張琦等:考核機(jī)制助推貧困縣如期脫貧

習(xí)近平總書記在2015年6月發(fā)出確保現(xiàn)有貧困人口到2020年全部如期脫貧的動(dòng)員令，提出了“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)一批”的要求，其中特別指出要“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。實(shí)踐證明，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的制度手段之一就是加強(qiáng)、改善扶貧工作有關(guān)的考核機(jī)制。依托考核機(jī)制，明確目標(biāo)任務(wù)、完成時(shí)限和幫扶措施，建立黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧工作責(zé)任制，履行好扶貧第一責(zé)任人的職責(zé)。對(duì)于貧困縣來說，只有通過“硬”指標(biāo)，形成“硬”約束，才能確保扶貧規(guī)劃順利實(shí)施。

貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新是2020年如期脫貧的重要保障

貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新是精準(zhǔn)扶貧機(jī)制以及其他扶貧機(jī)制創(chuàng)新的有力保障和重要推動(dòng)力。貧困縣考核機(jī)制既是建立精準(zhǔn)扶貧、健全干部駐村幫扶、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、完善金融服務(wù)和創(chuàng)新社會(huì)參與等五大機(jī)制的制度保障措施，也是促進(jìn)這五大機(jī)制建立的監(jiān)督措施。這五大機(jī)制不僅是貧困縣考核機(jī)制的主要內(nèi)容，也是貧困縣考核指標(biāo)體系的重要組成部分。因此，考核機(jī)制既是這五大機(jī)制的整體推動(dòng)的統(tǒng)領(lǐng)，又是檢驗(yàn)五大機(jī)制效果的抓手。

但是，扶貧的最終目的是提高貧困人口的生活水平，減少絕對(duì)貧困人口數(shù)量。貧困人口的空間分布可能會(huì)隨著貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的改變而變化。這就要求國家在原有貧困縣的基礎(chǔ)上建立完善的退出機(jī)制和扶貧開發(fā)效果評(píng)估體系，促進(jìn)扶貧工作進(jìn)一步適應(yīng)新階段我國扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略部署。貧困縣考核機(jī)制創(chuàng)新也為貧困縣退出機(jī)制提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是2020年如期脫貧的重要保障。

我國貧困縣考核機(jī)制初步建立且導(dǎo)向作用開始顯現(xiàn)

2013年以來，貧困縣考核機(jī)制已初步建立并順利推進(jìn)，效果開始顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)：第一，貧困縣考核機(jī)制已經(jīng)初步形成相對(duì)完善的考核制度體系。一方面構(gòu)建了貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三層考核制度體系，與此同時(shí)也制定了駐村工作隊(duì)和第一書記等相應(yīng)的考核制度體系，為貧困縣考核制度的實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)。第二，貧困縣考核機(jī)制以考核領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子為核心，將貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村扶貧脫貧作為主要考核對(duì)象，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)和任用的重要參考及依據(jù)，使貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)貧困縣的扶貧脫貧工作高度重視。第三，貧困縣考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（以下簡稱重點(diǎn)縣）取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。第四，貧困縣考核體制已經(jīng)建立。目前，我國貧困縣均成立了由組織部門和相關(guān)單位組成的考核領(lǐng)導(dǎo)小組和考核辦公室，專項(xiàng)負(fù)責(zé)考核工作，貧困縣考核體制運(yùn)轉(zhuǎn)良好。第五，各地區(qū)制定了符合本地實(shí)際的貧困縣考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了考核科學(xué)化、規(guī)范化、定量化和制度化。從指標(biāo)體系設(shè)計(jì)看，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和分類考核相結(jié)合；從考核內(nèi)容看，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合；從考核實(shí)施看，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)考核和過程考核相結(jié)合；從民主程度看，實(shí)現(xiàn)了上評(píng)與下評(píng)、自評(píng)與互評(píng)相結(jié)合；從考核周期看，實(shí)現(xiàn)了定期考核和督察暗訪相結(jié)合。第六，考核結(jié)果已經(jīng)被實(shí)施運(yùn)用。從結(jié)果運(yùn)用看，實(shí)現(xiàn)了考核結(jié)果與干部個(gè)人發(fā)展相結(jié)合。如《貴州省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核辦法》明確指出，扶貧開發(fā)工作成效顯著的，可優(yōu)先提拔使用。對(duì)貧困縣扶貧開發(fā)工作考核結(jié)果優(yōu)良的，按不同等次給予項(xiàng)目資金獎(jiǎng)勵(lì)。扶貧開發(fā)工作成效不明顯，連續(xù)兩年群眾滿意度不高的貧困縣，由市（州）黨委、政府約談其黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)，督促整改落實(shí)。對(duì)整改落實(shí)不力的，按干部管理權(quán)限進(jìn)行組織調(diào)整。從扶貧格局的發(fā)展變化方向看，實(shí)現(xiàn)考核機(jī)制與退出機(jī)制相結(jié)合。第七，貧困縣各級(jí)政府扶貧脫貧責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)。考核機(jī)制明確了貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村扶貧脫貧的具體任務(wù)，并且將扶貧脫貧目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到駐村幫扶干部個(gè)人身上，從而強(qiáng)化了對(duì)貧困戶幫扶措施、就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的責(zé)任，提升了扶貧脫貧能力的水平，加大了扶貧脫貧的效率和速度。第八，考核機(jī)制密切了干群關(guān)系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與貧困村、貧困戶之間形成了日益密
切的共同體，減少并緩解了干群矛盾。第九，考核機(jī)制有力推動(dòng)了新時(shí)期新條件下貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理新體系的形成，貧困村兩委、駐村干部和幫扶工作隊(duì)以及村第一書記和村民形成了貧困村新時(shí)期鄉(xiāng)村治理主體。第十，貧困縣考核機(jī)制對(duì)2020年如期實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)起到了重要的推動(dòng)支撐作用。根據(jù)不同自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件，貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶均制定了脫貧目標(biāo)計(jì)劃，并以此考核完成程度和水平，從而為2020年如期脫貧提供了制度保障。一方面，通過考核機(jī)制的“指揮棒”作用，強(qiáng)化貧困縣脫貧的內(nèi)生能力和動(dòng)力；另一方面，貧困縣考核機(jī)制促進(jìn)了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制、金融服務(wù)機(jī)制的改革，通過強(qiáng)化貧困縣扶貧體制，理順縣域扶貧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了貧困縣扶貧脫貧能力的提升。

當(dāng)前考核機(jī)制存在的不足和問題

盡管我國扶貧考核體系和機(jī)制已基本形成，但是受區(qū)域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素和貧困考核機(jī)制本身復(fù)雜性的影響，當(dāng)前考核機(jī)制還存在著很多不足和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，考核機(jī)制的推進(jìn)存在明顯區(qū)域差異。貧困縣考核機(jī)制實(shí)施推進(jìn)速度和效果存在著區(qū)域差異性。不同省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間在制度建設(shè)和實(shí)施推進(jìn)方面還存在著很多差異性。其一，推進(jìn)速度有快有慢，有的已經(jīng)實(shí)施了多次考核，有些還處于完善信息和信息收集過程中；其二，重點(diǎn)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶和非重點(diǎn)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶、示范縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶與非示范縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村戶之間存在很大差異，示范點(diǎn)各項(xiàng)工作明顯好于非示范點(diǎn)。第二，貧困縣考核機(jī)制和考核標(biāo)準(zhǔn)問題難以把握。盡管制訂了考核指標(biāo)體系，但在執(zhí)行過程中仍存在標(biāo)準(zhǔn)的衡量問題。如要求駐村干部每月駐村時(shí)間不低于20天，但考核難以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化衡量。第三，對(duì)部門考核相對(duì)滯后。盡管貧困縣制定了行業(yè)參與扶貧職責(zé)，也制定了相應(yīng)考核辦法，但考核相對(duì)滯后，權(quán)重較小，力度相對(duì)較弱。第四，考核方式需要完善。考核方式流于形式，聽匯報(bào)開座談多，以“說”代“做”多。民主測(cè)評(píng)流于形式現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。考核結(jié)果的運(yùn)用與干部提拔任用等方面結(jié)合還不夠緊密。第五，考核指標(biāo)體系和考核目標(biāo)過高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的的考核壓力過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是脫貧攻堅(jiān)工作的具體執(zhí)行者，很多操作的環(huán)節(jié)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去執(zhí)行。然而，有些政策的制定沒有充分考慮到基層實(shí)際，考核目標(biāo)定得過高，導(dǎo)致基層很難完成，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的難度和壓力。第六，貧困縣考核機(jī)制動(dòng)態(tài)性和長期性問題沒有得到解決。考核機(jī)制的基礎(chǔ)是考核好制度和目標(biāo)，目前貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村考核目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任對(duì)扶貧脫貧作用非常明顯，貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村尤其是貧困戶最期望能夠長期堅(jiān)持下去。此外，非經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致返貧的比率也在不斷上升。突發(fā)性自然災(zāi)害、大病侵襲、交通事故、社會(huì)治安傷害等均導(dǎo)致了脫貧脆弱性和返貧易發(fā)性。為此，考核目標(biāo)要隨著扶貧脫貧動(dòng)態(tài)性變化而變化。第七，考核公平性、公開性和參與性問題。應(yīng)當(dāng)說，目前貧困縣考核機(jī)制公平性、公開性和參與性總體良好，但仍存在較多問題，考核參與性仍不是很廣泛，尤其是對(duì)于從下對(duì)上考核和評(píng)估、對(duì)于第三方考核評(píng)估的引入等尚未推進(jìn)。

完善貧困縣考核機(jī)制的思考和建議

在推動(dòng)貧困縣工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到扶貧脫貧上，貧困縣考核機(jī)制顯現(xiàn)出重要作用。考慮到現(xiàn)實(shí)中存在的問題以及2020年如期脫貧的任務(wù)，貧困縣考核機(jī)制還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善和創(chuàng)新。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)扶貧脫貧的重視，完善貧困縣考核體制建設(shè)。到2020年貧困地區(qū)如期脫貧是“十三五”全黨全國“十大”重點(diǎn)任務(wù)之一，而完善貧困縣考核機(jī)制則是任務(wù)完成的重要保障。建議強(qiáng)化和理順貧困縣考核體制，建立專門考核機(jī)構(gòu)，明確考核機(jī)構(gòu)職責(zé)和任務(wù)，充實(shí)力量并加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。第二，強(qiáng)化和完善貧困縣考核制度體系建設(shè)。2014年中組部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》，全國省市自治區(qū)尤其是貧困地區(qū)也都先后制訂了相應(yīng)的實(shí)績考核工作和具體實(shí)施辦法，但目前各地的實(shí)施進(jìn)度不一，有快有慢。建議各省、市、縣根據(jù)中央有關(guān)文件精神盡快制定貧困縣考核制度規(guī)定，從制度上保障扶貧脫貧考核機(jī)制規(guī)范。第三，完善和構(gòu)建貧困縣扶貧脫貧考核指標(biāo)體系。重點(diǎn)是積極探索建立可比的省級(jí)貧困縣分類考核指標(biāo)體系，指標(biāo)體系中要加入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育、生態(tài)保護(hù)、民生改善等綜合指標(biāo)；完善貧困縣考核指標(biāo)體系和考核目標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整；積極探索超過2300元標(biāo)準(zhǔn)下和返貧條件下的動(dòng)態(tài)考核指標(biāo)和考核目標(biāo)責(zé)任的調(diào)整、修正與完善。建議對(duì)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃以及精準(zhǔn)扶貧工作的規(guī)劃和實(shí)施進(jìn)行考核。提高黨的建設(shè)的考核權(quán)重。第四，加大和完善貧困縣考核信息采集系統(tǒng)建設(shè)力度。貧困縣考核制度的有效性和可信性在很大程度上取決于考核所使用數(shù)據(jù)的代表性和權(quán)威性。這是貧困縣考核機(jī)制改革面臨的一大難題。建議在重點(diǎn)縣和片區(qū)縣擴(kuò)大貧困縣調(diào)查農(nóng)戶樣本，使調(diào)查樣本對(duì)貧困縣具有代表性。第五，改善考核方式、調(diào)整貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展實(shí)績的評(píng)價(jià)方法。建議加強(qiáng)對(duì)貧困縣的縱向考評(píng)，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的過程考核，實(shí)行年度考核和政府任期考核相結(jié)合，加強(qiáng)日常督察，建議把定期考核與督察、暗訪等形式結(jié)合起來，提高考核的透明度。引入第三方評(píng)估，提升貧困縣考核機(jī)制和實(shí)施效果的真實(shí)性和認(rèn)知度。考核指標(biāo)和責(zé)任目標(biāo)要更加具體并能夠量化。貧困縣考核機(jī)制要將上級(jí)對(duì)下級(jí)考核與下級(jí)對(duì)上級(jí)考核緊密結(jié)合起來，即上評(píng)和下評(píng)相結(jié)合。第六，強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用和問責(zé)，進(jìn)一步完善獎(jiǎng)懲問責(zé)制度。考核能否起到預(yù)期的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，考核結(jié)果運(yùn)用是決定因素之一。考慮到基層干部職務(wù)的上升空間，建議在考核結(jié)果運(yùn)用上加大獎(jiǎng)懲力度，有條件地區(qū)，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行將脫貧攻堅(jiān)考核和工資待遇掛鉤，把扶貧考核同職級(jí)工資調(diào)整結(jié)合起來。第七，將貧困縣考核機(jī)制與貧困縣約束機(jī)制和貧困縣退出機(jī)制緊密結(jié)合起來。目前貧困縣考核機(jī)制實(shí)際上在一定程度上與退出機(jī)制緊密結(jié)合，考核目標(biāo)責(zé)任中就有貧困戶退出、貧困村退出、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出和貧困縣退出的考核目標(biāo)責(zé)任。但在確定退出目標(biāo)時(shí)還是要客觀真實(shí)，防止出現(xiàn)“被扶貧”“被脫貧”，真正做到“真扶貧”“扶真貧”和“扶貧真”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“真脫貧”“脫真貧”和“脫貧真”。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)