——進一步全面深化改革——學習貫徹黨的二十屆三中全會精神
《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善城鄉融合發展體制機制。這是我國今后一段時期進一步全面深化改革的重要內容。筆者認為，促進城鄉融合發展，需要把握好出發點、著力點與總目標。
城鄉融合發展的出發點
城鄉融合發展是解決城鄉發展不平衡問題、破解我國社會主要矛盾的必然要求、必由之路與根本出發點。我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”；在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出，“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系。習近平總書記在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時的講話中指出，“推進城鄉發展一體化要堅持從國情出發，從我國城鄉發展不平衡不協調和二元結構的現實出發，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統、制度體制出發”。城鄉融合發展與黨的十八大提出的城鄉發展一體化戰略任務一脈相承，習近平總書記指出的推進城鄉發展一體化要堅持的以上出發點同樣適用于城鄉融合發展。
與西方發達國家相比，我國農業文明源遠流長，鄉村社會穩定，鄉村人口占比較大，鄉村的基本形態、產業結構、功能等都差別較大，但工業化、城鎮化起步晚，鄉村發展相對滯后，這些是我國城鄉融合發展的國情出發點。
在經濟社會發展規律與發展路徑等影響下，我國出現城鄉發展不平衡不協調的問題，城鄉二元結構凸顯，這些問題與矛盾必須通過走城鄉融合發展的道路來破解，解決問題與矛盾是城鄉融合發展的問題導向和出發點。上世紀五十年代以來開始實行的城鄉二元戶籍制度、城鄉二元土地制度等制度體制促使城鄉二元結構形成，城鄉二元制度體制是城鄉融合發展的制度體制出發點。
城鄉融合發展的著力點
早在2015年，習近平總書記就在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時的講話中指出，“著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”“要堅持以改革為動力，不斷破解城鄉二元結構”。黨的二十屆三中全會提出“完善城鄉融合發展體制機制”的重要內容，指明了城鄉融合發展的著力點。
著力解決人的問題，健全新型城鎮化體制機制。城鄉融合發展最根本的是推動更多有意愿、有能力的鄉村人口融入城鎮。城鄉融合中關于人的問題主要有兩個方面，一是鄉村進城人口的基本公共服務，解決城市“開不開門”的問題；二是土地權益的保護，解決鄉村“斷不斷根”的問題。《決定》創新性地提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化”，這意味著農業轉移人口享受基本公共服務將以常住地登記戶口而非農業戶口為準，這是推進城鄉基本公共服務均等化的重要一步，是推進以人為本的新型城鎮化的重要一步?！稕Q定》再次明確要“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法”，這為進城落戶農民解決了土地權益保障后顧之憂，同時繼續探索這三項權利自愿有償退出的辦法，既讓農民進得去城、保得住地，又探索讓農民落得了戶、退得了權。
著力解決地的問題，鞏固和完善農村基本經營制度，深化土地制度改革。對農民而言，地的問題主要有兩塊，一塊是承包地，一塊是宅基地，無論在鄉種地還是離鄉進城的農民都重視這個問題。曾有父母是農民、自己在城市工作的人多次問筆者，老家農村還有承包地、宅基地怎么處理好？像這樣面臨或關注農村土地權利問題的人不少。關于承包地制度，習近平總書記在2013年12月召開的中央農村工作會議上指出，“實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新”；在2017年12月召開的中央農村工作會議上指出，“土地所有權、承包權、經營權‘三權分置’是重大制度創新和理論創新。要完善承包地‘三權分置’制度”。這次《決定》進一步提出，“深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營”。這表明，承包地“三權分置”不只是制度創新和理論創新的重要成果，今后還將是深化改革的重要方面，而發展農業適度規模經營則是深化“三權分置”的一個主要目的。我國農業生產效率和農業競爭力較低，其中一個主要原因就是農業經營規模小。我國不可能像美國、加拿大、澳大利亞等土地資源豐富的國家那樣搞特大型、大型農場，但經營規模過小也不行，通過改革促進農業適度規模經營是個趨勢。關于宅基地制度，習近平總書記在2017年12月召開的中央農村工作會議上指出，“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。此次《決定》直指農村“宅地一體”的農民住房制度改革，提出“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。這實際上是找到了農村宅基地制度和農民住房制度改革的現實突破口，為牽絆甚多的農村宅基地制度改革指明了方向。此外，城鄉融合還面臨其他一些土地問題，需要通過改革完善耕地占補平衡制度、構建城鄉統一的建設用地市場、推進農村集體經營性建設用地入市改革、優化土地管理等來解決。
著力解決錢的問題，完善強農惠農富農支持制度。農業是弱質產業，農村是薄弱地區，不少農民是低收入群體，城鄉融合發展必然要求解決“三農”投入問題?！稕Q定》明確強農惠農富農支持制度的總原則是“堅持農業農村優先發展，完善鄉村振興投入機制”。以體制機制改革為抓手，全面加強對“三農”的投入支持政策，有重點、分類別提出完善強農惠農富農支持制度，包括優化農業補貼政策體系，完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度，健全脫貧攻堅國家投入形成資產的長效管理機制，加快健全種糧農民收益保障機制，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，統籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，健全糧食和食物節約長效機制等。完善強農惠農富農支持制度需要處理好充分發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用的關系，建成現代化農業經濟體系，推動農業高質量發展。
城鄉融合發展的總目標
《決定》鮮明地提出城鄉融合發展的總體目標，即“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”。
首先，要統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。城鄉融合發展的重要目標是形成新型工農城鄉關系，其中不僅有城鄉關系，還有工農關系。城鄉關系是基本的區域發展關系，工農關系是基本的產業發展關系，城市與鄉村、工業與農業都需要協調、均衡發展。在新的發展階段，新型工業化要促進農業現代化發展，新型工業化的科技裝備要更多應用于農業，提升農業效率和競爭力；新型城鎮化要帶動鄉村全面振興，城鎮化的基礎設施、公共服務等要向鄉村延伸、惠及更多農民，促進形成工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。
其次，要通盤考慮城鄉規劃、建設與治理，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。在規劃與建設上，城鄉存在二元結構、相互脫節的問題，已經不能適應城鄉人口、產業、公共服務等融合需要，要避免城市與鄉村各自為政、單打獨斗。今后城鄉融合發展的一個重要落腳點就是通盤考慮、全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。
最后，要促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮發展。城鄉發展不平衡、農村發展不充分的一個主要原因是人才、土地、資金等由鄉村單向流向城市，并且存在不平等交換問題。因此，城鄉融合發展的一個重要目標就是推動人才、資本、技術等要素下鄉，用好用活鄉村的勞動力、土地、房屋、農林牧漁等資源要素，促進鄉村全面振興、城鄉共同繁榮發展。
(作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員。中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2024年第8期）
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