摘要:推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)充分有效銜接，既是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要破解的難題，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從小農(nóng)經(jīng)營的歷史發(fā)展來看，從傳統(tǒng)社會時(shí)期以家戶為基本單位到集體公社時(shí)期以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位，再到統(tǒng)分經(jīng)營時(shí)期融入社會分工體系，小農(nóng)先后經(jīng)歷了個(gè)體化小農(nóng)、組織化小農(nóng)和社會化小農(nóng)的不同樣態(tài)，深刻體現(xiàn)出中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的小農(nóng)底色。從小農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)狀況來看，有專業(yè)型小農(nóng)、兼業(yè)型小農(nóng)、自給型小農(nóng)和退出型小農(nóng)四種類型，他們分別具有基于利潤擴(kuò)大、收入拓展、家庭消費(fèi)和利益分配的差異性經(jīng)營目標(biāo)。在小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中，存在銜接機(jī)制不暢、制度保障不足等問題。這些問題的應(yīng)對之策在于，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民市民化改革，實(shí)現(xiàn)“人、地、財(cái)”的有序流動；完善產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展體系、組織化利益聯(lián)結(jié)體系、政策性風(fēng)險(xiǎn)保障體系和新質(zhì)生產(chǎn)力應(yīng)用體系。
一、問題的提出
大國小農(nóng)是中國的基本國情農(nóng)情，將小農(nóng)戶生產(chǎn)有效引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要課題。黨的十九大報(bào)告提出，要“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》進(jìn)一步提出，要“提高小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力，提升小農(nóng)戶組織化程度，改善小農(nóng)戶生產(chǎn)設(shè)施條件，拓寬小農(nóng)戶增收空間，維護(hù)小農(nóng)戶合法權(quán)益，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)戶向現(xiàn)代小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變”。小農(nóng)戶家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對的基本現(xiàn)實(shí)。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國小農(nóng)戶數(shù)量約有2.03億，占各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的98.1%，經(jīng)營的耕地面積占全國耕地總面積的70%，其中戶均耕地10畝以下的農(nóng)戶約占農(nóng)戶總數(shù)的85.2%。據(jù)測算，到2050年，我國經(jīng)營規(guī)模在50畝以下的小農(nóng)戶還有1億戶左右，經(jīng)營的耕地面積約占全國耕地總面積的50%。促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
小農(nóng)戶通常指以家庭為單位的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位。既有研究從不同視角對小農(nóng)戶的行為特征進(jìn)行了分析：一是以馬克思主義為代表的“傳統(tǒng)小農(nóng)”觀點(diǎn)，認(rèn)為傳統(tǒng)社會中的小農(nóng)“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯匯集而成的那樣”， 不斷遭受資本家和高利貸者的盤剝與榨取。二是以舒爾茨（Theodore W. Schultz）和波普金（Samuel L. Popkin）為代表的“理性小農(nóng)”觀點(diǎn)，認(rèn)為小農(nóng)戶保持傳統(tǒng)生產(chǎn)方式是因?yàn)樗麄儾⒉粚で蟋F(xiàn)代生產(chǎn)要素，他們會根據(jù)自身利益與家庭福利做出合理的生產(chǎn)抉擇。三是以恰亞諾夫（Alexander V. Chayanov）和斯科特（James C. Scott）為代表的“生存小農(nóng)”觀點(diǎn)，認(rèn)為小農(nóng)戶的生產(chǎn)行為遵循的是家庭消費(fèi)邏輯而非追求利益最大化，生存?zhèn)惱淼男袨闇?zhǔn)則導(dǎo)致小農(nóng)戶寧愿成為佃農(nóng)也不愿承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)。黃宗智認(rèn)為不同面貌小農(nóng)戶的形成，根植于特定的制度環(huán)境或社會環(huán)境。小農(nóng)戶的發(fā)展和變遷受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和外部政治環(huán)境的影響，需要將其置于具體的、動態(tài)變化的社會情境中加以理解。
小農(nóng)在中國有長久的歷史，推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的關(guān)鍵舉措。從銜接模式來看，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的銜接模式有個(gè)體型、組織型和關(guān)系型三種類型。個(gè)體型銜接模式包括農(nóng)戶自主聯(lián)合型、中小規(guī)模新農(nóng)民型、“新農(nóng)人+小農(nóng)戶”型；組織型銜接模式包括合作社帶動型和“企業(yè)+農(nóng)戶”型；關(guān)系型銜接模式包括市場對接型、城鄉(xiāng)對接型和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)型。從銜接路徑來看，土地規(guī)模化、服務(wù)規(guī)模化、農(nóng)民組織化和縱向一體化是小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效路徑。土地規(guī)模化表現(xiàn)為通過地塊歸并、聯(lián)耕聯(lián)種以及土地集中流轉(zhuǎn)等方式，突破家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的小農(nóng)戶分散經(jīng)營格局；服務(wù)規(guī)模化表現(xiàn)為以社會化方式提供生產(chǎn)性服務(wù)、經(jīng)營性服務(wù)和金融性服務(wù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，提高小農(nóng)戶的生產(chǎn)能力、經(jīng)營能力與交易能力；農(nóng)民組織化表現(xiàn)為通過服務(wù)型合作社、營銷型合作社等載體，以集體行動為其成員提供有效的自我服務(wù)；縱向一體化表現(xiàn)為以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、中介組織、專業(yè)市場等帶動小農(nóng)戶發(fā)展，推動小農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，分享發(fā)展利益。
自2019年黨中央提出“促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”以來，學(xué)術(shù)界圍繞此問題進(jìn)行了大量研究，主要形成了“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主位論”與“平行主體論”兩種認(rèn)知框架。“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主位論”雖然認(rèn)同小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的可能性，但仍將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為發(fā)展的優(yōu)先主體，認(rèn)為小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式在生產(chǎn)、資本和市場等方面都處于弱勢。“平行主體論”則呈現(xiàn)出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動小農(nóng)戶型和以小農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型的雙維驅(qū)動，尤其是以“小而精”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式回應(yīng)以高檔、綠色、健康農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)為主的“隱性農(nóng)業(yè)革命”。顯然，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動小農(nóng)戶型與小農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型的雙維驅(qū)動，是大國小農(nóng)背景下推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主要形式。如何實(shí)現(xiàn)兩種路徑并行不悖，這是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中必須解決的重要問題，這就需要對小農(nóng)戶主體的現(xiàn)實(shí)面貌進(jìn)行更深層次的分析。基于此，本文從歷史維度探討小農(nóng)的歷史演變及差異性特征，從現(xiàn)實(shí)角度描述小農(nóng)的類型及對現(xiàn)代化的差異性訴求，進(jìn)而探討中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。
二、歷史視野中小農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)形態(tài)變遷
小農(nóng)是農(nóng)業(yè)之基、農(nóng)村之基、政權(quán)之基，在傳統(tǒng)中國存續(xù)千年而變化甚微，具有極強(qiáng)的發(fā)展韌性。新中國成立后，小農(nóng)戶賴以生存的內(nèi)在土壤和外部環(huán)境發(fā)生質(zhì)變，小農(nóng)裂變也因此萌動并持續(xù)。內(nèi)外環(huán)境的變化決定了小農(nóng)格局的歷史性演變，因此，有必要從制度變革與結(jié)構(gòu)變遷中審視小農(nóng)的演變及其特征。基于此，本文從“國家—小農(nóng)”互構(gòu)的視角對小農(nóng)社會結(jié)構(gòu)的演變邏輯進(jìn)行分析，以探討現(xiàn)代化過程中小農(nóng)行動的歷史流變與發(fā)展理路（見圖1）。
（一）個(gè)體化小農(nóng)：傳統(tǒng)社會時(shí)期小農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)形態(tài)
農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)社會最重要的生產(chǎn)部門，以家庭為生產(chǎn)單位的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，最早可以追溯到原始社會末期。但囿于血緣關(guān)系和宗族關(guān)系的部落政體，尚未確立土地田宅的法律私有產(chǎn)權(quán)地位。戰(zhàn)國秦漢之際是中國古代個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形成的關(guān)鍵時(shí)期，日益劇烈的兼并形勢及不斷擴(kuò)大的戰(zhàn)爭規(guī)模，既催生以“郡縣制”為代表的垂直型中央集權(quán)政體，也形成“國家授田”和“編戶齊民”等制度安排，成為后世中央集權(quán)國家統(tǒng)治無法擺脫的“路徑依賴”。然而，集權(quán)國家的復(fù)雜政治生態(tài)也對授田分戶造成破壞性影響。國家通常會給予政治權(quán)貴相應(yīng)的特權(quán)，導(dǎo)致政治權(quán)貴“制度性”地吞并自耕農(nóng)的零散土地，使大量農(nóng)民失去土地、淪為佃農(nóng)。自耕農(nóng)佃農(nóng)化使農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)環(huán)境急速惡化，他們不僅要向國家交納田賦、雜稅并服徭役，還要承擔(dān)地主的地租，在雙重剝削中逐漸失去再生產(chǎn)能力，尤其當(dāng)土地兼并嚴(yán)重時(shí)，自耕農(nóng)大規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)榈柁r(nóng)。雖然歷代王朝都嘗試通過均田制、兩稅法、攤丁入畝等方式抑制土地兼并帶來的負(fù)面影響，但長期處于政治腐敗與土地兼并兩種“無組織力量”作用下的王朝，始終難以避免興盛與危機(jī)的治亂循環(huán)。
戰(zhàn)國秦漢之際以“一夫百畝”為標(biāo)準(zhǔn)的國家授田制的推行，推動以個(gè)體小農(nóng)家庭為單位、耕織一體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)的形成。《漢書·食貨志》記載，李悝為魏文侯作“盡地力之教”，強(qiáng)調(diào)五口之家的個(gè)體小農(nóng)生產(chǎn)單位必須衣食并舉，“一夫不耕，或受之饑；一女不織，或受之寒”，這深刻體現(xiàn)出小農(nóng)家庭男女分工合作的自然經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)形式。當(dāng)然，小農(nóng)家庭的生產(chǎn)和生活也會部分地依賴交換和市場。有學(xué)者測算得出，西漢時(shí)期共有鄉(xiāng)市約6622個(gè)，里市（聚市）約66220個(gè)，不論規(guī)模大小的集市共計(jì)72842個(gè)。以戶為單位的家庭經(jīng)濟(jì)也在血緣關(guān)系的影響中得到拓展，推動小農(nóng)戶在村社范圍內(nèi)聯(lián)結(jié)形成生產(chǎn)共同體、生活共同體和倫理道德共同體。這表現(xiàn)為村社長者憑借其教化權(quán)力而成為規(guī)則制定者，推動小農(nóng)戶共同遵循村落規(guī)則與秩序；同時(shí)，也表現(xiàn)為村社精英通過設(shè)置祭田、義田和義學(xué)田等，將公田租讓給困難戶以實(shí)現(xiàn)宗族內(nèi)部的共同生存，并以土地租金作為經(jīng)濟(jì)來源，開展救助孤寡、資助教育、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、組織文化活動等公益性事業(yè)。
（二）組織化小農(nóng)：集體公社時(shí)期小農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)形態(tài)
清末和民國時(shí)期，英國等西方國家的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營思潮傳入中國，引發(fā)國內(nèi)對大農(nóng)經(jīng)營與小農(nóng)經(jīng)營的高度關(guān)注。例如，潘詠雷指出，“大農(nóng)勢盛，則小農(nóng)不能食于其地，影響社會關(guān)系甚巨”。實(shí)務(wù)界也涌現(xiàn)出私營農(nóng)墾公司、合作社與合作農(nóng)場等大農(nóng)經(jīng)營形式。例如，張謇在江蘇南通創(chuàng)辦通海墾牧公司招佃開墾，國民政府推動創(chuàng)辦信用、購買、運(yùn)銷等農(nóng)業(yè)合作社，等等。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨對小農(nóng)戶進(jìn)行集體化改造，建立統(tǒng)購統(tǒng)銷制度與集體化人民公社制度，以此滿足國家工業(yè)化建設(shè)的需要。一方面，國家對糧食、油料、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，統(tǒng)購價(jià)格及統(tǒng)購糧種均由中央統(tǒng)一規(guī)定，全國城鄉(xiāng)居民所需要的糧食、布匹、食油、豬肉等生活資料全憑國家印發(fā)的票證供應(yīng)。另一方面，國家先后以互助組、合作社、大公社和小公社的制度安排逐步取代家庭生產(chǎn)模式，小農(nóng)戶在人民公社的組織下共同進(jìn)行改造農(nóng)田、平整土地以及修建水庫和農(nóng)田排灌系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的顯著擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的顯著改善。
人民公社體制將分散的小農(nóng)戶納入無所不包的政治體系之中，“集體”成為農(nóng)民唯一的生產(chǎn)和生活組織。農(nóng)村中以家庭為單位的“分散的”農(nóng)民被組織進(jìn)“集中的”公社里，農(nóng)民從個(gè)體化“小農(nóng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缰械摹吧鐔T”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的從自身的生活上升為集體的任務(wù)，生產(chǎn)隊(duì)按照按勞分配原則以“工分”的形式進(jìn)行收入分配。但是，集體化并沒有完全改變小農(nóng)戶的本質(zhì)，集體內(nèi)部的離心傾向一直存在。一方面，由于同時(shí)存在“互助合作”與“單干發(fā)家”兩方面積極性，所以出現(xiàn)了“瞞產(chǎn)私分”“磨洋工”“偷盜”等行為，甚至在收入下降、干部腐敗和合作社經(jīng)濟(jì)紊亂的時(shí)候，農(nóng)民通過退社、毆打干部、分農(nóng)具等行為抵制集體化；另一方面，當(dāng)中央政府允許農(nóng)民擁有不超過生產(chǎn)隊(duì)耕地面積5%—10%的自留地后，部分地區(qū)掀起大規(guī)模的“挖邊”高潮，甚至演變成侵占集體耕地。雖然國家通過持續(xù)開展階級斗爭和路線斗爭的方式對小農(nóng)戶進(jìn)行意識形態(tài)改造，但人民公社制度最終還是隨著革命氛圍的減弱走向解體。
（三）社會化小農(nóng)：統(tǒng)分經(jīng)營時(shí)期小農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)形態(tài)
改革開放以來，中國農(nóng)村經(jīng)歷了一系列制度變革與結(jié)構(gòu)變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制廢除了由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一分配收益的經(jīng)營制度，家庭重新成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位。包產(chǎn)到戶制度改革釋放的大量農(nóng)村剩余勞動力推動了鄉(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展，國家允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮發(fā)展提供了重要支撐。隨著城鄉(xiāng)二元體制對人口流動制約的不斷減弱，農(nóng)民從中西部地區(qū)跨省涌入發(fā)達(dá)城市參與工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民與土地的黏度發(fā)生根本性改變，部分農(nóng)民工就此留在城市成為新市民。有數(shù)據(jù)顯示，1993—2023年間，全國跨省流動的農(nóng)民工數(shù)量從2200萬人上升至6751萬人，基本是從中西部地區(qū)的農(nóng)村流向東部地區(qū)。農(nóng)村勞動力的大量流失嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，因此，中央政府作出一系列制度安排，力圖激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。例如，全面取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”、實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、推動農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革等。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的放開也推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多樣化，隨著農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，除了小農(nóng)戶經(jīng)營主體外，還出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施在一定程度上恢復(fù)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但在制度變革與結(jié)構(gòu)變革的影響下，也呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)小農(nóng)的明顯差別。小農(nóng)戶日益進(jìn)入或者被卷入開放的、流動的、分工的社會化體系中，其生產(chǎn)方式、生活方式和交往方式均呈現(xiàn)出“社會化小農(nóng)”的特征。隨著生產(chǎn)要素配置、生活消費(fèi)產(chǎn)品獲得以及交往活動范圍由家庭內(nèi)部走向外部社會, 以現(xiàn)金購買服務(wù)和商品成為維系各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的關(guān)鍵，小農(nóng)戶行為也因此從生存?zhèn)惱磙D(zhuǎn)向貨幣倫理，小農(nóng)戶群體進(jìn)一步呈現(xiàn)出分化趨勢。部分小農(nóng)戶因?yàn)椴荒芑虿辉高M(jìn)城而留在農(nóng)村，但僅依靠自家承包地的收入無法保障基本生活，所以會擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模或從事部分非農(nóng)生產(chǎn)工作，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“中堅(jiān)農(nóng)民”；部分小農(nóng)戶則可能長期在外地從事非農(nóng)生產(chǎn)工作，通過務(wù)工收入與經(jīng)營收入進(jìn)城購房安居，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“退出農(nóng)民”；農(nóng)村還形成了以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”模式，由農(nóng)民家庭中的年輕勞動力進(jìn)城獲取務(wù)工收入，年長的父母則從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保農(nóng)民家庭在獲得自由進(jìn)城就業(yè)和居住權(quán)利的同時(shí)，在農(nóng)村繼續(xù)享有獲得基本生產(chǎn)生活資料的身份。
三、小農(nóng)戶的類型及其與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的銜接形式
隨著農(nóng)村的制度變革與結(jié)構(gòu)變革，中國小農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)性分化呈現(xiàn)出顯著的動態(tài)變化過程。學(xué)者們從不同維度對小農(nóng)戶的類型進(jìn)行了分析。例如，有學(xué)者按照農(nóng)戶從業(yè)收入，將小農(nóng)戶劃分為全職農(nóng)戶、兼業(yè)1型農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)收入大于非農(nóng)收入）、兼業(yè)2型農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)收入低于非農(nóng)收入）和非農(nóng)戶；有學(xué)者按照經(jīng)營目的，將小農(nóng)戶劃分為生存型小農(nóng)、生產(chǎn)型小農(nóng)、生活型小農(nóng)和功能型小農(nóng)。借鑒相關(guān)研究成果，本文從農(nóng)業(yè)專職經(jīng)營程度和農(nóng)業(yè)收入獲取來源兩個(gè)維度（前者主要指小農(nóng)戶家庭勞動力配置的分布情況，后者主要指小農(nóng)戶家庭收入來源的分布情況），將小農(nóng)戶劃分為專業(yè)型小農(nóng)、兼業(yè)型小農(nóng)、自給型小農(nóng)和退出型小農(nóng)四種類型（見表1）。在此基礎(chǔ)上，本文探討不同類型小農(nóng)戶的發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合地方政府的治理實(shí)踐，分析小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元形式。
（一）專業(yè)型小農(nóng)：基于利潤擴(kuò)大的發(fā)展目標(biāo)
專業(yè)型小農(nóng)主要是指長期居住在農(nóng)村，依靠土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和市場價(jià)值的新型職業(yè)農(nóng)民。相較于其他小農(nóng)群體，專業(yè)型小農(nóng)具有較高的文化素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化、組織化等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。由于專業(yè)型小農(nóng)長期居住在農(nóng)村，并與村莊保持著較為良好的互動關(guān)系，相對于外來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們更容易與村組織和農(nóng)戶建立信任關(guān)系，能夠憑借社會關(guān)系從熟人手中流轉(zhuǎn)土地。為提高專業(yè)型小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，國家自2012年開始實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育政策，強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展農(nóng)民教育培訓(xùn)事業(yè)，培育一批生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型的新型職業(yè)農(nóng)民，解決“誰來種地”與“怎樣種地”的深層次問題。2017年，全國新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破1500萬人，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員總量的4.78%，人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入達(dá)2.78萬元。越來越多的中青年農(nóng)民工在國家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的引導(dǎo)下，憑借在外務(wù)工積累的資金和社會資本返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，獲取基于風(fēng)險(xiǎn)的高額利益回報(bào)，成為新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍中的重要力量。
專業(yè)型小農(nóng)完全以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入作為家庭收入來源，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤最大化是其核心訴求。相較于其他小農(nóng)群體，專業(yè)型小農(nóng)往往會通過規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高生產(chǎn)效率來增強(qiáng)其在外部市場的競爭能力。同時(shí)，他們也面臨著規(guī)模限制與要素限制的雙重困境：一方面，我國農(nóng)村土地多為小而碎的散地，不利于機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營；另一方面，專業(yè)型小農(nóng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中往往受到技術(shù)要素、資金要素與知識要素的制約，生產(chǎn)效率難以比肩更具資本優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)企業(yè)。因此，地方政府主要通過土地規(guī)模化與要素下沉化的方式，來促進(jìn)專業(yè)型小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相銜接。其一，地方政府積極推進(jìn)“小田并大田”“互換并塊”等工作，推動農(nóng)田向“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”轉(zhuǎn)型。例如，湖北省公安縣在保證農(nóng)戶承包地確權(quán)面積不變的前提下，通過承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和承包地互換，將“一戶多田”變成“一戶一田”，為土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供了基礎(chǔ)。其二，地方政府通過政策引導(dǎo)推動服務(wù)、資金、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)延伸下沉，幫助專業(yè)型小農(nóng)發(fā)展成更具競爭力的專業(yè)大戶，為其提供良好、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境。例如，重慶市奉節(jié)縣完善種糧大戶補(bǔ)貼等政策，開展農(nóng)村實(shí)用人才示范培訓(xùn)活動，組織優(yōu)質(zhì)稻種植技術(shù)推廣活動，種糧大戶數(shù)量及種糧面積連年倍增，2022年該縣種糧大戶達(dá)273戶，種糧面積達(dá)51439畝，較2019年分別增加848%、808%。
（二）兼業(yè)型小農(nóng)：基于收入拓展的發(fā)展目標(biāo)
兼業(yè)型小農(nóng)主要是指在農(nóng)民家庭分工中同時(shí)存在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩種形式，并均以獲得經(jīng)濟(jì)收入為目標(biāo)的農(nóng)戶。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村結(jié)構(gòu)變革來看，農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展中長期存在的現(xiàn)象，并廣泛存在于發(fā)達(dá)國家，具有職業(yè)分化上的“半工半耕”特征，尤其是城郊地區(qū)的農(nóng)民往往擁有更多機(jī)會參與城市的非正規(guī)就業(yè)，在農(nóng)閑的時(shí)候到城市做小商販、農(nóng)業(yè)雇工、建筑小工等，農(nóng)忙的時(shí)候又回到農(nóng)村從事蔬菜、活禽、蛋品、活魚等農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)活動。2015年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶在小農(nóng)戶群體中占比11.6%，非農(nóng)兼業(yè)戶在小農(nóng)戶群體中占比20.6%，純務(wù)農(nóng)者比例逐年減少、兼業(yè)務(wù)農(nóng)群體日益擴(kuò)大成為農(nóng)民社會分層的典型特征。兼業(yè)型小農(nóng)具有一定的動態(tài)性，當(dāng)對農(nóng)業(yè)收入的預(yù)期比較高時(shí)，他們選擇擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，成為專業(yè)型小農(nóng)；當(dāng)對農(nóng)業(yè)收入的預(yù)期比較低時(shí)，他們可能會縮小生產(chǎn)規(guī)模，舉家前往大城市務(wù)工，成為自給型小農(nóng)或退出型小農(nóng)。雖然有學(xué)者將兼業(yè)農(nóng)業(yè)稱為“制度化的過密型農(nóng)業(yè)”，導(dǎo)致農(nóng)民難以擺脫小規(guī)模、低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。但不可否認(rèn)的是，它允許家庭成員按照比較優(yōu)勢從事相應(yīng)的生產(chǎn)活動，確保農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間靈活流動。
相較于專業(yè)型小農(nóng)以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤作為核心目標(biāo)，兼業(yè)型小農(nóng)的家庭收入并不完全來自農(nóng)業(yè)，他們根據(jù)勞動力比較優(yōu)勢拓展多元收入來源，以保障家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在家庭決策中的重要性逐漸下降，所以提高家庭單位勞動投入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的收益，成為激發(fā)兼業(yè)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的關(guān)鍵舉措。一方面，由于兼業(yè)農(nóng)戶并不完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動更多依賴于其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引導(dǎo)與支持，因此，地方政府積極推進(jìn)“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種形式的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會。例如，浙江湖州南潯區(qū)通過整鎮(zhèn)組團(tuán)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)營、村企共建模式，在全區(qū)成立26家強(qiáng)村公司，并組建強(qiáng)村富民集團(tuán)，帶動當(dāng)?shù)?200人就業(yè)。另一方面，小農(nóng)戶務(wù)農(nóng)“兼業(yè)化”意味著他們并不會完全將精力放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，所以，地方政府也正在積極推動以土地托管為主要形式的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，在不擠占小農(nóng)戶從事非農(nóng)生產(chǎn)活動時(shí)間的前提下，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)營效益依舊能夠得到有效提升。例如，安徽淮南市積極引導(dǎo)農(nóng)戶將分散承包的土地委托給村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營，小農(nóng)戶在土地托管之余可以外出務(wù)工，每月收入超過5000元。
（三）自給型小農(nóng)：基于家庭消費(fèi)的發(fā)展目標(biāo)
自給型小農(nóng)生產(chǎn)的主要目的并不是為了交換，而是直接獲取使用價(jià)值，滿足家庭成員的基本生活需要。自給型小農(nóng)主要由留守在農(nóng)村的老年人構(gòu)成，他們對上已完成贍養(yǎng)父母的責(zé)任，對下已完成撫育子女的義務(wù)，幾乎沒有其他家庭負(fù)擔(dān), 種植糧食和蔬菜主要是供自己消費(fèi)。一般情況下，高齡老人會利用家庭中的次級土地資源（如菜園地、自留地等）或院落生活空間，從事蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，滿足自身日常生活需要，并為進(jìn)城子女提供新鮮蔬菜和肉類，剩余部分則在市場出售獲取一定收入。雖然老年農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、技術(shù)應(yīng)用、經(jīng)營收入、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等方面表現(xiàn)出一定的劣勢，但以高齡老人為主體形成的“老人農(nóng)業(yè)”蘊(yùn)含著更多的社會意義：一方面，農(nóng)村老人對土地?fù)碛刑厥馇楦校r(nóng)業(yè)勞作是生活中的習(xí)慣與寄托，甚至成為尋求自身存在意義的重要方式；另一方面，“老人農(nóng)業(yè)”也降低了國家建立現(xiàn)代農(nóng)村養(yǎng)老制度的壓力，國家可以以較低的成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村絕大多數(shù)老年人老有所為、老有所養(yǎng)、老有所樂。
“老人農(nóng)業(yè)”以家庭消費(fèi)而非以市場效益為取向，并不追求向外擴(kuò)展規(guī)模以獲取規(guī)模農(nóng)業(yè)效益，而是通過耕種自家承包地，獲取農(nóng)副產(chǎn)品和少量貨幣收入，以滿足自主養(yǎng)老生活需求。由于老人身體素質(zhì)較弱，解決老人種田需求與種田能力之間的矛盾成為維系“老人農(nóng)業(yè)”存續(xù)的關(guān)鍵。一方面，地方政府積極對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件以及生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)行“適老化”改造，更好地幫助老人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，擴(kuò)展老齡農(nóng)戶的經(jīng)營能力和經(jīng)營時(shí)間，提升農(nóng)村老齡農(nóng)戶“以地自養(yǎng)”的能力。例如，湖北省沙洋縣插秧機(jī)保有量在全省位居第一，全縣151個(gè)農(nóng)機(jī)服務(wù)組織承擔(dān)水稻育插秧、油菜輪作、小麥播種、飛防植保、土地深松等環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)，成為支撐老人種田、降低老人勞動強(qiáng)度的重要途徑，有效解決了農(nóng)村勞動力老齡化的問題。另一方面，由于“老人農(nóng)業(yè)”是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老的混合體，地方政府也會在保證基本生產(chǎn)秩序的同時(shí)提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮農(nóng)村老人擁有承包地的優(yōu)勢。例如，寧夏回族自治區(qū)平羅縣探索老年農(nóng)民“以地養(yǎng)老”新模式，無力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的老人可自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)，以補(bǔ)償費(fèi)置換養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)，退出耕地由村集體收儲調(diào)整后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營。
（四）退出型小農(nóng)：基于利益分配的發(fā)展目標(biāo)
退出型小農(nóng)是逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、離開農(nóng)村在城市就業(yè)生活的農(nóng)戶。他們因?yàn)樽陨戆l(fā)展、遷移等原因無法或者不愿繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但仍有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在制度意義上依然是農(nóng)民。從退出形式來看，退出型小農(nóng)主要可以分為兩大類：一類是主動離農(nóng)的退出型小農(nóng)，他們?yōu)榱藢で蟾嗟陌l(fā)展機(jī)會進(jìn)入城市就業(yè)與生活，失去了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的直接聯(lián)系。國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年全國農(nóng)民工總數(shù)為29753萬人，比上年增加191萬人，增長0.6%。2017年，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工人數(shù)首次超過農(nóng)民工比重的一半，占比50.5%。新生代農(nóng)民工的價(jià)值觀念、消費(fèi)方式、生活方式等日益與城市青年趨同，而且由于基本沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏回鄉(xiāng)的動力與意愿。另一類是被迫離農(nóng)的退出型小農(nóng)，主要是在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化過程中因征地失去賴以生存的土地的失地農(nóng)民。按照中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告》，中國失地農(nóng)民大約以每年300萬人的速度遞增，預(yù)估2030年將增至1.1億人左右。
由于主動離農(nóng)的退出型小農(nóng)在農(nóng)村依然保有耕地、宅基地以及房屋等資源，推動進(jìn)城務(wù)工后舉家搬遷至城市的農(nóng)戶有序退出農(nóng)村承包地與宅基地，激活農(nóng)村閑置資源，是促進(jìn)農(nóng)地合理利用、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，各地政府正積極探索進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”（土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）自愿有償退出機(jī)制，激活農(nóng)村各類資源，優(yōu)化資源配置效率。例如，重慶市梁平縣作為“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)”，通過探索整戶退出、整片退出、整社退出等模式，兩年內(nèi)共引導(dǎo)101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝承包地，并在退出土地的基礎(chǔ)上引進(jìn)6個(gè)經(jīng)營主體，推進(jìn)梁平柚、設(shè)施果蔬、高檔冷水魚、蓮藕等的適度規(guī)模經(jīng)營，有效增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)效益、集體經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地能夠?yàn)椤斑M(jìn)城”失敗的農(nóng)民提供保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)保有合理的資源冗余。部分地方政府也積極采取補(bǔ)救措施，保留農(nóng)民“進(jìn)城”失敗后順利返鄉(xiāng)的通道。例如，湖南省瀏陽市在推動宅基地自愿有償退出的同時(shí)，允許進(jìn)城農(nóng)民在宅基地退出后仍保留原農(nóng)村集體成員身份，需要返鄉(xiāng)置業(yè)時(shí)仍可通過公開競價(jià)取得宅基地使用權(quán)，從而為退出農(nóng)民保留了“回鄉(xiāng)”通道。
四、小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的困境及其縣域推進(jìn)路徑
小農(nóng)戶將長期存在并貫穿我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個(gè)過程。在推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，既要清楚地認(rèn)識到中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不是照搬歐美規(guī)模化、大農(nóng)場化的發(fā)展模式，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的小農(nóng)模式是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展底色，也要清楚地認(rèn)識到不同類型小農(nóng)戶對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意愿與能力存在差異，其銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的形式具有多樣性與靈活性。從本質(zhì)上看，專業(yè)型小農(nóng)和兼業(yè)型小農(nóng)能夠與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合接軌，是未來中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍；自給型小農(nóng)和退出型小農(nóng)由于家庭收入的主要來源并非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而不是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要主體，更多的是通過轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村各類資源，為其他參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體提供要素支持。基于此，可根據(jù)小農(nóng)的不同類型，從內(nèi)部銜接機(jī)制與外部制度保障兩個(gè)層面，分析當(dāng)前小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的困境，并找出以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可行路徑。
（一）小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境
1.小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的銜接機(jī)制不暢
構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，推動專業(yè)型小農(nóng)與兼業(yè)型小農(nóng)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“三大體系”，是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。當(dāng)前，社會化服務(wù)供給不足、利益化聯(lián)結(jié)程度不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性結(jié)構(gòu)單一是小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要問題。
第一，社會化服務(wù)供給不足，小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的機(jī)制不暢。小農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，以農(nóng)業(yè)服務(wù)為載體將現(xiàn)代生產(chǎn)要素導(dǎo)入其生產(chǎn)過程，是推進(jìn)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效方式。但現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)相對滯后，難以滿足小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)需求。從供給端來看，小農(nóng)戶分散經(jīng)營的特征提高了服務(wù)成本，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體更傾向于為規(guī)模較大的經(jīng)營主體提供服務(wù)，缺乏服務(wù)小農(nóng)戶的主動性和積極性。從需求端來看，無論是分散的小農(nóng)戶還是新型經(jīng)營主體，都對產(chǎn)前的市場預(yù)警、產(chǎn)后的初加工和產(chǎn)品銷售等服務(wù)有迫切需求，但目前生產(chǎn)性服務(wù)供給更多集中在耕收、防治、植保等產(chǎn)中環(huán)節(jié)，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的服務(wù)供給則相對滯后。
第二，利益化聯(lián)結(jié)程度不高，小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的機(jī)制不暢。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)模化服務(wù)等方面具有明顯優(yōu)勢，具有較強(qiáng)的市場競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，是促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕的重要力量。但現(xiàn)階段新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)積極性不高，自身發(fā)展也存在諸多問題，大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體目前仍處于初級種養(yǎng)、初級加工或原料直銷階段，產(chǎn)品附加值較低，普遍存在規(guī)模小、產(chǎn)群散、集約難、管理不規(guī)范等問題，難以發(fā)揮對小農(nóng)戶的帶動作用。同時(shí)，分散經(jīng)營的小農(nóng)戶勢單力薄，盡管數(shù)量龐大卻無法形成合力，導(dǎo)致小農(nóng)戶與其他市場主體在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制上存在不對等，難以共享產(chǎn)業(yè)鏈中的發(fā)展利潤。
第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性結(jié)構(gòu)單一，小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的機(jī)制不暢。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃興起，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力、帶來了新的機(jī)會，但小農(nóng)戶面臨相對被動的局面。從生產(chǎn)要素來看，由于家庭資源稟賦較差，小農(nóng)戶在市場信息獲取、生產(chǎn)條件改善、科學(xué)技術(shù)利用等方面存在諸多限制，往往難以調(diào)整自身的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來滿足市場需求，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動更多局限于農(nóng)產(chǎn)品的初級生產(chǎn)，難以參與休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、電子商務(wù)等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。從生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)與政策風(fēng)險(xiǎn)相互交織疊加，在面對自然災(zāi)害、市場價(jià)格波動等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，小農(nóng)戶往往難以承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，因此，也往往缺乏優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的積極性。
2.小農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城的制度保障不足
小農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城是未來人口流動的主要趨勢，但大量離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶繼續(xù)持有農(nóng)村承包地，承包地不流轉(zhuǎn)不退出，造成農(nóng)村承包地與宅基地閑置，這在一定程度上阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。產(chǎn)生這一問題的主要原因在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城安居的保障性措施不足，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場尚待完善，進(jìn)城農(nóng)戶或缺乏土地流轉(zhuǎn)通道，或必須將土地作為兜底保障，所以無法或不愿流轉(zhuǎn)、退出土地。
第一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不健全，小農(nóng)戶缺乏產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺。目前，我國各地正積極建設(shè)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂等服務(wù)。截至2020年，全國共建立了10余個(gè)省級及省會城市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，已有1239個(gè)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展迅速，但也面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場多由行政力量推動，市場化程度較弱，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)半徑難以擴(kuò)大，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)依舊處在“小流轉(zhuǎn)”困局中，缺乏“請進(jìn)來、走出去”的“大流轉(zhuǎn)”媒介；另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類別較多、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、適用規(guī)則多樣，而大部分產(chǎn)權(quán)交易平臺的業(yè)務(wù)開展形式、交易種類較為單一，且更重視大宗產(chǎn)權(quán)交易，對小農(nóng)戶的小規(guī)模產(chǎn)權(quán)交易重視不夠。
第二，進(jìn)城預(yù)期存在不確定性，小農(nóng)戶缺乏土地退出意愿。隨著越來越多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶，在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出，已成為部分農(nóng)民的訴求和地方實(shí)踐，但由于缺乏穩(wěn)定的進(jìn)城預(yù)期，小農(nóng)戶往往缺乏有償退出土地的意愿。一方面，雖然當(dāng)前土地所承載的保障功能逐漸剝離出來，交給了社會保障體系，但大部分進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、社保等待遇，導(dǎo)致離農(nóng)的小農(nóng)戶對土地仍然有較強(qiáng)的依賴性；另一方面，在土地用途管制下，承包地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了退地補(bǔ)償金不可能很高，當(dāng)農(nóng)地退出的補(bǔ)償金無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供生活保障時(shí)，小農(nóng)戶更愿意將承包地留在手中作為保值增值的財(cái)產(chǎn)。
（二）小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的縣域推進(jìn)路徑
1.明確縣域的場域功能
縣域是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵場域，是城鄉(xiāng)資源要素集聚和優(yōu)化配置的主陣地，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)活動發(fā)生在縣域的鄉(xiāng)村地帶，以縣域?yàn)橹卫韱卧軌蚋玫卮龠M(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的使用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，縣域是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要場域，并且具有第二、三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，能與在地農(nóng)業(yè)進(jìn)行有機(jī)融合與互補(bǔ)，從而有效整合和統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，立足縣域布局特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群等，提高專業(yè)型小農(nóng)和兼業(yè)型小農(nóng)銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的效益。另一方面，縣域也是城鄉(xiāng)要素流動的關(guān)鍵場域，是城市與鄉(xiāng)村的交匯點(diǎn)和資源要素轉(zhuǎn)換的中轉(zhuǎn)站，以縣域?yàn)橹卫韱卧軌蚋玫亟鉀Q農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障問題和鄉(xiāng)村土地資源的碎片化問題，進(jìn)而為自給型小農(nóng)和退出型小農(nóng)離開農(nóng)村提供保障。基于此，縣域應(yīng)當(dāng)成為小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵場域，縣域可以通過合理配置人、財(cái)、物等資源要素，有效推動各類小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。
2.深化兩大制度改革
第一，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)清晰是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要前提，建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，能夠有效盤活農(nóng)村各類資產(chǎn)資源，切實(shí)保障小農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。其一，加速農(nóng)村存量資產(chǎn)確權(quán)登記，持續(xù)推進(jìn)集體土地所有權(quán)、房地一體宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，加快完成數(shù)據(jù)整合與信息共享，探索農(nóng)地“三權(quán)”數(shù)字化管理方式，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。其二，推進(jìn)農(nóng)村賦權(quán)活權(quán)機(jī)制建設(shè)，持續(xù)深化承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”的改革，探索宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的多種權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式，建立健全農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權(quán)益分配機(jī)制，從而更有效地推動農(nóng)村資源要素向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。其三，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估、權(quán)益證明、產(chǎn)權(quán)登記和查詢服務(wù)等配套服務(wù)，逐步吸納小規(guī)模農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)項(xiàng)目資源，通過城鄉(xiāng)要素的市場化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
第二，深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度改革。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效形式，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，使農(nóng)村資源要素更為集中，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。其一，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)保障，按照“農(nóng)民—農(nóng)民工—新市民—市民”的市民化思路，從就業(yè)供給、公共服務(wù)與身份認(rèn)同等方面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障。其二，加大對縣域市民化的財(cái)政資源供給，加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行投資預(yù)算傾斜，增加建設(shè)用地指標(biāo)，完善激勵機(jī)制，使縣級政府的用地指標(biāo)和財(cái)政資源與人口增減相“掛鉤”，確保縣級政府有足夠的能力與動機(jī)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供完善的公共服務(wù)。其三，加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益保障，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”有序退出機(jī)制，以土地轉(zhuǎn)讓退出的補(bǔ)償金為農(nóng)民在城市定居提供財(cái)力保障，同時(shí)保留進(jìn)城農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)身份權(quán)，確保他們在進(jìn)城失敗后能夠回鄉(xiāng)生活。
3.完善四大銜接體系
第一，完善產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展體系。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、提高勞動效率、降低生產(chǎn)成本，也可以通過產(chǎn)業(yè)鏈把農(nóng)民組織起來，推動小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，使小農(nóng)戶共享產(chǎn)業(yè)增值收益。目前，我國基本形成了結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，縣域政府應(yīng)找準(zhǔn)在全國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的區(qū)域定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢、培育支柱產(chǎn)業(yè)。其一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延鏈補(bǔ)鏈，通過發(fā)展鄉(xiāng)村第二、三產(chǎn)業(yè)帶動第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高涉農(nóng)產(chǎn)品附加值，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，將本地農(nóng)產(chǎn)品“嫁接”到大型農(nóng)產(chǎn)品公司的供應(yīng)鏈體系，解決縣域農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題。其二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)，按照“一鎮(zhèn)一園區(qū)”的原則建設(shè)各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、主體集中、要素集約的優(yōu)勢，聚焦科技研發(fā)、種業(yè)孵化、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，形成技術(shù)與管理的溢出效應(yīng)。其三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“三品一標(biāo)”（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，以及農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志），以縣域?yàn)檩d體打造具有市場競爭力的區(qū)域農(nóng)業(yè)公用品牌，推動農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，提升農(nóng)業(yè)品牌的市場競爭力。
第二，完善組織化利益聯(lián)結(jié)體系。小農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較小，在市場競爭中往往處于弱勢地位，所以要推動小農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)和社會聯(lián)結(jié)，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、增加農(nóng)業(yè)收益。其一，推動村社組織化，在村集體的統(tǒng)籌和組織下，將處于弱勢地位的小農(nóng)戶按照平等、自愿的原則組織起來，提高農(nóng)戶的集體行動能力和談判地位，探索“跨村聯(lián)營”等區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展形式，打造優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作緊密的縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。其二，推動服務(wù)規(guī)模化，加快培育農(nóng)資供給、生產(chǎn)作業(yè)、儲運(yùn)加工等領(lǐng)域的經(jīng)營性服務(wù)主體，強(qiáng)化縣域政府在農(nóng)業(yè)科研、教育培訓(xùn)、技術(shù)推廣等方面的服務(wù)供給，完善農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，建立公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。其三，推動經(jīng)營多元化，在財(cái)稅、金融、人才、科技等方面制定支持新型經(jīng)營主體的相關(guān)政策，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以股份合作、訂單采購等形式加強(qiáng)與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)，以市場化的方式整合分散的小農(nóng)戶。
第三，完善政策性風(fēng)險(xiǎn)保障體系。小農(nóng)戶在生產(chǎn)中普遍存在種糧意愿不高、信貸融資困難、發(fā)展能力較弱等問題，因此，亟須加快建立支持小農(nóng)戶發(fā)展的政策體系，并將政策支持重點(diǎn)鎖定于專業(yè)型小農(nóng)和兼業(yè)型小農(nóng)。其一，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策，不斷提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，加強(qiáng)對大型農(nóng)機(jī)具、智能農(nóng)機(jī)裝備的補(bǔ)貼力度，提高對種糧大戶及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的直接補(bǔ)貼額度。其二，加強(qiáng)金融服務(wù)供給，探索土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、大型農(nóng)機(jī)具等抵押融資新模式，增強(qiáng)小農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，創(chuàng)新適合種糧大戶和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的保險(xiǎn)品種，解決種糧農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體融資難、流動資金少等困難。其三，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營骨干，面向種養(yǎng)大戶與職業(yè)農(nóng)民等經(jīng)營主體，開展定制化、體驗(yàn)式、孵化型系統(tǒng)培訓(xùn)，充分發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)培訓(xùn)基地、田間學(xué)校與科技特派員的作用，幫助農(nóng)戶解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)難題。
第四，完善新質(zhì)生產(chǎn)力應(yīng)用體系。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益需要縣域政府持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化、信息化、綠色化水平，完善農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力應(yīng)用體系。其一，完善縣域農(nóng)業(yè)科技支撐體系，結(jié)合縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，發(fā)揮高校、涉農(nóng)科研院所、企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中的優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化科技創(chuàng)新平臺和科技人才隊(duì)伍建設(shè)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵共性技術(shù)科研攻關(guān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。其二，完善縣域農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)體系，聚焦“數(shù)農(nóng)融合”“機(jī)械強(qiáng)農(nóng)”“綠色務(wù)農(nóng)”，推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等新技術(shù)與農(nóng)業(yè)深度融合，實(shí)現(xiàn)病蟲疫情防控治理智能化、面源污染監(jiān)測與防控?cái)?shù)字化、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測預(yù)警與質(zhì)量安全監(jiān)管數(shù)字化，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥等技術(shù)研發(fā)，提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展科技水平。其三，完善新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，培養(yǎng)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興人才，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，注重新質(zhì)生產(chǎn)力對小農(nóng)戶的兼容和帶動作用。
作者王敬堯系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國縣域發(fā)展研究中心研究員；鄭鵬系四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生、中國縣域發(fā)展研究中心助理研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家現(xiàn)代化建設(shè)研究》2024年第4期
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