及農村土地制度的變革，推進“三塊地”改革如何更好保障農民和農村集體的利益？
劉守英：土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，是構成生產關系和一切經濟關系的重要基礎，農村土地制度改革是農村改革的主線和建設農業強國的突破口。中國當下的鄉村出現人、地、業、村系統的功能失衡，表現為城鄉互動增強帶來人口和資本在城鄉間對流的同時，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉村人地關系的根本轉變，影響了鄉村業態發展以及村莊形態和功能的轉型。
當初，為保障城市土地供給，上世紀90年代末土地管理法的修改，形成城鄉土地分治，剝奪了農民利用集體土地進行非農建設的權利，致使部分村莊的非農經濟活動萎縮，產業結構單一，進而導致農民的經濟機會有限和收入來源單一，造成鄉村的持續凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉村產業發展用地需求不斷增加，農村建設用地制度的不適應性越發凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續衰敗和無序。在宅基地制度安排強成員權、弱財產權的傾向下，農民僅有宅基地使用權而缺乏完整的財產權利，農民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權。由此，鄉村出現人走地不動、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉村呈現出耕地撂荒、房屋空置、公共設施落后等衰敗景象。
未來，對于農村土地制度改革，要保證集體經濟組織成員依法公平地獲得農地承包權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益的權利，承包土地被征收的農戶依法獲得相應補償和社會保障費用等的權利。要按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，賦予土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權的抵押權等。宅基地制度改革已成為解決村莊無序擴張亂象、保障農民財產權益和從事非農活動權利以及開放外部資本和企業家鄉村準入的核心制度安排，集體經營性建設用地制度改革將為鄉村產業發展和村莊活化提供發展空間。
3、城鄉不平等在多方面處于較高程度
問題6：城鄉發展失衡是個多年積累的老問題，目前，在城鄉二元結構未得到根本改變的背景下，城鄉關系失衡主要表現在哪些方面，會帶來哪些影響？
劉守英：盡管中國城鎮化率已超過65%，但農村人口絕對數量仍高居全球第二。5億農村人口生活水平和發展空間明顯落后于城市，整體不平等狀況難以得到根本改善。
綜合來看，我國城鄉不平等問題在多方面處于較高程度，比如城鎮居民人均收入仍是農村居民的2.45倍，而發達國家如美國、英國的城鄉收入比僅略高于1，東亞經濟體如日本和中國臺灣為1.2左右，南亞經濟體如菲律賓、泰國也僅為1.6左右。城鄉財富不平等持續擴大。過去十多年中，城鄉財富比增至近4倍。城鄉基本公共服務與社會福利落差也比較大。城鎮居民平均受教育年限是農村居民1.3倍，城鎮職工養老和醫療保險人均支出水平分別是農村的17倍和4倍，城市低保標準高出農村30%。此外，進城農民難以平等享有在住房、教育、醫療與社會保障等公共服務方面的待遇，城鄉不平等在城市內部形成新的二元結構并加劇社會矛盾。
如今，中國已經進入到邁向城鄉融合的新發展階段。在這一階段，中國城鄉關系失衡的問題仍然存在。一是鄉村人口凋敝。大規模鄉村勞動力遷移到城市地區，鄉村勞動力流失造成農業勞動力的不足，出現嚴重的土地棄耕和拋荒現象，鄉村振興乏人可用。二是鄉村經濟發展滯后。農業復雜度不高和要素組合受阻，農業回報和競爭力有待提升，鄉村功能窄化導致鄉村經濟活動簡單化，鄉村價值被低估，城鄉收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉空間分割。城市建成區邊界隨著城市擴張速度放緩而趨于穩定，鄉村空間出現不同程度的空心化與衰而未亡的現象，城鄉形態處于各處一域的分割狀態，縣城作為城鄉連接帶未起到城鄉融合載體的作用。
問題7：解決城鄉發展不平衡問題，如何把鄉村振興和城鄉融合發展兩大戰略結合起來共同推進？在體制機制方面應該重點做哪些工作？
劉守英：推動城鄉權利平等開放，就是要致力于完善和開放鄉村發展權利、賦予農民城市權利和構建城鄉平等權利體系，促進城鄉人口自由流動，實現資本、土地、技術和數據等城鄉要素市場化配置，掃除鄉村振興和城鄉融合的體制障礙，破除城鄉二元經濟和社會結構，形成鄉村振興和城鄉融合協同推進的新格局。
一是構建反貧困長效機制和常態化幫扶機制。防止返貧、守住底線，穩定并逐步減少相對貧困人口比重，提高貧困人口的自我發展、創造財富能力，形成反貧困的長效機制；提升年青一代人力資本，加強兒童早期發展教育和職業教育，逐步將職業教育培訓作為一項基本公共服務提供；促進就業機會公平，打破行政性管制、開放個人發展權利，防止社會階層固化、拓寬縱向流動通道，避免對低收入勞動者的歧視性做法，為低收入階層提供更多可及機會。
二是構建完善而開放的鄉村發展權利體系。深化農地三權分置改革，以服務規模化、產業規模化、市場規模化為核心探索農業規模報酬實現方式，建立小農與現代農業相結合的產業體系、組織體系、服務體系，推動農業產業革命；以宅基地權利分置和權能完善為核心，以宅基地有償退出推動村莊適度集聚，優化鄉村基本公共服務供給、提升農村社會保障水平；以非農建設權利完善鄉村發展權，放松用地指標和用途管制，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農建設，在用地類型、標準、規劃編制等方面保證多功能、新產業、新業態、新形態在鄉村落地。
三是構建以人為核心的新型城鎮化權利體系。保障農民鄉村土地、集體成員等基本權利，確保農地入市、宅基地流轉收入優先用于相應農村人口社保體系，加快人口城市化；賦予和完善農民城市權利，轉變戶籍制度為人口居住地登記，加快推進住房、教育、醫療、社會保障等基本公共服務均等化，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；制定公共服務成本分擔和布局優化機制，建立中央政府、地方政府、企業、個人四級成本分擔機制，按常住人口規模，優化公共服務和基礎設施的數量、質量、結構和布局。
四是構建要素自由流動的城鄉融合權利體系。以城鄉統一土地權利體系為核心，促進城鄉平等發展權，實施以土地為基礎的不動產統一登記制度，構建平等進入、公平交易的土地市場，建立公平共享的土地增值收益分配制度；以集體土地入市為核心保障農民居住權，允許城中村農民集體利用集體土地建立房屋租賃市場，降低農民城市落戶門檻；以集體產權制度改革為基礎，開放村莊準入權，有序引導城市居民、企業家及社會資本下鄉，允許外來人口在滿足一定條件后享有村莊的住房、土地、公共事務參與等權利，鼓勵城鄉人員、資金、技術等要素共同參與鄉村建設，共建共享。
4、必須改變將農民工視為過客的政策慣性
問題8：人口自由流動是推進城鄉融合發展的關鍵因素，目前農民進城趨勢呈現出哪些特點？仍面臨哪些阻礙？戶籍制度下一步應如何改革？
劉守英：改革開放以來，農民離土出村成為推動中國從鄉土中國向城鄉中國轉型的最主要力量之一。自20世紀90年代末開始遷移的“農一代”，在經歷了多年的城市漂泊和艱苦打拼后，往往選擇“返鄉”和“回村”。這主要是由于他們在城市面臨諸多不公平待遇，如住房、教育、社會保障等方面的缺失，以及制度性歧視的存在。2010年前后，中國的城鄉關系發生革命性躍遷。在城鄉人口遷移中，80、90后已經成為主力軍。他們在經濟社會等方面的行為特征呈現顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領中國城鄉關系變革的重要力量。
但是，“農二代”面臨的嚴峻現實是，他們如果不回村，進城就成為主要的選擇。他們的未來，將取決于城市權利向“農二代”的開放。與已經走過的城市化上半場相比，下半場最顯著的變化是進城農民的代際差異。若繼續沿用對待“農一代”的公共政策來應對這一革命性變化，將給中國轉型帶來巨大挫折。
戶籍制度是我國特有的限制人口流動的正式制度，以戶口作為資源配置和利益分配依據進行社會管理，導致中國農村與城市居民在自由遷徙、經濟活動參與、公共服務享有等方面的權利分割。近年來，中國經歷了超大規模的城鄉勞動力流動和跨地區遷移，但城鄉不平等問題未能伴隨勞動力流動而消失，反而在城市化率最快時期更加嚴重。目前，盡管限制人口遷移的顯性安排逐步松動，但依附于戶籍的隱性制度安排造成對農民各項權利的排斥，甚至在城市內部形成新的二元結構。
所以，要改革戶籍制度，推動農民工市民化進程，推動建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，加強農業轉移人口市民化的財政轉移支付，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和質量。
可以說，農民的去向，取決于我們對待農民的基本理念，“十四五”期間是農民現代化的一個重要窗口，農民現代化取決于對農民入城還是回村的政策選擇，這些政策選擇決定了中國式現代化的發展方向。
問題9：推動農業轉移人口包括農民工等成為新市民，讓其享有基本公共服務，該如何消除城鄉戶籍背后的社會保障差距？
劉守英：解決農民進城后的問題，關鍵在于讓他們在城市中安定下來。對于“農二代”，解決他們居住問題是關鍵。當前，我國已有大量工作機會，“農二代”也具備一定的購買力。只要我們制定合適的住房公共政策，他們便能在城市中找到歸宿。“農三代”，那些在城市中出生、成長的孩子，他們對城鄉間的不平等已不敏感，但制度上他們仍被區別對待。我們需要從教育平權開始，為他們提供平等的受教育機會，因為這是他們在城市立足的基礎。
當“農二代”獲得居住權，“農三代”獲得教育權，他們的家庭便能在城市中穩定下來。有了這兩個“穩住”，農民是否回鄉或留在城市，便成為他們的自主選擇。我們應做的，是確保“農三代”享有教育權，“農二代”享有居住權，這樣農民在城市中的生活才能更加體面。
在制度層面，要建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，加強農業轉移人口市民化的財政轉移支付，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平。要讓那些不回村、已經在城市的農民市民化，真正在他的就業地、工作地市民化，進入城市的公共服務、社會保障——居住、社保、孩子教育，這個權利體系一定要跟城市同權。
總之，從國家戰略高度出發，我們必須改變將農民工視為過客的政策慣性，推動城市權利向農民開放，以包容、公平的態度促進進城農民融入城市社會。這是農民現代化的關鍵，也是中國現代化進程中不可回避的問題。
中國鄉村發現網轉自：界面新聞
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