人口向城市聚集，是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然結(jié)果。隨著城市規(guī)模的不斷擴大，一批大城市、特大城市應(yīng)運而生，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。從國際經(jīng)驗看，在城鎮(zhèn)化進程中，勞動力一般優(yōu)先向特大城市聚集，直到城鎮(zhèn)化過程基本完成時，人口規(guī)模趨于穩(wěn)定。
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程開始明顯加速，現(xiàn)在仍處于快速城鎮(zhèn)化進程之中，一些大城市、特大城市人口規(guī)模在不斷擴大。比如北京市的人口規(guī)模屢屢突破規(guī)劃限制，這說明中國的城市化并沒有跳出世界城市化發(fā)展的普遍規(guī)律，人為的城市人口規(guī)模控制不能阻擋人口城市化發(fā)展的時代潮流。這不是說我們在城市化發(fā)展面前無所作為而任由規(guī)律擺布，我們需要順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律進行人口調(diào)控，引導人口的合理流動。但我們必須堅持的公共政策底線是不得以“城市病”為借口減損外來人口的基本公民權(quán)利。換言之，我們應(yīng)當走尊重和保障公民基本權(quán)利的新型城市化之路，而不是走限制乃至剝奪公民基本權(quán)利的城市化老路。
上個世紀80年代，我國將市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上100萬以下的城市定為大城市，將100萬以上定為特大城市。在城市發(fā)展方針上，長期執(zhí)行“嚴格控制大城市規(guī)模”的政策。2000年我發(fā)表文章，認為這種城市劃分標準太低了，應(yīng)重新調(diào)整城市規(guī)模劃分標準，并建議將1000萬人口以上的城市稱為超級城市，500萬—1000萬人口為特大城市，100萬—500萬人口為大城市，50萬—100萬人口為中等城市，20—50萬人口為小城市，2—20萬人口為小城鎮(zhèn)。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，對原有城市規(guī)模劃分標準進行了調(diào)整，與我十幾年前的建議基本吻合。
中國的城市化最讓我擔心的既不是城市規(guī)模的大小，也不是“城市病”的輕重；既不是承載力的強弱，也不是GDP的多少，而是公民基本權(quán)利的維護和發(fā)展。作為在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重地位的特大城市（本文包括超大城市），最根本的發(fā)展是要從自以為是的特權(quán)城市轉(zhuǎn)向包容式發(fā)展的民權(quán)城市。要實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的愿景，城市當政者的基本治理倫理就是堅守不得減損公民基本權(quán)利的底線。
長期以來，我國的城市建設(shè)傾向于建設(shè)排斥外來人口的特權(quán)城市。在古代，城市治理者用看得見的城墻將城市與鄉(xiāng)村分開，保衛(wèi)著城市里的特權(quán)。1950年代以后，城市治理者用看不見的戶籍制度將城市與鄉(xiāng)村隔離，維護著城市里的特權(quán)。在計劃經(jīng)濟體制下，特大城市始終嚴格控制外來人口特別是農(nóng)業(yè)戶籍人口的遷入。例如1962年12月，公安部發(fā)布《關(guān)于加強戶口管理工作的意見》規(guī)定：“對農(nóng)村遷往城市的，必須嚴格控制……特別是遷入北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出：“由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷入北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。”在計劃經(jīng)濟時代，城市治理者以計劃思維控制農(nóng)業(yè)戶籍人口遷入城市的正當借口是城市缺少就業(yè)機會，農(nóng)民不得進城與市民爭飯吃。這貌似合理的理由，被改革以來的市場經(jīng)濟無情地擊碎了。實行市場化改革以來的各大城市人口迅速增長，大量進城的農(nóng)民不但沒有搶走市民的飯碗，而且空前地增加了就業(yè)機會，創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富。這是傳統(tǒng)計劃思維者無法想象的經(jīng)濟現(xiàn)象。
在市場化改革中，城市的治理者雖然逐步允許農(nóng)民進城務(wù)工，但卻長期歧視外來務(wù)工人員，拒絕給外來務(wù)工人員公平的就業(yè)環(huán)境和平等的公共服務(wù)。2003年以后，農(nóng)民工的生存環(huán)境有了很大改善，但農(nóng)民工的市民化進程緩慢。特別是特大城市至今難以擺脫特權(quán)城市的慣性，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化特別是外來人口市民化上行動遲緩，缺乏實質(zhì)性的政策進步。近些年來，隨著“城市病”的爆發(fā)，特大城市又找到了排斥外來人口的新借口。以城市承載力有限、“城市病”為名，歧視外來人口、驅(qū)趕外來人口、排斥外來人口，是特大城市的當政者傳統(tǒng)城市特權(quán)思維的“舊病復發(fā)”。雖然特大城市在計劃經(jīng)濟體制下排斥外來人口與在市場經(jīng)濟體制下排斥外來人口的借口不同，但其實質(zhì)是一樣的，就是長期形成的城市特權(quán)觀念作怪，一旦遇到城市治理面臨的新問題，就直接找外來人口出氣，從而以減損外來人口基本公民權(quán)利的方式去謀求城市的治理。這是城市治理中一條至今沒有擺脫的將城市問題歸罪于外來人口的怪現(xiàn)象。
特大城市由于集中了更多的公共資源和投資產(chǎn)業(yè)，從而吸引更多的外來人口就業(yè)和生活，這本是經(jīng)濟發(fā)展和城市化的正常現(xiàn)象。外來人口在城市就業(yè)并納稅，事實上成為城市發(fā)展的一部分甚至重要組成部分，理應(yīng)享受平等的基本公共服務(wù)，并應(yīng)當合法有序融入城市成為新市民。但由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)民工等外來人口卻享受不到城市的市民待遇，成為城市中的二等公民。這種不公平的現(xiàn)象理應(yīng)盡快改變。特大城市為解決“城市病”，疏解過于膨脹的人口，確實需要調(diào)控人口規(guī)模。但調(diào)控人口的思維和方式需要極大的改變，我們不能在理論上假定“城市病”是由外來人口這個群體獨家?guī)淼模谡邔嵺`上不能以減損外來人口基本公民權(quán)利的方式加以推進。只有制定科學合理具有前瞻性的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)則，通過疏解城市功能、產(chǎn)業(yè)、公共資源和公共投資，來調(diào)控人口，公平合理引導人口流向，這才是城市治理的正道。在城市化中，基本公共服務(wù)要隨著人口走，外來人口走到哪里就業(yè)和生活，政府就應(yīng)當將基本公共服務(wù)供給到哪里。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這是做好特大城市人口調(diào)控的基礎(chǔ)和保障。
從傳統(tǒng)漠視公民基本權(quán)利的治理模式，轉(zhuǎn)向維護公民基本權(quán)利的治理模式，這對特大城市的治理者提出了全新的挑戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，特大城市的治理者需要實現(xiàn)兩次大的自我跨越：一是將本市農(nóng)業(yè)戶籍人口納入基本公共服務(wù)供給框架之中，確立農(nóng)民也是市民的觀念，各城市的市長不再只是本市城鎮(zhèn)居民的市長，也是本市農(nóng)村居民的市長，必須對全部城鄉(xiāng)居民負責，為全部城鄉(xiāng)居民服務(wù)；二是將農(nóng)民工等外來人口納入基本公共服務(wù)供給框架之中，樹立農(nóng)民工等外來人口是城市新市民的觀念，各城市的市長不再只是本市戶籍人口的市長，也是外來常住人口的市長，必須對全部常住人口負責，為全部常住人口服務(wù)。
作者簡介：張英洪，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學博士；中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會鄉(xiāng)村建設(shè)專委會副主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市化》2015年10期
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