一、我國目前精準扶貧面臨的三大挑戰
2015年10月8日，審計署發布公告稱，廣西馬山縣違規認定了3119名扶貧對象。其中，343名財政供養人員，包括村干部238人，教師78人，行政人員7人，其他業單位人員20人；有人名下有汽車或在縣城有房產；有人是個體工商戶或經營公司。一些收入超標準的人員瞞報收入，一些地方并未嚴格按照收入標準來認定貧困戶，而是采用子女上學、生病等其他標準來認定，加上存在審核不到位，才有了這么多“假冒”的貧困戶。馬山縣委書記唐咸興表示，2014年縣里要在7至8月份完成14萬多貧困人口的建檔立卡工作，由于培訓不夠、工作不仔細，沒有充分征求群眾意見，縣里對報上來的貧困戶也沒能做到全面有效審核。廣西扶貧辦成員表示，貧困戶的識別程序以村屯上報為主，加上核查不夠，就可能出現優親厚友等違規問題。
冒充“貧困戶”的行為給國家敲響警鐘，然而，真正的貧困對象，尤其是貧困兒童，卻往往沒能被精準識別。2015年8月4日，一篇“世界上最悲傷作文”——《淚》引起了人們的熱切關注。文中這樣寫道，“我把媽媽接回家，坐了一會兒，我就去給媽媽做飯。飯做好，去叫媽媽，媽媽已經死了。課本上說，有個地方有個日月潭，那就是女兒想念母親流下的淚水。”此文作者是四川涼山彝族自治州一位12歲的彝族小女孩木苦依伍木（漢文名：柳彝），她生活的地方位于四川省西南部川滇交界處，被公認為中國最貧困、最落后的地區之一。這篇作文描述了她母親離世前的場景，就在4年前，她的父親也已去世。成為孤兒的木苦依伍木，帶著兩個弟弟生活，除了種幾分地，放學后她還要做飯、喂豬。此文引發了人們對貧困地區兒童的關注。當地的支教老師強調，近年政府在扶貧、教育方面也做了很多工作，由于受到自然、觀念等諸多條件限制，改變大涼山的狀況恐怕還需要更多力量。
兒童期是生命周期中極容易陷入貧困的階段，這一階段經歷的貧困往往會影響兒童的健康成長。貧困兒童因缺乏營養、教育、醫療等基本保障，會在生理和心理方面都受到嚴重不利影響。他們自我評價不高，難以融入良好的社會交往環境，從而漸漸喪失平等參與社會的權利。這些貧困兒童長大后很可能依然貧困，這會形成貧困的代際傳遞。
2011年2月，國務院發展研究中心中國發展研究基金會一項關于中國貧困地區學生營養狀況的調查報告揭示，中西部貧困地區兒童營養攝入嚴重不足，受調查的學生中12％發育遲緩，72%上課期間有饑餓感；學校男女寄宿生體重分別比全國農村學生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。2011年4月，由鄧飛等數百位志愿者、國內數十家主流媒體，聯合中國社會福利基金會發起的“免費午餐基金公募計劃”，倡議每天捐贈3元為貧困學童提供免費午餐。“免費午餐”的整個執行過程是公開透明的，為了做好免費午餐，志愿者為學校開通了微博，隨時公開收支信息，同時請當地政府、媒體、NGO、家長、無所不在的網友等一起參與一線監管。正是借助這樣一股龐大的社會合力，自2011年4月至2013年4月，募款超過四千六百萬，已使兩百多所學校的學生免于饑餓，享有熱騰騰的免費午餐。
實現7017萬農村貧困人口到2020年如期脫貧，是黨和政府向全國人民作出的鄭重承諾。這其中最艱巨的任務是貧困地區的孩子們，其總體規模大體710萬①，我們必須補上這個短板。對貧困兒童實施救助，首先有利于保障兒童的生存權和發展權，這也是現代國家文明與進步的重要標志；其次有助于使貧困兒童擺脫貧困、生活無保障以及被剝奪和排斥的境地，減少并割斷貧困的代際傳遞；最后，它有利于促進整個社會經濟的可持續發展，推動社會文明與進步。扶貧必扶智，兒童是社會未來的人力資源，是國家和民族的希望，貧困兒童作為特殊的弱勢群體，國家和社會有責任為其提供相應的救助。
在當前農村多元化扶貧開發格局中，扶貧工作還面臨三個方面的挑戰：
1.貧目標未能精確瞄準
部分地方扶貧官員試圖通過少量的扶貧資金來塑造缺乏區域經濟帶動作用的扶貧形象工程而非扶貧惠民工程。這并未實質上解決貧困農戶的可持續發展問題。此外，“撒胡椒面”式的扶貧項目使得扶貧資金過去分散，難以精準落實到貧困農戶手中，從而難以形成產業集聚效應和規模效益，抑制了扶貧資金的效果。
2.如何防止貧困的代際傳遞，對特困兒童還有死角
我國對于兒童貧困問題的關注仍處于起步階段，還沒有真正意義上針對兒童的福利政策。貧困兒童的問題主要體現著營養和教育方面。一方面由于貧困家庭所處地理環境、氣候等外部因素，另一方面由于貧困家庭收入低，導致貧困兒童營養不良現象突出。此外，扶貧部門偏重于將扶貧資金用于產業項目而忽視教育扶貧的作用。當前我國農村貧困地區的農戶及其子女的受教育水平保持低水平狀態，農村難以通過知識更新、素質教育的渠道來貫徹科教興農的戰略。農村貧困地區缺乏高素質人力資源來支持高效農業和現代工業及服務業。
3、扶貧工作主體單一化
農村扶貧的資金籌措主要由各級政府負責，這雖然有利于利用政府的強大動員能力來提升扶貧效果，但卻導致扶貧工作主體的單一化。部分地方政府希望借助市場機制引入外部社會力量，但他們缺乏管理社會組織的能力，缺乏引導社會組織參與的配套政策準備，使得社會力量難以為農村扶貧事業貢獻力量。
二、來自拉美精準扶貧的經驗：有條件現金轉移支付項目（CCT）
我國目前扶貧中出現的問題，大多是因為沒能精確瞄準貧困群體，導致扶貧救助的資金得不到有效的配置和使用。數據真實是精準扶貧順利實施的重要基礎，針對一些地方扶貧數據失真、弄虛作假等行為，國家及各級地方政府應完善現有貧困戶識別標準和方法，同時強化審計與監督問責。在扶貧對象識別過程中，國際層面上，拉美國家的“有條件現金轉移支付（Conditional CashTransfer,CCT）”項目對于我國有極大的借鑒意義。
1.有條件現金轉移支付CCT簡介
“有條件現金轉移支付”項目最早起源于拉美地區。該項目通過為貧困家庭提供收入激勵，保障弱勢群體——兒童，獲得必要的教育和健康服務。②
該制度的核心是“以金錢換行動”，即政府和貧困家庭訂立“社會契約”，政府放棄傳統的食品補貼等形式，轉而直接發放現金，但前提條件是受益家庭必須送適齡子女入學，定期到診所體檢，或者改善子女的飲食結構。③它的基本假設是一個家庭是否愿意投資于健康、教育和營養等服務不僅取決于這些服務供給狀況，同時也取決于這個家庭對這些服務需求程度的判斷，取決于這個家庭的收入水平。④
該項目主要有兩個目標，一是減少現有貧困，二是尋求提高人力資本結構的途徑，從而阻止貧困的代際轉移。⑤該項目的最大創新之處在于，它將扶貧工作的單一化主體——政府，轉變為政府和受益家庭兩方，將扶貧與培養貧困家庭自我發展能力聯系在一起，并潛在地培養貧困家庭的社會資本和人力資本。⑥
2.有條件現金轉移支付項目的運行機制
首先，“有條件現金轉移支付項目”最值得借鑒的是瞄準扶貧目標的方法。主要有兩種，一種是區域定位，一種是群體定位。區域定位是設定特定的地理位置，如將兒童營養不良發生比率較高的地區的家庭都作為受益對象；群體定位是指先確定受益對象的性別、年齡或者家庭收入水平，然后根據這些定量標準來選擇受益對象。通常這兩種瞄準方法同時使用，例如將居住在營養不良率較高的地區、需要撫養年幼子女的貧困家庭作為受益對象。
第二，該項目救助金的發放對象主要以母親和兒童為主，體現了以兒童為中心的政策思路。且救助金是直接發放給資助對象，減少中間的流通環節，既降低了項目的管理成本，也能有效防止項目資金的流失。
第三，該項目救助金的發放是有條件的，受助者必須采取一定的行動，來爭取救助金。因為有條件現金轉移支付項目的最終目標不僅是給予貧困家庭現金補助，更是為了促進家庭中兒童的發展與人力資本的提高，從而能在長期內消除貧困。這些條件設置（見表1）一方面與兒童貧困的多維度測量趨勢對應，另一方面使得救助金的使用有了針對性和目標性，而不會被其他家庭支出所替代和擠占。
表1拉美部分有效減現金轉移支付項目救助金的領取條件⑦
第四，該項目借助了一種調查方法——準家計調查模型。準家計調查（proxy means tests，PMT）主要通過代理變量預測住戶的收支情況，同時又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關代理變量包括：家庭結構、人口特征；人口規模；家庭成員的受教育程度；家庭成員的健康狀況；住房條件；基本生活條件；資產擁有情況；職業；產權狀況等。直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫療、子女教育等方面的支出情況等。
準家計調查模型是一個節約成本的瞄準工具，能有效預測福利水平，并且能在相對較短的時間內進行實施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標準化方式進行處理。這項瞄準工具的瞄準效果良好，且能提高透明度。通過準家計調查方式，我們能夠將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細的規定，體現出目標定位的選擇性，其本質即只向符合既定條件的申請人提供救濟金或援助服務，并確定救濟金額。
3.有條件現金轉移支付項目的效果和局限性
截止到2010年，拉美地區已經有19個國家實行了“有條件現金轉移支付”項目，是最早推行也是實施該項目最多的地區，約占全世界推行該項目國家總數的近60%。⑧
例如墨西哥的“機遇”（Oportunidases）計劃，主要針對農村家庭，旨在通過向他們提供現金補貼，以減少其當前貧困，并幫助其家庭中的適齡兒童上學和定期參加體檢等，該計劃將六、七年級的輟學率降低了9個百分點；巴西的“學校津貼”計劃（BolsaEscola），該計劃旨在以現金補貼的方式為貧困家庭的孩子提供入學接受教育的機會；智利的“互助”項目（Solidario），該計劃強調針對貧困人群“因戶制宜”地設計轉移支付的條件；厄瓜多爾的“人力發展債券”計劃（BonodeDesarrolloHumano）、哥倫比亞的“家庭行動”計劃（FamiliasenAccion）等。在巴基斯坦，該項目10~14歲女童的入學率提高了11個百分點。在哥倫比亞、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜等國，該項目將預防醫療服務使用率提高了8~33個百分點。
“有條件現金轉移支付”項目主要有四個方面的效果。首先，項目在減少收入貧困方面效果有限，由于在墨西哥和巴西兩國的大投入和廣覆蓋，效果較好；其次，使兒童營養和健康狀況得到了明顯改善；再次，提高了兒童的入學率和出勤率，大大降低了輟學率和復讀率；最后，有效地減少了童工。
該項目雖然在很大程度上緩解了發展中國家的貧困問題，但并不是所有的發展中國家都使用，存在一定的局限性。適用國需要具備以下四個條件：1、人力資本水平仍然存在很大的提升空間；2、人力資源水平未達到理想狀態的原因是家庭收入不足而非公共服務條件有限；3、政府各部門的協調合作能力要比較高，尤其是社會保障部門、教育部門和衛生部門之間的合作程度要非常高；4、有完善的支持系統，如統計系統、監測評估系統以及資金快速撥付發放系統等管理體系和服務體系。⑨只有同時具備這四個條件的發展中國家，有條件現金轉移支付方案才能可持續地運作并發揮積極的作用。
雖然“有條件現金轉移支付”項目無法一勞永逸地解決所有貧困問題，甚至可以說它本身還存在諸多缺陷，但不容否認的一個事實是，該項目是目前國際上最受好評、傳播最廣，也是最有效地減少貧困的社會干預措施。
三、我國下一步精準扶貧如何做到更精準？
1.提高扶貧目標的精準度
目前層層上報的扶貧對象有諸多問題，尤其是村莊層面，很容易被熟人社會所包裏，信息傳播不開而讓真正的貧困人口得不到應有的幫助。在貧困戶識別時，要充分發動村民參與，貧困戶的調入、調出可以由村民參與表決，賦予每個村民充分的知情權和監督權。同時，還應建立健全貧困戶動態管理制度。各級政府每年應當對扶貧對象指標進行核查，實行動態管理，并召開村民代表大會對貧困戶進行民主評議，形成良性的脫貧退出、返貧納入的調整機制。
我國可以利用區域定位和群體定位，并借助準家計調查模型來鎖定扶貧目標，從而減少在識別受益人群時出現的“尋租”情況。區域定位的甄別方式成本較低，有可能遺漏生活在條件較好區域的貧困家庭，此時要輔以群體定位的甄別方式，這種方式比較細致，國家可以交由第三方機構或者專門的社會工作者來承擔準家計調查的工作。貴州省威寧縣迤那鎮的做法值得借鑒。該鎮在實踐中總結出了“四看法”：一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎。即通過觀察農戶的居住條件和生活環境、土地情況和生產條件、勞動力狀況和有無病殘人口，以及受教育程度和家中在校生現狀等，來估算其發展潛力和教育支出。
2.加強對貧困兒童的救助
轉變對兒童貧困問題的認識，要從多維角度理解和測量兒童貧困。拉美國家的經驗表明，兒童貧困不僅是收入短缺，還包括健康、營養、教育等多方面的剝奪。我國應從收入、教育、營養、健康等多維角度去理解和測量我國的兒童貧困，要提高教育、醫療等公共服務的質量和可行性，進而進行新的適應性制度設計，在緩解兒童貧困的同時幫助貧困兒童積累人力資本，打破貧困的代際傳遞。
細化分類施保。我國目前沒有專門的貧困兒童救助政策，雖然各地在“低保”的基礎上實施了分類施保，但實際操作中分類粗疏、人群界定膠南。因此，可以對分類加以細化并規范特定人群，參考拉美國家的條件設置，實施有條件的現金轉移。
3.加強社會合力
由于條塊分割的行政管理體制使得共同參與扶貧行動中的各個部門的合作明顯不足，這導致扶貧工作效率低下，成效甚微，同時還造成了不可避免的資源浪費。我們應當借鑒有條件現金轉移支付項目的多部門合作機制，重點整合民營企業、社會組織和公民個人的力量，以多種形式參與扶貧開發。
積極引導社會組織扶貧。如“免費午餐”等公益活動的開展、NGO組織的加入就證明了這一道路的可行性與其優勢所在。民間公益較之于統一性的社會保障，更具靈活性，且能夠發揮自身的社會號召力吸引更多的公益組織與公益人士參與，實現公益效應的擴大。它們通常以特定的項目為載體，以特定的群體為目標，指向清晰、互動性強。引導社會組織參與扶貧，將對精準扶貧、精準脫貧能起到很好的補充。
【注釋】
①張時飛、唐鈞:《中國的貧困兒童:概念與規模》，《河海大學學報》2009年第4期。
②朱玲：《全球社會保障改革潮流概覽》，《讀書》2010年第6期，第4頁。
③郭存海：《巴西和墨西哥的“有條件現金轉移支付”計劃評析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第37頁
④Hoddinott,John,Lucy Bassett,Conditional Cash Transfer Programs and Nutrition in
Latin America:Assessmentof Impacts and Strategies for Improvement[R].FAO report,2009:6.
⑤Adato,Michelle,John Hoddinott,“ConditionalCashi Transfer Programs:A magic Bullet
for Reducing Poverty?”[R].2020 Focus Brief,Washington,DC:IFPRI,2007.
⑥Laura B．Rawlings，A New Approach to SocialAssistance:Latin America’s Experience withConditional Cash
Transfer Programs．International SocialSecurity Review，Vol．58，No．2－3，July 2005，pp．133－161．
⑦郭存海：《拉美扶貧新思維值得借鑒》，《人民論壇》2008年第1期，第40頁。
⑧郭存海：《巴西和墨西哥的“有條件現金轉移支付”計劃評析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第38頁
⑨Adato,Michelle,John Hoddinott,“ConditionalCashi Transfer Programs:A magic Bullet
for Reducing Poverty?”[R].2020 Focus Brief,Washington,DC:IFPRI,2007.
作者簡介：鄭風田，中國人民大學農業與農村發展學院教授；程婧，中國人民大學農業與農村發展學院農業經濟管理碩士研究生。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇網
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