習近平總書記在2015年6月發出確保現有貧困人口到2020年全部如期脫貧的動員令，提出了“四個切實”“六個精準”“四個一批”的要求，其中特別指出要“切實落實領導責任”。實踐證明，切實落實領導責任的制度手段之一就是加強、改善扶貧工作有關的考核機制。依托考核機制，明確目標任務、完成時限和幫扶措施，建立黨政一把手負總責的扶貧工作責任制，履行好扶貧第一責任人的職責。對于貧困縣來說，只有通過“硬”指標，形成“硬”約束，才能確保扶貧規劃順利實施。
貧困縣考核機制創新是2020年如期脫貧的重要保障
貧困縣考核機制創新是精準扶貧機制以及其他扶貧機制創新的有力保障和重要推動力。貧困縣考核機制既是建立精準扶貧、健全干部駐村幫扶、改革財政專項扶貧資金管理、完善金融服務和創新社會參與等五大機制的制度保障措施，也是促進這五大機制建立的監督措施。這五大機制不僅是貧困縣考核機制的主要內容，也是貧困縣考核指標體系的重要組成部分。因此，考核機制既是這五大機制的整體推動的統領，又是檢驗五大機制效果的抓手。
但是，扶貧的最終目的是提高貧困人口的生活水平，減少絕對貧困人口數量。貧困人口的空間分布可能會隨著貧困人口識別標準的改變而變化。這就要求國家在原有貧困縣的基礎上建立完善的退出機制和扶貧開發效果評估體系，促進扶貧工作進一步適應新階段我國扶貧開發新戰略部署。貧困縣考核機制創新也為貧困縣退出機制提供了堅實基礎，是2020年如期脫貧的重要保障。
我國貧困縣考核機制初步建立且導向作用開始顯現
2013年以來，貧困縣考核機制已初步建立并順利推進，效果開始顯現。主要表現：第一，貧困縣考核機制已經初步形成相對完善的考核制度體系。一方面構建了貧困縣、鄉鎮和村三層考核制度體系，與此同時也制定了駐村工作隊和第一書記等相應的考核制度體系，為貧困縣考核制度的實施奠定了制度基礎。第二，貧困縣考核機制以考核領導干部和領導班子為核心，將貧困縣、鄉鎮、村扶貧脫貧作為主要考核對象，考核結果作為領導干部培養和任用的重要參考及依據，使貧困縣黨政領導干部對貧困縣的扶貧脫貧工作高度重視。第三，貧困縣考核機制，實現了由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣）取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。第四，貧困縣考核體制已經建立。目前，我國貧困縣均成立了由組織部門和相關單位組成的考核領導小組和考核辦公室，專項負責考核工作，貧困縣考核體制運轉良好。第五，各地區制定了符合本地實際的貧困縣考核指標體系，實現了考核科學化、規范化、定量化和制度化。從指標體系設計看，實現了統一標準和分類考核相結合；從考核內容看，實現了農村經濟社會發展和生態環境保護相結合；從考核實施看，實現了目標考核和過程考核相結合；從民主程度看，實現了上評與下評、自評與互評相結合；從考核周期看，實現了定期考核和督察暗訪相結合。第六，考核結果已經被實施運用。從結果運用看，實現了考核結果與干部個人發展相結合。如《貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核辦法》明確指出，扶貧開發工作成效顯著的，可優先提拔使用。對貧困縣扶貧開發工作考核結果優良的，按不同等次給予項目資金獎勵。扶貧開發工作成效不明顯，連續兩年群眾滿意度不高的貧困縣，由市（州）黨委、政府約談其黨委、政府主要領導，督促整改落實。對整改落實不力的，按干部管理權限進行組織調整。從扶貧格局的發展變化方向看，實現考核機制與退出機制相結合。第七，貧困縣各級政府扶貧脫貧責任意識明顯增強。考核機制明確了貧困縣、鄉鎮、村扶貧脫貧的具體任務，并且將扶貧脫貧目標任務落實到駐村幫扶干部個人身上，從而強化了對貧困戶幫扶措施、就業培訓、產業發展等的責任，提升了扶貧脫貧能力的水平，加大了扶貧脫貧的效率和速度。第八，考核機制密切了干群關系，在鄉鎮與貧困村、貧困戶之間形成了日益密
切的共同體，減少并緩解了干群矛盾。第九，考核機制有力推動了新時期新條件下貧困地區鄉村治理新體系的形成，貧困村兩委、駐村干部和幫扶工作隊以及村第一書記和村民形成了貧困村新時期鄉村治理主體。第十，貧困縣考核機制對2020年如期實現脫貧任務起到了重要的推動支撐作用。根據不同自然、社會、經濟條件，貧困縣鄉鎮村戶均制定了脫貧目標計劃，并以此考核完成程度和水平，從而為2020年如期脫貧提供了制度保障。一方面，通過考核機制的“指揮棒”作用，強化貧困縣脫貧的內生能力和動力；另一方面，貧困縣考核機制促進了財政專項扶貧資金管理機制、金融服務機制的改革，通過強化貧困縣扶貧體制，理順縣域扶貧關系，實現了貧困縣扶貧脫貧能力的提升。
當前考核機制存在的不足和問題
盡管我國扶貧考核體系和機制已基本形成，但是受區域自然、社會、經濟等因素和貧困考核機制本身復雜性的影響，當前考核機制還存在著很多不足和問題，主要表現在以下幾個方面。
第一，考核機制的推進存在明顯區域差異。貧困縣考核機制實施推進速度和效果存在著區域差異性。不同省、縣、鄉鎮、村之間在制度建設和實施推進方面還存在著很多差異性。其一，推進速度有快有慢，有的已經實施了多次考核，有些還處于完善信息和信息收集過程中；其二，重點縣鄉鎮村戶和非重點縣鄉鎮村戶、示范縣鄉鎮村戶與非示范縣鄉鎮村戶之間存在很大差異，示范點各項工作明顯好于非示范點。第二，貧困縣考核機制和考核標準問題難以把握。盡管制訂了考核指標體系，但在執行過程中仍存在標準的衡量問題。如要求駐村干部每月駐村時間不低于20天，但考核難以進行標準化衡量。第三，對部門考核相對滯后。盡管貧困縣制定了行業參與扶貧職責，也制定了相應考核辦法，但考核相對滯后，權重較小，力度相對較弱。第四，考核方式需要完善。考核方式流于形式，聽匯報開座談多，以“說”代“做”多。民主測評流于形式現象時有發生。考核結果的運用與干部提拔任用等方面結合還不夠緊密。第五，考核指標體系和考核目標過高，鄉鎮面臨的的考核壓力過大。鄉鎮是脫貧攻堅工作的具體執行者，很多操作的環節都需要鄉鎮干部去執行。然而，有些政策的制定沒有充分考慮到基層實際，考核目標定得過高，導致基層很難完成，增加了鄉鎮工作的難度和壓力。第六，貧困縣考核機制動態性和長期性問題沒有得到解決。考核機制的基礎是考核好制度和目標，目前貧困縣鄉鎮村考核目標任務和責任對扶貧脫貧作用非常明顯，貧困縣鄉鎮村尤其是貧困戶最期望能夠長期堅持下去。此外，非經濟因素導致返貧的比率也在不斷上升。突發性自然災害、大病侵襲、交通事故、社會治安傷害等均導致了脫貧脆弱性和返貧易發性。為此，考核目標要隨著扶貧脫貧動態性變化而變化。第七，考核公平性、公開性和參與性問題。應當說，目前貧困縣考核機制公平性、公開性和參與性總體良好，但仍存在較多問題，考核參與性仍不是很廣泛，尤其是對于從下對上考核和評估、對于第三方考核評估的引入等尚未推進。
完善貧困縣考核機制的思考和建議
在推動貧困縣工作重點轉移到扶貧脫貧上，貧困縣考核機制顯現出重要作用。考慮到現實中存在的問題以及2020年如期脫貧的任務，貧困縣考核機制還需要在以下幾個方面進行完善和創新。
第一，進一步強化對扶貧脫貧的重視，完善貧困縣考核體制建設。到2020年貧困地區如期脫貧是“十三五”全黨全國“十大”重點任務之一，而完善貧困縣考核機制則是任務完成的重要保障。建議強化和理順貧困縣考核體制，建立專門考核機構，明確考核機構職責和任務，充實力量并加強隊伍建設。第二，強化和完善貧困縣考核制度體系建設。2014年中組部、國務院扶貧辦印發了《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》，全國省市自治區尤其是貧困地區也都先后制訂了相應的實績考核工作和具體實施辦法，但目前各地的實施進度不一，有快有慢。建議各省、市、縣根據中央有關文件精神盡快制定貧困縣考核制度規定，從制度上保障扶貧脫貧考核機制規范。第三，完善和構建貧困縣扶貧脫貧考核指標體系。重點是積極探索建立可比的省級貧困縣分類考核指標體系，指標體系中要加入精準扶貧、精準脫貧、產業發展培育、生態保護、民生改善等綜合指標；完善貧困縣考核指標體系和考核目標的動態調整；積極探索超過2300元標準下和返貧條件下的動態考核指標和考核目標責任的調整、修正與完善。建議對區域發展與脫貧攻堅實施規劃以及精準扶貧工作的規劃和實施進行考核。提高黨的建設的考核權重。第四，加大和完善貧困縣考核信息采集系統建設力度。貧困縣考核制度的有效性和可信性在很大程度上取決于考核所使用數據的代表性和權威性。這是貧困縣考核機制改革面臨的一大難題。建議在重點縣和片區縣擴大貧困縣調查農戶樣本，使調查樣本對貧困縣具有代表性。第五，改善考核方式、調整貧困縣黨政領導班子和領導干部發展實績的評價方法。建議加強對貧困縣的縱向考評，加強脫貧攻堅的過程考核，實行年度考核和政府任期考核相結合，加強日常督察，建議把定期考核與督察、暗訪等形式結合起來，提高考核的透明度。引入第三方評估，提升貧困縣考核機制和實施效果的真實性和認知度。考核指標和責任目標要更加具體并能夠量化。貧困縣考核機制要將上級對下級考核與下級對上級考核緊密結合起來，即上評和下評相結合。第六，強化考核結果的運用和問責，進一步完善獎懲問責制度。考核能否起到預期的激勵和引導作用，考核結果運用是決定因素之一。考慮到基層干部職務的上升空間，建議在考核結果運用上加大獎懲力度，有條件地區，可在鄉鎮試行將脫貧攻堅考核和工資待遇掛鉤，把扶貧考核同職級工資調整結合起來。第七，將貧困縣考核機制與貧困縣約束機制和貧困縣退出機制緊密結合起來。目前貧困縣考核機制實際上在一定程度上與退出機制緊密結合，考核目標責任中就有貧困戶退出、貧困村退出、貧困鄉鎮退出和貧困縣退出的考核目標責任。但在確定退出目標時還是要客觀真實，防止出現“被扶貧”“被脫貧”，真正做到“真扶貧”“扶真貧”和“扶貧真”，進而實現“真脫貧”“脫真貧”和“脫貧真”。
（本文作者分別為北京師范大學中國扶貧研究中心主任、博導，北京師范大學中國扶貧研究中心博士后、講師）
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
(掃一掃，更多精彩內容！)
