黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)新階段全面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了全面部署，提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要在城鄉(xiāng)居民地位平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)居民對(duì)發(fā)展成果的共享，最終形成共同繁榮的城鄉(xiāng)共同體。城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥腥丝谧杂闪鲃?dòng)了，才能逐步消除二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的差距，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
一、城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)
國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，在很大程度上就是通過農(nóng)村人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程。城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
（一）農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)和高質(zhì)量就業(yè)是推動(dòng)工業(yè)化持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本動(dòng)力
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，在一定程度上就是“以工促農(nóng)”的過程，工業(yè)發(fā)展的速度和質(zhì)量都會(huì)在其中發(fā)揮重要作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的無限供給，工人工資不會(huì)隨著工業(yè)部門的擴(kuò)張而上漲，從而為工業(yè)化的快速推進(jìn)創(chuàng)造良好條件。改革開放后，中國工業(yè)化的快速推進(jìn)，在很大程度上就是得益于這種人口紅利。而隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，工資成本的提高將持續(xù)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
中國農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是以農(nóng)民工進(jìn)城的形式實(shí)現(xiàn)的。廣大農(nóng)民工不僅在工資待遇、社會(huì)福利等方面不能享受與城市戶口人員同等的待遇，而且還承受著較差的工作環(huán)境、較長的勞動(dòng)時(shí)間，整體就業(yè)質(zhì)量較低。這種情況在大大降低企業(yè)用工成本的同時(shí)，也影響了農(nóng)民工人力資本的提升。大量農(nóng)民工進(jìn)城，雖然提高了中國制造業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，但也導(dǎo)致了工業(yè)產(chǎn)業(yè)低端化與人力資本低端化的惡性循環(huán)，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
因此，推動(dòng)進(jìn)城勞動(dòng)力融入城市并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，將成為中國工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要驅(qū)動(dòng)因素。
（二）進(jìn)城人口高質(zhì)量融入城市是促進(jìn)城鎮(zhèn)化從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵式深度發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，也是“以城帶鄉(xiāng)”的過程，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量必然影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的質(zhì)量，而人口流動(dòng)狀況是其中的重要影響因素。人口向城市流動(dòng)的數(shù)量影響著城鎮(zhèn)化速度；人口向城市流動(dòng)的質(zhì)量，即進(jìn)城人口是否實(shí)現(xiàn)市民化從而在城市穩(wěn)定地工作生活，影響著城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
中國改革開放后的人口快速流動(dòng)推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升至2023年的66.2%。但是，由于城鄉(xiāng)二元體制制約，大量進(jìn)城農(nóng)民無法融入城市，城鎮(zhèn)化整體質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023年全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.98億人。然而，截至2023年底，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.9個(gè)百分點(diǎn)。城市規(guī)劃和建設(shè)中未充分考慮廣大農(nóng)民工的需求，導(dǎo)致城市生活、商業(yè)、公用設(shè)施用地比例過低，道路、廣場、綠化、體育等用地嚴(yán)重不足（郭志勇和顧乃華，2012），造成很多“城市病”。因此，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民市民化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵深度發(fā)展轉(zhuǎn)型，應(yīng)成為下一階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)之一。
（三）城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路
城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是中國當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化依然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能否與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。而城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合，是推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。
農(nóng)村人口進(jìn)城并融入城市，可以有效減少鄉(xiāng)村人口，改善鄉(xiāng)村人地關(guān)系，從而推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。但農(nóng)村人口持續(xù)向城市流動(dòng)，也可能給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來負(fù)面效應(yīng)。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，在劉易斯拐點(diǎn)到來后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場并沒有形成，中國人口和勞動(dòng)力的流動(dòng)長期表現(xiàn)為從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村人才嚴(yán)重短缺。2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制后，各級(jí)政府逐漸重視人才的入鄉(xiāng)工作，并取得一定效果，2012－2022年，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)達(dá)到1220萬人。但目前中國的人口流動(dòng)仍然以從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)為主，從城市到鄉(xiāng)村的流動(dòng)剛剛起步，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面差距依然較大。因此，通過體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
二、中國當(dāng)前城鄉(xiāng)人口流動(dòng)融合的主要問題及其影響
由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場一直未能形成，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合面臨諸多障礙。
首先，從農(nóng)村流向城市的人口雖然數(shù)量巨大，但融入城市難。進(jìn)城農(nóng)民依然無法獲得與城市戶籍人口同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，看病難、子女上學(xué)難、獲得住房難、家庭式遷移難等現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民難于真正融入城市。國家發(fā)展改革委聯(lián)合中華全國總工會(huì)于2020年對(duì)全國14個(gè)省份的2.34萬農(nóng)民工開展的調(diào)查顯示，僅有19.12%的受訪者表示愿意將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，53.25%的受訪者表示不愿意將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，27.62%的受訪者不確定是否要將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口（歐陽慧和李智，2023）。
其次，從城市流向農(nóng)村的人口數(shù)量少，融入農(nóng)村更難。農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展機(jī)會(huì)較為稀缺，很難吸引城市居民落戶鄉(xiāng)村；進(jìn)城農(nóng)民無法融入城市，就不敢放心、長期地流轉(zhuǎn)出土地，也導(dǎo)致了入鄉(xiāng)人才難以獲得相應(yīng)的土地資源；城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度、農(nóng)村村民身份與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份合一的治理體系，則使得入鄉(xiāng)外來人口很難真正融入農(nóng)村。
人口從農(nóng)村向城市長期的單向流動(dòng)，造成了大量農(nóng)村的“空心化”，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才嚴(yán)重短缺，農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平、治理水平落后。《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》的數(shù)據(jù)顯示，2022年中國農(nóng)村60歲以上的人口比例達(dá)到了25.03%，顯著高于城市17.10%的水平；中國農(nóng)林牧漁行業(yè)就業(yè)人員中有93.1%是初中及以下文化程度，遠(yuǎn)高于全國平均數(shù)60.0%。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨掣肘，耕地拋荒嚴(yán)重。根據(jù)2020年和2021年在全國346個(gè)代表性山區(qū)縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，有9.88%的耕地處于撂荒狀態(tài)，26.64%的農(nóng)戶撂荒過耕地（王亞輝等，2024）。
綜上所述，當(dāng)前中國進(jìn)城人口融入城市難，人口入鄉(xiāng)渠道不暢，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合依然任重而道遠(yuǎn)。這種狀況嚴(yán)重影響了各種資源的優(yōu)化配置，造成了部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重困境：人才短缺導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難，而產(chǎn)業(yè)缺失又反過來制約各類人才的入鄉(xiāng)。因此，當(dāng)前推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要挑戰(zhàn)在于如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合，打破人才、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的低水平均衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。
三、以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合
全面推進(jìn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合，需要進(jìn)行系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新。
（一）以城鄉(xiāng)一體化改革消除城鄉(xiāng)地位不平等因素
城鄉(xiāng)地位不平等是影響城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)融合最主要的制度性障礙。長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制，造成了城鄉(xiāng)居民地位的嚴(yán)重不平等。幾十年的改革取得了重要成績，但未從根本上改變城鄉(xiāng)二元體制。迄今，財(cái)政預(yù)算、居民社會(huì)保障資源、醫(yī)療資源、基礎(chǔ)教育資源等在城鄉(xiāng)間的配置依然嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)居民勞動(dòng)權(quán)利、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等依然存在嚴(yán)重不平等。因此，迫切需要通過城鄉(xiāng)一體化改革，全面消除城鄉(xiāng)不平等因素，使城鄉(xiāng)居民和各類經(jīng)濟(jì)主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權(quán)利義務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)，為懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、有情懷、有能力的人才入鄉(xiāng)創(chuàng)造良好條件。
（二）以土地制度改革保障進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利
土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不清晰是農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的主要障礙之一。目前，不少農(nóng)民之所以不愿意進(jìn)城落戶，是因?yàn)閾?dān)心進(jìn)城后在農(nóng)村的集體資產(chǎn)和土地權(quán)利得不到有效保障。黨的二十屆三中全會(huì)提出，要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。下一步改革，應(yīng)堅(jiān)持“不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，并通過立法方式對(duì)承包地和宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)和推動(dòng)承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（三）以基本公共服務(wù)制度改革推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民獲得與城市居民同等的權(quán)益
由于二元體制的長期存在，進(jìn)城農(nóng)民無法獲得與城市居民同等的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)服務(wù)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等公共服務(wù)。這種二元公共服務(wù)制度依然是制約進(jìn)城農(nóng)民融入城市的關(guān)鍵因素。因此，迫切需要加強(qiáng)城市基本公共服務(wù)制度改革，盡快實(shí)現(xiàn)黨的二十屆三中全會(huì)提出的“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”，有效推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民獲得與城市戶籍人口同等的權(quán)益。
（四）以農(nóng)村治理體系創(chuàng)新促進(jìn)外來入鄉(xiāng)人口融入鄉(xiāng)村
中國農(nóng)村的治理體系相對(duì)封閉，外來入鄉(xiāng)人口融入農(nóng)村存在著嚴(yán)重的制度性障礙。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)于居住在本村但戶籍不在本村的居民是否屬于本村村民沒有明確規(guī)定，但提高了非本村戶籍居民在一定條件下可以參加選舉。由于長期以來形成了以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定村民的觀念和事實(shí)，絕大多數(shù)地方并不認(rèn)可“常住”意義上的村民。因此，需要對(duì)農(nóng)村治理體系進(jìn)行創(chuàng)新，將農(nóng)村居民的“經(jīng)濟(jì)身份”與“社會(huì)身份”分開。經(jīng)濟(jì)身份即集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，按《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》認(rèn)定并享有相應(yīng)的權(quán)利；社會(huì)身份即“村民”身份。在此基礎(chǔ)上，明確外來入鄉(xiāng)人口達(dá)到一定的條件（比如居住1年以上）即可認(rèn)定為村民，并享有與農(nóng)村戶籍居民同等的權(quán)利，有效推動(dòng)入鄉(xiāng)人口融入鄉(xiāng)村，從而真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)融合。
（作者系浙江大學(xué)求是特聘教授；浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長；公共管理學(xué)院副院長、副書記。來源：《中國農(nóng)村觀察》2024年第5期）
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