農民工是伴隨著中國工業化、城鎮化和改革開放進程而產生和不斷發展的一個特殊社會群體，2023年全國農民工總量達到29753萬人。農民工為中國工業發展和城市建設貢獻了勞動和智慧，是城市繁榮、鄉村發展和國家現代化建設的重要貢獻者。農民或曰多數農民進入非農產業、進而城市化是一個大趨勢。同時，在城鄉二元體制的歷史影響下，農民工外出進城務工，在就業、培訓、子女上學、住房、社會保障等諸多方面還面臨一些實際問題。為了更好地發揮農民工在國家現代化建設中的作用，進一步保障好農民工的合法權益，黨和政府及社會有關方面經過數十年的不斷探索和實踐，逐步形成了具有中國特色的農民工制度。中國農民工的產生、發展以及其身份的最后終結無疑具有典型的中國特色，其相關制度安排及完善也必然會體現出中國國情特點和國家未來的發展方向。這是中國式現代化進程中的一個顯著特點，也是一個客觀歷史過程。
一、中國特色農民工制度的形成過程
中國特色農民工制度形成的過程是中國工業化、城鎮化的過程，也是在適應國家發展戰略、順應改革開放潮流、調適農民工政策、推動對農民工管理服務中形成的。在主動與被動探索中逐漸形成的中國特色農民工制度，是中國式現代化的特色與經驗，本質上是我們黨和國家解決“三農”問題的一種實踐探索和制度性安排。這種制度性安排從中國獨特國情和所處發展階段出發，帶有明顯的過渡性、漸進性，具有明確的方向性。
（一）改革開放后，允許農民從事非農產業外出就業的制度初步形成（1978—1992年）
新中國建立后，很快實行了計劃經濟體制。計劃經濟要求農民按計劃“車馬歸隊，勞力歸田”，農業發展的重要目標是為工業建設提供糧食和原料。為了緩解城市在就業、食品供應、住房、交通、公共服務、社會治安等方面面臨的壓力，國家開始出臺控制農村人口流動的政策，限制農民流入城市勞動就業，直至形成了城鄉隔離的戶籍制度、就業制度以及與之配套的糧食等重點農產品統購統銷政策。1958年1月頒行的《中華人民共和國戶口登記條例》將全國居民分為“農業戶籍”和“非農業戶籍”。該條例的實行標志著城鄉分治的二元經濟社會結構開始形成。農村人口向城市自由流動的大門關閉，大多數農民從此被束縛在了土地上。及至人民公社時期，農民外出打工、農村“五匠”外出攬活，被當作資本主義尾巴割掉。而人民公社內部，則由于“大鍋飯”“大幫轟”，出工不出力，大量農業富余勞動力被浪費掉了。中國的農民工現象以及由此引起的相關制度安排就是在這樣的歷史背景下發生和發展的。
1978年中國共產黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。實行家庭聯產承包責任制形成“兩個剩余”為農民從事非農產業、發展鄉鎮企業創造了制度上和產品生產上的條件。家庭承包經營極大地解放了農村生產力，農業生產迅速得到恢復，農民在獲得生產經營自主權同時也擁有了勞動力自由支配權。特別是隨著農業經營狀況改善，農民在吃飽肚子的同時，有了剩余產品，繼而有了剩余勞動力，為農民工制度的產生奠定了重要的經濟基礎。
長期計劃經濟造成的短缺經濟為鄉鎮企業異軍突起創造了市場條件。輕工業品特別是日用品短缺為鄉鎮企業的創立發展、農民“洗腳上田”進入鄉鎮企業創造了市場空間。鄉鎮企業在缺少技術的條件下即使生產的產品不是優質產品也有市場需要。缺少技術可以借用當時流行的“星期日工程師”，缺少資金和設備可以把停產關閉的國有企業廢舊的設備例如車床搬到農村，廠房用地不用批準，廢水排放不用交費。而且鄉鎮企業勞動力成本也非常低。毫無疑問，政府的改革和市場的需求促使鄉鎮企業異軍突起，而農民工進入鄉鎮企業也就順理成章了。
在國內資金技術短缺、國際上第三次產業轉移的大背景下，中國選擇了外向型經濟發展戰略。農民工的出現可以有效地降低勞動力成本，從而提升出口部門的競爭力。當時，企業對農民工只需要支付相對低廉的工資，例如當時廣東的“三來一補”企業，農民工一個月20美元（給付外匯券）就是高工資。而且，企業無需支付與市民待遇相關的社會福利成本(例如住房、教育、醫療、失業、養老等)，這使得出口部門能夠擁有低成本的競爭優勢，從而在國際貿易中獲得高市場占有率。農民工省吃儉用，把收入的絕大部分節余下來返回到鄉村，用于養家糊口、教育子女、建設房屋等，鄉村的生活因為有了外部收入來源而有了相當的改善。國家經濟發展戰略產生對農民工的需要，也與農民希望靠增加非農就業而增加收入的愿望同步吻合。家庭聯產承包責任制使農村形成大量剩余勞動力，而工業化和城鎮化發展使城鎮需要大量的勞動者，這使得農民進城打工成為必然。
在這一時期，代表性的政策有以下幾個。為適應鄉鎮企業的發展，對農民工的限制政策有所松動。1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》，即當年的“一號文件”指出：“改革農業經濟結構，利用有限的耕地，實行集約經營，并把大量的剩余勞動力，轉到多種經營的廣闊天地中去。”1984年1月1日，中共中央發出《關于一九八四年農村工作的通知》（簡稱《通知》），這成為農村人口流動政策的轉折點。《通知》指出，應允許并鼓勵“農民自理口糧進城務工經商”，標志著農民向城市遷徙的嚴格限制政策開始松動。1984年10月13日，國務院頒發《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許進入集鎮務工、經商、辦服務業的農民落戶；1985年7月13日，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留，這些規定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地的條款作了實質性的變動。這些政策的出臺，體現了國家順應社會發展變化的決心和導向，為農民工制度的形成和完善提供了有利的政策環境和法制保障。可以說,這些政策為后來農民工制度的全面確立和發展奠定了重要基礎。
（二）市場經濟體制下以勞動就業制度為重點的制度形成（1993—2005年）
1992年春，鄧小平同志赴武昌、深圳、珠海和上海視察，發表“南巡講話”，重申了深化改革、加快發展的必要性和重要性；同時提出“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別”，即社會主義也可以搞市場經濟的觀點。1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。文件指出，改革勞動制度，逐步形成勞動力市場、鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產業轉移和地區間有序流動、發展多種就業形式，運用經濟手段調節就業結構，形成用人單位和勞動者雙向選擇、合理流動的就業機制。這是我們國家實行改革開放后制定的第一個社會主義市場經濟體制的文件，形成了社會主義市場經濟框架。隨之，關于勞動力、勞動力市場的理論突破和政策創設就自然涌現出來了。市場經濟為農民工的存在和發展，特別是制度方面的構建奠定了體制基礎。隨著社會主義市場經濟的建立，勞動力成為生產要素，作為要素就自然有價格，可以流動、交易，具有了商品屬性。勞動力作為商品可以自由流動，這在當時是理論上的一大突破。勞動力是商品，有價格、可自由流動，可由此形成勞動力市場。這為農民工進城就業，并逐步納入城鄉統一勞動力市場奠定了理論依據和政策基礎。
建立社會主義市場經濟體制后，農民工進城就業問題進入一個全新的階段，即市場在調節勞動力資源過程中發揮決定性作用，勞動力按照市場需求自由流動。相應地，國家對農民工的政策也逐漸發生變化，即由控制農民工的盲目流動到鼓勵、引導和宏觀調控下的有序流動，并開始實施以就業證卡管理為主的農民工跨地區就業制度。與此同時，公安、勞動部門放寬了戶籍管理、流動人口管理和勞動就業的一些規定，使農民工進城務工的人數逐漸增加。到1998年，進城農民工總數已達到1億人左右。這一時期，從中央到地方連續出臺了許多政策,逐步改革、取消農民工進城的制度和政策性障礙。農民工由自發、無序轉移變為在政府的組織、支持、指導下積極有序地轉移。當時，政府組織管理農民工持“三證”上崗——即身份證、暫住證、流動就業證，18歲到49歲的女性還須提供計劃生育證明（為了防止“超生游擊隊”）。2003年1月，國務院發出了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，提出對農民工要“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”。當年10月，原農業部、勞動和社會保障部等六部委還制定了《2003—2010年全國農民工培訓規劃》，著眼提高農民工的文化素質和就業技能，提高農村勞動力向非農產業和城鎮轉移就業的能力。2003年10月，中國共產黨十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出勞動力成為商品，農民工充分進入市場，進一步推動了農民工勞動就業制度的發展。
（三）2006年后以解決農民工權益保障為重點的制度形成階段（2006—2012年）
隨著中國社會主義市場經濟的不斷發展，龐大的農民工市場逐漸形成，大量農民工進城，城市農民工已經形成了一定規模。據國家統計局統計，自1978年改革開放至2000年，中國農村累計向非農產業轉移勞動力1.3億人，平均每年增加591萬人。2003年中國農村已有1.7億人轉移出農業領域，其中外出務工的勞動力有1.1億人，2004年外出務工的勞動力則增長為1.2億人。農民工已經脫離開農業，進入城里以二、三產業為基本職業。農民工已經蛻變為產業工人，成為工人階級一部分。在這個階段，盡管農民工也會回家過年，也會回家收麥子，但是留在農村的時間很短。農民工非農產業就業比重不斷擴大的趨勢日益增強。
農民工進城就業以及連帶的生活保障等問題日益突出，其經濟、政治、文化權益得不到有效保障，引發了不少社會矛盾和糾紛。進一步做好農民工工作對于穩定改革發展的全局和順利推進工業化、城鎮化、現代化都具有重大意義。如何確立農民工的政治、社會的定位，如何保障農民工的權益問題，需要黨和政府健全相關政策框架體系。2006年1月31日，國務院制定下發了《關于解決農民工問題的若干意見》（即“農民工40條”），第一次從國家層面全面系統地研究回答了農民工問題，提出了農民工的概念，明確了該群體的社會地位，就切實解決農民工工資偏低，特別是拖欠問題、保護農民工勞動權益、搞好農民工就業服務和培訓、解決農民工社會保障、為農民工提供相關公共服務等問題提出了具體的要求和政策措施。該文件是在國家層面出臺的第一個全面系統的農民工文件。該文件的出臺為之后國家部委及地方政府一系列農民工相關文件確立了政策框架和依據。2008年，受國際金融危機影響，很多企業生產經營困難，很多農民工返鄉，給經濟社會發展帶來不小的壓力。為此，2008年12月22日，國務院頒發《關于切實做好當前農民工工作的通知》，要求確保農民工工資按時足額發放，提出完善工資保證金制度，建立勞動保障、建設、公安、工商、金融、工會等有關部門對企業拖欠農民工工資行為的聯動防控機制，及時掌握企業拖欠工資的情況。此后一段時期，為農民工“討工資”成為政府保障農民工權益的一項重點工作，國務院每年出臺文件、下發通知，嚴禁拖欠農民工的“血汗錢”，各級政府加大監督力度，集中清欠，打擊克扣、拖延欠發行為。
（四）黨的十八大以來以推進市民化為重點的制度形成階段（2013年至今）
改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。在此過程中，國家出臺了一系列戶籍制度改革的政策措施，在解決農業轉移人口及其他常住人口城鎮落戶方面取得了明顯成效。但是，許多長期在城鎮穩定就業的農業轉移人口及其他常住人口還沒有落戶，許多農業轉移人口還未能在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面享受城鎮基本公共服務，平等融入城市成為農民工的主要訴求，這些都對戶籍制度及城鄉二元制度提出了改革要求。為此，需要圍繞農民工市民化這一核心問題加快建立完善各種制度，包括就業、社保、戶籍、基本公共服務、社會融合等，進一步完善政府與社會共同推動解決問題的管理服務制度，并切實推動轉移人口城鎮化、市民化。這是發展中提出的問題，也是一種邏輯必然。
2012年11月，黨的十八大召開，標志著中國特色社會主義進入了新時代。中國農民工制度發展進入了一個新的階段，即由解決農民工勞動就業等權益保障問題拓展到農民工市民化新階段。習近平總書記強調指出，中國城鎮化正在推進，農民進城還是大趨勢。要大力推進農民工市民化，這方面有很多事情要做，當務之急是讓符合條件的農業轉移人口在城市落戶安居，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋。通過制度保障，讓進城的進得放心，讓留在農村的留得安心，實現城鎮與鄉村相得益彰。
2014年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議《政府工作報告》提出，要推進以人為核心的新型城鎮化，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。圍繞解決“三個1億人”，國家出臺了許多配套的政策措施和制度規定。中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，提出要以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化。當年7月30日，國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，確定到2020年基本建立與全面建成小康社會相適應的、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標。主要政策包括：全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件；建立城鄉統一的戶口登記制度、居住證制度；以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制等；結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，隨遷子女逐步享有在當地參加中考和高考的資格。2014年9月，國務院頒發了《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，進一步提出要著力維護農民工的勞動保障權益、著力推動農民工逐步實現平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶、著力促進農民工社會融合等，可以說是對當年“農民工40條”的補充和發展。
2015年12月，中央城市工作會議召開，這是時隔37年后中央再次召開的專門針對城市發展問題的會議。在此次會議講話中，習近平總書記把農村和農民工問題作為一個重點，提出一些重要的思想和意見。為貫徹落實此次會議精神，2016年2月6日，國務院發布了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，就解決好“三個1億人”城鎮化問題作出具體部署。其主要內容有：促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，保障居住證持有人在居住地享有國家規定的基本公共服務。實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央在預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜等。作為配套政策，2016年9月30日，國務院印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（簡稱《方案》）。《方案》提出了進一步拓寬落戶通道、制定實施配套政策。《方案》提出全面放開放寬重點群體落戶限制，建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制，建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制。《方案》的亮點之一是將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，落實進城落戶農民參加城鎮基本醫療保險政策、城鎮養老保險政策等。
二、中國特色農民工制度的體系及特點
中國農民工制度的構建旨在保障農民工的權益，改善他們的工作和生活條件，促進城鄉勞動力市場的穩定和社會的可持續發展。這一制度包含了一系列的政策、法規和管理制度，并形成了自身的特點。
（一）中國特色農民工制度的內涵及體系
中國特色農民工制度是在中國特有的政治、經濟、社會背景下形成的。以工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家制度為中國農民工的身份奠定了政治基礎；以公有制為基礎的、多種所有制并存的經濟制度為中國農民工制度奠定了經濟基礎；以工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步和城鄉融合協調發展的方向目標為中國農民工制度的發展奠定了戰略基礎；以政府為主導、多方聯合共舉的管理體制為中國農民工制度的形成和完善奠定了管理基礎。
目前，中國農民工制度已初步形成了較為完整的制度體系，該體系既包括政策體系、管理體系、法律體系等宏觀制度體系，也包括有關農民工的具體制度，例如勞動就業制度、土地制度、戶籍制度、社會保障制度、公共服務制度、醫療、教育、住房制度等。其具體包括：（1）就業制度。中國農民工勞動就業制度主要涉及農民工的就業機會、勞動條件、就業培訓、勞動合同、工資支付、勞動保護以及訴訟維權等方面的政策和規定。（2）土地制度。農村的土地制度涉及土地承包、土地托管、土地流轉、農民土地權益保護等方面。土地流轉政策可以影響農民工的就業選擇和返鄉創業。（3）戶籍制度。中國的戶籍制度分為城市戶籍和農村戶籍。戶籍制度對農民工在城市就業、社會保障等方面產生影響，也影響他們在城市定居和享受公共服務的權利。（4）社會保障制度。社會保障制度包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險以及殘疾農民工保障制度等。這些保險制度對農民工提供了一定的社會保障，保護他們的基本權益。（5）公共服務制度。公共服務制度包括農民工子女的義務教育、基本醫療保障以及住房等公共服務制度。這些制度旨在提供基本的教育、醫療和住房保障，改善農民工及其家庭的生活條件。（6）農民工返鄉創業支持制度。該制度為有意愿返鄉創業的農民工提供財政支持、創業培訓、適度規模經營等政策，促進他們在家鄉發展經濟。（7）農民工權益監督制度。以監督機制和舉報渠道的建立和實施加強對農民工權益的監督和保護，打擊侵害農民工權益的違法行為。需要注意的是，這些制度和政策的實施和具體內容可能因時間、地區和政策變化而有所不同。較為完整的農民工制度體系，為中國農民工權益提供了全方位的保障，也為未來中國農民工事業不斷發展，最終實現農民工市民化戰略目標創造了條件。
（二）中國特色農民工制度的特點
通過系統梳理中國農民工發展的時代背景和政策舉措可知，中國把解決農民工問題作為建設中國特色社會主義的重大任務，作為實現國家工業化、城鎮化發展目標的重要一環，具有鮮明的特點。
1.以人為本的制度安排。以人為本是中國共產黨治國理政、踐行為人民服務宗旨的集中體現，一切為了人民是中國國家各項制度設定的出發點和落腳點。中國農民工制度安排核心是以人為本，這也是中國農民工制度的特色基因和底色。這具體體現在：（1）對農民工“不拔根”。保留農民工在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，有“根”有“本”，立足根本，保障生活。農民工既可以在城市長期就業生活，也不喪失其在農村的各種權利；既從城市獲得收入，也能從農村獲得收入，雙份保障，可進可退。這種制度安排為他們提供了較為充足的安全感。（2）身份自由，相對獨立。農民工可進城、可回鄉，“有進有退，自愿選擇”；農民既進得了城又回得了鄉，能夠在城鄉間“實現雙向流動、吃到兩頭紅利”；既可以在城市化過程中成為城里人，也可以回鄉繼續當農民，亦可以在城里做工，在鄉下居住。通過這種制度安排，使其擁有“來去自由”的能力和“從心所欲”的選擇。（3）適應農民工的愿望，堅持問題導向。從農民工進城務工的需要出發，制度著眼解決他們在城市就業遇到的問題，不斷健全、完善有關農民工的各項制度，努力保障農民工的合法權益，并把市民化作為國家解決農民工問題的推進目標，這在幾十年的農民工政策逐步完善中有鮮明體現。中國的農民工制度安排，充分保障農民工的權益，包括基本形成企業和勞動者依法構建和諧勞動關系的法律框架。同時，中國城市化以自身的突出特色和巨大成就，包容了農民工，又使城里人的利益得到了實現，使中國沒有發生在一些發達國家發生的原居民同新移民的嚴重對立和一些發展中國家出現的“貧民窟”等嚴重社會問題。
2.與經濟社會發展相適應的制度安排。縱觀中國農民工制度發展歷程，一個鮮明的特點是中國農民工制度的安排始終與中國經濟社會發展相配套，與國家經濟發展目標相一致，與客觀條件和經濟環境相符合。從限制農民離開土地到允許農民“洗腳上田”進社隊企業從事非農勞動；從允許農民進城務工，到出臺各種法規有秩序保障農民工流動；從加大對農民工權益維護到推進農民工市民化，這一切都在國家大戰略調控范圍之內，與經濟社會發展相適應。作為農業人口大國，中國農民工數量龐大。解決好龐大數量農民工的遷徙、就業及其各種社會保障問題，需要龐大的物質基礎以及與之相配的制度保障。但與此同時，中國又是一個工業發展相對落后、城市發展不充分的國家。在一個一時“供給巨大”，一個短時“容納有限”的情勢下，農民工大量進城必然給城市就業、治安、衛生、管理、社保、教育等都帶來前所未有的挑戰。1989年1月15日《人民日報》報道，春節期間輸送旅客人次預計達8億，其中最大量的是“民工潮”，嚴重超出鐵路運輸能力。當時，國民經濟處于“三年治理整頓”。于是地方政府采取措施嚴格管理農民工進城，限制農民工“盲目流動”。1992年后隨著城市經濟大發展，城市容納性問題得到合理解決，各地積極動員組織農民工外出務工。隨著大量農民工進城就業，農民工權益保障問題也提到議事日程，此后，市民化的提出也在中國經濟持續向好、農民工獲得相對穩定就業機會和社會保障的基礎上逐漸推進。與經濟發展相適應的農民工制度安排，既避免了農民工盲目流動，在城里找不到工作，無法獲得穩定的收入而引發社會問題，也為統籌城鄉經濟，有序推動國家經濟發展創造了條件；既從國家經濟基礎出發，為農民工提供廣闊市場，吸引農民工適時進入城市，也使億萬農民工在城鄉之間長時間、大范圍有序有效轉移，成為經濟社會發展的重要支撐。
3.與改革發展進程相吻合的制度安排。中國在引導農民工進入城市的過程中，其制度設計既發揮國家的宏觀調控，采取政策引導，又發揮市場經濟的調節作用，是伴隨著工業化、城鎮化、市場化以及全球化改革和發展而不斷形成的。在此過程中，中國農村勞動力向城市和非農就業的轉移變化，與之相伴隨的是中國土地制度和戶籍制度的不斷改革以及國家對于人口流動政策的調整。隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，農村涌現出了大量的剩余勞動力，成為農民工的主體。而之后一系列改革措施的實施，例如糧票制度廢除、農業稅取消、農村土地“三權”分置等，為農民外出務工進城開辟了道路。農村土地“三權”分置適應了兩方面的需要，一方面進城農民工不想種田又不想放棄承包地，一方面留在村里的農民想多種地、規模經營，為兩方面都提供了契機和制度保障。此后，中央又根據城市和農村發展，尤其農民工發展面臨的權益問題及時作出調整和跟進，進一步改變城鄉關系、市場規則中存在的不合理結構、不平衡局面和不公正因素，例如在城市方面，伴隨城市對外開放，設立特區、開發區引進外資，發展個體私營企業，放開城市戶籍等政策舉措，為農業轉移人口產業工人化、市民化不斷奠定政策基礎，使農民工在合理的制度演進完善中逐步完成身份演變。
4.符合國情的漸進式制度發展。中國是一個傳統的農業大國，工業化、城鎮化是中國的發展目標，但工業化、城鎮化不可能一步到位、一蹴而就，這決定了游走于城鄉之間的農民工群體只能伴隨城市化和工業化的不斷發展，而不斷提高融入城鎮的水平，這也決定了中國農民工制度發展的方向是放活農村勞動力和支持農民城市化，但該過程只能是一個較長的、漸進式的、有時還要雙軌制的過渡過程，其最終目標的實現需要具備各種社會條件。由此我們看到，中國農民工進入城市的過程是漸進性的，從最初的數量上適當控制，到最后全面放開。中國在農村勞動力管理領域進行了多次的體制改革，對農村勞動力流動的限制程度不斷降低，農村勞動力向城市和非農業就業轉移的數量大幅度地增加。農民工外出務工的區域漸進性擴大，從社隊、鄉鎮、本省、跨省到出國經歷了一個不斷擴大的過程。建立和維護農民工的保障制度也是漸進性的，并伴隨著過渡性，從基本的勞動就業制度、到社會保障制度、再到公共服務制度等。這種穩步推進方式保證了農民工進入城市的數量與城市發展的需要相適應，即供給與需求同頻率發展；保障農民工的就業能力與城市就業發展需要相適應，二者相得益彰。由此避免了城市出現流浪者，避免了生存困難的人口聚集于城市形成“貧民窟”導致社會動蕩等問題。該策略保證了國家城市化戰略的健康推行，也契合國家經濟長期快速發展、社會長期保持穩定的整體戰略目標。
5.政府與社會共同參與的管理服務體制。中國農民工數量龐大，農民工問題涉及范圍廣，解決農民工問題有賴于各級政府與社會共同參與，政府和市場“兩只手”共同用力。中國農民工管理制度是政府主導、全社會共同參與的舉國一致制度。中央政府為解決農民工問題提供的宏觀指導和政策供給，為各級政府相關施政提供了方向和政策保證，使中國農民工制度的發展始終沿著正確的方向前進。在各級政府牽頭下，政府各部門、社會各有關方面共同參與，研究建立相關落實機制，參加的黨政部門和群團組織有幾十家，保證了政策的執行力度和政策效果的實現。例如針對拖欠農民工工資等問題，國務院每年專門召開全國性的會議推動問題解決。地方各級政府在執行中央決策的同時，推出具有地方特點的政策，并發揮監督職能，全方位維護農民工的利益。中國農民工人數雖然眾多，勞動爭議時有發生，但勞動關系總體穩定；進城農民工數量巨大，但社會關系總體和諧，這得益于黨的統一領導的政治優勢，得益于政府主導、多方參與、綜合施策、協同處置的獨特高效的治理機制，得益于同時發揮市場配置資源的決定性作用和政府主動作為的重要作用。可以說，這是中國獨有的體制優勢。
三、完善中國特色農民工制度的基本思路及措施
中國政府一直在努力改善農民工的待遇和權益保障，推出了一系列政策和措施來提高農民工的工資水平、改善工作條件、擴大社會保障制度覆蓋面。然而，由于城鄉差距和戶籍制度等結構性問題的存在，農民工問題仍然是中國社會面臨的挑戰之一，其具體表現為農民工的收入還不高、農民工的職業技能水平較低、農民工的公共服務享有不均、農民工的政治參與較弱、農民工的社會認同較差等一系列問題。解決農民工問題將伴隨中國工業化、城鎮化、現代化的始終，是一個長期的歷史過程，也是一個長期的戰略任務。
面對農民工生產生活以及市民化過程中遇到的新情況和突出問題，我們需要有明確的思路，采取進一步措施，構建適應時代要求、更加完善的中國農民工制度框架。
（一）解決農民工問題的基本思路
解決農民工問題是一個復雜的任務，需要綜合考慮經濟、社會和政策等多個方面。（1）解決農民工問題的方向是讓他們融入城市。要堅持城市化導向，引導農民工向城市合理流動，有序進城。著眼農民工市民化，城鎮制定政策要向農民工傾斜，關心關愛新市民，引導培育新市民，使他們的思想文化素質與城市發展的方向一致，努力消除、絕對不制造城市里新的二元結構。（2）要發揮縣域力量，讓農民工就近城市化。農民工不可能都到大城市，在縣城就近就地就業安家，是一種成本較低、更為現實的選擇。要堅持城鄉一體化發展，一方面，努力改善進城農民工的就業和居住環境，建立適合農民工的社會保障體系，讓一部分農民進城務工，并逐步市民化。另一方面，要全面推進鄉村振興，大力發展現代農業和鄉村產業，加大縣城建設，發展縣域經濟，引導農民向縣城及小城鎮轉移和就業，鼓勵農民工返鄉創業，實現就近城市化。（3）充分發揮市場和政府兩種力量的作用。通過體制改革和政策創新構建解決農民工問題的社會支持體系，解決農民外出務工的現實問題，消除深層次問題。一方面，政府要提供政策保障，重點解決農民工面臨的突出問題，例如權益保護、就業環境以及子女上學等問題。另一方面，要堅持用好市場的力量，充分發揮市場在勞動力資源、就業崗位資源等要素配置上的決定性作用。（4）把長遠目標和解決當前問題結合起來，保持歷史耐心，不能等也不能急。一方面，要解決當前急需解決的農民工念茲在茲的問題，例如農民工的住房問題、隨遷子女上學待遇同城化等問題。另一方面，要解決深層次二元結構的問題，尤其是附著在戶籍上的醫療、社保等基本公共服務問題，讓他們徹底擁有同城鎮居民同等的權利和機會。
（二）完善農民工制度的主要措施
完善農民工制度建設對于保障農民工權益、促進社會穩定、推動經濟發展以及推動城鄉一體化發展具有重要意義。圍繞市民化完善政策和制度，其基本措施包括以下方面。
1.就業制度的完善。就業制度的完善是農民工獲得合理收入，擁有更好的教育、醫療、生活條件和社會地位，提升勞動技能以及實現城市化的基本條件。完善農民工就業制度方面包括：（1）提高農民工就業能力。2008年底因為金融危機導致2000萬農民工提前返鄉以及近年新冠肺炎疫情沖擊造成3000萬農民工回流農村，反映了農民工就業的脆弱性和不穩定性。根據國家統計局統計，近年來農民工數量總體繼續增加，部分城市不時出現“用工荒”，表明農民工的短缺并非是農村剩余勞動力供給不足，而是結構性短缺。一方面，掌握一技之長的農民工供不應求；另一方面，沒有技術專長的農民工則面臨無人問津的尷尬局面。今后要把提高就業競爭力和增強就業穩定性放在突出位置，采取多渠道措施促進農民工轉移就業。（2）消除城鄉就業歧視。修訂完善相關法律法規,明確禁止對農民工的就業歧視；強化執法監督，確保各類用人單位公平對待農民工；健全投訴舉報機制,及時處理農民工遭受的就業歧視問題。（3）健全靈活就業支持政策。出臺支持農民工靈活就業的相關政策措施，完善靈活用工、項目制等新就業形式的社會保障制度，為農民工靈活就業提供必要的培訓、信息服務等支持。（4）優化職業培訓體系建設。擴大培訓覆蓋面，增加農民工參訓的便利性；提升培訓質量，注重將培訓內容與企業實際需求相結合；探索建立職業技能等級認定制度，提高農民工技能水平。（5）拓寬就業信息服務渠道。加強公共就業服務在縣鄉村三級的延伸覆蓋，運用互聯網等信息化手段，提升就業信息的觸達能力；加強與用人單位的溝通協作，全面滿足各方就業需求。（6）規范勞動合同簽訂及權益維護。健全勞動合同簽訂登記制度，確保農民工與用人單位簽訂正式勞動合同，加強對農民工權益的監察執法，切實維護其合法權益；完善勞動爭議仲裁和訴訟機制，為農民工維權提供有力保障等。
2.社會保障制度的完善。目前，農民工社會保障制度不斷完善，農民工養老保險和醫療保險的轉移接續問題基本得到解決，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險也可以實現轉移接續。目前存在的主要問題是：覆蓋范圍不足，農民工社會保險參保率較低，很多農民工缺乏基本的養老、醫療、失業等保障。城鄉保障差異大，城鄉之間的社會保障標準存在明顯差距,農民工在城市享受的保障水平往往低于當地城鎮居民。可攜帶性和連續性差，農民工工作不穩定，轉換工作時往往難以將社會保險關系轉移，造成權益損失。保障機制不健全，部分地區缺乏完善的農民工工傷保險、生育保險等制度，保障水平有待提高。管理體制不完善，跨地區的社會保險關系銜接和資金調劑問題仍然存在。因此需要繼續作出下述努力:（1）擴大社會保險覆蓋面。繼續推進城鄉居民基本養老保險全覆蓋，確保農民工參保率穩步提高；大幅提高農民工醫療保險參保率，縮小與城鎮居民的保障差距；完善失業保險制度,為農民工提供失業期間的基本生活保障。（2）提高保障水平。逐步提高基本養老金、醫療保險報銷比例，使其與城鎮居民持平；健全工傷保險保障體系，確保工傷農民工得到及時救治和補償。加大農民工工傷保險政策落實力度，簡化農民工工傷認定、鑒定和糾紛處置程序；建立生育保險制度，為女性農民工提供產假工資補貼等待遇。（3）增強制度的連續性和可攜帶性。推進跨地區社會保險關系的轉移接續，確保農民工權益不受影響；建立全國統一的社會保險信息系統,提高管理效率和服務便利性；探索靈活就業農民工的社會保險參保機制,照顧其流動性。（4）健全多元籌資機制。逐步增加政府在農民工社會保險中的投入比重，鼓勵用人單位積極為農民工繳納各項社會保險費用，探索動員農民工本人參與繳費的新模式。（5）完善政策配套措施。出臺相關法律法規，明確農民工社會保障權利和義務；加強監督執法力度,確保政策落實到位；提高農民工的社會保障意識和參保積極性，鼓勵農民工參加城鎮職工基本醫療保險或者城鎮居民基本醫療保險，引導和鼓勵農民工參加城鎮企業職工基本養老保險和城鎮居民社會養老保險。
3.公共服務制度的完善。農民工公共服務制度包括農民工子女的義務教育、基本醫療保障以及住房等制度。在完善農民工公共服務制度方面,目前存在的主要問題是:公共服務資源供給不足，農民工聚集地的基礎設施和公共服務設施較為缺乏，教育、醫療等公共服務供給不能滿足農民工的需求；公共服務政策體系不夠完善，農民工享受的公共服務與城鎮居民存在較大差距、部分地區缺乏針對農民工的專門公共服務政策；公共服務管理機制不夠健全，跨部門、跨地區的公共服務協同配合還需加強等；農民工參與公共服務決策缺乏渠道，農民工很少能參與到公共服務的決策制定和監督過程中，缺乏反映農民工訴求和需求的有效機制。要進一步完善農民工公共服務制度:（1）增加公共服務資源投入。加大對農民工聚集地的基礎設施和公共服務設施建設力度，在教育、醫療等重點領域提高對農民工的公共服務供給。其中解決農民工子女教育問題和住房問題是重點。根據國家統計局統計，2023年，農民工隨遷兒童受教育情況繼續改善，但在許多地區仍然不能滿足農民工子女教育需求。要落實好“同城化”政策，有序擴大城鎮學位供給，提高民辦教學資源水平，讓接受“農民工子弟”的學校享受與公辦學校同等的財政扶持政策；逐步分離學籍和戶籍，完善流動人口子女異地升學考試制度，讓農民工子女在父母就業地享有參加中考、高考的權利等。積極解決住房問題。目前大部分農民工集中在“城中村”、城鄉結合部租房，配套設施不完善，居住條件較差。這方面，地方政府也進行了一些探索。例如重慶市參照經濟適用房政策，鼓勵企業在工業園區為農民工建設集體宿舍或經濟公寓；通過適當補貼，鼓勵街道、社會單位和集體將存量房、閑置房改建為適合農民工租住的“陽光公寓”；允許符合條件的進城務工農村家庭購買一套經濟適用房。（2）健全公共服務政策體系。縮小農民工與城鎮居民之間的公共服務獲得差距，制定針對性的農民工公共服務專項政策。（3）優化公共服務管理機制。完善跨部門、跨地區的公共服務協調機制，提高公共服務供給的效率和針對性。（4）拓寬農民工參與公共服務的渠道。建立農民工代表參與公共服務決策的機制，健全農民工訴求表達和監督的反饋機制。
4.戶籍制度的完善。戶籍限制了農民工在城市享有基本公共服務。許多城市的教育、醫療、住房等公共服務只對本地戶籍人員開放，農民工子女上學、就醫等受到諸多限制。戶籍制度降低了農民工的社會地位和權利。沒有城市戶籍，農民工往往難以參與城市的社會福利、公共政策制定等,缺乏發聲和謀求權益的渠道。戶籍制度也限制了農民工的流動性和就業機會。完善戶籍制度主要包括：（1）進一步改革城鄉分割的戶籍制度，在縣城落戶已全面放開、中小城市落戶也已基本放開的基礎上，加快大城市戶籍制度放開步伐，少數超大特大城市也應實行漸進式改革，例如完善落實積分落戶制度，提高就業、居住、社保繳納、經營納稅年限積分所占比重，擴大積分落戶數量，并逐步放開戶籍限制。（2）要把農民工納入城鎮社區管理，服務一視同仁，盡量避免大批農民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面。（3）推動城鄉融合發展,讓農村發展與城市發展互促互補，縮小城鄉差距，增強農民工的獲得感。總之，完善農民工戶籍制度需要多管齊下，既要放寬戶籍限制，也要改善公共服務供給，努力實現農民工與城市居民的平等權利。
5.權益監督制度的完善。農民工權益監督制度的建立旨在確保他們的勞動權益及公民權益得到保障，并提供有效的機制來解決糾紛和維權問題。未來制度建設的基本方向是：（1）法律法規。政府制定和完善相關法律法規，明確農民工的權益和保護措施，規定用人單位的義務和責任。（2）監督機構。設立專門的監督機構，負責監督農民工權益的保護和執行情況。這些機構可以是政府部門、工會組織、勞動監察機構等。建立農民工投訴渠道，使他們能夠方便地舉報和投訴違法侵權行為。這包括熱線電話、在線平臺、投訴郵箱等多種形式，地方政府可以考慮開通農民工專門熱線。（3）檢查和執法。加強對用人單位的檢查和執法力度，確保他們遵守相關法律法規，保護農民工的權益。對于違法用工、欠薪、工作條件惡劣等問題，要及時進行處罰和整改。（4）培訓和宣傳。加強農民工的法律知識普及和職業技能培訓，提高他們的法律意識和維權能力。同時，通過宣傳活動和媒體報道，提高社會對農民工權益保護的關注度。（5）維權機制。建立快速、有效的維權機制，為農民工提供法律援助和糾紛解決服務，包括設立法律援助中心、專門的仲裁機構或維權法廳等。
6.返鄉創業支持制度的完善。目前，農民工返鄉創業支持方面存在的主要問題包括:政策支持力度不足，現有的政策支持在資金、稅收、培訓等方面覆蓋較窄，力度不夠；金融服務供給不足，農民工返鄉創業貸款渠道較為有限，金融機構對農民工創業缺乏足夠的了解和風險偏好；城鄉創業服務資源分布不平衡，農村地區資源相對匱乏，創業培訓、信息咨詢等服務體系建設還有待加強；創業環境和社會支持相對薄弱，農村地區創業基礎設施和公共服務支撐不足；政策執行力度和針對性有待加強，一些地方政策落實不到位，針對不同需求的農民工群體缺乏差異化的支持措施。未來完善農民工返鄉創業支持制度的重點應包括:（1）進一步加大政策支持力度，擴大各類扶持政策的覆蓋面和力度，針對不同類型農民工需求提供個性化支持；（2）強化金融服務供給，多渠道拓展農民工創業貸款融資渠道；優化創業服務資源配置，加強農村地區創業服務體系建設，提升創業培訓、信息咨詢等服務質量；（3）營造良好的創業環境，持續改善農村基礎設施和公共服務水平，促進基層創業支持網絡的形成；（4）提升政策執行力度和針對性，確保各項政策措施落實到位，根據不同農民工群體需求實施差異化支持等。
7.相關土地制度的完善。土地政策是農村政策的基石，農村現有土地制度既符合改革方向和農村實際，也符合廣大農民，包括農民工的愿望，將長期堅持和保持穩定。涉及農民工權益的土地政策主要有三項：一是土地承包權益；二是土地流轉權益；三是宅基地取得和使用權益。此外，還有一項是作為集體經濟組織成員的集體經濟收益分配的權益。
目前，在保障農民工的農村土地權益方面還有一些問題需要注意。例如有些地方農民工外出后，其土地使用權和集體成員權利沒有得到有效保障，容易引發糾紛；由于土地流轉機制不夠順暢，一些農民工外出后，難以及時將土地流轉，甚至發生棄耕、撂荒，影響了土地的有效利用；還有的土地被村集體越俎代庖、“反租倒包”，形同收回，農民工在城里失去工作時無法回鄉耕種土地。因此，首先要堅守“留根”底線。依據現行政策，農民工進城落戶不能以交出在農村的土地承包權、宅基地的資格使用權和集體經濟收益分配權為前提，這三項權利實質上也是農民工的資產權益，仍要保留，給他們留一條后路，不拔“根”。其次，只要農民工本人有意愿，就應參加二輪土地延包，并參加承包土地權屬登記和確權，明確土地的所有權和使用權，保障農民的土地權益。三是完善土地流轉機制，鼓勵農民工將土地利用起來，可以短期、長期流轉，可以進行土地托管、代耕代種，增加收入來源，確保土地不被閑置。四是逐步探索建立舉家進城落戶、有穩定就業的農民工自愿有償退出土地承包的機制。這是一個需要研究的問題，但也不能急，尤其不能搞行政推動、一刀切。
農民工制度體系的建立和完善是全新的、全方位的、較長期的，中國的實踐、探索和積累是首創的、獨特的，有益于億萬人的。伴隨著推進中國式現代化的歷史進程，中國農民工制度安排一定會為億萬農民的現代化，為整個國家的現代化提供有益的制度保障。
（作者系原農業農村部部長，現任中國鄉村發展協會會長。中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2024年第9期）
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