深化經濟體制改革，促進城鄉融合發展——學習貫徹黨的二十屆三中全會精神筆談
編者按：2024年7月15日至18日，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議（以下簡稱“黨的二十屆三中全會”）召開。黨的二十屆三中全會堅持以經濟體制改革為牽引，全面部署各領域各方面的改革，對引領中國發展起到舉旗定向、謀篇布局的重大作用。黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，必須完善城鄉融合發展體制機制，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。為深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，本刊特邀中青年知名專家作出研究闡釋。
著力推動城鄉人口的雙向流動融合 錢文榮
中國式現代化視域下城鄉要素雙向流動的改革邏輯與實踐路徑 仇煥廣
構建高水平市場經濟體制以推動農業轉型 司 偉
深化金融體制改革與強化政策協同，促進城鄉融合發展 馬九杰
中國式現代化視域下城鄉要素雙向流動的改革邏輯與實踐路徑
作者簡介：
仇煥廣，遼寧大學黨委常委、副校長，教育部長江學者特聘教授，國務院特殊津貼專家。主要從事農業經濟政策、農業資源與環境政策、農村發展等研究。
作者單位：遼寧大學經濟學院
原文刊發：《中國農村觀察》2024年第5期（點擊可查看當期目次和摘要）
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。黨的十八大以來，中國在城鄉關系調整優化過程中進行了一系列改革實踐，從統籌城鄉發展到城鄉發展一體化，再到城鄉融合發展，城鄉關系不斷向更高形態演進。習近平總書記關于“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗”的重要論述，闡明了城鄉融合發展在中國式現代化進程中的突出地位。
城鄉融合發展的核心是促進城鄉要素雙向流動。城鄉要素流動與城鄉關系的演進一脈相承，在城鄉融合發展中處于基礎性地位，發揮著關鍵作用。黨的二十屆三中全會強調“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”。實現城鄉要素平等交換、雙向流動，要遵循市場經濟規律，建立市場化的要素價格形成機制，暢通城鄉要素流動渠道，促進要素在城鄉之間自主有序流動，保障農民在勞動力、土地、資金等要素交換方面獲得平等權益，構建城鄉要素雙向合理流動的新格局。
然而，中國長期存在的城鄉二元結構制約著城鄉要素雙向流動。當前和今后一個時期，是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，迫切需要扭轉城鄉要素流動不暢的局面，破除城鄉要素雙向流動的制度障礙。隨著城鄉融合發展目標的提出，城鄉要素有何新的內涵？城鄉要素流動遵循哪些基本規律？如何促進城鄉要素雙向流動、健全完善城鄉要素雙向流動的體制機制？針對上述問題，本文以城鄉要素雙向流動的基本遵循和改革邏輯出發，基于不同要素的屬性差異，深刻剖析城鄉要素雙向流動的現實挑戰與實踐路徑。
一、城鄉要素雙向流動的基本遵循和改革邏輯
要素可分為土地、勞動力、資本、技術、數據和自然資源六大類。其中，土地、勞動力和資本是古典經濟學中界定的傳統生產要素。隨著知識產權制度不斷完善、數字經濟快速發展以及生態文明建設納入“五位一體”總體布局，技術、數據和自然資源成為新型生產要素進入生產過程。從要素稟賦來看，城鄉存在天然的差異互補關系。鄉村在勞動力、土地和自然資源方面具有要素優勢，主要承載農業部門的生產活動；城市則在資本、技術和數據方面具有要素優勢，主要承載工業等非農部門的生產活動（仇煥廣，2024）。因此，城鄉要素雙向流動是實現城鄉互補、城鄉經濟循環以及城鄉融合發展的內在要求。黨的二十屆三中全會提出，進一步全面深化改革，要“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制”“堅持穩中求進工作總基調”“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，城鄉要素雙向流動的改革過程也應遵循以上方針。城鄉要素雙向流動的基本遵循在于市場經濟規律。在市場經濟體系中，要素流動由市場供求關系和價格機制決定，因此，深化市場經濟體制改革是要素雙向流動的前提。通過發揮市場的決定性作用，將要素配置到最有效率的地方，能夠實現要素的最大價值。中國長期存在的城鄉二元結構、城鄉二元體制機制，導致城鄉要素市場分割，勞動力、資本、自然資源等要素長期由鄉到城單向流動。當前中國已進入健全城鄉融合發展體制機制的窗口期，部分城鄉要素的單向流動仍存在較大優化空間，堅持城鄉要素市場一體化的基本方向，完善產權制度改革，破除城鄉分割的體制機制障礙，才能實現城鄉要素由單向流動轉向雙向合理有序流動。
促進城鄉要素雙向流動，應以穩中求進為改革總基調。考慮到要素屬性差異、地區市場化程度差異，以及經濟社會發展的階段性變化等，不同地區、不同類型、不同結構的城鄉要素雙向流動不能一蹴而就。一是要防范要素流動風險。要守好糧食安全和社會穩定的底線，嚴格規范要素雙向流動不觸及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界，防止城市資本擴張壓縮鄉村發展空間。二是要有序推進改革試點。各地方政府需結合自身發展水平、要素稟賦和發展需要，在安全發展的基礎上，因地制宜開展差別化探索，形成科學、規范、可復制、可推廣的經驗，穩步有序推進改革試點。
促進城鄉要素雙向流動，應以實現全體人民共同富裕為改革落腳點。堅持共同富裕的價值導向，要完善要素流動的收益分配機制，促進農民在要素流動初次分配中獲得更高的勞動報酬，讓農村要素產權主體獲得公平合理的要素回報，落實農村集體產權制度改革，改善城鄉勞動力權利和土地要素權能不對等問題，形成合理的收入分配格局。
二、城鄉要素雙向流動的現實挑戰與實踐路徑
1.勞動力要素。勞動力是最活躍、最能動的生產要素，其顯著特征是附著在勞動者個體身上，因此，勞動力要素流動還涉及醫療、養老、教育、住房等公共服務保障問題。一方面，農業轉移人口市民化進程仍比較滯后。2023年末，中國常住人口城鎮化率達到66.2%，但戶籍人口城鎮化率還不到50%，意味著有近1.8億農業轉移人口被統計為城鎮常住人口卻未能與城鎮戶籍人口享受同等待遇，無法融入城市。另一方面，鄉村缺乏高素質勞動力。當前中國仍有33.8%的人口居住在鄉村，要實現農民增收與共同富裕，需要高素質勞動力為鄉村發展新業態、新動能提供人才支撐。但農村就業崗位匱乏、公共服務能力薄弱，對高素質勞動力的吸引力不足。
促進城鄉勞動力要素雙向流動，要重點加快農業轉移人口市民化、增強鄉村對人才的吸引力。有條件的地區可試點推動常住人口基本公共服務均等化，建立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、隨遷子女教育等保障機制；實施鄉村振興人才支持計劃，完善城市專業技術人才定期服務鄉村激勵機制。如2023年浙江省出臺《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農業轉移人口市民化實施方案（2023－2027年）》，提出完善以居住證為載體的城鎮基本公共服務提供機制，強化農業轉移人口公共服務保障，有助于穩定勞動力要素供給。2021年底，江西省人力資源和社會保障廳印發的《關于鼓勵支持專業技術和技能人才服務鄉村振興的若干措施》提出，駐村幫扶干部且駐村期間取得顯著成效的，加大對其職稱評審支持力度，引導專業人才積極投身鄉村振興事業。
2.土地要素。土地要素具有空間固定性，因此，城鄉土地要素流動本質上是城鄉地域系統內土地權屬或用途的變化，與農村土地制度改革密切相關。一方面，城鎮建設用地指標普遍緊缺；另一方面，農村宅基地閑置，集體經營性建設用地入市仍存在集體土地所有權主體尚未明確、利益分配機制不完善、入市后保障和管制制度不完善等諸多問題。
推動城鄉土地要素雙向流動，重點在深化農村土地制度改革。積極探索推進宅基地所有權、資格權和使用權“三權”分置的有效實現形式，賦予宅基地使用權用益物權的法律地位。適度放寬宅基地使用權流轉的限制，逐步改變僅限在本村內流轉的半商品化現狀。建立健全城鄉統一的建設用地市場，穩步放寬建設用地入市條件，優化土地要素市場配置，保障農民權益（王克強等，2023）。以內蒙古自治區為例，自2023年農村集體經營性建設用地入市試點工作啟動以來，10個試點地區通過積極主動探索、逐步推進，先后完成農村集體經營性建設用地入市12宗，面積157.1畝，成交金額1304.7萬元，使閑置的土地要素得以自由流動，提升了土地要素配置效率。
3.資本要素。資本要素的典型特征是逐利性和投機性。雖然中國農村金融取得了長足發展，政府也出臺多項政策支持資本下鄉，但資本要素在城鄉之間實現雙向流動仍面臨挑戰。第一，農村的資本投資報酬率總體低于城市（王向陽等，2022），資本缺乏向農村流動的動力。第二，部分政策雖然以支持農村發展為目的，但在實踐中并未推動資本要素的有效利用。例如，有些村莊在“空心化”現象嚴重的情況下，仍然強調基礎設施建設，導致資本要素利用效率低下。第三，當前農村金融體系的信貸供給結構未能充分對接鄉村振興戰略要求，小農戶和新型農業經營主體仍面臨較大的金融信貸約束。2023年末，普惠小微貸款余額29.4萬億元，同比增長23.5%，而農戶生產經營貸款余額9.24萬億元，同比增長18%，農戶生產經營貸款余額與增速均小于普惠小微貸款，農村金融服務覆蓋率仍然不及城市。
更好地實現資本要素在城鄉之間的雙向流動，需要完善農村土地、集體資產的產權制度，建立規范的產權交易平臺（如農村產權交易所），保障投資者的合法權益；優化政策導向，引入多方參與決策并建立動態調整機制，提升基礎設施建設有效性，避免政策“一刀切”；發揮政策性銀行、國有大型商業銀行和農村信用社的優勢，健全農村金融支持體系；加大金融產品創新力度，通過“整村授信”等服務模式的開發與推廣，進一步引導信貸資金助農惠農。
4.新型生產要素。在新發展階段，技術、數據、自然資源三類新型生產要素對城鄉融合發展的貢獻凸顯。技術要素發揮創新性作用需要知識產權支撐和保護，數據要素具有非排他性、流動范圍廣且共享成本低等特點，自然資源要素具有天然的公共物品屬性。這些特性決定了三類要素的流動依賴于產權制度的完善。然而，當前技術、數據和自然資源要素市場存在不同程度的產權不明晰問題。中國知識產權市場建設仍比較滯后，知識產權系統的不完善阻礙了城鄉技術要素雙向流動。數據要素通常要與其他生產要素結合以發揮其最大效能，但數據產權界定涉及多方主體，各主體利益不一致導致數據產權難以界定。自然資源歸屬國家或集體所有，但當前自然資源所有權主體的內涵不清，產權權能難以有效實現，自然資源收益無法共享（郭恩澤等，2023）。除了產權不明晰的共性問題，技術要素與數據要素在城鄉間的雙向流動還面臨基礎設施接入困難、要素積累水平不足和資源獲取使用不平等的問題。截至2023年12月底，城鎮地區互聯網普及率為83.3%，農村地區互聯網普及率為66.5%，兩者相差16.8個百分點，城鄉數字普及率仍存在較大差距。
推進技術、數據和自然資源要素在城鄉間的雙向流動，應重點完善產權制度。制定更加完善的知識產權法律制度，建立數據共享和保護的法律框架，完善自然資源收益分配機制。同時，強化農業技術應用與創新，提高傳統生產要素的產出效率；推進數字鄉村建設，建立信息共享平臺，縮小城鄉數字鴻溝；健全自然資源收益共享機制，發展基于自然資源的綠色產業，如鄉村旅游、森林碳匯等，探索生態產品價值實現機制。
三、完善城鄉要素雙向流動體制機制
隨著中國要素市場化改革持續推進，城鄉要素市場逐漸向融合互動局面過渡，但實現城鄉要素雙向流動的目標依舊任重道遠。應從全面提高城鄉要素協同配置效率、促進城鄉產業鏈融合、發展壯大縣域經濟、發揮“有效市場”和“有為政府”協同作用四個方面，完善城鄉要素雙向流動的體制機制。
第一，全面提高城鄉要素在空間和結構上的協同配置效率。城鄉要素雙向流動超越了簡單的要素聚集和堆疊，實踐中需圍繞優化要素空間布局和提升要素結構配置效率兩方面出發。一方面，基于城鄉要素配置需求，以城鄉空間全領域共建為路徑推動要素空間一體化發展。另一方面，促進六大要素在不同區域和生產環節之間優化整合，著重強化技術與數據等創新要素賦能傳統要素，實現要素結構配置效率的提升。
第二，以城鄉產業鏈延長和互補為切入點，優化城鄉要素雙向流動承載主體。立足城鄉產業融合互補的發展需要和功能定位，提高城鄉產業鏈融合程度。一是要系統部署滿足城鄉產業融合發展要求的要素供應鏈，重點加大對農業科技裝備、農產品加工流通等重點領域的投入，緩解城鄉要素對接短缺困境，以實現產業關聯和產業融合。二是要立足不同鄉村的特色要素稟賦，基于鄉村產業在食品安全、文化傳承、生態宜居等方面的獨特功能和比較優勢，重構鄉村產業結構體系，優化城鄉要素雙向流動承載主體。
第三，發展壯大縣域經濟，優化城鄉要素雙向流動空間載體。縣域作為城市與農村之間的過渡地帶，是城鄉要素流動的空間載體。一是要在縣域層面盤活各類閑置要素，推動相關產業向農村地區延伸，同時積極探索戶籍制度改革地區性政策創新和公共服務均等化的福利增量改革。二是完善縣域財政投入和金融支持政策，吸引資本和技術等生產要素向鄉村流動。
第四，完善有效市場和有為政府協同作用的城鄉要素雙向流動機制。高水平社會主義市場經濟體制是實現中國式現代化的重要條件。要發揮市場在要素配置中的決定性作用，激活要素市場活力，實現要素配置效率最優化和效益最大化。此外，政府提供的機制設計是助力要素價格機制形成的關鍵制度保障。政府通過政策導向、制度保障、財政補貼、金融支持等頂層設計，可以彌補市場失靈，促進城鄉要素合理、高效雙向流動。
(作者系遼寧大學黨委常委、副校長，教育部長江學者特聘教授，國務院特殊津貼專家。來源：《中國農村觀察》2024年第5期）
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