以農村戶籍為標準認定農民身份的作法飽受法學界詬病。當前我國針對統籌城鄉發展及農村社會治理的改革，不斷出臺新的政策、法律，但都沒有對農民的資格作出明確的定義。要維護好農民的合法權益，最好的辦法就是給農民一個明確的身份。新時代農民資格以是否擁有家庭土地使用權、是否以家庭使用土地憑證享受農村集體經濟組織收益、承擔農村集體經濟組織義務作為認定標準，這樣有利于解決農民與農民集體之間“兩張皮”的問題，有利于統籌城鄉協調發展。
一、新時代農民資格認定的法律定位
要弄清新時代農民資格，不僅要清楚改革開放前農民的歷史情況，還要了解新中國建立前農民的歷史情況。
新中國建立前的農民，是指靠從事農業勞動為生的人。是在原始社會瓦解時隨著生產資料私有制和階級的產生而出現的。在不同的歷史時期，農民的經濟性質不同。在奴隸社會，有自耕農和隸農。前者是以小塊土地所有制為基礎，從事個體勞動的自由農民；后者是向大土地所有者租種小塊土地、地位介于自由農民和奴隸之間的佃耕者。在封建社會，除了自耕農以外，中國大量存在的是租種地主土地的佃農。隨著封建社會的瓦解和資本主義的發展，農民的分化加劇，形成了雇農、貧農、中農和富農等階層。民國時期，由于工業生產的落后，農民為中國社會勞動力人口主要力量，主要依靠農耕經濟生活，多為佃農、自耕農；這期間除了隨著一部分遷入城鎮進行工商業經營或成為產業工人以外，絕大多數受當時國家工業發展水平的制約滯留在原有出生地。而沒有土地的農民很多依靠給地主打工生活，根據工期的長短這些農民多被稱為“長工”和“短工”，“長工”指常年被地主雇傭的農民，“短工”則屬于農忙季節時雇傭的農民。
新中國成立至改革開放前的農民，先后經歷了三個歷史時期。一是土地改革時期（1949-1953年），在我國實現了耕者有其田。我國農村存在二千多年之久的封建地主土地所有制土崩瓦解，取而代之的是農民土地所有制。這一時期的農民既是土地的所有者，又是土地的經營者。二是農業合作化時期（1953-1958年），先后經歷了互助組、初級農業生產合作社與高級農業生產合作社。在互助組、初級農業生產合作社時期，農民不僅是土地的所有者，還是土地的集體經營者。在高級農業生產合作社時期，土地的社會主義公有制改造已基本完成。生產隊是基本的組織形式和勞動單位，全體社員參加集體統一勞動。這一時期的農民就是生產隊的社員。三是人民公社化時期（1958-1978年），全國實現了“一大二公”“政社合一”為特征的人民公社。生產隊是人民公社中的基本核算單位，實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產。形成了“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，生產隊是農村集體經濟組織，也是農村基層政權的基本組織單元。1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒發了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著以限制農民流入城市為核心的城鄉二元分治戶籍制度的正式形成。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件體現了兩個“嚴加限制”精神：對從農村遷往城市、城鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農民遷往城鎮的大門。1977年11月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，該文件進一步強調要嚴格控制農民進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。這一時期的農民就是戶口登記在生產隊的農業人口。
改革開放后（1978年至今），經歷了家庭聯產承包責任制改革的逐步形成與統籌城鄉發展的新時期。1978年中共十一屆三中全會后，我國進入了改革開放的新時期，農村實施了家庭聯產承包責任制。1982年《憲法》提出了廢除人民公社政社合一的體制，將人民公社改名為鄉(鎮),實行人民代表大會制度下的人民政府體制；將生產大隊改名為村民委員會，作為基層群眾性自治組織；將生產隊改名為村民小組，村民小組保留了原來生產隊的農村集體經濟組織的身份，實施以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制。家庭聯產承包責任制改革經歷了土地承包期由“三年小調整、五年大調整”到“十五年不變”，后又再延長三十年不變，最后演變成為“長久不變”。土地承包經營權由債權確定為物權，承包期間實行“增人不增地、減人不減地”，規定了承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定，小調整只是限于法律規定的例外情形。土地承包經營權作為用益物權，農戶可以將承包地流轉，自己不直接耕作農地。大量農民從土地耕作中解脫出來，開始從事第二、第三產業職業。1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口。80年代開始，“農轉非”政策發生變化，“農轉非”對象逐漸擴大，控制辦法得到改變。1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，規定已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。2014年7月30日，國務院公布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，宣告中國實行了半個多世紀的“農業戶口”與“非農業戶口”二元戶籍管理模式，退出歷史舞臺。該意見規定，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。大量農村農民遷戶城市居住，從事非農業職業。
綜上所述，學術界對新中國建立前的農民定位為：“從事農業生產的勞動者”；對新中國建立后土改時期的農民定位為：“自耕農”；對農業合作化時期及人民公社時期的農民定位為：“社員”；對家庭聯產承包責任制后，我國法律界對農民定位為：“戶籍登記在農村村民小組的農業人口”，因此，又稱為村民。
對新時代農民資格的法律定位，是對新中國建立前的農民資格的法律定位和新中國成立至改革開放前的農民資格的法律定位的“揚棄”。強調“揚棄”，是指在繼承和保留新中國成立后至改革開放前“農村集體經濟組織”的歷史傳統的同時，拋棄新中國建立前“從事農業勞動為生”及中國成立至改革開放前“農業戶口”等不符合當代國情，為農民群眾所不能接受的那些內容。因此，將農村集體經濟組織成員定位為（新時代的）農民，符合中國特色社會主義的歷史傳統，更符合新時代中國特色社會主義的國情。
二、新時代農民資格認定的法律標準
農民與土地的關系，是我國歷史上最為重要的生產關系，也是新中國成立后農村改革不變的主線。新時代農民資格的認定應當是圍繞家庭人員與農村集體經濟組織的土地法律關系進行探討，以是否擁有家庭土地使用權、是否以家庭使用土地憑證享受農村集體經濟組織收益、承擔農村集體經濟組織義務作為認定標準，可以分別從家庭土地承包權與宅基地使用權兩個方面進行分析。
（一）家庭土地承包權是認定農民資格的法律標準之一
家庭土地承包權，在農村集體經濟組織內部通過家庭承包方式取得。農村改革開放之初，因土地承包期比較短，一般約定為三年，因此，土地承包經營權都歸農戶。后來隨著政策、法律修改，土地承包期延長至30年不變，加上大量農民進城務工，不再直接經營承包土地，而是將承包地流轉他人經營，農戶家庭的經營方式發生了變化，就形成了集體經濟組織擁有所有權、農戶家庭享有承包權、其他主體行使經營權的三權分置新格局。土地承包經營權分離成土地承包權與經營權，前者是帶有身份性質或者成員權性質的權利，非本集體經濟組織成員不得享有；后者沒有成員權性質的限制，非本集體經濟組織成員也可以擁有土地經營權。土地承包權是以農村集體經濟組織成員身份為基礎的權利，只能由本集體經濟組織成員享有，屬于民事權利體系中的專屬權。正是這種專屬權關系，恰恰說明了，農戶家庭人員作為土地承包權人，就是農村集體經濟組織成員。因此，家庭土地承包權是認定農民資格的法律標準。
（二）宅基地使用權是認定農民資格的又一法律標準
宅基地使用權，是指經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其內部成員用于建筑住宅及其他附屬物的、無使用期限的建設用地使用權。根據《土地管理法》和《物權法》的有關規定，宅基地使用權具有資格性。這里的“資格性”,是指獲取農村宅基地使用權的主體必須是本集體經濟組織的內部成員，從宅基地使用權與農村集體經濟組織成員資格相互聯系的性質來看，宅基地使用權是認定農民資格的法律標準之一。
家庭土地承包權與宅基地使用權統稱為家庭土地使用權，又稱為家庭使用土地。通常應當以家庭使用土地為標準進行認定農村集體經濟組織成員，取得家庭使用土地的農戶，其全體家庭人員就是本集體經濟組織成員。因此，農村土地承包經營權證書與宅基地使用權證書，不僅是農戶擁有家庭使用土地的憑證，而且是農民資格認定的憑據。
三、新時代農民資格認定的法律意義
（一）以家庭使用土地作為認定農民資格的標準，有利于解決農民與農民集體之間“兩張皮”的問題
當前我國農村存在著兩種改革思路。第一種思路是以家庭聯產承包責任制為代表的農村基層經營體制改革，僅注重對土地承包經營權的創新，忽視了對農民資格的認定；第二種思路是以村民委員會為代表的農村基層自治體制改革，僅注重對農村基層民主管理的創新，同樣忽視了對農民資格的認定。這兩種農村體制改革都體現了還權于民的思路，但兩種改革單兵突進的問題也隨之而出。其中最為突出的問題是我國現行的各種涉農法律或者政策文件，都沒有對農民資格的認定標準作出規定，農民的概念模糊。農民與農民集體之間出現了“兩張皮”的問題，導致農村基層工作實踐中農民與農民集體之間容易發生互相扯皮。如：進城落戶居住的農村承包經營戶以自己不是農村居民為由拒絕農村集體經濟組織分配的義務；或者，農村集體經濟組織通過民主議事程序依據戶籍或者經常居住地的標準不認可外出農民的身份，侵害戶籍不在本村及不在本村經常居住、但是在本村有家庭使用土地的農民的合法權益。并且，人民法院經常認為該類成員身份案件屬于農村基層自治糾紛，不屬于民事訴訟的受案范疇，農民的司法救濟得不到保障。
以家庭使用土地作為認定農民資格的標準，本戶在取得家庭使用土地的同時，其家庭全體人員自動的成為本集體經濟組織成員，也就是法律概念上的農民；通過這樣的制度設計，農民的資格得到了保障，有效的解決了傳統農民身份認定制度（即要求經過派出所登記為本集體經濟組織家庭戶口成員后才能夠成為農民）的不足。因此，農村集體經濟組織不可以剝奪農民資格，農民不得以放棄集體經濟組織成員資格為由不履行集體義務。農村集體經濟組織通過村民會議制定管理章程，選舉管理機關代表集體行使土地所有權。明確了農民與農村集體經濟組織之間的權利義務關系。
（二）以家庭使用土地作為認定農民資格的標準，有利于統籌城鄉協調發展
我國學術界對統籌城鄉協調發展的研究，多以加快農村勞動力向城市轉移為主要思路，并把放松城市戶籍登記條件看成是統籌城鄉協調發展的改革突破口。但是統籌城鄉協調發展的關鍵是實現城市、農村的社會主義市場經濟一體化，特別是要不斷提升城市、農村之間“對流式開放關系”而存在的經濟制度與經濟秩序。通俗的說法，就是要打破城市與農村之間的壁壘。這個壁壘，從表面上看是城鄉二元分治的戶籍管理制度，但從深層次看，是農村土地管理制度。國有土地使用權可以入市，農民可以進城買房買地。而農戶家庭使用土地限制于本集體經濟組織內部轉讓，城市居民不能夠到農村買房買地，導致城市民間資本向農村市場投資渠道不暢通，成為了振興鄉村的瓶頸。
以家庭使用土地作為取得農民資格的標準，有利于探索農民的退出機制。戶主轉讓家庭使用土地的同時，其家庭全體人員的集體經濟組織成員資格一并轉讓，權利人在取得家庭使用土地的同時本戶家庭人員自動成為本集體經濟組織成員。這樣，地方人民政府與相關職能部門以及農村集體經濟組織不得違背進城落戶農民意愿強迫其退出家庭使用土地，在充分尊重意思自治的基礎上，通過有償的方式將進城落戶的農民退出農村集體經濟組織，城市居民可以通過取得家庭使用土地方式而成為農村集體經濟組織成員。
綜上所述，農民是取得農村集體經濟組織的土地使用權的家庭人員，也是農村集體經濟組織成員，是以家庭使用土地憑證享受農村集體經濟組織收益、承擔農村集體經濟組織義務的個人。
（作者系隆回縣人民法院一級法官；來源：《中國鄉村發現》2021年第4期）
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