摘要：縣域城鄉融合發展既是加快構建新型工農城鄉關系、推動縣域新型城鎮化邁向更高質量的均衡發展階段的客觀要求，也是全面推進鄉村振興的重要目標。縣域城鄉融合發展本質上是以人口、土地和資本等要素為主體支撐以及相互作用，包含城鄉空間系統、經濟系統體制系統和社會系統互聯互通、互補互融的綜合過程。推進縣域城鄉融合發展要立足整體范疇、聯系兩大地域、聚焦關鍵要素、圍繞現實任務，不斷推動城鄉要素在縣域空間內流動集聚并實現融合發展，進而形成相輔相融、功能互補、共生共融的縣域發展共同體。
關鍵詞：縣域城鄉融合；要素流動；城鄉關系；高質量發展
黨的二十大報告指出要堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。2023年中央一號文件在縣域城鄉規劃、農民工市民化、公共資源配置等方面提出要求，明確以縣域為切入點推動城鄉融合發展。作為城鄉融合的基礎承載和關鍵節點，統籌縣域內城鄉融合發展是重塑新型工農城鄉關系、實現城鄉經濟循環的必然舉措，對于推動實現中國式現代化也具有重大的理論價值與現實意義。為此，系統把握我國縣域城鄉融合的現實命題、基礎內涵、主體要素、融合機理和推進路徑，有助于為高質量發展注入新的動能。
一、縣域城鄉融合發展的現實命題
《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確提出，要推進縣城基礎設施向鄉村延伸，推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。因此，縣域城鄉融合發展既是加快構建新型工農城鄉關系、推動縣域新型城鎮化邁向更高質量的均衡發展階段的客觀要求，也是在縣域范圍內率先通過經濟、空間、社會、生態系統深度融合加快推動農業農村優先發展，全面實現鄉村振興的重要目標。
一是以補齊短板推進縣城建設，打造高質量發展縣域載體。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，對于構建大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮化格局具有重要的意義。目前全國約有2.9億農民工，縣域內約有1.6億。尤其是在農民離土不離鄉的現實背景下，推進以縣城為載體的新型城鎮化更加能夠保障農業轉移人口進城落戶和回流農民工順利返鄉。隨著經濟社會發展轉向高質量發展階段，縣城雖然具備一般城市的發展基礎，但由于長期政策實踐中的城市偏向，縣城與周邊大城市乃至不同區域之間發展的差距依舊明顯。以2022年為例，縣域人均GDP水平后十位的縣僅為全國平均水平12.5%-16.7%(全國平均水平為85698元)。從區域內部縣域間發展差異來看，四川省縣域人均GDP首位縣和末位縣兩者之間的差值約為56.3倍，浙江、廣東、江蘇分別約為29.5倍、21.4倍和12.3倍。
由于區位優勢、資源稟賦和發展條件不同，如何有效破除當前縣域經濟不發達、縣域發展不平衡、縣城吸納人口能力有限等問題，推動縣域高質量發展，需要從共性中把握特性。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向，總體上按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣城五種功能定位與類型劃分，重點圍繞產業基礎、提高資源環境承載能力、推進人口回流等政策目標，加強縣城基礎設施建設、不斷增強節點縣城自我統籌與協調能力(見表1)。
二是以載體建設推動戰略協同，推動鄉村振興和縣域新型城鎮化。新型城鎮化戰略強調以“人”為核心，在優化城鎮產業結構和空間布局的過程中同步推動生產方式轉型和生活方式轉變。鄉村振興戰略立足鄉村發展的內生面向，強調在激活村莊內生動力的同時通討產業振興實現與城市功能互補。城鄉融合是新型城鎮化與鄉村振興互動的時代產物，而新型城鎮化與鄉村振興戰略的有序協同也有賴于縣域城鄉融合所提供的穩定開放融合富足共享的整體環境。
城鄉融合與鄉村振興的對象是一個鄉村地域多體系統，包括城鄉融合體、鄉村綜合體、村鎮有機體、居業協同體。鄉村振興的根本目的是在于實現農民富裕富足，農業高質高效和農村宜居宜業，同時鄉村振興所內涵的產業、生態、組織、文化和人才振興需要建立完善的面向縣域城鄉要素保障體系。當前，全面推進鄉村振興旨在以縣城為龍頭和載體，充分發揮縣城輻射帶動能力，通過服務下沉、資源下沉、治理下沉、組織下沉形成集聚效應、傳導效應和涓滴效應逐步實現脫貧攻堅成果的有效鞏固、農業農村的優先發展、糧食安全的穩固保障。
在縣域內統籌推進城鄉融合發展是縣域新型城鎮化的重要目標，也是未來我國縣域城鄉深度融合的結果呈現，更是推進從土地城鎮化向以人為核心的新型城鎮化轉型的動力來源。從當前縣域新型城鎮化過程中人口流動規律來看，目前入鄉返鄉農民工規模超過70萬人，縣域和縣城成為返鄉農民工“二次創業”的首要選擇，未來10-15年返鄉農民工規模和頻率將會進一步增加。同時截至2022年我國城鎮常住人口9.2億人，比2021年增加646萬人;鄉村常住人口4.91億人，相比減少731萬人，縣域及縣城也成為農民工進城落戶的主要選擇。如何妥善安置返鄉農民工和進城農民工成為縣域新型城鎮化面臨的主要挑戰。以縣城為載體的新型城鎮化建設聚焦縣城基礎功能，隨著縣城基礎設施建設水平不斷提高、城市基本公共服務體系的逐步完善、縣域農業人口轉移市民化機制不斷健全，縣城自身的就業吸納能力也會同步提升，人口承載力也會逐步增強，縣域城鎮化也會逐步轉向以“人”為核心的新型城鎮化發展模式。
三是以戰略共振促進城鄉共富共榮，形成城鄉資源要素自由流動、城鄉功能深度耦合、城鄉權益均等保障整體局面。城鄉要素合理配置與雙向流動既是推動縣域城鄉融合發展的根本要求，也是實現城鄉經濟內部循環的重要表現。當前，制約城鄉發展不平衡的重要問題之一是城鄉要素流動類型不均衡、要素流通渠道不通暢。從要素對城鄉居民權益保障的影響路徑來看，由于城鄉在公共服務財政投入、技術投入上的現實差異造成兩大地域系統內部教育、醫療、文化、體育、社保等基本公共服務供給差距擴大，以2021年為例，我國縣域城鄉之間供水普及率、燃氣普及率、污水處理率、生活垃圾處理率差值分別為20.67%、68.11%、76.74%和26.31%。為此，要加快構建有利于城鄉要素合理配置、平等交換與雙向流動的體制機制，不斷優化城鄉結構，促進城鄉融合發展。
表1 縣域城鄉融合背景下我國不同類型縣城發展方向與重點任務
以要素雙向流動為抓手加快推動縣域城鄉融合不僅有助于鄉村振興戰略與縣域新型城鎮化的協同并進，也是實現城鄉共同富裕的根本要求。習近平總書記指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”當前我國共同富裕的薄弱的環節是縣域城鄉經濟發展的不充分與不平衡問題。以城鄉人均可支配收入為例，縣域城鄉人均可支配收入差值從2013年17037元擴大到2021年28481元，其內在的絕對差值又同樣呈現出不斷擴大的趨勢(見圖1)。
城鄉融合發展與共同富裕的政策關聯來看，推動共同富裕要具備雄厚的物質基礎，在以“人”為核心的邏輯主導下，城鄉居民尤其是農民增收問題也必須要置于縣域城鄉融合的整體框架之下。具體而言，縣域城鄉融合中的空間融合、產業融合。治理融合能夠通過空間重構、要素重配、制度完善來破除當前阻礙城鄉要素雙向流動體制機制障礙，通過物理空間轉換、生產方式轉換以及生活方式轉換滿足農民“進城”“留城”“融城”多層次與漸進性需求，實現城鄉資源要素自由流動、城鄉功能深度耦合、城鄉權益均等保障整體，進而推進城鄉共同富裕的整體進程。
二、縣域城鄉融合發展的整體框架與主體要素
相較于市域和省域，縣域既是人口回流地、產業聚集地，也是城鄉融合新空間和治理新樞紐。城鄉在資源稟賦、產業結構、要素市場等方面差異明顯，將縣域作為城鄉融合的空間載體意在促進城鎮系統和鄉村系統之間形成有效互動，從而塑造新型城鄉關系。
圖1 我國城鄉居民人均可支配收入（2013-2021年）
圖2 縣域城鄉融合的整體框架與要素耦合
（一）縣域城鄉融合發展的基礎內涵與整體系統
結合城鄉融合的關鍵領域，縣域城鄉融合發展的內涵可歸納為：優化城鄉空間格局，對縣域空間內的城鄉進行統一規劃實現功能嵌套；依據生產要素的構成特性以及不同產業的關聯性與互補性，推進城鄉產業結構的優化升級；調整供需結構、優化共享機制，實現城鄉服務共享、制度共建;依托公共服務的推進過程，以有為政府和有效市場的有序互動實現城鄉社會高效能治理。城鄉融合的根本目的在于破除城鄉二元結構下所形成的城市和鄉村兩大地域內部產業、空間、服務、治理互相孤立與區隔的現實局面，推動城鄉共生共榮、共同發展。相比較而言，縣域城鄉融合更加凸顯縣城和縣域的空間特質和鄉土基礎，把縣強調要遵循鄉村振興戰略中縣域基礎定位和農民離土不離鄉的流動規律推動城鄉空域作為大城市和農村地區的“第三空間’間、經濟、體制和社會系統走向深度融合之路。
城鄉空間格局的整體優化構成城鄉空間系統融合的邏輯起點。在當前縣域城鄉融合中，空間格局優化可表征為由以生產空間為主導向生產、生活、生態空間(以下簡稱“三生”空間)相協調方向的優化。“三生”空間內涵的功能屬性通過“三生'功能分類、功能識別和功能空間優化體系轉化為不同類型空間建構的原料和基準，最終推動空間功能在產業結構、保障人居和生態服務三方面的功能嵌套發展。具體而言，生活空間所承載的提供勞動與生產資料以及保護與修復功能被疊加嵌套進生產與生態空間，同時生態空間所具備的提供生產資料與補充生態及修復功能也會作用到生產與生活空間，而生產空間所附屬的提供生活資料和影響生態格局的功能影響生活與生產空間的建構與治理。最后圍繞人的多樣性需求和多重性主體的邏輯，不斷突破“三區三線”剛性操作所帶來的空間沖突、擠壓、重疊與碎片化等問題，最終形成縣域城鄉空間融合的局面。
城鄉經濟系統融合前提是推動產業結構轉型升級。在縣域范圍內，傳統的農業生產模式因為較低的附加值、較高的生產成本以及分散化的組織形式難以實現產業內部的自我轉型，需要依托作為外部動力的城市資本和技術下鄉。當前縣域城鄉融合的典型模式以土地集約利用推動工業上樓，在有效增加土地產出收益的同時也能夠以新型業態的引進和社會資本的注入驅動農村傳統產業的升級。同時，伴隨著城市功能有機疏散，城市產業轉移推動城市和鄉村產生新的經濟分工關系:由傳統的依附型經，尤其是在縣域城鄉產業融合過程中城鄉要素流動規模更大，要素流動頻度更高，要濟“剪刀差”變成協作型經濟“共同體”素集聚品質更強，城鄉和鄉村經濟聯系更加緊密，形成城鄉經濟系統融合的新趨勢(見圖2)。
在縣域城鄉融合中，圍繞“離土不離鄉”的生活習性與生存理性所形成的“半工半耕”“半工伴讀”等生計模式也要以均等化服務予以保障，把縣域城鄉融合政策要求與農民進城主觀愿望深度連接。縣域公共服務水平提升意味著基層公共服務制度體系的日漸完善，要以制度化推動政府與社會力量多元主體協同合作。“以制度創新破除城鄉要素雙向流動體制機制障礙”成為推進縣域城鄉融合的關鍵舉措，縣域城鄉融合的價值在于發揮縣域作為“第三空間”的政策過渡地帶以及承載城市均等化公共服務與農村生活意義世界建構的復合功能地帶的作用從而推動城鄉體制系統融合。
（二）縣域城鄉融合發展的主體要素及其內在關系
土地要素是推動縣域城鄉融合發展的基礎要素。土地是我國城鄉發展的基礎要素，是人才、資本等其他要素的物質載體。土地在縣域城鄉融合發展過程中主要表現為土地城鎮化，既包括農用地向城鎮建設用地轉變，也包括城鄉建設用地內部的結構調整，如農村宅基地、農村屬性的獨立建設用地向城鎮及移民點以及城鎮屬性的獨立建設用地轉變。
資本要素是推動縣域城鄉融合發展的支撐要素。在縣域城鄉融合的初期階段，伴隨著農村勞動力的大量轉移，原先傳統的農業生產模式難以滿足家庭財富的再生產，農業產業轉型迫在眉睫，即要以資本投入滿足現代農業與鄉村相關產業的用地需求和形成適宜現代農業發展的整體環境。當過渡到縣域城鄉融合的后期階段，城鄉融合的重點開始轉向以“人”為核心的多重系統融合，雖然人口城市偏好不再顯著，但是對高質量生活水平和實現自我全面發展的追求成為新的服務需求，包括城鄉居民素質再提升、城鄉居住環境再改善、城鄉治理能力再強化更加需要資本的支撐。
人口要素是推動縣域城鄉融合發展的關鍵要素。人才不僅是人力資源中能力、素質較高的勞動力，而且對于推進縣域社會高質量發展、驅動農村產業更新具有支撐作用。相較于城市地區，勞動力同樣成為農村地區的基礎優勢，優質的人才能夠充分發揮主動性憑借其專業知識和能力創意為城鄉產業發展、服務優化等提供智力支持。
從要素層面而言，縣域城鄉融合是城市和鄉村基于各自要素稟賦與相對優勢，通過要素流動實現城鄉之間由要素稀缺性轉向要素互補性，推動城鄉兩大地域系統間空間、社會、經濟與人口結構的互動與耦合。其中，人口流動是城鄉要素流動的核心和起點，能夠帶動其他類型的要素集聚、擴散和流動，推動經濟社會高質量發展。一方面，圍繞土地要素市場化改革所要求的完善土地管理體制和土地價格體系與市場運行機制正是對城鄉人口流動規律的客觀把握，而土地要素流動的本質是權能轉移或者功能轉型，其根本的歸屬主體依舊屬于社會關系網絡中的“人”。另一方面，城鄉人口流動規模不斷擴大，尤其是在城鄉融合的中期階段為適應農業產業轉型和農村產業融合所采取的農地流轉與建設用地入市等舉措需要更多社會資本的注入與支撐由此產生農村金融制度改革。農民進城與城市人才下鄉過程中所產生的短期日常消費行為、中期求學務工行為和長期產業投資行為進一步推動城市資本下鄉，不斷推動縣域城鄉融合。
三、推進縣域城鄉融合發展的具體路徑
推進縣域城鄉融合發展要立足整體范疇、聯系兩大地域、聚焦關鍵要素、圍繞現實任務，不斷推動城鄉要素在縣域空間內流動集聚并實現融合發展，進而形成相輔相融、功能互補、和諧共生的縣域發展共同體。
第一，明確縣城功能分類，培育縣域城鄉融合有效載體。以系統思維推動城鄉融合，強化空間一體化意識，增強縣域發展的系統性、整體性、全局性，立足縣域整體空間基礎范疇，以縣域全局有機融合與均衡發展為導向，統籌規劃、城鄉兼顧、重點突出，充分發揮縣城連接城市、服務鄉村、促進城鄉融合發展的關鍵支撐作用。推動縣城高質量發展，要以增強縣城吸收城市發展資源、輻射帶動鄉村的能力為發展目標，綜合考慮縣城區位環境、產業基礎、資源人口等客觀因素，科學把握縣城功能定位，明確不同縣城功能分類，深度發掘區域差別優勢與資源稟賦特色，深入推進縣城發展建設，因地制宜、分類施策，進而形成一縣一策的精準發展措施，增強縣域綜合承載和資源配置能力。注重發揮縣城發展的要素載體與區域引擎作用，由點及面，促進現代化要素在縣域整體空間內的全域擴散與整合發展，盤活鄉村空間存量，有效提升縣域空間增量，實現鄉鎮賦權擴能、融入大局，推動縣、鄉、村三級的結構優化完善、功能銜接互補，構建有梯度、多層、全方位的縣域發展系統。
第二，推動發展戰略協同，釋放縣域城鄉融合強大動能。縣域是包含城鎮和農村兩大地域系統在內的連續體與綜合體，具有城鄉共存的基本特征。推動縣域城鄉融合，要推動城鎮和農村兩大地域系統協同發展，既充分發揮兩大系統的特色優勢，又注重形成合二為一的整體效應。首先，堅持以黨建引領基層治理，進一步破除城鄉二元結構的產權制度、戶籍制度以及公共服務和社區組織與管理體制;從資源供給上鼓勵與支持市民和資本下鄉，推進城市基礎設施向鄉村延伸、公共資源向鄉村覆蓋、現代文明向鄉村傳播，建立城鄉基礎設施與公共服務一體化建設運營機制，以服務內容精準供給助力公共服務均等化，實現區域內資源共享和跨系統優勢互補的公共服務共享目標。其次，厘清城市和鄉村的要素結構，深入推進城鎮和鄉村地域系統要素比較優勢轉化。通過推動城市經濟結構優勢和鄉村要素結構優勢相互結合，降低生產成本與交易成本，使得原本不互相聯系或者關系黏性較弱的產業與部門之間重組產生新的分工機制，重塑產品生產特征與價值創造過程，形成縣域產業發展的實際比較優勢。同時，通過多種要素比較優勢結合轉化，促進縣域空間內兩大地域系統的空間融合、文化融合、生態融合、產業融合、服務融合等多類領域融合，釋放縣域城鄉融合強大動能。
第三，加快要素雙向流動，突破縣域城鄉融合關鍵瓶頸。推進以“人”為核心的新型城鎮化，加快城鄉融合發展，暢通城鄉經濟循環，離不開區域內要素的自由流動與動態均衡。當前，協調發展土地、人才及資本三類關鍵要素是打破城鄉經濟循環梗阻的重要抓手。
首先，全面加強縣域城鄉閑置空間的保護性和轉化性開發，推進農村土地市場化配置，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索農村宅基地同建設用地、農業用地的轉化機制，通過盤活閑置空間資源解決空間資源利用率不高的問題。同時積極開展鄉村全域土地綜合整治，實施以資源在地化為目標的空間開發策略，在綜合考慮社會經濟與生態偏好以及生態空間本底約束的基礎上，推進農村產業特色化規模化，充分挖掘鄉村空間資源內涵的經濟與社會價值。其次，積極推動在縣域就業的農民工就地市民化。一方面，探索戶籍制度改革地區性政策創新，在保留原有落戶渠道的基礎上，建立縣域內農業轉移人口新型落戶渠道和公共服務獲取新機制;另一方面，探索公共服務均等化的福利增量改革，增加社會福利與公共資源有效供給，為人才資源提供針對性福利待遇與工作平臺，探索社會福利、公共服務與戶籍脫鉤，通過福利增量改革填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差。最后，完善分稅制財稅體制，探索建立中央政府兜底.地方政府主導、企業主體、個人輔助的農業轉移人口市民化成本分擔機,制，構建扁平化的財稅征收管理體系，實現地方財力支出與事權相適應和有效匹配。推進投融資改革，拓寬準入范圍和降低準入標準，加快構建“政府引導、市場運作、主體多元.模式多樣、政策支持”的融資模式，滿足城鄉融合發展的資金缺口。
第四，創新融合驅動機制，暢通縣域城鄉融合制度渠道。未來，在縣域城鄉融合的過程中，要統籌考慮并處理好新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略和縣域城鄉融合的協同關系，秉持充分與平衡的雙重理念，圍繞落實國家重大發展戰略下的現實任務要求，立足縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距的核心目標，扎實推進共同富裕。
首先，圍繞城鄉空間功能互通任務要求，以縣域城鄉空間全領域共建為路徑推動空間一體化治理，穩步推進縣域層面國土空間規劃“多規合一”工作，以共同締造為工作理念，通過決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享的基本思路推進城鄉人居環境整治工程，提升空間效率。其次，圍繞城鄉要素雙向流通任務要求，以縣域城鄉要素全周期管理為選擇加強要素市場化配置，加快城鄉土地同權化改革，培育統一的農村土地市場，完善農村流動人口落戶政策，建立統一完善的城鄉人員職業技能培訓平臺與數據要素市場，推進農村金融制度改革，建立健全多元融資與成本分攤機制。再次，圍繞城鄉產業鏈條聯通，以縣域城鄉產業全鏈條聯動為策略推進產業融合化發展，引導城市技術創新要素有序向鄉村流動并驅動一批創新型產業落地生根，推動城市產業鏈延伸至鄉村腹地實現產業關聯型融合，同時充分發揮產業功能互補的優勢，構建縣域經濟體系統的發展韌性、體系多元性與結構穩定性，實現城鄉產業互補互動、一體化發展。最后，圍繞城鄉服務價值融通，以縣域城鄉服務全方位供給為手段加快服務均等化供給，加大落后地區農村公共服務設施建設投入力度，鼓勵社會組織、企業和非營利機構深入縣域單元提供高質量公共服務，依托技術手段和信息技術逐步建立城鄉居民公共服務需求庫與公共服務動態監測平臺，建立縣域城鄉公共服務成本分擔機制，圍繞區域資源共享和跨區域優勢互補的目標完善公共服務共享機制。
作者系華中師范大學政治與國際關系學院教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自:《人民論壇》2024年第2期。
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