——對湖南隆回、桃源縣農村環境污染的調查
內容提要：本文從湖南鎘大米事件入題，在開展農村調研的基礎上，揭示了當前我國農村存在的亂堆放垃圾、水土污染等農村環境問題，揭示其危及我國糧食安全的種種隱患，提出把糧食安全作為現代農業發展的戰略目標，注重抓好農村垃圾、污水處理，實施鄉村清潔工程，切實做好農村環境整治工作，扎實開展美麗鄉村建設，確保糧食安全生產，以努力提高人們的生活質量。
關鍵詞：糧食安全；農村環境污染；整治思考
2014年5月筆者應邀到香港中文大學訪學一個月，期間，在中心老師組織的一次登山郊游活動中，一位日本東京大學的女學者張馨元博士向我問起湖南的鎘大米事件，她提了2個問題：1、政府是否已拿錢出來進行整治？2、對湖南的糧食銷售、對糧農是否有影響？其實，影響湖南糧食安全的又何止鎘等重金屬污染，當前農村亂堆放垃圾、水土污染等現象也直接影響到國家的糧食安全問題。筆者近年來在隆回、桃源縣等農村地區的調研工作中發現，當前我國農村亂堆放垃圾、水土污染等現象十分嚴重，迫切需要我們以“糧食安全”作為現代農業發展戰略目標，盡快搞好農村垃圾、污水處理，實施鄉村清潔工程，切實做好農村環境整治工作，扎實開展美麗鄉村建設，確保糧食安全生產，以努力提高人們的生活質量。
一、當前我國農村環境存在的主要問題及其表現
提到環境污染，人們首先想到的是城市上空污濁的大氣、發臭的河流、讓人難以忍受的噪聲……很少有人將之與農村直接聯系起來。而實際上，從廣度和深度上說，目前農村的環境問題比城市的更加突出，更加令人擔憂。今天一些農村地區的水質嚴重下降，除了水污染外，土壤污染、白色污染等也隨處可見。從調查情況來看，當前困擾隆回縣野塘村、桃源縣水溪村居民生產及生活的環境問題突出表現在以下幾個方面：
第一，是生活污水排放問題。根據我們的調查了解，目擊到桃源縣桃花源鎮水溪村沿國道兩旁所建成的村鎮住房絕大部分尚沒有修建下水道污水排放系統。群眾的生產、生活污水均由自家排水孔或管道直接或間接排放至兩側的農田，給周圍農作物造成極大的污染破壞；僅有的一小部分居民的下水道（之前建房時預埋的管道）也經常性堵塞，沒人清理；特別是街尾的數戶住宅完全沒有修建排水溝，污水直接排放到良田，直接污染的良田面積達7畝，導致其不能耕種。此外，由于污水得不到及時有效的處理，基本靠日照蒸發和地表滲透就地循環，導致空氣污濁、地下水源清潔度遭受破壞。隨著沿街居民和住宅的日漸增多，越來越多的生產、生活污水將嚴重污染附近農田和居民生活健康，而目前水溪村的這種污水排放情況，基本上處于無人管理狀態，村民苦不堪言，污染問題亟待妥善解決。此外，位于沅水下游的老油墨廠和位于上游正在修建的新油墨廠，在其生產過程中所產生的工業廢水均系直接排放到沅水，也給沅水造成了一定的生態破壞，應當引起有關部門的重視。
第二，是各種垃圾處理問題。根據我們對沿街部分居民的走訪，了解到目前水溪村的垃圾處理采取的是“就地收集，異地處理”的方式。但在實際操作中，卻存在著諸多問題。由于城建站缺乏專項垃圾清運資金，一直以來只能依靠上門挨家挨戶收取衛生費的辦法來組織垃圾清運，用收來的衛生費聘請垃圾工人清理垃圾、租用垃圾運輸車輛運送至縣城并交納8萬/年的垃圾處理費處理當地生產和生活垃圾。目前水溪村在沿街2公里的國道旁大約每間隔150—200米設立一處露天垃圾池，共有12個，由于資金和人手的嚴重匱乏，導致本該一周一次的垃圾清運變成現在的一月一次，加之只是用簡單的露天垃圾池存放垃圾，一到夏季，便蚊蠅飛舞、惡臭散布，街道兩旁居民怨聲載道。而由于垃圾處理不及時，更導致一部分居民干脆不愿交納衛生費，從而致使垃圾處理經費更是緊張，如此便產生惡性循環。隆回縣雨山鋪鎮野塘村村主任張女士則直言不諱地對調查組說：“我們這里有一個嚴重的問題就是垃圾問題。”說著，她領著我們在320國道邊看到了好幾堆生活垃圾，這位村主任說：“縣衛生局就知道搞檢查，上級一來檢查了，他們就電話通知我們清理沿途垃圾。我們在320國道旁垃圾清理一次要1000多元，卻無專項經費。平時也就四處是垃圾。”她指給我們看，一到下雨天，垃圾就沖到田里去了。我們得見，因亂倒和堆放垃圾造成的國道旁溪流邊的一丘良田空置。村民羅先生則在一邊憤憤不平地說：“農村垃圾污染已經到了極點！”確實，垃圾毀了部分良田，無法耕種；垃圾阻塞了水渠，讓周邊長滿雜草；垃圾污染了井水和空氣，本村一個村民小組600余人里有13個癌癥。
第三，是河水倒灌等水污染問題。走訪時，有群眾向我們反映，水溪村原本低洼田就很多，沅水漲水時節很容易發生河水倒灌。村里的排水機老舊失修，維修、運轉費用又相當高，一旦排水，一天運轉費用要1萬多元，而村里拿不出這筆錢，群眾大部分更是無力承擔排水費用，因此導致漲水時，大片農田被淹沒，造成很大的損失；另一方面，由于該河段經常有不少的淘金船舶在此淘金，除了產生工作噪音之外，同時還將河道挖爛，導致水流不通暢，漲水時，經常將田堤沖爛，淹沒良田。而且挖出的泥漿還污染了與水溪村相隔的內湖，而內湖的泥漿水一旦倒灌至農田內，對其內的稻田影響很大。漲水時，上游的很多白色垃圾都隨倒灌河水一同涌入內湖和周圍的良田，導致村里花費了大量的人力、物力和財力進行清理，并嚴重影響了糧食收成。而雨山鋪鎮由于灘頭等30余家造紙廠等工業污染排放造成的水污染，致使該地段白竹橋一帶水域漸漸無魚。一位姓羅的村民說，1990年前，該村山塘、水渠、小溪到處有小魚捉，有螃蟹捉，田地里泥鰍多，青蛙多，山里蛇也多，現在想捉魚，捉螃蟹，捉青蛙，這只能是兒童時的回憶。小溪再也沒有從前的清澈，水淺了，水質也差了。水渠變窄，水流量變小，到處都是雜草、浮泥物，垃圾成堆，形成堵塞，并污染了小溪旁的井水，慢慢影響到人們的身體健康。他說本村有癌癥病人8例，下游村一個自然村組總人口40多人中就有癌癥病人14例，都是因為喝小溪邊的井水。他慨嘆農村的明天怎么辦啊？
二、農村環境污染成因分析
農民的生產和生活是一個高度依賴于自然環境的相對完整的系統，環境污染對他們所造成的損害是全面的和無所不在的。包括對生產的基礎條件、生活的根基以及健康和生命本身的危害（張玉林、顧金土，2003）。就目前農村的污染狀況而言，很多農民還沒有完全意識到這種污染對他們的生產生活所帶來的損失，但是，無可置疑，河水的污染已經威脅到灌溉，進而會影響到他們的農業生產；井水的污染已經對農民的飲用水構成了威脅，直接影響到他們的身體健康。這種嚴重的農村環境污染，究其原因，主要有以下幾個方面：
首先，是由于相關環境保護法令得不到正常執行。我國現行《中華人民共和國環境保護法》頒布實施于1989年，在過去的二十幾年中，它對推進我國環境污染防治和環境保護事業的發展起到了積極的作用，但現今隨著我國現代科技和經濟的迅猛發展，傳統的以粗放的外延發展為主的經濟增長模式仍然占據主導地位，高投入、高消耗、高污染的代價觸目驚心……資源依舊短缺，生態依舊在惡化，環境問題依舊尖銳，而相關環境保護法令卻得不到有效執行，這已經嚴重違背了科學發展觀。就上面我們論述的限塑令而言，這項旨在減少和限制塑料袋、塑料地膜的使用從而減少白色污染的國家法令，實際上沒有在農村很好的實施起來。這種由高分子合成的塑料袋、塑料地膜，在自然條件下難以分解，造成的白色污染嚴重破壞了農村生態平衡（唐麗霞、左停，2008）。更糟糕的是塑料地膜只能一次性使用，這樣大量的廢舊地膜就會積累起來，造成土壤污染（戴建平，2007）。凡此種種，法律如同虛設，農村環境破壞日趨嚴重。
其次，廣大農村缺少環境治理的基礎設施和科學管理。如果說可以用壓力型體制促成的政經一體化經濟增長推進機制（張玉林，2006；張玉林，2008）來分析工業發達的農村地區的污染的話，那么，中國特定的城鄉二元結構的存在和作用，長期以來，對農民應當平等享有的環境權的漠視和踐踏，則是造成當前農村環境污染普遍性的重要原因。所謂環境權，就是：“公民享有在良好、適宜環境中生活的權利。”它反映了人民反對污染和損害環境、爭取享受良好的生活環境的合理要求。①在城鄉二元結構下，農村的環境保護長期受到忽視，環保政策、環保機構、環保人員以及環保基礎設施均供給不足（洪大用，2000）。由于沒有生活垃圾處理系統、生活污水排放管網，從而造成生活污水直接排進河流，生活垃圾馬路旁、池塘邊隨處堆放，任由雨水沖洗、蚊蟲叮咬，而由于毒氣散布，嚴重污染了空氣。當前農村不僅缺乏必要的農村公共衛生設施,也沒有人對環境衛生進行科學管理。調查中發現，垃圾沿馬路、沿河堆放而無人問津是一個十分普遍的現象，很多村莊的狀況相差無幾。也是在城鄉二元結構之下，由于農業生產的低效益，脫離農村、進入城市成為農村人夢寐以求的事情。這樣，農村中素質相對較高的人通過種種努力進入城市,留在農村的村民素質則相對較低，環保意識較弱。根據《2007年全國公眾環境意識調查報告》，環境總體意識較低人群中，農村常住人口占71.9%；環境意識較高人群中，農村常住人口僅占26%（中國環境意識項目辦，2008）。近年來，農村青壯年大都外出打工掙錢去了，剩下的老人孩子讓農村環保整治工作成為一個大難題。
再次，是政府有關部門在環境整治方面的不作為。政府對環境問題負有直接的不可推卸的責任，當前地方政府的不作為加劇了農村的環境污染。濫用化肥是農民缺乏科學指導、沒有掌握測土施肥技術、依據自身生產經驗主觀施肥的結果（姜立強、姜立娟，2007）。但是科學知識、測土施肥技術不是農民自己能夠獨立掌握的，這就需要政府的引導和知識普及。而偏偏在這個時候我們發現，政府是缺位的。鄉鎮政府在農民的眼中就是發號施令的，沒什么實際行動。政府的不作為還表現在對秸稈的處理上，盡管政府也鼓勵發展沼氣，但是發展沼氣的巨大成本卻要落在農民頭上。再者，政府在環保知識宣傳方面不作為。根據我國縣鎮的建制，目前沒有專門的農村環保機構（任曉冬、高新才，2010；彭克明、崔建良，2011）。農村本來就缺乏獲得環保知識的渠道，而政府在農村的環保宣傳中又是缺位的。在訪談中，村支書坦誠“鎮上開會很少會提到環境，很少有環境方面的工作部署”。而村民們則反映從來沒有過關于環保、環境方面的宣傳。村民環境知識的欠缺加劇了農村的環境問題。由于環境知識的欠缺，村民對環境問題的認識只能是出于自己的“受害感”（蕭新煌，2005），所以，對待能夠親身“感受”到的污染，村民們對鄉、村干部提出了抗議，但問題遲遲得不到解決。而許多現在還沒有被完全“感受”到的污染問題就會繼續蔓延下去。當村民意識到危害時，其污染程度往往已經相當嚴重了。早在上個世紀的三十年代，晏陽初先生就將農村的問題概括為“愚窮弱私”，所謂的“愚”即農民缺乏知識，因此要進行“文化教育”，提高農民的知識力（晏陽初，2009）。時至今日，對農民的教育問題仍然沒有得到政府足夠的重視。盡管官方推行了“農家書屋”活動，這也可以說是試圖提高村民文化知識的一個舉措，但如何在農村當中形成學習的風尚仍然沒有得到解決。“農家書屋”的建設并不能自動帶動村民文化知識的提高，只有將這種外在的“給你書讀”轉化成內在的“我要讀書”，才是提高村民知識水平和文化素質的關鍵，也才能逐漸提高村民的環保知識水平。
三、農村環境污染的整治措施
習近平2013年在湖北考察時說，即使將來城鎮化達到70%以上，還有四、五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰。我們想要國家糧食安全戰略目標的實現，農村環境污染的整治工作理應擺到重要的議事日程上來。
（一）嚴格制度，教育和培養干部和農民的環境保護意識。
由于各級領導重視不夠、合力不足，環保宣傳教育還沒有真正深入到農村，一些干部、群眾的環境意識不高，環境法制觀念和依法維權意識不強，對農村生活垃圾、水污染的環境危害認識不足，日常生產、生活行為缺乏必要的環境知識作指導，難以適應美麗鄉村建設的需要。因此，既要提高領導干部的素質，又要提高廣大農民群眾的素質。改變傳統的政績觀念，就要樹立經濟發展是政績，環境保護同樣是政績的理念，將環境保護和經濟發展列入干部考核體系之中，放在同樣的地位加以重視。對環境污染嚴重的地區，可以采取“一票制否決”原則，使領導干部真正從思想和行動上重視起來。同時，各級政府和有關部門要加強環保工作宣傳力度和強度，動員廣大農民群眾自覺地參與新農村環境保護工作，引導農民群眾關注、理解與支持環保工作，提升農村整體環境質量。②環境保護重在全民參與，而在農村仍有相當一部分人對環境保護法知之甚少。各級政府要通過組織各種群眾喜聞樂見的科普宣傳和活動，廣泛宣傳環保法律知識，讓農民掌握基本的環境保護法律法規。加強鄉鎮干部、鄉鎮企業負責人的環保教育，使鄉鎮領導干部樹立科學的發展觀，正確處理經濟發展與環境保護的關系，充分發揮政府的主導作用；使鄉鎮企業負責人正確處理企業利益與社會利益的關系，明確責任，自覺減少、控制污染。
（二）完善法律法規，進一步加大農村環境保護執法力度。
農村環境污染點多面廣，情況復雜，單純依靠環保專項行動解決不了問題。只有加強法律制度建設，將農村污染治理納入法制化軌道，才能在農村環境保護工作中做到有法可依，有法可循。各地政府應結合本地實際，在建立農村環境保護防治法的基礎上，制定農村污染防治的實施細則和辦法，使農村環境管理走向法制化、標準化、長效化。同時，還要注重與現有法律文件的整合與完善，解決相互間的矛盾和沖突，提高法律的一致性和可操作性。
要加強農業可持續發展立法，完善有關法律制度。根據市場經濟運行規律和世貿組織規則，修訂相應的農業和環境法規，建立健全農業可持續發展的法律實施保障體系，修訂和完善農業環境標準體系，嚴格依法行政，加強執法監督，切實保證農村環境保護各項法律制度得以實施。農村環保工作起步晚、基礎弱，針對農村生活垃圾的處理問題，相關立法尚處于空白，現行法律中的一些相關規定針對性和可操作性不強，給農村生活垃圾污染的治理造成了一定的困難。因此要嚴格立法，建立治理農村生活垃圾、水污染的相關法律法規，特別是減少或禁止一次性使用商品的流通，在監管和懲罰力度等方面進一步完善措施，避免出現監管法律上的真空。在現有監管體系下，相關部門要加強協調和配合，切實負起責任，提高監管水平，對不按要求故意傾倒垃圾污染農村環境的行為以及違法使一次性使用商品流通的行為進行嚴懲，使違法收益小于違法成本，促進人們行為自覺。
（三）履行職責，政府部門應加大農村環保治理資金投入力度。
目前，農村環保投入嚴重滯后。在一些硬件設施的建設上面，基層政府提供環保基礎設施等公共服務的能力薄弱，農村環保基礎設施建設總體上處于空白狀態。幾乎沒有鄉鎮配備專門的環保機構和隊伍，環境監測和環境監察工作尚未覆蓋廣大農村地區。環境保護機構的缺乏使得農村環境出現無人管理的局面，涉及環保的部門亦因為經費不足、人力缺乏而只能對環境污染持觀望態度，只能“愛莫能助”。比如生活垃圾的收集系統，單憑鄉鎮自己的力量，靠哪個村或者哪個鎮來做顯然不太現實。鄉鎮自身不具備垃圾的處理能力，只有進行簡單的轉移處理，甚至掩埋都沒有進行。因此，即使上有政策，無奈之下基層往往會“下有對策”。農業科研部門應當把發展農業清潔生產技術作為今后農業科研工作的一個重點領域，加強力量，增加投入，通過技術攻關、項目招標引進吸收等方式，盡快推出一些技術上成熟、經濟上可行、社會效益和生態效益好的技術項目，應用到農業生產中。同時，各級政府應加大投入，完善環境保護的基本設施。農村環境既要從思想上重視，更重要的是行動上要落實，而落實的首要問題和根本問題是環保資金投入和環境設施建設。要加快建設垃圾場運轉和處理的相關設施，盡量就地解決，不使污染源擴大。
（四）加強農村環境隊伍建設，提高農村生態環境保護的監督管理水平。
農村環境整治工作是一項社會公共事業。它作為公共品的屬性這一特點，需要國家從制度安排上下功夫，要建立農村生活垃圾、水污染的處理系統，加快各級環保機構的設置，加強農村環境隊伍建設，增強環境檢測站的監控能力。要探索相應的機制來確保農村生態環境保護的順利進行，努力克服環境保護中可能出現的“搭便車”行為和可能出現的相關困境。中國這么大的一個國家，9億農民，這么多的農村生活垃圾，這么嚴重的水污染，這不是一件小事情！由于傳統城鄉二元結構的影響，環境保護的重點常常在城市，農村是環境保護的真空地帶，環境管理體系和管理措施嚴重缺乏，這是當前農村環境治理上的典型病癥。國家環保總局副局長潘岳曾指出：“中國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市。而我國農村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放，農村環保設施幾乎為零。”③為此，必須開展農村環境綜合整治，積極開展美麗鄉村創建活動。各級環境保護部門要加強農村生態環境保護監督管理隊伍的建設。省、市環境保護部門必須設立專門生態環境保護機構，專人專職負責農村生態環境保護工作；縣級環境保護部門必須把農村生態環境保護作為重點工作來抓，特別是生態環境保護任務重的地區，尤其要加強生態環境保護的機構和能力建設。要積極開展生態環境監理，加強農村生態環境監測能力建設，努力提高統一監督管理水平；要有計劃地開展人員培訓，不斷提高農村生態環境保護監督管理隊伍的素質，切實把農村生態環境保護監督管理工作做到實處。
注釋：
①《辭海》，上海辭書出版社，2002年，第706頁。
②陳文勝，王文強：《農村生活垃圾的環境污染問題與對策》，《湖南社會科學》2007年第4期。
③《環保要講社會公平(專家解讀)》，《市場報》2004年10月29日。
參考文獻：
[1]李穎紅，馮華：《關于完善我國環境資源保護法的立法建議》，《安徽農業大學學報（社會科學版）》2008年第5期，第61頁。
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[3]陳啟明：《生態文明視野下的農村環境問題探析》，《農村經濟》2009年第9期。
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[5]黃明杰：《中國農村環境保護的定位和策略分析》，《農村經濟》2011年第7期。
[6]路明：《農村環境污染根在城鄉二元結構》，《人民論壇》2008年第9期。
[7]任曉冬，高新才：《中國環境問題及對策分析》，《經濟體制改革》2010年第3期。
[8]張玉林：《政經一體化開發機制與中國農村的環境沖突》，《探索與爭鳴》2006年第5期。
作者簡介：鄧秀華，湖南省社會科學院人力資源研究所研究員。
來源:第二屆隆平國際論壇
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