——北京市農村勞動力老齡化問題調研報告
摘要：隨著農村人口老齡化的加劇，人口約束已成為首都現代農業發展的重大瓶頸。當前，在農村，誰來種地怎么種地、誰來養老怎么養老、誰來治理怎么治理的問題日益突出。市農研中心課題組以問題為導向，對京郊農村勞動力老齡化問題進行了調查，提出了應對農村人口老齡化的法治建設視角，重點是破除城鄉不平等的制度體系，完善相關公共政策，加快建立城鄉一體、平等開放、融合發展的體制機制，切實在法治的框架中推進新農村建設和新型城鎮化協調發展，為都市型現代農業、美麗鄉村建設和現代農民發展提供可持續的制度保障。
農村人口老齡化是當前和今后我國農村經濟社會健康發展面臨的突出問題。隨著農村人口老齡化問題的加劇，誰來種地怎么種地、誰來養老怎么養老、誰來治理怎么治理的問題已經成為新時期解決“三農”問題的重大課題。作為特大城市北京的郊區，農村勞動力老齡化問題十分明顯。2014年5月，我們利用北京市農村經濟研究中心農村觀察點對北京市農村老年勞動力狀況進行了問卷調查，本研究結合2000年和2010年北京人口普查資料，對北京市農村勞動力老齡化的現狀、存在的問題、問題產生的原因進行了初步分析，并提出相關政策建議。
一、北京市農村勞動力老齡化現狀及存在的問題
1、北京市農村勞動力就業結構多元，老齡化程度相對較低
北京農村作為超大城市郊區，農村勞動力就業結構多元、老齡化程度相對較低。根據2010年全國第六次人口普查數據顯示，2010年北京市16歲以上農村常住人口共238.2萬人，其中勞動力（在業人口）數量為150.7萬人，僅有28.6%從事農林牧漁業。農村勞動力中，45歲以上老年勞動力所占比例為36.6%，60歲以上農村老年勞動力所占比例為4.7%，中位年齡為40.2歲。與全國平均水平相比，北京從事農業的勞動力所占比例低，農村勞動力老齡化程度低。與上海、天津、重慶相比，北京農村勞動力老齡化程度高于上海，但低于天津和重慶（如表1所示）。
北京市農村勞動力就業結構多元，老齡化程度低，其原因主要是北京農村在地理位置上的絕對優勢。一是北京近郊（城鄉結合部）帶有半城市的色彩，是外來務工人員的聚居地，與之配套的衣食住行等服務業發達；二是北京農村可以就近就便承接城市二三產業擴散，吸納農村剩余勞動力。這兩方面特點使得北京農村勞動力不以農業生產為主，而是就地實現向二三產業的轉移，許多脫離農業勞動或農業兼業化。另外，年齡結構相對年輕化的外來人口伴隨產業轉移而不斷流入北京農村。
2、北京市農業勞動力以45-60歲為主，面臨“無人接班”的難題
北京市農業勞動力老齡化程度不斷加深，45歲以下年輕勞動力銳減，45-60歲老年勞動力成為了北京市農業生產的主力。從圖1的農業勞動力人口金字塔可以看出，2000-2010年，北京市除55-59歲年齡組的農業勞動力增加外，其他年齡組的農業勞動力均有不同程度的減少，其中45歲以下農業勞動力減幅均超過50%。同時，25歲以下青年人代表著新進入農業行業的勞動力群體，這部分人在農業勞動力中所占比例也從2000年的8.6%下降到2010年的4.3%。具體到農業勞動力老齡化指標上，2010年北京市45歲以上農業老年勞動力所占比例達到60.1%，比2000年提高13.5個百分點；60歲以上農業老年勞動力所占比例為11.1%，比2000年提高3.9個百分點；中位年齡為47.6歲，比2000年增加了7歲。依此態勢，北京市農業勞動力老齡化程度將進一步加深，速度可能更快。
與我國其他地區相比，2010年北京市45歲以上農業老年勞動力所占比例比全國平均水平高出13個百分點，農業勞動力的中位年齡比全國平均水平高3.6歲。北京農業勞動力老齡化程度僅低于浙江、江蘇、上海和重慶（如表2所示）。
數據來源：國務院人口普查辦公室. 北京市2010年人口普查資料[M]. 中國統計出版社，2012；國務院人口普查辦公室. 北京市2000年人口普查資料[M]. 中國統計出版社，2002.
3、北京市農業勞動力老齡化程度存在較大的地區差異
由于不同農村存在著經濟基礎、地理條件、資源稟賦以及人口、文化上的不平衡，在發展過程中獲得的機遇和回報并不均等，農村和農業發展的分層分化日益明顯。如所調查農村中，懷柔區寶山鎮楊樹下村常住人口僅有84人且全部是戶籍人口，海淀區四季青鎮香山村常住人口則達到48000人，其中有40000人是外來人口；懷柔區北房鎮大羅山村人均純收入1200元，而密云縣十里堡鎮楊新莊村人均純收入達到3.5萬元。
同時，北京市農業勞動力老齡化程度也存在大的地區差別。在北京市農村勞動力綜合狀況調查的76個村中，有2個村50歲以上農業老年勞動力所占比例低于10%， 12個村50歲以上農業老年勞動力所占比例低于20%，28個村50歲以上農業老年勞動力所占比例超過50%，15個村50歲以上農業老年勞動力所占比例超過60%。其中，昌平區小湯山鎮南官莊村50歲以上農業老年勞動力所占比例最低，僅為6.2%；門頭溝區王平鎮西馬各莊村所占比例最高，達到91.9%。
4、北京市農業老年勞動力收入相對較低
雖然北京市農村勞動力就業結構日趨多元，但老年勞動力仍主要從事農業生產活動。根據2010年北京市人口普查數據顯示，北京農村有110.0萬45歲以上常住人口，其中有50.0%在業，在業人口中有48.2%從事農業勞動；有40.4萬60歲以上老年人，其中有17.6%在業，在業人口中有67.8%從事農業勞動。北京市農村老年勞動力綜合狀況調查數據也顯示，被調查農村老年勞動力中有63.0%是全職農民或以農業為主，兼營它業。
可以說，農村老年勞動力是北京市農業生產的主力，農業勞動也是北京市農村老年勞動力賴以為生的主要工作。但調查發現這部分人口的收入狀況不容樂觀，既低于北京市農村非農行業老年勞動力收入，也低于北京市農村居民家庭人均純收入。根據北京市農村老年勞動力綜合狀況調查數據顯示，78.6%的農業老年勞動力收入不到15000元，有29.3%的農業老年勞動力收入不足5000元；相比較來看，農村非農行業老年勞動力的這一比例分別為39.5%和8.1%，遠低于農業老年勞動力。從家庭年平均收入來看，2013年農業老年勞動力的家庭年平均收入為24163.5萬，非農行業老年勞動力的家庭年平均收入達到38251.1萬，而北京市農村居民家庭年平均收入已達到4.5萬元左右。從具體收入類別來看，主要與農業老年勞動力的家庭非農職業收入、出租房子或轉包土地收入、從集體或農民專業合作組織得到的利息、股息、紅利收入低有關（如圖2所示）。
另外，60歲以上農業老年勞動力收入狀況更差，不到15000元的達到92.6%，其中有38.5%收入不足5000元。
5、北京市農業老年勞動力健康狀況堪憂
從健康方面看，農業老年勞動力健康狀況較差，伴隨年齡增加，農業老年勞動力健康狀況下降。北京農業勞動力中僅有45.3%的農業老年勞動力自報健康狀況良好，而60歲以上農業老年勞動力中，僅有33.6%自報健康狀況良好。具體到患慢性病比例上，農業老年勞動力中有38.1%患有高血壓，38.0%患有肝膽或膀胱類疾病，18.2%患有關節炎或風濕病，8.3%患有心臟病，8.9%患有呼吸系統疾病；而60歲以上農業老年勞動力中，有41.3%患有高血壓，45.4%患有肝膽或膀胱類疾病，26.6%患有關節炎或風濕病，9.2%患有心臟病，10.1%患有呼吸系統疾病（如圖3所示）。
6、北京市農村老年勞動力土地流轉意愿較強
北京市農村老年勞動力的土地流轉比例較低但流轉意愿較強。根據北京市農村老年勞動力綜合狀況調查結果，農村72.0%的老年勞動力家里有土地，絕大部分土地擁有量在3畝以內（占比為57.4%），超過10畝的不足10%（占比為7.4%），平均擁有土地量為4.59畝。有土地的老年勞動力中，有69.5%自己經營，26.0%將土地流轉出去，其中14.7%轉包給農民專業合作組織，6.4%轉包給其他農戶，5.0%轉包給企業；有69.1%愿意將土地流轉出去，30.9%不愿將土地流轉出去。愿意流轉土地的老年勞動力中，有34.0%已經實現了土地流轉，不愿流轉土地的老年勞動力中有91.4%自己耕種。從自己耕種土地的老年勞動力角度來看，有40%不愿流轉土地。
不愿流轉土地的原因可以分為三類：一是以種地收入為生，一方面認為土地流轉不如自己耕種收入高，土地流轉出去意味著收入減少，另一方面認為自己除了種地不會干別的，土地流轉出去自己就失業了；二是仍具有自給自足的小農思想，一方面認為土地是自己的，就要自己耕種，要留給后代，不愿意把自己的土地交給別人，另一方面認為可以鍛煉身體，種無污染的糧食蔬菜，自己吃安心，還增加了生活樂趣；三是沒有流轉途徑或土地太少不愿折騰。
7、超過一半農村老年勞動力不愿離開農村，農村養老問題值得關注
北京市農村老年勞動力綜合調查結果顯示，大多數農村老年勞動力沒有城市務工經歷（81.6%），即使有過務工經歷，也主要從事低端的建筑行業和制造業（分別占36.8%和13.1%），在高城市生活成本、沒有合適工作的推力，以及家庭團聚的拉力作用下回到農村。他們到城市定居意愿較低（有60.9%農村老年勞動力表示不愿意到城市定居，其中在農村從事二三產業的老年勞動力不愿到城市定居的比例要高于農業老年勞動力），原因包括城市生活成本高（30.7%）、留戀農村生活（21.4%）、交通空氣問題（19.5%）、房價高（19%）等，這一意愿伴隨老年人年齡增加呈現進一步減弱的趨勢。同時農村老年勞動力的土地流轉意愿與城市定居意愿并沒有顯著相關性，也就是說，即使農村老年勞動力將土地流轉出去，也不一定愿意到城市生活。
目前北京市農村老年勞動力面臨著經濟、生活、精神等方面的養老問題，根據調查，他們的子女數已減少到1-2個子女（占比87.8%），家庭規模的縮小和代際居住距離的增加不可避免的削弱了傳統的家庭代際照料。這些老年人或準老年人中，有27.5%的農村老年勞動力對社會化養老服務寄予希望，同時他們中有一部分想到城市生活，也有想要繼續生活在農村的，未來該如何安置這些老年人以及如何保障農村社會養老服務供給等問題應受到政府和社會關注。
二、對北京市農業勞動力老齡化的原因分析
北京市農業勞動力老齡化程度不斷加深，其原因是多方面的，既受公共政策性影響，如城鄉二元體制以及計劃生育政策等，也有經濟發展之必然，主要體現在農業勞動力的非農轉移上，其他原因還包括農地收入、傳統的“小農”思想，以及土地流轉困難等。
1、農村人口低出生率和惡農思想共同導致“農業接班人”流失
首先，北京農村人口低出生率減少了潛在的農業接班人數量。我國從20世紀70年代初大力推行計劃生育政策，人口出生率從1969年的34.1‰急劇下降到1979年的17.8‰，同一時期總和生育率從4.5下降到2.8，到20世紀80年代人口出生率穩定在20‰左右，總和生育率穩定在2-3之間，1991年以后我國總和生育率開始低于更替水平（2.1），進入了低生育率時期。根據第六次人口普查數據顯示，2010年我國總和生育率已下降到1.2，而北京市則是全國總和生育率最低的地區，僅為0.7。從本次調查結果也發現，北京市農村老年勞動力子女數量平均為1.72個，有3個以上孩子的所占比例僅為2.6%。45-50歲老年勞動力子女數量平均為1.4個，僅有1個子女的所占比例為62.5%，無人有3個以上子女。
其次，惡農思想直接減少了選擇進入農業行業的青年人數量。根據2000和2010年北京市人口普查數據推算，2000年約有8萬16-24歲青年人口進入農業行業，從事農業生產，而到2010年僅有約2萬16-24歲青年人口選擇農業作為職業。實際上，由于城鄉二元結構的影響，“農民”幾乎成為了一種身份象征，收入不穩定、又苦又累且社會地位低下，不光農村青年人向往到城市生活和工作，他們的父母也寄望子女能擺脫這種枯燥的“面朝黃土背朝天”的生活。中國農業大學調研團隊的調研對象就表示：“即使農業掙錢，也不愿意從事農業”“會種地也不種地”。
惡農思想的根本原因就在于城鄉二元體制禁錮下的城鄉差別、工農差別，包括工資收入、生活條件以及社會保障、子女教育、住房等公共服務，也正是這些實質性的差別使人們形成了對農村和農業的刻板印象。
2、二三產業選擇性“吸納”農業青壯年勞動力
根據配第-克拉克定理，伴隨經濟發展和人均國民收入水平提高，城鎮化進程加快，勞動力將由第一產業依次向第二、三產業轉移。轉移原因是由于各產業間出現收入的相對差異。1990年代以前城鄉二元戶籍管理制度嚴格限制農業戶口轉為非農業戶口、農村人口流入城市，導致農村和農業積蓄大量剩余年輕勞動力。農村人口可以進城流動后，受勞動力市場需求和收入差異吸引，人口流遷日益頻繁，農村居民或離土不離鄉，或離土又離鄉，進入城鎮二三產業從事非農就業。但也正是由于農業勞動力的相對過剩，工業部門作為農業剩余勞動力的雇主，在就業市場處于強勢地位,在雙向選擇的過程中有更多的選擇權。與老年勞動力相比，身體素質和文化素質都相對較高的青壯年勞動力往往更受青睞，在就業市場中占據優勢和主動。
2013年，我國農民工總量達到2.69億，其中外出農民工1.66億，本地農民工1.03億。其中，1980年及以后出生的新生代農民工1.25億，占農民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農村勞動力的比重為65.5%。根據2000和2010年北京市人口普查數據推算，10年間北京市約有45萬農業勞動力實現轉移就業，2000年的20-40歲農業勞動力占到40%左右。另外，有超過50%的2000年的20-40歲農業勞動力在10年間實現轉移就業。
3、農村老年勞動力固守農業或進行填補性的農業勞動
北京市農業勞動力老齡化的原因還包括青壯年勞動力流失后的老年勞動力的固守性或填補性的農業勞動，這部分老年勞動力或僅是不愿流轉自己的土地，或已承包經營別人流轉出的土地。主要包括以下三類：第一類是固守農業的老年勞動力，這部分人一般沒有外出務工，一直從事農業生產，對土地的感情較深，將農業勞動作為自己謀生的職業。第二類是返鄉或退守農業的老年勞動力，這部分人曾經實現過轉移就業，但因為就業市場的劣勢地位、難以融入城市生活、家庭團聚等原因而重返農村，出于家庭理性和經濟利益考慮繼續從事農業生產，維持生計。第三類是填補性的老年勞動力，有過去以家務勞動為主的女性老年勞動力，也有外來務農人員。其中，有數據顯示，2012年北京市的外來務農人員已經達到12萬人（實際人數可能要大于這個數量），有效填補了北京農業勞動力缺口，成為不可取代的務農新群體。
但值得注意的是，北京市農村老年人并沒有作為填補性勞動力加入到農業勞動生產中，這與全國其他地區情況不同。2010年北京市農村60歲以上老年人的在業率僅為17.6%，遠低于40.1%的全國平均水平。這一是與北京市農村老年人財產性收入和社會保障水平較高有關，二是與北京市農地流轉比例高有關（2013年北京市流轉土地222.7萬畝，流轉率為49.9%），三是受北方傳統文化中崇老敬老思想影響。
三、對策建議
應對北京農村勞動力老齡化問題，需要我們加強法治建設，以法治建設的新成就積極應對農村人口老齡化新問題。以法治建設應對農村人口老齡化，核心內容就是堅持依憲治國，破除城鄉不平等的制度體系，建立城鄉一體、開放平等的體制機制，尊重、保障和實現城鄉居民的基本權利和自主選擇，在法治的框架中推進新農村建設和新型城鎮化協調發展。具體建議如下：
1、按照統一公平的現代法治要求，破除城鄉二元體制，加快推進城鄉一體化
現代法治的基本理念是在全國實行統一、公平、開放的法律制度，尊重、保障和實現城鄉居民的基本權利和自主選擇。破除城鄉二元體制，加快推進城鄉發展一體化，是有效應對農村人口老齡化的根本制度保障。2015年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第22次集體學習時強調，推進城鄉發展一體化的著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。加快推進城鄉發展一體化的核心，就是要改革城鄉二元體制，廢除城鄉不平等的制度安排，建立城鄉平等的公共政策，實現城鄉居民權利平等。通過城鄉一體化改革，一方面使農民不再是一種不平等的戶籍身份，而是一種平等的職業身份。另一方面使農業這種職業與其他所有職業一樣，平等向全體人員開放，農業不再是傳統戶籍農民才能從事的封閉性產業，而是所有人都可以選擇的現代開放性產業。此外，通過改革，使農業成為有希望的體面產業，使農民成為有尊嚴的現代勞動者。要圍繞上述目標，全面深化包括戶籍制度在內的各項改革。按照以人為核心的新型城鎮化的要求，加快推進農民工市民化，鼓勵和幫助城鄉居民帶著財產和家庭進行雙向流動，自由的選擇職業和居所，特別是要重點保護家庭的價值，切實讓城鄉居民在城鄉之間自主追求人生理想和幸福生活。
2、按照創新農業經營主體的要求，加快培養新型職業農民
加快培養新型職業農民是有效應對農村人口老齡化的人力資源保障。“有文化，懂技術，會經營”的新型職業農民是與現代農業的規模化、集約化生產經營相適應的，要加快建立新型職業農民制度。北京市目前的農業勞動力平均年齡大、受教育程度低，科技與創新能力不足，仍屬于體力型和傳統經驗型農民。首先，在穩定現有農業勞動力群體、提高其科學種田技能、營銷拓展能力的基礎上，加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員、返鄉農民工的培養培訓力度。其次，依托北京市郊區這一特殊位置和有利條件，促進一二三產業整合發展，大力發展休閑農業和鄉村旅游業這一郊區農村經濟新的增長點，鼓勵和幫扶農業勞動力開展多種形式的休閑旅游觀光采摘營銷模式，切實提高農民的農業就業收入。再次，高度重視外來務農人員的重要作用，非京籍外來務農人員已逐漸成為北京市農業勞動力的重要組成部分，是應對農業勞動力老齡化最直接的重要力量，各級各部門要從現代農業發展的戰略高度，妥善解決其農地經營權、基本公共服務等諸多現實問題，維護外來務農人員的基本權益。最后，著力吸引一批擁有農業學科背景、立志農村經濟發展的青年農業接班人加入到北京農業行業中來，大力培育“現代農業創客”，為他們加快成長為京郊現代農業的“新農人”創造條件、提供服務，推動新時期互聯網＋農業的大發展。
3、按照發展農業適度規模的要求，加快引導農村土地經營權有序流轉
加快引導農村土地經營權有序流轉可以將分散的土地集中化，這有利于農業從勞動密集型向資金技術密集型轉變，是有效應對農村人口老齡化的現代農業保障。從本文調查結果可以看出，北京市農村居民具有較強的土地流轉意愿。根據2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。一要加強農村土地承包經營權流轉的管理與服務，為農民的自愿流轉土地提供有效的服務指導，尤其應重點幫助有愿意耕種土地的小部分種植大戶獲得流轉土地。二要建立健全土地承包經營權市場，完善農村產權交易，鼓勵和規范農民以轉包、出租、互換、轉讓等多種形式流轉土地承包經營權。三要建立農民土地流轉價格合理增長機制，確保承包農戶和經營者的共同利益。四是要把建立健全農業社會化服務體系作為農業適度規模經營的重中之重，克服片面理解和追求農業生產規模的傾向，同時要切實提高農村社會支持政策的針對性，包括為老年農業勞動力提供農業生產實用技術和技能，完善農業生產的產前產中以及產后的生產資料與品種供給服務，建立農業存量勞動力交流信息平臺等。
4、按照實現城鄉基本公共服務均等化的要求，加快提高農村居民社會保障水平
提高農村居民社會保障水平是實現城鄉基本公共服務均等化的重要組成部分，也是有效應對農村人口勞動力老齡化的社會福利保障。從城鄉方面來看，目前北京市已經建立了城鄉一體的居民養老保險制度和居民大病醫療保險制度，但農村老年人受累積劣勢影響，大部分只領取城鄉居民老年保障福利養老金，僅大病可以在起付線以上報銷部分醫療費用，另外農村居民最低保障標準也要低于城市居民。從行業方面來看，農業這個產業并未建立由職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和住房公積金組成的保障制度。當前要著力完善農村人口的社會保障和社會福利，保障農業老年勞動力的收入和健康福祉，提高農村老年人的養老服務水平。一是建立涵蓋農業在內的新型社會保障制度，使職業農民能與其他行業就業人員一樣享受均等的社會保障待遇。二是進一步完善村級醫療服務，做好農村老年勞動力的慢性病預防與控制，并逐步為農村中老年人提供完善的醫療保健服務。三是鼓勵各村級社區根據本村實際情況提供農村養老服務，總結現有農村養老服務模式的特點、適用性及可行性并加以推廣，構建以村為中心的老人集中居住模式，鼓勵空巢老人到集中居住區集中居住，完善居家養老服務體系，提高養老服務質量和水平。此外，要以服務為導向，大力發展健康養老服務產業。
5、按照留住鄉愁的文化理念，尊重老年人的勞動權利和耕種意愿
對于很多農業老年勞動力來說，種地不僅是為了維持生計，它已經成為一種習慣性的勞動，一份對傳統生活的追思，一項愉悅身心的鍛煉。而實際上，這也是“鄉愁”的一種，是鄉村的農耕文明在不斷被城市的工業文明沖擊后的自我保留，體現了老一代人對土地深深地眷戀和依賴，也是農業文明不斷延續與發展的重要體現。按照留住鄉愁的文化理念，這份固執和留守是應該被包容和尊重的。當農田機械化生產、組織化管理、市場化運營成為一種常態，仍有這樣一群愿意面朝黃土背朝天、精耕細作、自給自足的小農，對曾經祖祖輩輩這樣生活的炎黃子孫難道不是一筆寶貴的看得見的精神財富嗎？對于這部分老年人群體，我們應當理解他們的生活方式，尊重他們的自由選擇，提供相應的農業技術支持與公共服務，盡量降低農業老年勞動力的農業勞動強度，維護老年人的勞動權利和耕種意愿，保證他們享有健康幸福的晚年。
6、按照人口可持續發展規律的要求，加快調整完善計劃生育政策
長期以來，北京是執行計劃生育政策最嚴格的地區之一。現在，北京也是人口老齡化最嚴重的城市之一。任何一項公共政策經過長期的嚴格執行后，都可能產生新的問題，需要與時俱進地進行改革與完善。實行30多年的計劃生育政策，加速了人口老齡化，已經使人口結構發生了歷史性的重大變化。我們需要實事求是地正視農村人口老齡化嚴重問題，加快調整計劃生育政策。建議在實行“單獨二孩”政策的基礎上，盡快推行“全面二孩”政策，尊重和保障農村居民的生育權，實現人口的正常繁衍和可持續發展。要制定家庭保護法律法規，基層計生機構要與時俱進地轉型為家庭保障機構，全面強化家庭保健服務。
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本文原載于《湖南警察學院學報》2015年04期
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