摘要:推動小農戶與現代農業充分有效銜接，既是加快建設農業強國、推進農業農村現代化需要破解的難題，也是推進中國式現代化的內在要求。從小農經營的歷史發展來看，從傳統社會時期以家戶為基本單位到集體公社時期以生產隊為基本單位，再到統分經營時期融入社會分工體系，小農先后經歷了個體化小農、組織化小農和社會化小農的不同樣態，深刻體現出中國農業發展的小農底色。從小農經營的現實狀況來看，有專業型小農、兼業型小農、自給型小農和退出型小農四種類型，他們分別具有基于利潤擴大、收入拓展、家庭消費和利益分配的差異性經營目標。在小農戶銜接現代農業過程中，存在銜接機制不暢、制度保障不足等問題。這些問題的應對之策在于，推進農村集體產權制度改革與農民市民化改革，實現“人、地、財”的有序流動；完善產業鏈延伸發展體系、組織化利益聯結體系、政策性風險保障體系和新質生產力應用體系。
一、問題的提出
大國小農是中國的基本國情農情，將小農戶生產有效引入現代農業發展體系，是推進中國式現代化的重要課題。黨的十九大報告提出，要“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》進一步提出，要“提高小農戶生產經營能力，提升小農戶組織化程度，改善小農戶生產設施條件，拓寬小農戶增收空間，維護小農戶合法權益，促進傳統小農戶向現代小農戶轉變”。小農戶家庭經營是我國農業發展需要長期面對的基本現實。第三次農業普查數據顯示，全國小農戶數量約有2.03億，占各類農業經營戶總數的98.1%，經營的耕地面積占全國耕地總面積的70%，其中戶均耕地10畝以下的農戶約占農戶總數的85.2%。據測算，到2050年，我國經營規模在50畝以下的小農戶還有1億戶左右，經營的耕地面積約占全國耕地總面積的50%。促進小農戶與現代農業發展有機銜接，是建設農業強國、推進農業農村現代化的關鍵。
小農戶通常指以家庭為單位的小規模農業生產經營單位。既有研究從不同視角對小農戶的行為特征進行了分析：一是以馬克思主義為代表的“傳統小農”觀點，認為傳統社會中的小農“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣”， 不斷遭受資本家和高利貸者的盤剝與榨取。二是以舒爾茨（Theodore W. Schultz）和波普金（Samuel L. Popkin）為代表的“理性小農”觀點，認為小農戶保持傳統生產方式是因為他們并不尋求現代生產要素，他們會根據自身利益與家庭福利做出合理的生產抉擇。三是以恰亞諾夫（Alexander V. Chayanov）和斯科特（James C. Scott）為代表的“生存小農”觀點，認為小農戶的生產行為遵循的是家庭消費邏輯而非追求利益最大化，生存倫理的行為準則導致小農戶寧愿成為佃農也不愿承擔市場風險。黃宗智認為不同面貌小農戶的形成，根植于特定的制度環境或社會環境。小農戶的發展和變遷受到農業生產結構和外部政治環境的影響，需要將其置于具體的、動態變化的社會情境中加以理解。
小農在中國有長久的歷史，推動小農戶與現代農業發展有機銜接是建設農業強國的關鍵舉措。從銜接模式來看，小農戶與現代農業發展的銜接模式有個體型、組織型和關系型三種類型。個體型銜接模式包括農戶自主聯合型、中小規模新農民型、“新農人+小農戶”型；組織型銜接模式包括合作社帶動型和“企業+農戶”型；關系型銜接模式包括市場對接型、城鄉對接型和農業社會化服務型。從銜接路徑來看，土地規模化、服務規模化、農民組織化和縱向一體化是小農戶銜接現代農業發展的有效路徑。土地規模化表現為通過地塊歸并、聯耕聯種以及土地集中流轉等方式，突破家庭聯產承包責任制基礎上的小農戶分散經營格局；服務規模化表現為以社會化方式提供生產性服務、經營性服務和金融性服務等現代農業服務，提高小農戶的生產能力、經營能力與交易能力；農民組織化表現為通過服務型合作社、營銷型合作社等載體，以集體行動為其成員提供有效的自我服務；縱向一體化表現為以農業龍頭企業、中介組織、專業市場等帶動小農戶發展，推動小農戶加入農業產業鏈，分享發展利益。
自2019年黨中央提出“促進小農戶與現代農業發展有機銜接”以來，學術界圍繞此問題進行了大量研究，主要形成了“現代農業主位論”與“平行主體論”兩種認知框架。“現代農業主位論”雖然認同小農戶與現代農業發展有機銜接的可能性，但仍將現代農業作為發展的優先主體，認為小農戶的生產經營方式在生產、資本和市場等方面都處于弱勢。“平行主體論”則呈現出現代農業帶動小農戶型和以小農戶為主體的現代農業發展型的雙維驅動，尤其是以“小而精”的農業生產方式回應以高檔、綠色、健康農產品消費為主的“隱性農業革命”。顯然，現代農業帶動小農戶型與小農戶為主體的現代農業發展型的雙維驅動，是大國小農背景下推動農業現代化發展的主要形式。如何實現兩種路徑并行不悖，這是我國農業現代化過程中必須解決的重要問題，這就需要對小農戶主體的現實面貌進行更深層次的分析。基于此，本文從歷史維度探討小農的歷史演變及差異性特征，從現實角度描述小農的類型及對現代化的差異性訴求，進而探討中國式農業現代化的發展路徑。
二、歷史視野中小農戶的結構形態變遷
小農是農業之基、農村之基、政權之基，在傳統中國存續千年而變化甚微，具有極強的發展韌性。新中國成立后，小農戶賴以生存的內在土壤和外部環境發生質變，小農裂變也因此萌動并持續。內外環境的變化決定了小農格局的歷史性演變，因此，有必要從制度變革與結構變遷中審視小農的演變及其特征。基于此，本文從“國家—小農”互構的視角對小農社會結構的演變邏輯進行分析，以探討現代化過程中小農行動的歷史流變與發展理路（見圖1）。
（一）個體化小農：傳統社會時期小農戶的結構形態
農業是傳統社會最重要的生產部門，以家庭為生產單位的社會經濟結構形態，最早可以追溯到原始社會末期。但囿于血緣關系和宗族關系的部落政體，尚未確立土地田宅的法律私有產權地位。戰國秦漢之際是中國古代個體小農經濟形成的關鍵時期，日益劇烈的兼并形勢及不斷擴大的戰爭規模，既催生以“郡縣制”為代表的垂直型中央集權政體，也形成“國家授田”和“編戶齊民”等制度安排，成為后世中央集權國家統治無法擺脫的“路徑依賴”。然而，集權國家的復雜政治生態也對授田分戶造成破壞性影響。國家通常會給予政治權貴相應的特權，導致政治權貴“制度性”地吞并自耕農的零散土地，使大量農民失去土地、淪為佃農。自耕農佃農化使農業勞動者的生產環境急速惡化，他們不僅要向國家交納田賦、雜稅并服徭役，還要承擔地主的地租，在雙重剝削中逐漸失去再生產能力，尤其當土地兼并嚴重時，自耕農大規模轉變為佃農。雖然歷代王朝都嘗試通過均田制、兩稅法、攤丁入畝等方式抑制土地兼并帶來的負面影響，但長期處于政治腐敗與土地兼并兩種“無組織力量”作用下的王朝，始終難以避免興盛與危機的治亂循環。
戰國秦漢之際以“一夫百畝”為標準的國家授田制的推行，推動以個體小農家庭為單位、耕織一體的經濟結構形態的形成。《漢書·食貨志》記載，李悝為魏文侯作“盡地力之教”，強調五口之家的個體小農生產單位必須衣食并舉，“一夫不耕，或受之饑；一女不織，或受之寒”，這深刻體現出小農家庭男女分工合作的自然經濟生產形式。當然，小農家庭的生產和生活也會部分地依賴交換和市場。有學者測算得出，西漢時期共有鄉市約6622個，里市（聚市）約66220個，不論規模大小的集市共計72842個。以戶為單位的家庭經濟也在血緣關系的影響中得到拓展，推動小農戶在村社范圍內聯結形成生產共同體、生活共同體和倫理道德共同體。這表現為村社長者憑借其教化權力而成為規則制定者，推動小農戶共同遵循村落規則與秩序；同時，也表現為村社精英通過設置祭田、義田和義學田等，將公田租讓給困難戶以實現宗族內部的共同生存，并以土地租金作為經濟來源，開展救助孤寡、資助教育、建設基礎設施、組織文化活動等公益性事業。
（二）組織化小農：集體公社時期小農戶的結構形態
清末和民國時期，英國等西方國家的農業適度規模經營思潮傳入中國，引發國內對大農經營與小農經營的高度關注。例如，潘詠雷指出，“大農勢盛，則小農不能食于其地，影響社會關系甚巨”。實務界也涌現出私營農墾公司、合作社與合作農場等大農經營形式。例如，張謇在江蘇南通創辦通海墾牧公司招佃開墾，國民政府推動創辦信用、購買、運銷等農業合作社，等等。中華人民共和國成立后，中國共產黨對小農戶進行集體化改造，建立統購統銷制度與集體化人民公社制度，以此滿足國家工業化建設的需要。一方面，國家對糧食、油料、棉花等主要農產品實行統購統銷，統購價格及統購糧種均由中央統一規定，全國城鄉居民所需要的糧食、布匹、食油、豬肉等生活資料全憑國家印發的票證供應。另一方面，國家先后以互助組、合作社、大公社和小公社的制度安排逐步取代家庭生產模式，小農戶在人民公社的組織下共同進行改造農田、平整土地以及修建水庫和農田排灌系統等農業基礎設施建設，推動了農業生產規模的顯著擴大和農業生產條件的顯著改善。
人民公社體制將分散的小農戶納入無所不包的政治體系之中，“集體”成為農民唯一的生產和生活組織。農村中以家庭為單位的“分散的”農民被組織進“集中的”公社里，農民從個體化“小農”轉變為人民公社中的“社員”，農業生產的目的從自身的生活上升為集體的任務，生產隊按照按勞分配原則以“工分”的形式進行收入分配。但是，集體化并沒有完全改變小農戶的本質，集體內部的離心傾向一直存在。一方面，由于同時存在“互助合作”與“單干發家”兩方面積極性，所以出現了“瞞產私分”“磨洋工”“偷盜”等行為，甚至在收入下降、干部腐敗和合作社經濟紊亂的時候，農民通過退社、毆打干部、分農具等行為抵制集體化；另一方面，當中央政府允許農民擁有不超過生產隊耕地面積5%—10%的自留地后，部分地區掀起大規模的“挖邊”高潮，甚至演變成侵占集體耕地。雖然國家通過持續開展階級斗爭和路線斗爭的方式對小農戶進行意識形態改造，但人民公社制度最終還是隨著革命氛圍的減弱走向解體。
（三）社會化小農：統分經營時期小農戶的結構形態
改革開放以來，中國農村經歷了一系列制度變革與結構變革。家庭聯產承包責任制廢除了由生產隊統一組織生產、統一分配收益的經營制度，家庭重新成為農業生產的基本單位。包產到戶制度改革釋放的大量農村剩余勞動力推動了鄉村工業化的發展，國家允許農民在集體土地上辦企業，這為鄉鎮企業的繁榮發展提供了重要支撐。隨著城鄉二元體制對人口流動制約的不斷減弱，農民從中西部地區跨省涌入發達城市參與工業化進程，農民與土地的黏度發生根本性改變，部分農民工就此留在城市成為新市民。有數據顯示，1993—2023年間，全國跨省流動的農民工數量從2200萬人上升至6751萬人，基本是從中西部地區的農村流向東部地區。農村勞動力的大量流失嚴重影響了農業農村發展，因此，中央政府作出一系列制度安排，力圖激發農業農村發展活力。例如，全面取消農業稅和“三提五統”、實行農業補貼制度、推動農村土地“三權”分置改革等。農民負擔的減輕、農地流轉政策的放開也推動了農業經營主體的多樣化，隨著農村的土地流轉，除了小農戶經營主體外，還出現了專業大戶、家庭農場、專業合作社和農業企業等新型經營主體。
家庭聯產承包責任制的實施在一定程度上恢復了小農經濟形態，但在制度變革與結構變革的影響下，也呈現出與傳統小農的明顯差別。小農戶日益進入或者被卷入開放的、流動的、分工的社會化體系中，其生產方式、生活方式和交往方式均呈現出“社會化小農”的特征。隨著生產要素配置、生活消費產品獲得以及交往活動范圍由家庭內部走向外部社會, 以現金購買服務和商品成為維系各個環節運行的關鍵，小農戶行為也因此從生存倫理轉向貨幣倫理，小農戶群體進一步呈現出分化趨勢。部分小農戶因為不能或不愿進城而留在農村，但僅依靠自家承包地的收入無法保障基本生活，所以會擴大農業經營規模或從事部分非農生產工作，成為農業生產中的“中堅農民”；部分小農戶則可能長期在外地從事非農生產工作，通過務工收入與經營收入進城購房安居，成為農業生產中的“退出農民”；農村還形成了以代際分工為基礎的“半工半耕”模式，由農民家庭中的年輕勞動力進城獲取務工收入，年長的父母則從事小規模農業生產，確保農民家庭在獲得自由進城就業和居住權利的同時，在農村繼續享有獲得基本生產生活資料的身份。
三、小農戶的類型及其與現代農業的銜接形式
隨著農村的制度變革與結構變革，中國小農戶的結構性分化呈現出顯著的動態變化過程。學者們從不同維度對小農戶的類型進行了分析。例如，有學者按照農戶從業收入，將小農戶劃分為全職農戶、兼業1型農戶（農業收入大于非農收入）、兼業2型農戶（農業收入低于非農收入）和非農戶；有學者按照經營目的，將小農戶劃分為生存型小農、生產型小農、生活型小農和功能型小農。借鑒相關研究成果，本文從農業專職經營程度和農業收入獲取來源兩個維度（前者主要指小農戶家庭勞動力配置的分布情況，后者主要指小農戶家庭收入來源的分布情況），將小農戶劃分為專業型小農、兼業型小農、自給型小農和退出型小農四種類型（見表1）。在此基礎上，本文探討不同類型小農戶的發展目標，并結合地方政府的治理實踐，分析小農戶銜接現代農業的多元形式。
（一）專業型小農：基于利潤擴大的發展目標
專業型小農主要是指長期居住在農村，依靠土地等農業生產資料從事農業生產，高度重視農業產出和市場價值的新型職業農民。相較于其他小農群體，專業型小農具有較高的文化素質、職業素養和專業技術，在農業規模化、產業化、機械化、組織化等方面具有獨特優勢。由于專業型小農長期居住在農村，并與村莊保持著較為良好的互動關系，相對于外來的農業經營主體，他們更容易與村組織和農戶建立信任關系，能夠憑借社會關系從熟人手中流轉土地。為提高專業型小農的農業生產經營能力，國家自2012年開始實施新型職業農民培育政策，強調要大力發展農民教育培訓事業，培育一批生產經營型、專業技能型和社會服務型的新型職業農民，解決“誰來種地”與“怎樣種地”的深層次問題。2017年，全國新型職業農民總量已突破1500萬人，占農業生產經營人員總量的4.78%，人均農業經營純收入達2.78萬元。越來越多的中青年農民工在國家返鄉創業政策的引導下，憑借在外務工積累的資金和社會資本返鄉創業，獲取基于風險的高額利益回報，成為新型職業農民隊伍中的重要力量。
專業型小農完全以農業生產收入作為家庭收入來源，因此，實現農業生產利潤最大化是其核心訴求。相較于其他小農群體，專業型小農往往會通過規模流轉土地、改進生產技術、提高生產效率來增強其在外部市場的競爭能力。同時，他們也面臨著規模限制與要素限制的雙重困境：一方面，我國農村土地多為小而碎的散地，不利于機械化生產和規模經營；另一方面，專業型小農在農業生產中往往受到技術要素、資金要素與知識要素的制約，生產效率難以比肩更具資本優勢與技術優勢的農業企業。因此，地方政府主要通過土地規模化與要素下沉化的方式，來促進專業型小農與現代農業相銜接。其一，地方政府積極推進“小田并大田”“互換并塊”等工作，推動農田向“優質、集中、連片”轉型。例如，湖北省公安縣在保證農戶承包地確權面積不變的前提下，通過承包地經營權的流轉和承包地互換，將“一戶多田”變成“一戶一田”，為土地的規模流轉和規模經營提供了基礎。其二，地方政府通過政策引導推動服務、資金、人才、技術、信息等生產要素向農業延伸下沉，幫助專業型小農發展成更具競爭力的專業大戶，為其提供良好、穩定的農業經營環境。例如，重慶市奉節縣完善種糧大戶補貼等政策，開展農村實用人才示范培訓活動，組織優質稻種植技術推廣活動，種糧大戶數量及種糧面積連年倍增，2022年該縣種糧大戶達273戶，種糧面積達51439畝，較2019年分別增加848%、808%。
（二）兼業型小農：基于收入拓展的發展目標
兼業型小農主要是指在農民家庭分工中同時存在非農業生產與農業生產兩種形式，并均以獲得經濟收入為目標的農戶。從農業農村結構變革來看，農戶兼業化是農業發展中長期存在的現象，并廣泛存在于發達國家，具有職業分化上的“半工半耕”特征，尤其是城郊地區的農民往往擁有更多機會參與城市的非正規就業，在農閑的時候到城市做小商販、農業雇工、建筑小工等，農忙的時候又回到農村從事蔬菜、活禽、蛋品、活魚等農副產品的生產活動。2015年，農業農村部在全國農村固定觀察點的監測數據顯示，農業兼業戶在小農戶群體中占比11.6%，非農兼業戶在小農戶群體中占比20.6%，純務農者比例逐年減少、兼業務農群體日益擴大成為農民社會分層的典型特征。兼業型小農具有一定的動態性，當對農業收入的預期比較高時，他們選擇擴大生產規模，成為專業型小農；當對農業收入的預期比較低時，他們可能會縮小生產規模，舉家前往大城市務工，成為自給型小農或退出型小農。雖然有學者將兼業農業稱為“制度化的過密型農業”，導致農民難以擺脫小規模、低效率的農業生產活動。但不可否認的是，它允許家庭成員按照比較優勢從事相應的生產活動，確保農民可以在城鄉之間、工農之間靈活流動。
相較于專業型小農以增加農業生產利潤作為核心目標，兼業型小農的家庭收入并不完全來自農業，他們根據勞動力比較優勢拓展多元收入來源，以保障家庭經濟穩定。由于農業生產在家庭決策中的重要性逐漸下降，所以提高家庭單位勞動投入在農業生產中的收益，成為激發兼業農戶農業生產積極性的關鍵舉措。一方面，由于兼業農戶并不完全從事農業生產活動，其農業生產活動更多依賴于其他農業經營主體的引導與支持，因此，地方政府積極推進“企業+農戶”“企業+合作社+農戶”等多種形式的產業經營模式發展，在提高農業生產收入的同時，也為當地農戶提供就業機會。例如，浙江湖州南潯區通過整鎮組團、產業聯營、村企共建模式，在全區成立26家強村公司，并組建強村富民集團，帶動當地1200人就業。另一方面，小農戶務農“兼業化”意味著他們并不會完全將精力放在農業生產活動中，所以，地方政府也正在積極推動以土地托管為主要形式的農業社會化服務，在不擠占小農戶從事非農生產活動時間的前提下，確保農業生產效率和經營效益依舊能夠得到有效提升。例如，安徽淮南市積極引導農戶將分散承包的土地委托給村股份經濟合作社統一經營，小農戶在土地托管之余可以外出務工，每月收入超過5000元。
（三）自給型小農：基于家庭消費的發展目標
自給型小農生產的主要目的并不是為了交換，而是直接獲取使用價值，滿足家庭成員的基本生活需要。自給型小農主要由留守在農村的老年人構成，他們對上已完成贍養父母的責任，對下已完成撫育子女的義務，幾乎沒有其他家庭負擔, 種植糧食和蔬菜主要是供自己消費。一般情況下，高齡老人會利用家庭中的次級土地資源（如菜園地、自留地等）或院落生活空間，從事蔬菜種植、家禽養殖等農業生產活動，滿足自身日常生活需要，并為進城子女提供新鮮蔬菜和肉類，剩余部分則在市場出售獲取一定收入。雖然老年農民在農業生產效率、技術應用、經營收入、生產結構等方面表現出一定的劣勢，但以高齡老人為主體形成的“老人農業”蘊含著更多的社會意義：一方面，農村老人對土地擁有特殊情感，農業勞作是生活中的習慣與寄托，甚至成為尋求自身存在意義的重要方式；另一方面，“老人農業”也降低了國家建立現代農村養老制度的壓力，國家可以以較低的成本實現農村絕大多數老年人老有所為、老有所養、老有所樂。
“老人農業”以家庭消費而非以市場效益為取向，并不追求向外擴展規模以獲取規模農業效益，而是通過耕種自家承包地，獲取農副產品和少量貨幣收入，以滿足自主養老生活需求。由于老人身體素質較弱，解決老人種田需求與種田能力之間的矛盾成為維系“老人農業”存續的關鍵。一方面，地方政府積極對農業基礎設施、生產條件以及生產服務進行“適老化”改造，更好地幫助老人從事農業生產活動，擴展老齡農戶的經營能力和經營時間，提升農村老齡農戶“以地自養”的能力。例如，湖北省沙洋縣插秧機保有量在全省位居第一，全縣151個農機服務組織承擔水稻育插秧、油菜輪作、小麥播種、飛防植保、土地深松等環節的社會化服務，成為支撐老人種田、降低老人勞動強度的重要途徑，有效解決了農村勞動力老齡化的問題。另一方面，由于“老人農業”是農業生產與農村養老的混合體，地方政府也會在保證基本生產秩序的同時提供相應的養老服務，發揮農村老人擁有承包地的優勢。例如，寧夏回族自治區平羅縣探索老年農民“以地養老”新模式，無力從事農業生產活動的老人可自愿退出土地承包經營權和房屋產權，以補償費置換養老院養老服務，退出耕地由村集體收儲調整后統一流轉經營。
（四）退出型小農：基于利益分配的發展目標
退出型小農是逐步退出農業生產經營、離開農村在城市就業生活的農戶。他們因為自身發展、遷移等原因無法或者不愿繼續從事農業生產經營，但仍有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份，在制度意義上依然是農民。從退出形式來看，退出型小農主要可以分為兩大類：一類是主動離農的退出型小農，他們為了尋求更多的發展機會進入城市就業與生活，失去了與農業生產要素的直接聯系。國家統計局相關數據顯示，2023年全國農民工總數為29753萬人，比上年增加191萬人，增長0.6%。2017年，1980年及以后出生的新生代農民工人數首次超過農民工比重的一半，占比50.5%。新生代農民工的價值觀念、消費方式、生活方式等日益與城市青年趨同，而且由于基本沒有從事過農業生產，缺乏回鄉的動力與意愿。另一類是被迫離農的退出型小農，主要是在城鎮化與工業化過程中因征地失去賴以生存的土地的失地農民。按照中國社會科學院發布的《中國城市發展報告》，中國失地農民大約以每年300萬人的速度遞增，預估2030年將增至1.1億人左右。
由于主動離農的退出型小農在農村依然保有耕地、宅基地以及房屋等資源，推動進城務工后舉家搬遷至城市的農戶有序退出農村承包地與宅基地，激活農村閑置資源，是促進農地合理利用、提高農業生產效益的關鍵舉措。當前，各地政府正積極探索進城落戶農民“三權”（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）自愿有償退出機制，激活農村各類資源，優化資源配置效率。例如，重慶市梁平縣作為“土地承包經營權退出試點”，通過探索整戶退出、整片退出、整社退出等模式，兩年內共引導101戶農民自愿退出297.47畝承包地，并在退出土地的基礎上引進6個經營主體，推進梁平柚、設施果蔬、高檔冷水魚、蓮藕等的適度規模經營，有效增加了當地農業效益、集體經濟收入和農民財產性收入。但是，也有學者認為，農地能夠為“進城”失敗的農民提供保險，應當保有合理的資源冗余。部分地方政府也積極采取補救措施，保留農民“進城”失敗后順利返鄉的通道。例如，湖南省瀏陽市在推動宅基地自愿有償退出的同時，允許進城農民在宅基地退出后仍保留原農村集體成員身份，需要返鄉置業時仍可通過公開競價取得宅基地使用權，從而為退出農民保留了“回鄉”通道。
四、小農戶銜接現代農業的困境及其縣域推進路徑
小農戶將長期存在并貫穿我國農業現代化的整個過程。在推動農業現代化發展過程中，既要清楚地認識到中國農業現代化不是照搬歐美規模化、大農場化的發展模式，以家庭經營為基礎的小農模式是我國農業現代化的發展底色，也要清楚地認識到不同類型小農戶對發展現代農業的意愿與能力存在差異，其銜接現代農業的形式具有多樣性與靈活性。從本質上看，專業型小農和兼業型小農能夠與現代農業融合接軌，是未來中國現代農業發展的主力軍；自給型小農和退出型小農由于家庭收入的主要來源并非農業生產，因而不是現代農業生產的重要主體，更多的是通過轉讓或退出農村各類資源，為其他參與現代農業生產的主體提供要素支持。基于此，可根據小農的不同類型，從內部銜接機制與外部制度保障兩個層面，分析當前小農戶銜接現代農業面臨的困境，并找出以縣域為基本單元推進小農戶銜接現代農業的可行路徑。
（一）小農戶銜接現代農業的現實困境
1.小農戶融入現代農業的銜接機制不暢
構建現代農業生產體系、現代農業經營體系和現代農業產業體系是促進現代農業發展的重要舉措，推動專業型小農與兼業型小農融入現代農業的“三大體系”，是實現小農戶銜接現代農業的關鍵。當前，社會化服務供給不足、利益化聯結程度不高、農業生產性結構單一是小農戶融入現代農業面臨的主要問題。
第一，社會化服務供給不足，小農戶融入現代農業生產體系的機制不暢。小農戶經營規模小，以農業服務為載體將現代生產要素導入其生產過程，是推進小農戶銜接現代農業的有效方式。但現階段我國農業社會化服務相對滯后，難以滿足小農戶農業生產經營的現實需求。從供給端來看，小農戶分散經營的特征提高了服務成本，農業社會化服務主體更傾向于為規模較大的經營主體提供服務，缺乏服務小農戶的主動性和積極性。從需求端來看，無論是分散的小農戶還是新型經營主體，都對產前的市場預警、產后的初加工和產品銷售等服務有迫切需求，但目前生產性服務供給更多集中在耕收、防治、植保等產中環節，產前和產后環節的服務供給則相對滯后。
第二，利益化聯結程度不高，小農戶融入現代農業經營體系的機制不暢。新型農業經營主體在農業標準化生產、產業化經營、規模化服務等方面具有明顯優勢，具有較強的市場競爭力和抗風險能力，是促進農民增收、農村富裕的重要力量。但現階段新型農業經營主體聯農帶農積極性不高，自身發展也存在諸多問題，大多數新型農業經營主體目前仍處于初級種養、初級加工或原料直銷階段，產品附加值較低，普遍存在規模小、產群散、集約難、管理不規范等問題，難以發揮對小農戶的帶動作用。同時，分散經營的小農戶勢單力薄，盡管數量龐大卻無法形成合力，導致小農戶與其他市場主體在利益聯結機制上存在不對等，難以共享產業鏈中的發展利潤。
第三，農業生產性結構單一，小農戶融入現代農業產業體系的機制不暢。農村新產業新業態的蓬勃興起，為農業農村發展注入了新的活力、帶來了新的機會，但小農戶面臨相對被動的局面。從生產要素來看，由于家庭資源稟賦較差，小農戶在市場信息獲取、生產條件改善、科學技術利用等方面存在諸多限制，往往難以調整自身的生產結構來滿足市場需求，其農業生產經營活動更多局限于農產品的初級生產，難以參與休閑農業、農產品精深加工、電子商務等農業新業態。從生產風險來看，農業生產中的自然風險、市場風險與政策風險相互交織疊加，在面對自然災害、市場價格波動等風險時，小農戶往往難以承擔各類風險帶來的損失，因此，也往往缺乏優化生產結構的積極性。
2.小農戶離農進城的制度保障不足
小農戶離農進城是未來人口流動的主要趨勢，但大量離農進城農戶繼續持有農村承包地，承包地不流轉不退出，造成農村承包地與宅基地閑置，這在一定程度上阻礙了現代農業的適度規模經營。產生這一問題的主要原因在于農業轉移人口進城安居的保障性措施不足，加之農村土地產權交易市場尚待完善，進城農戶或缺乏土地流轉通道，或必須將土地作為兜底保障，所以無法或不愿流轉、退出土地。
第一，農村產權交易市場不健全，小農戶缺乏產權流轉平臺。目前，我國各地正積極建設農村綜合產權交易機構，規范開展土地經營權流轉的政策咨詢、信息發布、合同簽訂等服務。截至2020年，全國共建立了10余個省級及省會城市農村產權交易市場，已有1239個縣（市、區）建立了農村土地經營權流轉服務中心。產權交易市場發展迅速，但也面臨一些挑戰。一方面，農村產權交易市場多由行政力量推動，市場化程度較弱，產權流轉半徑難以擴大，農村產權流轉依舊處在“小流轉”困局中，缺乏“請進來、走出去”的“大流轉”媒介；另一方面，農村產權類別較多、權屬關系復雜、適用規則多樣，而大部分產權交易平臺的業務開展形式、交易種類較為單一，且更重視大宗產權交易，對小農戶的小規模產權交易重視不夠。
第二，進城預期存在不確定性，小農戶缺乏土地退出意愿。隨著越來越多的農民在城鎮安家落戶，在推進農村土地經營權流轉的同時，開展農村土地承包經營權自愿有償退出，已成為部分農民的訴求和地方實踐，但由于缺乏穩定的進城預期，小農戶往往缺乏有償退出土地的意愿。一方面，雖然當前土地所承載的保障功能逐漸剝離出來，交給了社會保障體系，但大部分進城農業轉移人口難以享受與城市居民同等的養老、醫療、社保等待遇，導致離農的小農戶對土地仍然有較強的依賴性；另一方面，在土地用途管制下，承包地只能用于農業生產，農業的弱質性決定了退地補償金不可能很高，當農地退出的補償金無法為農業轉移人口提供生活保障時，小農戶更愿意將承包地留在手中作為保值增值的財產。
（二）小農戶銜接現代農業的縣域推進路徑
1.明確縣域的場域功能
縣域是實現農業高質量發展的關鍵場域，是城鄉資源要素集聚和優化配置的主陣地，絕大多數農業活動發生在縣域的鄉村地帶，以縣域為治理單元能夠更好地促進現代農業生產要素的使用和農業產業結構的優化。一方面，縣域是農業產業發展的主要場域，并且具有第二、三產業的基礎，能與在地農業進行有機融合與互補，從而有效整合和統籌農業發展資源，立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業園、農業產業示范鎮、優勢特色產業集群等，提高專業型小農和兼業型小農銜接現代農業的效益。另一方面，縣域也是城鄉要素流動的關鍵場域，是城市與鄉村的交匯點和資源要素轉換的中轉站，以縣域為治理單元能夠更好地解決農業轉移人口的權益保障問題和鄉村土地資源的碎片化問題，進而為自給型小農和退出型小農離開農村提供保障。基于此，縣域應當成為小農戶銜接現代農業的關鍵場域，縣域可以通過合理配置人、財、物等資源要素，有效推動各類小農戶與現代農業有效銜接。
2.深化兩大制度改革
第一，深化農村集體產權制度改革。產權清晰是推進農業現代化的重要前提，建立健全歸屬清晰、權能完整、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，能夠有效盤活農村各類資產資源，切實保障小農戶的財產權益，進一步解放和發展農業生產力。其一，加速農村存量資產確權登記，持續推進集體土地所有權、房地一體宅基地、集體建設用地使用權、林權等農村不動產確權登記工作，加快完成數據整合與信息共享，探索農地“三權”數字化管理方式，為產權流轉奠定基礎。其二，推進農村賦權活權機制建設，持續深化承包地、宅基地和集體經營性建設用地“三塊地”的改革，探索宅基地使用權和住房財產權的多種權能實現形式，建立健全農村集體資源資產的權益分配機制，從而更有效地推動農村資源要素向規模經營主體流轉。其三，加強農村產權交易平臺建設，為農村產權流轉提供產權價值評估、權益證明、產權登記和查詢服務等配套服務，逐步吸納小規模農村產權和公共服務項目資源，通過城鄉要素的市場化配置，提高農業生產效率。
第二，深化農業轉移人口市民化制度改革。城鄉一體化發展是解決“三農”問題的關鍵，農業轉移人口市民化是推動城鄉融合發展的有效形式，能夠促進農業人口轉移至城鎮，使農村資源要素更為集中，從而推進農業現代化發展。其一，加強對農業轉移人口的公共服務保障，按照“農民—農民工—新市民—市民”的市民化思路，從就業供給、公共服務與身份認同等方面為農業轉移人口提供保障。其二，加大對縣域市民化的財政資源供給，加強中央財政轉移支付力度，實行投資預算傾斜，增加建設用地指標，完善激勵機制，使縣級政府的用地指標和財政資源與人口增減相“掛鉤”，確保縣級政府有足夠的能力與動機為農業轉移人口提供完善的公共服務。其三，加強進城農民土地權益保障，探索進城落戶農民“三權”有序退出機制，以土地轉讓退出的補償金為農民在城市定居提供財力保障，同時保留進城農民的集體經濟身份權，確保他們在進城失敗后能夠回鄉生活。
3.完善四大銜接體系
第一，完善產業鏈延伸發展體系。優化產業結構可以增加農業產出、提高勞動效率、降低生產成本，也可以通過產業鏈把農民組織起來，推動小農戶融入現代農業發展體系，使小農戶共享產業增值收益。目前，我國基本形成了結構合理、特色鮮明的農業產業體系，縣域政府應找準在全國農業發展中的區域定位，發揮比較優勢、培育支柱產業。其一，推進農業產業鏈延鏈補鏈，通過發展鄉村第二、三產業帶動第一產業轉型升級，提高涉農產品附加值，大力發展生態農業、休閑農業、創意農業，將本地農產品“嫁接”到大型農產品公司的供應鏈體系，解決縣域農產品銷售難的問題。其二，優化農業區域結構，按照“一鎮一園區”的原則建設各具特色的農業產業園區，發揮產業園區產業集聚、主體集中、要素集約的優勢，聚焦科技研發、種業孵化、農業公共服務，形成技術與管理的溢出效應。其三，加強農業品牌建設，緊緊圍繞農業生產的“三品一標”（無公害農產品、綠色食品、有機農產品，以及農產品地理標志），以縣域為載體打造具有市場競爭力的區域農業公用品牌，推動農業標準化生產，完善農產品質量安全體系，提升農業品牌的市場競爭力。
第二，完善組織化利益聯結體系。小農戶經營規模較小，在市場競爭中往往處于弱勢地位，所以要推動小農戶與其他農業經營主體建立穩定的經濟聯結和社會聯結，從而提高農業生產效率、降低生產成本、增加農業收益。其一，推動村社組織化，在村集體的統籌和組織下，將處于弱勢地位的小農戶按照平等、自愿的原則組織起來，提高農戶的集體行動能力和談判地位，探索“跨村聯營”等區域集體經濟合作發展形式，打造優勢互補、協作緊密的縣域農業產業化聯合體。其二，推動服務規模化，加快培育農資供給、生產作業、儲運加工等領域的經營性服務主體，強化縣域政府在農業科研、教育培訓、技術推廣等方面的服務供給，完善農業全產業鏈，建立公益性服務與經營性服務相協調的農業服務體系。其三，推動經營多元化，在財稅、金融、人才、科技等方面制定支持新型經營主體的相關政策，引導新型農業經營主體以股份合作、訂單采購等形式加強與小農戶的利益聯結，以市場化的方式整合分散的小農戶。
第三，完善政策性風險保障體系。小農戶在生產中普遍存在種糧意愿不高、信貸融資困難、發展能力較弱等問題，因此，亟須加快建立支持小農戶發展的政策體系，并將政策支持重點鎖定于專業型小農和兼業型小農。其一，優化財政支農政策，不斷提高土地出讓收入用于農業農村發展的比例，加強對大型農機具、智能農機裝備的補貼力度，提高對種糧大戶及其他農業經營主體的直接補貼額度。其二，加強金融服務供給，探索土地承包經營權、宅基地、大型農機具等抵押融資新模式，增強小農戶的抗風險能力，創新適合種糧大戶和農業規模經營主體的保險品種，解決種糧農戶和規模經營主體融資難、流動資金少等困難。其三，培養農業經營骨干，面向種養大戶與職業農民等經營主體，開展定制化、體驗式、孵化型系統培訓，充分發揮各地農業培訓基地、田間學校與科技特派員的作用，幫助農戶解決農業生產中的技術難題。
第四，完善新質生產力應用體系。提高農業生產效益需要縣域政府持續推進農業發展方式轉變，著力提升農業生產的科技化、信息化、綠色化水平，完善農業新質生產力應用體系。其一，完善縣域農業科技支撐體系，結合縣域產業發展需求，發揮高校、涉農科研院所、企業在農業科技創新中的優勢，不斷強化科技創新平臺和科技人才隊伍建設，著力推進農業領域關鍵共性技術科研攻關，促進農業科技成果轉化。其二，完善縣域農業新型業態體系，聚焦“數農融合”“機械強農”“綠色務農”，推動物聯網、大數據、云平臺等新技術與農業深度融合，實現病蟲疫情防控治理智能化、面源污染監測與防控數字化、農產品監測預警與質量安全監管數字化，加強農業節能、節水、節肥、節藥等技術研發，提升農業綠色發展科技水平。其三，完善新型農業技術推廣體系，培養推動鄉村產業發展、服務農業農村的鄉村振興人才，健全農業技術推廣服務體系，注重新質生產力對小農戶的兼容和帶動作用。
作者王敬堯系四川大學公共管理學院教授、中國縣域發展研究中心研究員；鄭鵬系四川大學公共管理學院博士研究生、中國縣域發展研究中心助理研究員。中國鄉村發現網轉自：《國家現代化建設研究》2024年第4期
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