摘要：隨著工業化、城鎮化和市場化的推進，建設用地需求增加，土地資產屬性凸顯，宅基地利用中出現隱形流轉和超標占用等問題，亟需創新宅基地管理制度。從宅基地功能出發，農村劃分為城中村、近郊村和遠郊村三種類型，以長沙市3個典型村為例，分析社會轉型過程中三種農村的宅基地功能變遷。研究表明，三種農村宅基地的社會保障功能和生產功能都在減弱，城中村和近郊村的宅基地資產增值功能增強，遠郊村宅基地基本不具備資產增值功能。根據資源配置理論，具有資產增值功能的宅基地應實行市場配置，即有償使用和自由流轉；不具備資產增值功能的宅基地則繼續實行計劃配置。
改革開放以來，隨著市場經濟體制的確立，市場配置逐漸成為資源配置的重要方式。但宅基地一直采取計劃配置，無償分配和限制流轉是宅基地管理制度的重要特征。隨著市場化、工業化和城鎮化的推進，建設用地需求擴大，土地資產屬性增強，宅基地利用中出現隱形流轉和超標占用等問題。如何創新宅基地管理制度，提高宅基地配置效率成為中國當前面臨的一項重大的理論和政策課題。針對宅基地管理制度創新，國內開展了部分試點，比較典型的如上海市的宅基地置換，天津市的宅基地換房，重慶的地票制度等。相關學者也進行了理論探索和實證分析，主要集中在宅基地流轉［1-4］、宅基地退出［5-7］、宅基地制度變遷路徑［8,9］、宅基地制度缺陷［10-12］、完善宅基地制度［13-17］等。從國內的試點情況來看，雖然提高了土地資源節約集約利用水平，但也帶來了一系列的社會問題，如宅基地置換后農民就業問題。從學術研究來看，學者大多是研究宅基地管理制度的其中一面，研究制度總體架構的不多?；诖耍疚膹恼毓δ艹霭l，分析社會轉型過程中不同區位農村的宅基地功能變遷，以及宅基地功能變遷與制度變遷的內在關系，結合資源優化配置理論，提出創新宅基地管理制度的總體框架，以期提高宅基地配置效率。
一、宅基地內涵及功能
（一）宅基地內涵
到目前為止，法律尚未對宅基地作出明確的定義。從宅基地的資源屬性來看,宅基地是指農民用于建造住房及附屬設施的土地［18］。從其財產屬性來看，宅基地使用權是一項民事財產權利，集農民居住權、人身權和財產權于一體［19］。
根據農村區位的差異，農村可以分為城中村、近郊村和遠郊村。其中，城中村位于城市建成區范圍內，近郊村位于城市邊緣區，屬于城市規劃區范圍，遠郊村在城市規劃區以外。為了解實踐中宅基地的構成，在湖南省長沙市選擇3個進行調研，每種類型選擇1個典型村。通過調查發現不同區位農村的宅基地構成存在一定的差異，如表1所示。根據功能的差異，宅基地構成可以劃分為生活居住用地、生產用地、生產輔助用地和倉儲用地等4大類型。
表1不同類型農村宅基地用地結構(略)
(二)宅基地功能分析
宅基地功能可以從自然、社會和經濟三個層面分析。從自然層面來看，宅基地主要是發揮承載功能。從社會層面來看，根據宅基地的用地構成，主要具有兩大功能。首先，宅基地具有社會保障功能，主要體現國家為保障農民居住權，依據法律給農民無償分配一宗宅基地，用于其建造住房，農民這項土地權利的取得是依據其農村集體經濟組織成員身份；其次，宅基地具有生產功能，體現在農民可以利用宅基地中的生產用地和生產輔助用地生產部分農產品。從經濟層面來看，宅基地具有資產增值功能，宅基地使用權人能夠通過出售、出租宅基地和合作建房等方式獲取宅基地的級差收益。我國宅基地管理制度設立的初衷主要是為了保障農民的居住權，因而社會保障功能是制度設計的主導功能，生產功能是其附屬功能，資產增值功能是隨著社會轉型逐漸衍生出來的新功能。
二、社會轉型過程中農村宅基地功能變遷——以長沙市3個典型村為例
(一)宅基地功能變遷分析方法
為獲取調研村宅基地功能現狀及演變情況，采取入戶訪談、村組干部個別訪談和問卷調查相結合的方式，調查各村近20年宅基地功能變化情況。用農民住房自住情況代表宅基地的社會保障功能，農民在農宅開展養殖情況代表宅基地的生產功能，農民出租、出售宅基地和合作建房情況代表宅基地的資產增值功能。
宅基地社會保障功能：農房自住率=農房自住戶數∕所有調研戶數；
宅基地生產功能：農宅養殖率=農宅內養殖戶數∕所有調研戶數；
宅基地資產增值功能：農房出售率=農房出售戶數∕所有調研戶數，農房出租率=農房出租戶數∕所有調研戶數，其中，農房出租包括整租和部分出租兩種情況，合作建房率=合作建房戶數∕所有調研戶數。
（二）同類型農村宅基地功能變遷
工業化和城鎮化發展，城市建成區面積擴大，近郊村逐步被納入中心城區范圍，由于征收農房成本相對較高（與征收農用地相比）等多種原因致使農民宅基地仍然保留，形成城中村。同時，城鎮化過程中城市外圍農村逐漸演變為近郊村。遠郊村大量勞動力進城務工、經商，遠郊村出現大量閑置宅基地。在這一過程中，不同類型農村宅基地功能在發生變遷，具體情況見表2。
表2不同類型農村宅基地功能變遷(略)
從表2可知，城中村宅基地社會保障功能在減弱，生產功能逐漸減弱，直至消失，資產增值功能不斷增強。所調研的茶場村部分農民在城區購買了商品房，農房主要出租給外來務工人員或者高等院校在校生，對于這部分農民而言，宅基地的社會保障功能在弱化。受出租住房和養殖比較收益差異的影響，以及城市建設和管理的控制，茶場村宅基地原有的農業生產功能逐漸弱化，直至消失。由于城鄉人口流動，茶場村常住人口增加，農房市場需求擴大，良好的區位和完善的配套設施使得農民可以通過建房出租、“出售”宅基地和合作建房等方式實現宅基地資產增值。
近郊村宅基地的社會保障功能和生產功能都在減弱，資產增值功能逐步凸顯。桃花嶺村部分農民在中心城區購買商品房，農房整體出租，對于這部分農民，宅基地社會保障功能在減弱。桃花嶺村良好的區位，加之相對較為優越的環境，農民依托自家住房開辦農家樂，宅基地依然具有一定的生產功能。桃花嶺村因能提夠一定的就業機會和市場信息機會，且住房租金比中心城區和城中村低，同樣成為城市流動人口居留地，宅基地出租、出售和合作建房的市場需求逐漸擴大，使得宅基地資產增值功能逐步顯現。
遠郊村宅基地社會保障功能和生產功能減弱，基本不具備資產增值功能。所調研的西門村少數個人能力強的農民在城市購買了商品房，宅基地社會保障功能弱化。由于西門村主要勞動力進城就業，留守的老人、婦女和兒童農業生產能力相對較弱，在宅基地開展農業生產逐漸在減少，宅基地生產功能在逐漸弱化。由于區位優勢不明顯，缺乏相應的產業支撐，外來人口少，加上本地農民外出打工或經商，西門村宅基地出售或者出租的市場需求小，宅基地資產價值難以得到體現，基本不具備資產增值功能。
(三)不同類型農村宅基地功能演變態勢
上述分析表明，城中村宅基地社會保障功能減弱，生產功能逐漸減弱，直至消失，資產增值功能增強；近郊村宅基地的社會保障功能和生產功能減弱，資產增值功能凸顯；遠郊村宅基地的社會保障功能和生產功能都出現弱化，資產增值功能幾乎沒有。宅基地功能變遷，尤其是資產增值功能增強，可以產生經濟收益，加上宅基地無償取得且無留置成本，使得城中村和近郊村的農民有多占宅基地、亂搭亂建的沖動，造成土地資源無序利用。
表3不同類型農村宅基地功能演變態勢(略)
三、宅基地功能變遷與制度變遷內在關系
十一屆三中全會以后，中國社會逐漸向現代化轉型。這種轉型對中國農村經濟、社會和文化等方面產生了重大影響，農村的外部條件發生了巨大變化，主要表現在市場經濟體制的逐步建立和完善、工業化和城鎮化發展、城鄉一體化等，這些變化對農村土地制度產生了重要影響，具體來說：市場經濟要求土地這一生產要素具有資產屬性，變無償使用為有償使用，用市場機制促進土地資源合理流轉以提高資源配置效率；城鎮化和工業化需要建設用地，土地需求量增加，土地稀缺程度更為明顯；城鄉一體化促進了城鄉人口流動，不同類型農村人地關系發生變化，城中村和近郊村常住人口增加，遠郊村常住人口減少。土地資產屬性凸顯增強了農民資產增值意識，城鄉人口流動、城鎮化和工業化等擴大了土地需求，尤其是城中村和近郊村的用地需求。需求決定供給，社會對某一資源有需求，某一資源就有交換價值，即意味著其具有財產屬性，具有資產增值功能［21］。因此，土地資產屬性增強、土地需求量增加以及城鄉人口流動等外部條件的變化引起了宅基地功能變遷，部分農村宅基地資產增值功能顯現和增強。此時，宅基地使用權價格高于僅具有社會保障功能下的價格，引起宅基地相對價格上漲，形成外部利潤，而現行的宅基地管理制度不能使這一外部利潤內在化，進而產生宅基地管理制度變遷的內在需求。這一邏輯過程如圖3-1所示。
(一)社會轉型、宅基地功能變遷與宅基地相對價格變化
對于當代中國而言，社會轉型就是從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統社會，向工業的、城鎮的、開放的現代化社會轉型。隨著農村經濟社會發展、市場經濟體制的建立和完善，以及社會保障體系逐步健全，農村宅基地社會保障功能在逐步弱化。文中第二部分調研分析得出城中村、近郊村和遠郊村的宅基地社會保障功能都呈現弱化的態勢，而近郊村和城中村宅基地資產增值功能在日益凸顯和增強。同時，農民的認識也在不斷變化。據學者韓俊等人（2009）的調查發現：目前認為土地具有社會保障功能的農民仍然占多數，但認為土地具有資產增值功能的比例也達到了40%，尤其是經濟發達地區農村和城鄉結合部的農民認為土地具有資產增值功能的比例更高［22］。
圖3-1宅基地管理制度創新需求產生圖（略）
隨著城鄉二元結構逐漸縮小，城鄉人口流動加速。一方面，農民進城經商、務工，部分具有一技之長、資本豐富的農民在城市購買了商品房，絕大部分農民進城務工租住在城市，由于城市商品房的租金相對較高，超出農民的承受范圍，大多數農民選擇在城中村和近郊村租住，使得這兩類村的常住人口增加。據統計，茶場村34%、桃花嶺村21%的常住人口中為外來人口，常住人口的增加引起這兩類農村宅基地出租、出售和合作建房的市場需求擴大，資產增值功能增強。另一方面，快速城鎮化使得城市人口集聚快速增長，造成城市交通擁堵、居住環境惡化和生活品質下降，部分城市居民為了逃避人口過度擁擠而選擇近郊村居住，某種程度上擴大了近郊村宅基地的市場需求，起到強化其資產增值功能的作用。
隨著社會轉型逐步深化，城中村和近郊村宅基地資產增值功能逐漸增強，使得這兩類農村宅基地的資產屬性逐步凸顯。假設宅基地能夠自由交易，隨著市場需求不斷擴大，通過土地市場的供求機制、競爭機制和價格機制作用，這兩類農村宅基地的相對價格會逐漸上漲，并可能遠超出在社會保障功能為主導功能下的價格。近5年茶場村農房租金以平均每年8.17%的速度在遞增，桃花嶺村農房租金以平均每年5.09%的速度在遞增。
(二)宅基地相對價格變化與外部利潤的形成
隨著宅基地相對價格的上漲，農民對宅基地增值收益占有具有原始的動機，相比之下，對于農民而言，遵守現行宅基地相關法律規定是一種非理性的選擇，他們具有強烈的要求恢復被剝奪的宅基地處分權的意愿，在實踐中表現為自行違反法律法規進行隱形流轉，對于農民而言，這種“違法”屬于有效違法，帶來的收益大于成本。對于國家而言，這種隱形流轉破壞城鎮發展規劃，危及耕地和糧食安全，增加了政府的監督管理成本。
宅基地相對價格上漲形成了現行制度框架下無法獲取的外部利潤，主要有：一是宅基地使用權流轉所帶來的宅基地增值收益。茶場村農戶房屋出租收入占到其總收入的19%，桃花嶺村農戶房屋出租收入占其總收入的11%；二是降低宅基地使用權相對價格上漲導致的現行宅基地使用權隱形流轉及無序占用所產生的交易成本，減少社會矛盾和糾紛的發生，維護社會和諧穩定。茶場村與村集體之外的人合作建房后，在部分區域被征收產生土地增值收益時，農民與合作建房戶之間的為征地收益分配產生了激烈的矛盾;三是規范的市場交易程序和完善的制度保障，減少基層干部利益尋租的機會，降低農民權益被侵害的可能，增進社會福利。茶場村和桃花嶺村宅基地流轉雙方為實現宅基地隱形流轉，常賄賂當地村干部、街道干部和城管執法人員。
(三)外部利潤的出現與宅基地管理制度創新需求的產生
外部利潤的出現對村集體、農民和地方政府等主體產生強烈的激勵，這一激勵在客觀條件成熟的情況下，很容易形成制度變遷的內在動力。即為獲取外部利潤，宅基地相關利益主體自愿組成行動團體，推動宅基地管理制度變遷。
與改革開放前相比，現階段宅基地管理制度的客觀條件已經發生顯著變化，城中村和近郊村宅基地功能發生變遷，其資產增值功能逐漸凸顯和增強，宅基地相對價格不斷上漲，外部利潤顯現，產生了宅基地管理制度變遷的需求，為獲取外部利潤，實現宅基地管理制度創新，農民和地方政府都進行了不同程度地嘗試，如城中村和近郊村農民違背現行宅基地管理制度進行的“宅基地管理制度創新”——宅基地隱形流轉，以及地方政府宅基地管理制度的創新，如宅基地換房。因此，國家應根據宅基地功能變遷的方向，優化調整宅基地管理制度。
根據資源配置相關理論，從資源優化配置的角度出發，市場配置比計劃配置更有效率，更能夠體現市場要素的真實價格。城中村和近郊村宅基地相對價格上漲，要使這兩類農村宅基地價格得到充分體現，使宅基地外部利潤內在化，必須改變這兩類農村的宅基地配置方式，實現市場化配置，利用市場機制來配置宅基地。
四、結論與政策建議
隨著社會轉型逐漸深化，宅基地社會保障功能和生產功能在逐漸減弱，城中村和近郊村宅基地的資產增值功能在逐漸增強，使得這兩類農村的宅基地相對價格上漲，形成外部利潤，客觀上產生了宅基地管理制度變遷的需求。根據資源配置理論，城中村和近郊村宅基地應實行市場配置。
基于此，建議：一是分類型擴大宅基地使用權權能，允許城中村和近郊村宅基地流轉。因為城中村和近郊村的宅基地資產增值功能凸顯和強化，使得這兩類農村的宅基地相對價格上漲，形成外部利潤，客觀上形成農民和村集體等相關利益主體追逐的激勵，但現有制度無法內在化這部分外部利潤。因此，農民和村集體會選擇隱形流轉這種宅基地管理“新制度”來獲取這部分利潤。應通過修改《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規，疏通這兩類農村的宅基地流轉渠道，擴大城中村和近郊村的宅基地使用權權能，在符合規劃和用途管制的前提下，允許其進入市場流轉，與國有住宅用地實現同地同權，允許出租、出售和抵押。遠郊村由于宅基地市場需求小，資產增值功能不明顯，宅基地相對價格不高，外部利潤不明顯。故城市規劃區以外的農村則繼續實行計劃配置，即允許在集體經濟組織內部流轉和無償分配。二是城中村和近郊村宅基地實行有償使用。城中村和近郊村宅基地資產增值功能增強，宅基地相對價格上漲，具有外部利潤，對宅基地利用主體而言形成多占有宅基地的沖動，為遏制宅基地利用主體多占宅基地，應改變宅基地原始獲取方式，變無償分配為有償使用，使占用宅基地具有成本，用經濟手段調控宅基地利用。
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中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2015年05期
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