[內容摘要]當前我國農村社會沖突進入頻發期，對其管理構成了基層政府公共治理和社會管理的主要內容。研究發現，政府作為第三方對社會沖突各方進行調解時，為盡快化解沖突而對沖突方作出補償。這種“政府兜底”現象，在農村社會沖突管理中頗為常見。本文對“政府兜底”的現象、內涵、表現、形式、路徑、邏輯及其影響進行了全方位分析，認為沖突各方為了達到各自的目的，通過不斷“鬧大”將社會沖突轉變為政府要立馬解決的政治事件是政府兜底的前提，而“兜底”則是在現有制度和社會環境的總體約束下，作為理性人的政府及其主要官員作出的理性選擇。盡管“政府兜底”在短時期內使社會沖突得以化解、社會秩序重新恢復，保障了農民的某些權益，但也造成了一系列負面后果。政府應在社會沖突管理中通過制度建設來規范社會沖突，提高社會沖突管理的制度化水平，避免喪失原則和底線的隨意兜底。
[關鍵詞]農民鬧大；政府兜底；社會沖突管理；上訪；群體性事件；鬧訪
前言
社會學家達仁道夫認為，社會沖突是一種政府之外的、有明顯抵觸的社會力量之間的爭奪、競爭、爭執和緊張狀態。[1]當前我國正處于社會轉型時期，社會進一步分化，社會利益主體和利益來源更加多元化，利益關系愈發復雜化，利益矛盾漸趨明顯化，形成了極其復雜的利益新格局和社會矛盾新體系，由不同個體、群體和階層間的利益博弈、權利維護引發的抗爭與沖突尤為凸顯，社會沖突集中爆發。[2]對社會沖突的控制與管理已經成為我國公共治理和社會管理領域的重要課題。由于歷史和社會的原因，政府是我國社會沖突管理的最主要的主體。在社會沖突管理過程中，政府是非當事方，它在沖突雙方之間扮演著第三方干預角色，承擔著為沖突雙方搭建交流平臺、促成和解以及達成妥協，最終化解沖突和恢復社會秩序的責任。
但是，現實中政府角色和責任遠非如此簡單，政府非但不是社會沖突管理中公正公平、權威至上的中間人和裁決者，往往是沖突一方或雙方“訛詐”的對象，是被各方專門挑來捏的軟柿子。研究者發現當政府作為第三方對沖突各方進行調解時，為化解直接沖突雙方的矛盾作出補償，以平息事態、結束爭端。[3]所謂“謀利型上訪”亦如此，農民為民事糾紛而上訪，政府為了平息上訪而給上訪者好處，上訪者得了好處以后便不斷上訪或威脅上訪，以此要挾政府謀取利益。[4]亦有研究發現，在各類“鬧大”現象中沖突方通過把事情鬧大來給政府施壓，使自己的事情得到解決，解決的方式多是從政府那里得到好處。[5]在各地“校車事件”中，政府兜底的數額一波比一波高，既沒先例，也沒規范，令人唏噓不已乃至嘆惋，為的是使地方政府盡快走出風口浪尖。[6]在年初發生的河南“義昌大橋坍塌”事件中，地方政府為了轉移輿論焦點，盡早擺平受害者、平息事件，甚至放出“越早簽協議就有越多獎勵”的話，更是使政府兜底變得赤裸裸。[7]有學者把這類政府為了換取人們對于社會秩序的接受而公開或含蓄地提供某些好處的現象概括為“兜底”，而政府則淪為“‘兜底’的調解者”。[8]
根據筆者調查，在農村社會沖突管理中，基層政府的兜底現象更為稀松平常，甚至成為了農村社會沖突管理的一般現象。另外，筆者發現，政府在兜底之前必然有個農民“鬧大”的過程。也就是說，基層政府不會自覺自動地、心甘情愿地為農村沖突中的任何一方兜底，必須要讓政府感知有必要兜底時，政府才會兜底。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，把事情鬧大是讓政府感知要兜底解決問題的最好方式。農民動不動就把事情鬧大，基層政府不得不做出兜底。所以，農民鬧大與政府兜底是一對孿生兄弟，是農村社會沖突管理中農民與政府關系的雙重建構。農民鬧大是前提，政府兜底是結果，它們各自依循不同的邏輯，共同形塑了農村社會沖突管理的獨特現象。
那么，在政府管理農村社會沖突、從中斡旋調解時，沖突的一方或雙方為什么要把事情鬧大？政府作為沖突的非當事人、無直接關系的第三方，為什么要為沖突兜底？這些都是本文試圖初步解答的問題。本文首先對政府兜底進行界定，然后對政府兜底的前提農民鬧大的邏輯展開分析，緊接著探索政府兜底的內在邏輯、機制和根源，最后對農民鬧大和政府兜底的政治社會后果展開剖析，并進行初步的討論和提升。
一、“政府兜底”的案例
在詳細闡述政府兜底管理之前，在此先列舉在江西安義縣農村調查的幾個政府兜底案例。[9]通過這些案例的呈現，可以管窺農村社會沖突管理中“政府兜底”的一般現象和邏輯。
案例1 2010年，石鎮古村村民劉某被機動三輪車撞死，縣交警大隊去現場處理事故，劉某的親屬根本不理會縣交警大隊。劉某親屬采取鬧訪策略，將劉某的尸體抬到出事路段，后來又抬到縣委大院并在大院里擺靈堂。最后在縣政法委的協調下，劉某的親屬獲賠30萬元：肇事者賠償28萬元，肇事者所在的津鎮政府賠償1萬元，劉某所在的石鎮賠償1萬元。
案例2 2011年5月，新鎮兩個人被石鼻鎮的王某開摩托車撞成一死一傷。死傷者家屬要求賠償20萬元，但是王某根本拿不出這么多錢。死傷者家屬便到石鎮政府挾尸鬧訪，致使鎮政府辦公秩序癱瘓。縣領導出面調解亦無濟于事。最后驚動了市政府，一位副市長下來調解。最終這位副市長拍板決定，石鎮賠償5萬元，新鎮賠償5萬元，肇事的萬某借錢賠償10萬元。
案例3 2010年，楊希恒的妻子在安義縣人民醫院做子宮切除手術時被劃破尿管，楊希恒要求醫院賠償，承擔后續治療費用并支付精神損失費，醫患雙方在賠償金上產生分歧。楊希恒及其親屬多次到縣市政府上訪未果。后來，楊希恒召集30多人在縣政府門口靜坐鬧訪，縣信訪局局長出面安撫。縣里最后的調處意見是：縣人民醫院承擔楊希恒之妻的后續治療費用，并賠償3萬元，鎮政府發放撫慰金4萬元。
案例4 2012年，石鎮某村一個20多歲的男子在釣魚時不慎掉進水庫溺亡。水庫地處石鎮，但屬于縣水利局管。死者家屬找不到責任方，便抬尸到石鎮門口鬧訪，吃喝拉撒睡全都在鎮政府。鎮政府說水庫不歸它管，水庫管理方說有明文規定不準釣魚，死者是違規釣魚，死者的死與其無關，皆不答應死者家屬的賠償要求。各方僵持一段時間，死者家屬威脅要挾尸到縣里去鬧。后達成協議：水庫管理方縣水利局賠償3萬元，鎮政府支付撫慰金3萬元，死者所在村出4萬塊錢。過后半年，死者父母又數次上訪到縣里，要求解決其生活困難問題。鎮政府不斷接訪，被鬧得不行，給死者父母分別辦了城鎮低保。
案例5 2010年10月，石鎮二中學生劉柯兵與同學劉行杏、劉信等人打架斗毆，劉柯兵被劉行杏用水果刀刺穿肺部，搶救無效死亡。劉柯兵的父母和親戚多次到學校、縣信訪局鬧訪，抬著死者的遺像在教學樓前和教室燒紙、燃鞭。縣政法委書記、紀委書記、副縣長、縣教科體局局長、縣公安局副局長、鎮黨委書記等多人在六天五夜的不斷調解下，才達成妥協：死者家屬獲賠45萬元，劉行杏的監護人賠償18萬元，劉信的監護人賠償12萬元，石鎮二中賠償13萬元，石鎮政府支付撫慰金2萬元。
案例6 2011年，平鄉某村楊某的父親病危，抬去村衛生室就診，村醫認為病情嚴重，建議其家屬盡快轉到楊梅鎮醫院治療。到鎮醫院，醫生還沒來得及問診，楊某的父親就去世了。楊某的家屬為了從醫院得到賠償，堅稱是醫院救治不及時導致病人去世，并從村里糾集數十同姓同宗年輕人到醫院鬧事。醫院則認為其沒有任何責任，不愿意承擔賠償，并且該醫院院長亦針鋒相對地從老家糾集數十青壯勞力與楊某一干人等對峙。為了避免發生群體性沖突，楊梅鎮政府和平鄉政府出面調解，三天未果，雙方皆不肯妥協。最后兩鄉鎮政府分別給予楊某6000元共一萬二的撫恤費，平鄉還給楊某年邁的母親辦了低保，使沖突得以平息。
案例7 2011年，何村何某六十多歲，一日放牛吃了何二家的蔬菜，被何二家的老婆罵了一頓，不服氣，回家喝藥自殺。這個人本身就是疾病纏身，數次跟其他人吵架也揚言要喝藥自殺身亡，但都被家人勸住。這次喝藥自殺成功之后，村里很快上報鎮上，鎮黨委政府迅速反映，并由分管政法的副書記和幾位領導下鄉處理此事，一連七個晝夜才把事情解決。何某家要求何二家賠償安葬費和其他費用共十萬元。何二家認為何某的牛吃蔬菜，有錯在先，自己只不過是說了幾句，何某喝藥與自己無太大關，更何況何某前面幾次都要喝藥，喝藥是他早已準備好的，因此只愿意出安葬費，其他費用一律不出。兩家僵持，鎮里和村里一開始做工作雖然沒做下來，但控制了局面，何某家子孫沒有抬尸鬧訪。最后在鎮政府的協調下，何二家賠償何某家4萬元，鎮政府再以撫恤的形式給予何某家3萬元，雙方簽字畫押，表示同意處理意見，承諾不會上訪上告。
筆者在江西安義等地農村調查發現，無論什么原因，只要在醫院治病死了人，或是出了交通事故，都會找政府，非得政府出面給予賠償，不然就堵政府大門，甚至到更上一級政府群體上訪。交通事故現在不能由交警來處理，而須由政法委來處理。現在農村群眾鬧訪已成當地最大問題，只要死人，即使自己打架死了人，他們也要找政府鬧。逢死必鬧。現在黑社會介入到死人事件，黑社會幫你策劃，產業化經營，黑社會包辦索要政府賠償，賠償分成，二十萬，他要五萬元。他們上街游行，一天五十元、一包煙。現在是民“欺”官，對法律缺乏敬畏。任何事情都動員老頭老太太堵政府大門，看起來可親可敬的老太太為了每天50元而堵政府大門。[10]
二、“政府兜底”的界定
（一）“政府兜底”的內涵
政府兜底是指，在社會主體之間的沖突中，政府作為第三方干預力量介入其中對社會沖突進行管理，在沖突方未能達成妥協且將不滿意歸結為政府的調解和將沖突矛頭轉向政府的情況下，政府為了盡快控制不斷鬧大的事態而對沖突一方或各方作為利益等形式的補償，為沖突進行兜底以使沖突方接受政府供給的政治社會秩序。在社會沖突管理中，政府兜底的性質說到底是“花錢買平安”，通過給予沖突方好處而不是按照法律、政策、原則和先例等做出裁決或者通過說服教育工作化解沖突。按照上述定義和性質判斷，政府兜底具有以下鮮明特征：一是政府在社會沖突中是沖突各方的調解者、第三方干預者，非沖突當事人；二是政府兜底是發生在沖突方（可能）把沖突的矛頭轉向政府且不斷把事情鬧大之后，也就是說政府兜底的標志是社會沖突（可能）轉變為基層的政治事件，政府兜底實質上是為（可能）引火燒身的政治事件埋單；三是政府在權衡沖突管理的機會成本之后，判斷只有利益兜底才可能“盡快地”結束爭端、恢復社會秩序，其他任何途徑都會拖延事態而致使政府付出更高昂的代價；四是政府兜底的方式多是直接輸出利益，給好處，而不是遵照原則和規范。
通過對政府兜底進行分類，可以更好地對它進行理解。按照不同的分類標準，政府兜底有以下幾種主要類型：
1、按照政府對兜底的主觀能動性和態度差異，可以分為主動兜底與被動兜底。前者是在農民沒有將事情鬧大或威脅鬧大之前，政府判斷沖突雙方難以達成妥協，而事情不快速解決又會引發更大的麻煩，于是便做出兜底的決策。后者是指在沖突一方或雙方在無法達成妥協的情況下，將事情鬧大，使得政府處在上級政府或者社會輿論的壓力之下不得不做出兜底決定，以使事情盡快解決。在這種情況下如果不做出兜底，事情就難以迅速解決，政府則會更加深陷政治漩渦。
2、按照在一次社會沖突中政府兜底的次數差異，可以分為一次兜底與多次兜底。一次兜底意味著政府在沖突管理中通過一次性地對沖突一方或雙方做出兜底，便使沖突得以化解，此后沒有再次出現社會沖突或鬧大事件；而多次兜底則是在政府首次兜底之后，沖突一方或雙方對得到的好處和處理結果不滿意，于是再次掀起鬧大事件，或者沖突方在嘗到了政府兜底的甜頭后，效仿前次鬧大的行為，以此給政府施壓而再次或連續性得到好處。政府的多次兜底，會成為農民通過鬧大謀利的源泉。
3、按照在一次沖突管理中參與兜底的政府的級別數，可以將兜底分為一級兜底與分級兜底。一級兜底是指某一級政府來承擔兜底的責任，其上級和下級政府不參與其中，這樣的兜底往往發生在規模較小、影響范圍較窄的社會沖突管理中。一級兜底在鄉鎮政府的沖突管理中發生較多。分級兜底是指由多級政府組織來承擔兜底責任，不同級別政府、部門的兜底的形式或項目可能一樣，也可能不一樣，這樣的兜底一般發生在規模較大、影響范圍較廣的社會沖突管理中。分級兜底在縣域范圍內發生較多，典型的如縣域群體性事件，一般由縣級政府及相關部門和鄉鎮、村級組織分別兜底。
（二）“政府兜底”的表現
“政府兜底”的表現是指政府在哪些方面的農村社會沖突中進行兜底管理。在農村社會沖突中，并不是所有沖突都需要政府兜底管理，有些沖突農村內部能夠自主解決，有些沖突政府出面調解亦可以很好地化解，但有些沖突則極易發展到需要政府兜底的程度，政府的“兜底”也就多表現在對這些沖突的管理中。
1、農民與企事業、自治單位的沖突。在農村，事業單位主要包括鄉村中小學、幼兒園、衛生院、診所、農技農資部門、郵電局、供電站等，企業主要是指鄉村兩級所辦的集體企業，自治單位包括村委會、社區組織等。這些單位組織并不是政府部門，或者說已經脫離了政府部門，集體企業是自負盈虧的單位，事業單位是以政府職能、公益服務為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等，它們參與社會事務管理，履行管理和服務職能，宗旨是為社會服務，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動，而自治單位則是農民的自治組織，由具有選舉權利的農民選舉產生。這些單位組織雖然不是政府部門，但有個共同點，即具有公共性。由于其公共性質，在農民的眼里就是政府部門，當農民與它們發生沖突時，更容易將沖突鬧到政府去，要求政府解決，而政府則對該沖突介入的責任更大。這些沖突中，需要政府兜底管理的主要有以下幾種：（1）中小學、幼兒園出現傷亡事故，該類事故的發生原因既可能是學生之間的打架、斗毆，也可能是因為學生在校期間發生的偶然性事故（如游泳溺水身亡），還可能是上課意外死亡（如體育課休克死亡）等，近年引起關注較多的是農村校車事故。（2）農民在鄉村醫院、診所就醫發生的醫療事故，該類事故容易引發常見的“醫鬧”現象。（3）農民與村委會（社區）、村干部的沖突，這類事情發生一般是由于村委會、村干部對農民權益的侵犯，或沒有利益沒有滿足，或公平觀念、常識性正義平衡感被打破引起后者的不滿，并被村莊政治斗爭所利用和組織而引發劇烈的沖突，較為典型的是“烏坎事件”。其他的沖突還有如出現普遍的“假種子”、“假農藥”事件而引發群體沖突，農民觸電身亡與供電部門的沖突，農民對集體企業污染、待遇、工傷賠付等不滿而引發個體或群體沖突，等等。
2、出現傷亡的民事治安糾紛。如果說上述農民與企事業、自治單位等主體的沖突還具有一定公共性，在農民的觀念中還與政府有千絲萬縷的關系，那么完全民事主體的沖突也需要政府兜底則有些匪夷所思，但事實上政府對這類沖突的兜底管理是相當驚人的。這類沖突一般有以下幾種情況：（1）民事糾紛造成傷亡事故或是群體性對抗，如打架斗毆致傷或意外死亡，或由于個體民事沖突引發不同村落、宗族的群體性對抗。（2）農民之間發生口角，一方以自殺為手段或氣急自殺而造成身亡，雙方家庭親屬、家族之間產生劇烈沖突，政府介入沖突管理。這類沖突在農村時有發生。（3）農民意外落水身亡，由此導致落水身亡者親屬與水面所有者或管理者的沖突，在農村常常發生釣魚、游泳、戲水或不慎掉入水中時溺水身亡的事故。本來這類事故是自身緣故，既與水面所有者、管理者無關，更與政府無關，但由于身亡者親屬找水面管理者或所有者要說法、要賠償，從而引起雙方的爭執和沖突，政府介入沖突管理。（4）征地拆遷中農戶與開發商、拆遷公司的沖突。最近屢屢報道農戶因阻止征地開發而被開發商、拆遷公司的推土機、膠輪壓路機碾死的事件。據筆者調查，這些事故中受害方一般都會把沖突引向政府，最終成為與政府的沖突，[11]地方政府在沖突管理中進行兜底。
3、出現傷亡的交通等意外事故。按照規定和慣例，交通事故的處理單位一般是交通部門，地方黨委政府只是協助處理。但是在調研時，我們聽說案例1中的劉某在交通事故中死亡，而交警部門居然沒有出場，就非常詫異。后來專門去交警大隊調研，事故科的陳科長接受了我們的訪談，他說：“去了也沒用，交通事故雙方都不會認可交警大隊的事故認定。現在事故科已經無事可做了，出了交通事故，人們直接找黨委政府。”由于對交警部門的不信任，以及依法依規得不到所希望的賠償，農村的交通事故的處理都成了鄉鎮黨委政府、縣政法委的事情，交警大隊只是配合做些鑒定等技術活。在該類沖突中，由于沖突雙方都不妥協，且傷亡方鬧得厲害，地方政府常常通過進行兜底管理而使沖突平息。
4、上訪與群體性事件。根據憲法第41條所規定，上訪是我國公民的一項基本權利，也是農民尋求諸多糾紛解決、訴求表達方式的一種。當地方政府和法院難以滿足農民的申訴要求，同時又沒有其他關系可以擺平時，那些最執拗人就采取多種上訪的方式，如纏訪、鬧訪、越級訪和進京訪等。纏訪是指訪民不斷糾纏地方黨政、部門領導，要求其解決問題、滿足訴求，干擾領導做其他事情，使得領導煩不勝煩，極可能給點好處了事，在本身就是為了謀利而上訪的個案中更是如此[12]。鬧訪是指訴求人通過在黨政機關進行個體或群體性鬧事的方式要求解決問題。越級訪和進京訪是指農民在下級政府無法滿足其要求、解決其問題時，越級到更高層政府或中央政府反映問題。在信訪“一票否決制”和維穩壓力型體制下，為了消除地方的不穩定因素和上訪事件（尤其是越級訪和進京訪），地方政府容易采取“用人民幣解決人民內部矛盾”方式息訪。在政府兜底管理的上訪類型中，涉法涉訴上訪比較典型。據調查，大部分涉法涉訴訪民是因為對法院的終審判決不服但又不符合再審條件，從而逐級上訪至進京上訪。不少案件在法律上已經終結。地方法院沒有法律上的過錯，而與民事案件原本沒有關系的地方政府更沒有過錯。只是因為上訪，地方政府才不得不卷入民事糾紛的協調，不得不與訪民協商談判，[13]并可能為了終結上訪而進行兜底管理。另有特定職業群體[14]如退伍軍人、民辦教師、老村干部、老赤腳醫生、政府分流人員、下崗人員等的上訪、靜坐和游行，其抗爭和訴求的緣由亦本與地方政府的過錯無關，但其抗爭行為卻成為地方政府維穩的重要內容，一般需要對他們創設特殊的政策、待遇及對領頭人進行“收買”等措施給予兜底管理。
在農村較為激烈的群體性事件的社會沖突中，地方政府的兜底管理體現得更明顯、更淋漓盡致。據筆者調查，農村許多群體性事件在發生之初并不是針對地方政府，而可能原本是民事沖突（如兩個宗族之間的沖突，買方跟商家的矛盾），只是由于政府在介入沖突管理時方式方法不對（如出警不慎、言語不當等），或沖突雙方對政府的調解決定不服而引發與政府的沖突，并且與原始沖突無關的人等也加入進來“泄憤”[15]。在這類涉及面廣、影響巨大的群體性事件中，政府可能傾向于通過兜底管理盡快平息事態、安撫民眾、消解輿論壓力。
（三）政府兜底”的形式
“政府兜底”的形式是指政府以什么樣的方式、動用什么樣的資源對農村社會沖突進行兜底管理。據筆者調查，政府兜底的形式一般有三種，一是利益兜底，二是政策兜底，三是政治兜底。根據不同沖突的性質、規模和訴求的差異，政府采取不同的兜底形式，有的是用一種形式兜底解決問題，有的則需要綜合三種兜底形式才能徹底平息沖突。例如在“甕安事件”中，政府就采用了綜合兜底的形式：教育部門的捐助、死者所在鄉政府為其家庭提供經濟補助和糧食補助，給予家中老人低保待遇，以及答應為其兄提供大學期間的貧困生資助等。[16]
1、利益兜底。根據不同沖突性質或沖突方的要求，直接支付沖突方一定的金錢或物質補助。在上面羅列的7個案例中，政府在兜底管理中都不同程度地給予了沖突方一定的金錢補助，一般是以“撫恤”、“救助”、“撫慰”、“補助”的名義進行的。這些名義和話語，既符合民眾對政府的“道義”要求，也符合社會主義國家和政府“為人民服務”、滿足困難群眾需求的意識形態理念。[17]在勸訪、息訪中，鄉鎮或縣民政局會以“大病救助”、“特困補助”的名義給予訪民利益，以使對方息訪。當然也有直接給予好處而沒有任何名義、名分的，譬如在地方政府在接訪的過程中給訪民住最好的賓館、高檔吃喝免費、旅游景點游玩、坐飛機返回等，并私下許諾其他利益。在解決影響較大的群體性沖突中，政府還會通過給予大部分村民好處的方式化解村民對政府的怨恨情緒，如在“烏坎事件”平息后，2012年4月18日廣東省委副書記朱明國視察烏坎工作，就承諾為村民們解決諸多影響生產生活的困難和問題。此舉意旨在進一步消除村民的反抗情緒，認可政府的行為。
2、政策兜底。包括三個方面，（1）降低門檻或適用條件使其能夠享有一定待遇或政策。[18]在上述所列案例7中給予低保較為典型，原本事主母親并不符合低保要求，但為平息沖突，通過降低要求將其納入農村低保行列。其他如城鎮低保、經濟補助、困難補助、糧油補助、種子補助、貧困生補助等皆需調整相關規定才能給予沖突方。[19]另外，突破分數線安排在縣中學就讀、突破規定安排就業或調動工作，以及稅收優惠、自主創業扶助等現象亦不少見。[20]諸如此類的待遇和政策作為鄉村治理農民上訪、社會沖突的手段已普遍存在。（2）創設一些特殊的政策文本、以“規范”的形式使某些情境的糾紛當事人能夠獲得特定程度和范圍的特殊補助。如不少地方政府出臺類似《司法救助專項資金管理使用辦法》的規定，旨在救助涉法涉訴上訪案件中生活困難的當事人，其中規定只要符合條件的困難當事人就可以得到最高為5萬元的救助款。[21]在筆者調查的江西安義縣，最近因交通事故的鬧訪事件較為頻繁，亦出臺相關資金給付的規定。在對待特定職業群體（如組織化程度較高的退伍軍人）的沖突管理中，政策的創設和推陳出新就更為頻繁。（3）給予沖突當事人或沖突村莊特殊的政策扶助和支持。這主要是對待那些影響比較大、社會關注度比較高的群體性事件的事后沖突管理，既是安撫村民的措施，也是樹沖突解決典范、新典型的需要。如“甕安事件”、“烏坎事件”。“烏坎事件”之后，2012年4月20日廣東省委工作組[22]列出2012年烏坎村基建設施配套援建項目匯總表，需要修建整改的項目共計十幾項，涉及自來水供應設施改建、村道建設、村居綠化、排污管道修繕、烏坎教師住宿樓等，項目耗資近億。廣東省委決定把烏坎打造成農村環境連片整治示范新亮點，并成立了烏坎村新農村建設及項目推進領導小組，聘請了廣東省知名的城鄉建設規劃專家進行了高起點、全方位的規劃。烏坎事件經歷群體上訪、官民對峙、高層介入之后，將以新農村建設的示范村進入公眾視野。[23]
3、政治兜底。在政治上作出妥協，滿足沖突方對村莊政治的需求。筆者調查發現，農民借社會沖突轉變為與政府的沖突后，通過不妥協或把事情鬧大要挾政府解決其他問題，解決黨員身份、參選村委會、任命為村組干部、罷免現在任村干部、恢復政治名譽、重新選舉等。這類兜底，在村莊派性政治的社會沖突表現得較為凸顯。在群體性沖突中，“政治兜底”還包括司法機關不追究制造沖突主要人等的法律責任、追究地方政府相關主要負責人的政治責任。“烏坎事件”就是典型的起源于村莊派系政治斗爭，最后因警察和政府的介入不當而引發大規模群眾與政府的沖突。在該事件中，反對派提出三項訴求：查清土地買賣情況；查清村委換屆選舉情況；公開村務、財務狀況。為了盡快平息事件，于2012年1月15日，在廣東省工作組的提議下，烏坎村成立新的黨總支，反對派林祖鑾任村黨總支書記。隨后在2月1日，烏坎村進行了村民委員會選舉，產生出來的11委會委員皆為反對派成員。3月3日，烏坎村第五屆村委會重新選舉，林祖鑾首輪以6205票高票當選村委會主任，同為反對派的楊色茂以3609票當選副主任。3月4日，烏坎村進行村委會補選，經過補選，反對派洪銳潮當選村委會副主任，其他反對派主要成員莊烈宏、張建成、孫文良和陳素莊當選村委會委員。4月20日，汕尾市陸豐紀委宣布對烏坎村原黨委、村委共8名成員進行“雙規”，并表示將嚴肅查處他們的違法亂紀行為。至此，村莊派性政治斗爭中反對派完全執掌村莊權力，原村兩委干部下臺并受到懲罰,反對派及其背后的村民的反對浪潮退潮。
三、“政府兜底”的路徑
“政府兜底”的路徑是指農村社會沖突如何一步步地發展到需要政府兜底管理的階段，期間經過了哪些重要的步驟和階段。通過對兜底路徑的條分縷析，可以很清楚地看到兜底管理的發展脈絡及其邏輯。一般來說，政府兜底管理都要經過以下幾個步驟：社會沖突——二階沖突——農民鬧大——兜底管理。
（一）社會沖突階段
社會民事主體之間的糾紛和沖突最終要成為政府兜底管理的沖突，必須首先滿足一個條件，即能夠成為政府的政策問題。要達到這個目的，就必須將個體性的沖突問題化為政府要立馬介入、著手解決的公共問題。在社會生產、生活和交往中，有著各式各樣的摩擦、矛盾和沖突，但并不是所有的沖突都會引起政府的注意，被納入政府的政策議程。政府的制度理性是有限的，它不可能感知、了解和解決所有的社會問題，只有少數社會問題進入它的視野，其中又只有更少的問題它會著手解決。同時，政府的資源也是稀缺的，它只有用在最緊要、最重大的事情上，而不會浪費在細小瑣碎的問題上。因此，大部分社會沖突會被政府設置的機制所過濾，進入不了政府的法眼，少之又少的社會沖突會成為“幸運兒”。要使政府介入并著手解決社會沖突，社會沖突就得滿足以下條件：讓政府感知到不得不去面對和處理，否則沖突就會擴大和蔓延，孳生更大的穩定隱患；若不盡快著手解決，給個說法，就可能陷入輿論漩渦，處于極度被動狀態，甚至會引起上級政府的注意。
滿足上述條件的社會沖突有以下幾種，一是社會沖突中出現了死亡和重大財產損失，尤其是交通事故出現死亡、民事紛爭中出現自殺，鄉鎮政府都會高度警覺，一般都會主動出擊以穩定局勢和控制事態，再著手處理，表現出較高的應急水平。在筆者調研中，石鼻鎮政法委劉書記說，“現在只要聽說本鎮出了交通事故，或者出現了死人的事情，我就會做好心理準備，吃頓好飯，好好睡一覺，因為我知道，第二天肯定沒時間吃飯休息，要與鬧訪的人耗一整天。發生事故后的第一天，死傷方肯定會動員全家族到縣里鎮里鬧訪，而且情緒激烈、要求高，很難輕易接受調解方案。”[24]二是沖突一方或雙方主動找到黨委政府，尤其是數十上百人的群體擠占政府大院，面對成規模性的群眾和群情激憤的情緒，政府必然會出面安撫并提升自己的議事日程。三是在有死亡的民事沖突中，沖突一方挾尸游街或找政府“伸冤”，面對“生死為大”、“人命關天”的局面，政府一般會緊急處理，否則會造成不良影響或使事態擴大。
（二）二階沖突階段
“二階沖突”是指沖突各方于干預沖突的第三方之間圍繞干預的方式、結果而產生的新一級的沖突，它是由原沖突各方之間的沖突轉向于第三方的沖突，是沖突升級和擴散的一種形式。[25]農村社會沖突在成為政府的政策議程、進入政府干預階段之后，可能會由于沖突各方對政府干預的方式不滿，如出警、出言不慎，或該作為時不作為，或作為不當，也可能對政府干預的結果不滿，即處理意見不滿意、沒有滿足自身的訴求，或認為不公正、有偏袒而對政府產生不信任感、生發逆向情緒，等等，從而使得沖突一方或各方的抗爭矛頭轉向政府。二階沖突改變了原有沖突的性質：它將民事糾紛、社會沖突變成了官民糾紛、干群矛盾和黨群沖突，將治安事件、法律案件轉化為政治事件，使得事件的責任由沖突方負責轉變為由黨委政府來承擔。政府成為責任方后，就不再是可以置身事外的干預方、調解者，也就是說沖突不再僅僅是政府“要管的事”，而政府必須為事件的最終解決擔負責任，否則就要承擔政治責任。社會沖突變換為二階沖突是政府進行兜底管理的前提，沒有這個前提，政府的兜底管理也就不存在。在接受筆者訪談時，安義縣石鼻鎮分管政法的書記對此頗有感慨地說，“為什么法律上的事情，卻要我來處理？這是什么樣的法治社會？”他最近三年處理了十幾起重大的群體性涉法涉訴鬧訪事件，這些都經由了一個社會沖突向二階沖突轉變的過程，成為他具體“領銜”負責的政治事件，最后都不同程度地進行了兜底管理。
（三）農民鬧大階段
當民事、法律事件成為政治事件、社會沖突成為二階沖突之后，社會沖突就轉變為沖突方（一方或各方，下同）與政府的博弈，沖突方要求政府負起責任來公正、公平地處理事件以滿足自己的訴求。沖突方要達到自己的目的，就得動員一切可以動員的資源、媒介和力量向政府施壓，使得政府感受到壓力后在事件的處理中傾向于自己，從而滿足自己的要求。而作為博弈另一方的政府也在動員各種資源，如整合體制資源（不同部門人員組成專門工作組、積聚各部門的資源）將該沖突作為“中心工作”、“火線工作”來做，并通過與沖突方有關系的體制內人員做沖突方的工作，以迫使沖突方接受政府提出的解決沖突的方案，最終平息事態。相對于政府而言，農民可資利用的資源和媒介則少之又少，如他們沒有體制內資源，沒有強有力的社會關系網絡，也沒有相應的訴求表達的知識。他們要達到自己的目的就得在訴求表達的方式、手段上下功夫，即將二階沖突不斷鬧大。
據調查，在這些沖突中，農民鬧大的方式氛圍群體性鬧大和個體性鬧大。群體性鬧大一般包括（要挾）群體訪、群體圍攻政府機關、游行示威、挾尸圍攻縣委大院、破壞公共設施、群體性纏訪鬧訪等，個體性鬧大主要有越級訪、京城訪、纏訪鬧訪、自焚、自虐、跳樓秀、跳橋秀以及訴諸媒體網絡等。兩種鬧大方式并非截然分開，在有的沖突中會交織使用。農民鬧大（或威脅鬧大）要達到以下目標：一是引起上級政府（含中央政府）的注意和重視，通過上級政府施壓，使地方政府感受壓力而力求解決問題、滿足沖突方的要求；二是引起媒體和群眾的注意，制造輿論氛圍，使地方政府陷入輿論漩渦，地方政府為了平息輿論、安撫民眾情緒、轉移輿論注意力而下力解決問題；三是使地方政府自覺感受到再不盡早、盡快解決問題，就會引起上級政府和輿論的關注，屆時自己的政治壓力就更大。農民通過鬧大而使二階沖突的政治性更強，也就是說，農民不斷鬧大，地方政府所感受到的政治壓力就更大，在壓力型維穩和信訪一票否決制下，地方政府就不能再對沖突事件進行拖延、敷衍甚或依法辦事，而是要盡快解決。
（四）兜底管理階段
在二階沖突中，與政府博弈的不是一方，而是雙方或多方。沖突方都不滿意政府的處理結果而無法達成妥協，各方都希望通過鬧大尤其是沖突傷亡方為了達到自己的目的而不斷通過鬧大來給政府施壓。在這個時候，如果政府傾向于某一方而向另一方施壓要求其接受對方提出的要求，則該方不僅不會同意，反而可能會通過鬧大轉而給政府帶來新的政治壓力。因此，只要沖突各方不同意政府提出的協調方案，在當前體制下，政府就要面臨來自各方制造的政治壓力。于是，在無其他資源可資利用的情況下，政府就可能做出兜底管理的決定，通過兜底來使雙方都接受某政府的決定，換取他們對現有秩序的接受，恢復社會秩序，進而解除政治壓力。上述7個案例，沖突傷亡方要求對方賠償某個數額，但對方不同意賠償或沒有能力賠償該數額，從而使雙方沖突化解陷入僵局。沖突傷亡方便通過鬧大的形式給政府施壓，要求其解決賠償問題，政府無奈之下只能通過兜底部分賠償數額，沖突對方愿意（或有能力）賠償一部分，加起來達到沖突傷亡方的賠償要求，才使雙方達成協議，雙方的沖突和二階沖突始得以化解，懸在政府頭上的“達摩克利斯之劍”方才消失。
四、“政府兜底”的邏輯
“政府兜底”的邏輯要闡發的是政府為什么在社會沖突管理中要兜底，或者說為什么會采用兜底的方式而不是其他方式解決沖突。根據公共選擇理論，政府及其官員也具有自身的利益目標，在交易過程中同樣追求自身利益的最大化。[1]因此，在現有制度和社會環境的總體約束條件下，“兜底”在某種意義上是政府及其官員的理性選擇，是其不得不做出的“最優”行為舉措。
（一）消解維穩維權政治壓力的需要：盡快平息事態是最大的政治
“穩定壓倒一切”，尤其是當前我國正處于歷史發展的重要戰略機遇期，進入改革的深水區，同時又處于社會矛盾凸顯期，保持政治社會基本穩定是抓住戰略機遇和解決社會矛盾的重要前提和基礎，因此穩定問題擺在了越來越重要的位置，甚至出現了某些學者所說的“不穩定幻象”[2]。從中央到地方到基層各級黨委政府都把穩定問題作為自己的中心工作，“息訪維穩”甚至成了鄉鎮一級唯一的、首要的工作，鄉鎮通過“信訪治理”來達成鄉村社會的治理目標[3]。在這種情勢下，從中央到地方一級級地形成了“信訪一票否決制”和維穩壓力型體制，每一級政府都有來自上一級政府的信訪“一票考核”和維穩壓力，中央政府承受全國的信訪維穩壓力，但所有政府的壓力都可以通過“批轉信訪案件”和“信訪維穩目標責任制”轉嫁到基層政府，因此基層政府的信訪維穩壓力最大。
因此，在信訪維穩上，每一級政府都不希望出現差池，都不希望自己的管轄領地內出現信訪維穩問題，不希望有把柄、污點被上一級政府抓住，從而都希望保持穩定、控制信訪和社會沖突，而一旦出現信訪維穩問題，都希望在第一時間內解決，盡量不造成廣泛地社會影響，更不希望上一級政府知曉和問責，且越是更高層級政府問責，下一級政府要承擔的政治責任就越大。然而，如果在一個鄉鎮出現了信訪維穩問題，其影響擴大到縣一級，那么若再擴大則縣一級也要成為上一級政府問責的對象，此時縣一級就會與縣鎮“共謀”，共同盡快、盡早地平息事件；若不慎還擴大到了市一級，那么市一級的心態與縣一級相通，亦不希望繼續擴大，遂會與縣鄉“共謀”控制事態；到省一級邏輯相通，都希望在本級政府之內解決問題。在這樣一個都希望事態不擴大、尤其是不往上一級政府擴散的維穩體制下，每一級政府都希望下級政府盡快、盡早地解決問題，只要解決問題就萬事大吉，因此每級政府都可能走“只要結果，不問手段”的策略主義、機會主義政治路線。尤其是在處理對地方政治社會穩定沖擊較大的群體性沖突時，為了盡快、盡早地恢復社會秩序，重塑穩定的社會環境氛圍，這種策略主義、機會主義的路線更容易運用，這便是“政府兜底”的制度情境和制度邏輯。筆者在對安義縣鄉分管政法的領導訪談時，他們提到政府兜底時常常掛在嘴邊的是“上級領導更大方”，意思是只要事情鬧到需要市縣主要領導（如市長、副市長、縣委書記等）出面調解時，市縣主要領導更傾向于兜底解決，而且開的口子更大，因為“反正錢又不是他們出”，即市縣領導出面只是表態，兜底的還是下一級政府。而且，事情越快解決越好，以免自己陷入沖突的泥淖難以脫身。只要事情快速、圓滿地解決，市縣主要領導的工作就完成了，就可以向他們的組織和領導邀功懸賞（交差）了。
上面講的是政府維穩政治，還有一個層面的是新聞媒體（含網絡，下同）的維權政治。當前我國的新聞媒體正呈現出一個“官媒去政治化，商媒政治化”的一體趨勢，即傳統官方主流媒體開始傾向于更多指摘地方政府的過失，而不是對地方政府護短，立場越來越多地站在民眾一邊，這是一個去政治化的過程；而正在興起的商業媒體則吸收了西方法律、權利和憲政的理念，也站在民眾的立場更多的批評地方政府，這是一個政治化的過程。[4]這兩個過程使得不同性質新聞媒體的立場和意識形態出現合流之勢，地方政府越來越難以控制新聞媒體，更難以動員新聞媒體的資源為其所用。因此，只要新聞媒體對社會沖突事件一報道，就會一邊倒地使地方政府陷入輿論漩渦，處于被動地步。地方政府就要緊急公關、滅火。新聞媒體站在民眾立場所使用的是法律、權利和抗爭的話語，而政府則被塑造成踐踏法律、侵犯權利和壓榨民眾的惡魔。事情拖得越久，對自己越不利。因此，政府要公關滅火首要的是要迅速地扭轉自己的形象，即滿足農民的要求。對于農民來講，只要滿足了他們的要求，他們就不再鬧了，該事件也就沒有新聞價值了。對新聞媒體來講，只要是滿足農民的要求（無論怎么滿足，滿足什么樣的要求），都意味著政府在政治、權利、自由、產權等上對農民妥協，是對法律和農民權利的尊重，是進步的表現。所以，一旦事情平息，媒體對該事件的關注就會嘎然而止，即便關注也是積極正面的報道（如“烏坎事件”之后，烏坎村民選舉被宣傳為基層民主的典范）。因此，政府為了盡早走出輿論漩渦，不使影響進一步擴散，就得迅速平息事件，而最有效、最快捷的手段是“兜底”。
綜上所述，政府通過“兜底”管理社會沖突，而非循序漸進、依法辦事，是為了迅速解決問題，其壓力則來自于上級政府的維穩政治和新聞媒體的維權政治。盡快平息事態是最大的政治。上級政府要求地方政府迅速解決，新聞輿論也要求地方政府盡快給出友好姿態。上級政府和新聞媒體關注的都只是“解決問題”本身，而不是按照“什么方式”解決問題。如果地方政府按照常規方式解決，如依法辦事或盡量做思想政治工作，則會耗時過長，上級政府和新聞媒體都等不及，只能是“特事特辦”即“花錢消災”、“給封口費”、“給錢打發走人”、讓農民“拿錢走人”或滿足農民其他訴求，才可以在盡可能短的時間內解決問題。假若政府兜底管理中還有“政治兜底”（如民主選舉、問責干部、廢除“惡”法、頒布“良”法等），則更可能得到新聞媒體的歡呼。
（二）節省行政資源的考慮：政府理性人的算計
政府官員是具有理性的“經濟人”，不會因為在政治領域中就從自私自利的利己者轉變為大公無私的利他者，他們也具有追求自身利益的動機和愿望，在進行行為選擇之前也要對成本與收益進行核算。并且，政府的各類資源都是有限的，并且越是底層政府，它能調動的資源越少。因此，理性的政府會將“好鋼用在刀刃上”，集中資源辦“大事”、辦“重要的大事”，不會將資源浪費在“小事情”上，或消耗在“不重要的大事情”上。對于政府而言，處理農村社會沖突，尤其是劇烈地群體性沖突是“大事”，但不是“重要的大事”——重要的大事必須凸顯本級政府及其主要官員的政績。因此，在管理農村社會沖突時應秉著盡量節省資源的原則，而不是任由有限的資源無限消耗。要節省資源，就得“快刀斬亂麻”，從速從快地解決沖突問題，而“兜底”是個不錯的選擇。政府兜底雖然要“無辜”地消耗政府一定的資源，但至少在以下幾個方面節省了行政資源：
（1）物質資源。政府在管理社會沖突中，要花費金錢和消耗其他的物質資源。譬如在接訪、截訪需要花費政府大量的經費，若有一例到京城上訪的案例，鄉鎮政府就得派個兩三個人到京城接訪，期間的吃住路費就得花費好幾千，在京城停留得越久，花費越高；如果在京城請“黑保安”幫忙還得另外預算。據鄉鎮“綜治信訪維穩中心”負責人介紹，一般一次京城接訪最少要花費上萬元，多則數萬。到其他層級政府接訪亦需要一定的花費。而如果給予上訪人一個或幾個農村低保為安撫，則一年只需花費幾百上千元，兩相比較，基層政府何故不兜底呢。而在劇烈的群體性沖突中，拖延的時間越長，群體性的破壞力就越大，政府和社會的公共設施和財產就可能破壞更大。據筆者調查，到政府群體鬧訪的人多半還得賴在政府吃喝，時間耗得越久，這筆開銷就越大。因此，政府兜底能夠減少破壞、節省資源。
（2）人力資源。根據縣鄉的經驗，政府在遇到群體性沖突時一般會調動體制內的力量成立處理專班或領導小組，它一般由不同部門抽調的主職領導或分管副職領導，如在鄉村醫鬧中，小組成員會涵蓋鄉鎮黨委書記、分管政法書記、鄉鎮衛生院長、綜治辦主任和縣衛生局副局長、公安局副局長等，若事情鬧得更大，則縣政法委書記或縣委副書記也列入其中；若是教育線上的沖突，則教育局長、分管教育的副縣長列入其中。這些不同部門的成員都有各自職務內的專門事務，被抽調過來實質上是對人力資源的巨大消耗。處理時間拖得越長，人力資源的消耗就越大，他們的專門事務荒廢得就越多。如若通過兜底在短時間解決問題，則會節省大量人力資源，解放一大批人，釋放一大堆事務。
（3）主要領導的時間、精力、注意力等資源。無論是政府主要領導，還是部門的主要負責人，他們的時間、精力和注意力都是稀缺資源，更應該用在政府或部門最緊要、最重要的事情上。尤其是在我國還很大程度上具有人治色彩的政府（部門）中，主要領導不僅擁有絕對的權力，還能決定政府的發展方向和前景，因此他們的時間、精力和注意力就更加寶貴，更不應該浪費。在以經濟建設為中心的時代，各級政府主要領導的時間、精力和注意力都被認為應該放在地方經濟發展上，用在招商引資上，用在征地拆遷上，用在向上跑資源、跑項目、跑政策上，等等。而農村社會沖突卻可能拖主要領導的后腿：不僅較為激烈的群體性沖突需要主要領導出面安撫、協商和處理，由此消耗了他們的時間和精力，轉移了他們的注意力，而且像一些個體性的纏訪、鬧訪和謀利訪也都是直接找政府（部門）的主要領導，因為他們認為只有主要領導的講話、簽字和表態才算數。這樣，本來隱身被管理者背后的主要領導就成了與被管理者直接面對面的“街頭官僚”[5]，使其深陷繁瑣的具體事務中而難以抽身。事件拖得越長、領導被纏得越久，主要領導的時間、精力和注意力就消耗得越大，就越無法去做更大、更重要的事情，與其如此“耗著”損失，還不如兜底解決問題。問題解決了，主要領導才能抽身去干更重要的事情。在接受訪談時，一位經常纏訪的農民介紹經驗說，“要想領導給你解決問題，你就得把他搞煩”，“搞煩”就是通過胡攪蠻纏、死纏爛打，把政府（部門）主要領導搞得無心正常工作，這樣他們就會“批條子”、“打招呼”、“給好處”打發上訪者走人。[6]
（三）地方官員的政績需求及其任期約束：最重要的事情是什么
我國政府官員的選拔制度不是公民選舉，而是由上級政府任命，并對其進行政績考核及決定其升遷。相對于上級政府，下級政府的行為和績效具有私人信息的性質，要想在上級政府考核中取得高分就必須發送業績信號。在非對稱信息情況下，上級政府不能準確掌握下級政府的行為，只能根據下級政府的行為結果進行評價。在我國政府考核體系中，主要考核的項目有兩條，即發展與穩定。顯現“發展”的政績主要包括經濟發展指標（GDP）和城鎮化化推進速度、高大的標志性建筑、寬廣的廣場以及轟轟烈烈的城鎮建設場景。“穩定”包括信訪維穩、生產安全等，雖然是“一票否決制”，但它更多的是一種否定性的考核指標，即出現了穩定問題才會一票否決，而在具體的考核中所占比重并不大，且難以在政府間競爭中凸顯自己的優勢與特色，因而難以顯現政府及其主要官員的政績。因此，在維穩問題上盡量做到“不出事”就可以。為了向上級政府發送看得見的業績信號，并展示自己的高人一籌，就必須在發展上做文章。所以，對于每屆政府及其主要官員來講，雖然“穩定壓倒一切”，但最終“發展才是硬道理”。
由于地方政府的主要官員都有任期限制，只有在任期內把經濟搞上去才能凸顯政績和引起上級領導的注意。因此在其短暫的任期期間，就得把政府主要的資源及個人的時間、精力和注意力放在經濟發展而不是其他事情上。這樣，無論是選擇經濟發展模式，還是處理其他問題（如社會沖突）都會相對短視，只注意戰術，不注重戰略，只追求GDP的高速增長，而忽略或掩蓋經濟發展及其他政策措施所帶來的更深層次的矛盾和問題。這些矛盾和問題只要被“捂住”在其任期內不爆發，就盡量不去觸動和解決，從而可能在下任任職期間爆發出來。當前許多的社會沖突都是單純追求經濟發展所造成和積累下來的。為了在其任期內“不出事”，或不讓上級政府知曉“出事了”，地方政府在處理社會沖突、矛盾和問題時，就更多地采取策略主義[7]和機會主義的做法。只要能將沖突和問題及時、迅捷地抹平，使政府主要官員不被政治問責，不影響任期內轄地的經濟發展，不影響任期內轄地的招商引資環境，不影響投資人的信心，等等，則無論什么手段、什么方式都可以用。這就導致政府在處理社會沖突時容易“捂蓋子”和隨意“兜底”。只要能夠妥協解決，讓民眾不再上訪、不再鬧事，什么辦法都可以用，只注重平息具體事件，而掩蓋了更深層的問題。于是諸多喪失原則、沒有底線的“兜底”措施迭出。
（四）常規性資源動員失敗與軟預算約束的支撐
在維穩與維權政治的壓力下，政府要盡快將沖突處理掉，手頭就必須有盡快處理沖突的資源，或者說它能夠整合和動員體制內外的資源來解決問題。這些資源包括法制資源、政治資源、機構資源、暴力資源、媒體資源及社會資源等。這是一些常規性的資源，在我國政治、行政和治理中常常被整合和動員起來集中做某件事情，比如運動式治理、專項整治、中心工作、火線工作等。但是事實上，在政府處理社會沖突的過程中，這些資源要么稀缺，要么被限制，要么無法動員，要么動員起來也起不了作用，使得政府在這些常規資源動員上歸于失敗。最后只能“兜底”解決問題。
（1）法制資源。社會沖突多半是涉及到法律問題，通過法律途徑解決是最合理的。但是通過法律途徑解決有幾個無法克服的困境：一是手續繁瑣，繁文縟節、條條框框比較多，往往會使文化相對較低和相關知識甚少的農民陷入“規則黑洞”，[8]使得其權利救濟被繁多而龐雜的規則所稀釋，從而對法律望而卻步。二是法律途徑耗時過長，農民一般難有過多的時間和精力耗在漫長的程序和等待中。三是通過法律途徑解決問題需要當事人出得起錢、請得起律師，在金錢方面的花費較多，農民一般消費不起。四是法律途徑不一定依法辦事，期間會有不公正不公平的現象，即便依法辦事，也不一定達到當事人所期望的目的，如金額的賠償。五是通過法律途徑進行救濟有終結機制，一般是三審終結，之后即便再不服判決，也只能認可。所以，政府是最希望通過法律途徑解決沖突問題，而農民則最不愿意走法律途徑，所以他們只有通過把事情鬧大，將法律事件轉變成政治事件而由政府來救濟。如此一來，政府對法律資源的動員就失效。
（2）機構資源。政府原本是作為社會沖突的第三方干預者而存在的。能夠作為第三方干預主體的還可以有其他的機構，如人大、政協、婦聯、工會及其他社會團體。但這些主體在我國當前的政治生態和社會環境中，一無實質性權力，二無社會聲望，難以承擔起農民對公正、公平及權益訴求的救濟責任。因此即便政府動員他們來主持解決社會沖突問題，沖突方對它們不也信任。
（3）政治資源。對于地方政府而言，政治資源的動員失敗表現在以下幾個方面：第一，來自上級政府、社會輿論的壓力使得政治資源的空間愈發狹小；第二，傳統社會主義國家意識形態和話語體系業已衰弱，在做工作時越來越空洞乏力，從而使得“思想政治教育”的方式難以湊效；第三，新的權利、憲政話語體系被農民掌握之后，它與農民的傳統道義話語結合在一起，使得政府更難以駕馭和把握。
（4）暴力資源。暴力資源是地方政府控制事態進一步蔓延和擴大的重要手段。在民眾的法律意識、權利意識漸趨強大、信息暢通（稍不慎就備捅到媒體上去）以及法制愈發健全的情況下，地方政府的暴力資源被束縛：不能隨意出警，且出警要慎重；不能隨意打人、逮人和關人；過去常用的進“法制學習班”、送“精神病醫院”、關“黑監獄”等手段，也不能再用了，等等。當暴力資源不能隨便動用的時候，就無法控制農民“踩線不越線”，將事情進一步鬧大，如群體性游行示威、進京上訪、纏訪、鬧訪等。
（5）社會資源。社會資源包括農民群眾普遍的公平正義觀念以及政府能夠動員起來的社會力量。在社會沖突管理中，由于當前治安工作中的群眾路線流于形式，[9]農民普遍的公平正義觀念已經難以參與、介入管理之中，因此難以影響或制約沖突方的行為和決定。政府就只能動員能夠影響沖突行為和決定的社會力量參與做工作，這些人既可能是體制內的人，也可以是體制外的人，政府對體制內的人可以進行“強制性動員”[10]。這些人與沖突方越是強關系，工作就越容易做通。但是一般農民與體制內人員極少有強關系——若有強關系，他也就無需通過把事情鬧大來進行博弈和權益救濟。因此，政府在社會沖突中對社會資源的動員也難有實質性效果。
（6）媒體資源。上文已敘述體制媒體去政治化和商業媒體政治化，都難以為地方政府所利用，且更多地是站在政府的對立面，甚至對事件作出選擇性的、偏離事實的報道[11]。在一些影響比較大的群體性社會沖突中，政府動員不了媒體的力量，更不可能轉變媒體對事態的評價態度。
當上述常規性資源無法充分動員的時候，地方政府要在短時間內解決沖突，就只剩下“兜底”這一手段可資利用了，并且最常用的是利益兜底和政策兜底。在出現傷亡事故的沖突中，如群體性事件、校車事件、橋梁爆炸事件等，巨額的利益兜底最為常見。政府之所以對利益兜底情有獨鐘、最為擅長，根本原因在于我國政府實行的是“軟預算約束”[12]機制。政府財政收入與支出不規范、不透明，政府（部門）主要領導的批條子、簽字就能動用公共財政。這樣就使得政府動用公共財政資金就相對容易，而且可能是無底洞。這是造成地方政府可以輕易給予“利益兜底”的財政制度基礎。
五、“政府兜底”的影響
作為政府平息事態、維護地方安定團結之政治目標的政策工具和手段，政府兜底在某種意義上實現了政府的目標，在短時間內化解了沖突，重新恢復了地方社會秩序。地方（黨委）政府主要官員通過“兜底”管理短時間內平息事態，向上級黨委政府及主要官員展示了其化解沖突、應急管理的能力，發送了執政一方的能力信號，也向社會尤其是新聞媒體傳達了友好的訊息，展示了良好的執政風格和和清新的親民形象，等等。同時，作為弱勢群體的沖突方（農民）的權益得到了維護、訴求得到了滿足。似乎是一個皆大歡喜的結局。然而，政府兜底畢竟是在政府規制之外的一項選擇，它具有臨時性、隨意性和非常規性的特點，有其內在的局限，并帶來了一系列的政治社會后果。
（一）“政府兜底”彰顯了官治化和人治化的效應
我國是一個官治化和人治化傳統比較深厚的國家，權力崇拜和人治色彩在政府內部和社會上依然較為嚴重。“政府兜底”依賴于行政命令、政府主要官員批示等手段推動沖突解決，“兜底”的標準、方式和手段缺少制度化和規范化，具有靈活性、權變性、臨時性、應急性和自由裁量的特點，并隨政府主要官員的偏好、價值、喜好、風格和注意力，及政府財政能力變化而變化。政府兜底的這些特性使得農民在社會沖突中更依賴于政府解決，更期待上級政府“青天大老爺”的出現，從而也使得政府的責任無限放大。誠如前文所述，政府兜底的的前提是民事糾紛、法律問題轉變為政治問題，因此它實質上是通過權力解決問題，進一步彰顯官治化和人治化的社會效應，擠占法律的空間，使得通過法律的治理越發不可能。
（二）“政府兜底”遮蔽和掩蓋了深層次的社會問題
政府兜底要解決的政策預期目標是要在短時間內平息事態，不可避免地具有單一性和短期性的特點。這種解決問題的方式必然是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的，只是就事論事，注重平息具體的事態、安撫具體的沖突方，而不可能整體性地、綜合性地一攬子解決問題，更無心去追究沖突發生的深層次的社會和制度根源。同時，政府兜底只注重當下具體沖突的化解，不注重長時段的、長遠預期的化解沖突的制度化能力建設，使得每次沖突的化解依賴于博弈解決問題，由此產生路徑依賴：社會問題的解決不是依據明確的規章制度，而是每一次具體博弈的特定結果，且每次“鬧大”都形成負反饋，進一步促進“鬧大”。從而衍生更多的社會問題，加大公共治理風險和社會管理困境。
（三）“政府兜底”生產對鬧大的示范和效仿機制
政府兜底的前提是農民鬧大，如果農民不鬧大，或者鬧得不夠大，政府就不會兜底，或者兜底不夠充分。這樣就會使得“鬧大”具有示范效應，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”成為社會的普遍共識，使人們要想解決問題就千方百計地將事情鬧大，鬧大也就不斷的復制、不斷地循環再生。政府也不得不陷入平息、處理和再處理鬧大的“兜底”漩渦，耗費大量行政資源。
（四）“政府兜底”會產生不公正、不公平的現象
“政府兜底”一旦成了農戶所賴以表達訴求、解決問題的唯一“可行”路徑，那么不但“鬧大”會被效仿，也可能使農村沒有能力“鬧大”的普通農戶群體被排除在表達之外，除非他們能組織起來進行群體性“鬧大”，否則政府就不會理會他們的訴求。另外，兜底沒有具體的標準，而是依賴具體的博弈，因此在政府兜底中就必然會有不公平不公正的現象：鬧得越狠，得到的好處越多；越是高層政府出面，兜底就越大手大腳（如烏坎事件）；媒體關注度越高，政府給錢越痛快（如農村校車事件）；有能力第一時間將事件捅到公共媒體、發布于門戶網站上，就能夠在第一時間得到政府的兜底，等等。
（五）“政府兜底”滋生了專門以鬧大謀利的現象
在社會沖突管理中，一部分農民嘗到了政府兜底的甜頭，就容易孳生投機心理和專門謀利的鬧大行為，典型的如通過上訪或威脅上訪從地方政府手中撈取好處[13]。群體性鬧訪容易獲得政府的兜底，但由于群體性鬧訪的不斷發展，吸引政府注意力的門檻不斷抬高，鬧訪呈現惡性競爭的趨勢，從而導致了一個新興的“代鬧”職業的誕生，不僅“職業醫鬧”為人所熟知，就連到政府鬧訪也開始由混混操縱一條龍“產業化”經營。同時，由于鬧訪治理難度大，政府部門也借用混混進行治理，或默許醫院、學校等單位利用混混應對鬧訪。[14]
（六）“政府兜底”使得政府的自主性進一步降低
政府的自主性包括獨立性、自我管理和自我決定等方面的內涵，它是排除其他團體、利益集團的干擾，獨立行使權力、自覺回應社會問題的能力。政府自主性越高，自覺回應社會問題的能力就越強，反之則低。在壓力型維穩體制下，地方政府受束縛于上級政府的“一票否決”，在社會管理中奉行“不出事”的邏輯，[15]難以真正回應社會的需求。同時，政府害怕事情鬧大，沖突方就越把鬧大當做手段，當做要挾政府、討價還價的籌碼[16]，使政府被鬧大捆綁而處于極端被動狀態，自主性越來越弱，越難以主動去發掘、回應和處理社會問題。
結語
綜上所述，“政府兜底”是政府官員在總體制度和社會環境約束下作出的“最優”選擇，也是政府制度理性與農民“鬧大”行動策略耦合的產物，它集中政府的人力、財力、物力和行政權力，通過運動式治理的方式[17]，以平息事態為唯一目標，在短時間內實踐的一項政府決定和行動。政府兜底并不是一無是處，它具有一定的現實和社會乃至倫理的合理性，產生了一定的正面積極效應。但是，政府兜底更帶來了諸多負面的政治社會影響。因此，要解決規范政府沖突管理、扭轉政府兜底現象，應該在以下幾個方面著力：（1）加強農民的利益表達和協調機制建設。有研究表明，近年社會矛盾沖突事件呈上升趨勢，根源于缺乏有效地利益均衡機制。[18]農民是弱勢群體，現有體制下其有效表達利益、滿足訴求的正常渠道較少，這是農民之所以“鬧大”的根源。通過建立農民有效的利益表達和協調機制，使農村不同利益之間進行有效的博弈、妥協和協商，以實現利益的整合，實現農村各方的利益均衡，從源頭上減少和化解農村社會沖突。（2）加強社會沖突管理的制度化能力建設。制度化能力就是要將沖突納入政府的規范管理范疇，使沖突管理和化解有章可循、有法可依，亦使社會沖突在制度范圍內有序展開（而非徹底消滅沖突）。這就需要政府根據社會沖突發生、發展和演進的內在邏輯，以及管理社會沖突的基本經驗，制定和出臺權威性的制度文本和政策文件，為規范化處理社會沖突提供范例、程序和標準[19]，使社會沖突管理走向有序化、常規化和制度化。（3）強地方政府的應急管理能力建設。社會沖突的應急管理能力是地方政府及其主要官員的一項基礎能力，很重要的措施是建立農村社會沖突的反饋機制。在社會沖突發生后，地方政府及其主要官員就能在第一時間做出反應，控制社會沖突的擴大、蔓延和擴散，并抑制社會沖突發展成二階沖突，以避免政府陷入不必要的兜底境地，使沖突在法律法規范圍內解決。通過上述制度化措施的建立和完善，就能夠保障農民正當訴求的表達，提高政府沖突管理的制度化水平，減少和消除喪失原則和底線的隨意兜底。
參考文獻略
（作者系華中科技大學馬克思主義學院副教授）
中國鄉村發現網轉自：《公共管理學報》2014年第2期
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