——為有源頭活水來
全國農(nóng)村改革試驗區(qū)名單
首批24個：
1.北京市大興區(qū)2.河北省唐山市玉田縣3.山西省朔州市4.吉林省長春市九臺區(qū)5.黑龍江省齊齊哈爾市克山縣6.上海市閔行區(qū)7.江蘇省蘇州市8.浙江省溫州市9.安徽省宿州市10.福建省三明市沙縣11.江西省南昌市南昌縣12.山東省棗莊市13.河南省新鄉(xiāng)市14.湖北省武漢市15.湖南省懷化市沅陵縣16.廣東省云浮市17.廣西壯族自治區(qū)百色市田東縣18.貴州省畢節(jié)市19.云南省紅河哈尼族彝族自治州開遠(yuǎn)市20.西藏自治區(qū)拉薩市曲水縣21.陜西省延安市吳起縣22.寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣23.大連市甘井子區(qū)24.安徽省龍亢農(nóng)場
第二批34個：
25.北京市通州區(qū)26.天津市寶坻區(qū)27.河北省邯鄲市曲周縣28.山西省晉中市祁縣29.內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市阿榮旗30.內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市達(dá)拉特旗31.遼寧省鞍山市海城市32.江蘇省南京市33.江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)34.江蘇省淮安市洪澤縣35.浙江省嘉興市海鹽縣36.浙江省金華市義烏市37.浙江省紹興市柯橋區(qū)38.安徽省六安市金寨縣39.安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣40.福建省寧德市屏南縣41.福建省泉州市永春縣42.山東省泰安市東平縣43.河南省信陽市44.湖北省宜昌市秭歸縣45.湖南省長沙市瀏陽市46.廣東省清遠(yuǎn)市47.廣西壯族自治區(qū)玉林市48.重慶市永川區(qū)49.重慶市梁平縣50.四川省成都市51.四川省內(nèi)江市市中區(qū)52.四川省巴中市巴州區(qū)53.四川省眉山市彭山區(qū)54.貴州省遵義市湄潭縣55.陜西省西安市高陵縣56.甘肅省金昌市金川區(qū)57.甘肅省天水市甘谷縣58.青島市黃島區(qū)
【編者按】為做好新形勢下農(nóng)村改革工作，2011年以來，中央先后批準(zhǔn)了58個農(nóng)村改革試驗區(qū)。幾年來，農(nóng)村改革試驗區(qū)圍繞各自試驗任務(wù)，積極探索、大膽試驗，取得了階段性成效，初步形成了一批試驗成果。本期5-8版推出“改革試驗區(qū)特刊”，專題梳理總結(jié)了農(nóng)村改革試驗區(qū)運(yùn)行情況、實踐經(jīng)驗和發(fā)展方向，以資各地借鑒。
西北，塞上小江南，寧夏回族自治區(qū)平羅縣西靈村。“現(xiàn)在孩子上學(xué)也方便了，還不花一分錢！”因為有償退出耕地和宅基地，陳月義一家的新生活充滿了幸福和希望；
嶺南，粵北山區(qū)，廣東清遠(yuǎn)英德市葉屋村。“過去一叢竹子都要涉及兩家人，塊塊田埂線咋畫都能吵紅了臉，如今在理事會的協(xié)調(diào)下，不僅推動了全村土地流轉(zhuǎn)，而且修路建渠，充滿了干事兒的勁頭”；
西南邊陲，云嶺高原，云南省開遠(yuǎn)市樂白道街道辦事處舊寨社區(qū)。48戶居民因為即將告別老舊村宅，搬進(jìn)別墅式小區(qū)，從農(nóng)村邁向城市而心情極好；
東南沿海，閩江下游，福建省沙縣高橋鎮(zhèn)官莊村。“原來貸款實在太難了，現(xiàn)在只要信用好，從銀行貸十萬塊錢，兩三天就能拿到手。”在以小吃聞名全國的沙縣，徐道平對他的信用格外看重；
東北大糧倉，黑土地上，黑龍江省克山縣仁發(fā)合作社。吸納農(nóng)戶2638戶，直接經(jīng)營土地5.4萬畝，畝均分紅910元，帶動入社農(nóng)戶畝均多增收520元……
這些成績和變化來源于改革，這一幕幕景象來自農(nóng)村改革試驗區(qū)。
2011年年底，為做好新形勢下的農(nóng)村改革工作，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門批復(fù)在全國建立了新形勢下首批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)，啟動了新一輪農(nóng)村改革試驗工作。2014年又增設(shè)了第二批34個農(nóng)村改革試驗區(qū)。
各地試驗區(qū)扎根農(nóng)村改革的廣闊天地，在實踐中積極探索，在創(chuàng)新中推進(jìn)改革，圍繞現(xiàn)代經(jīng)營體制、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村金融等開展了一系列卓有成效的農(nóng)村改革的創(chuàng)新試驗，不僅成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的主旋律，也引領(lǐng)推動全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷向縱深發(fā)展。
使命與擔(dān)當(dāng)
開展農(nóng)村領(lǐng)域的改革試驗，既是為全面深化農(nóng)村改革積累實踐經(jīng)驗，是歷史賦予農(nóng)村改革試驗區(qū)的光榮使命；也是為補(bǔ)齊“四化同步”農(nóng)業(yè)短板和全面建成小康社會探索制度路徑，是時代賦予農(nóng)村改革試驗區(qū)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
鄧小平同志曾經(jīng)指出，“改革就是一場偉大的試驗”，“改革要先進(jìn)行試點，局部推廣，成熟一個解決一個。”
新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對農(nóng)村改革試點工作高度重視。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，對認(rèn)識還不深入但又必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點先行，找出規(guī)律、凝聚共識，不斷把改革開放引向深入。李克強(qiáng)總理多次要求，要扎實做好農(nóng)村改革試點工作。汪洋副總理也指出，今天推進(jìn)改革的復(fù)雜程度、敏感程度、艱巨程度，一點都不亞于30多年前，我們必須承擔(dān)起自己的歷史責(zé)任。
回望我國改革開放的一路征程，每一次重大制度變革，都不同程度地來源于試點試驗，農(nóng)村改革更是如此。從實行家庭承包經(jīng)營到穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，從取消統(tǒng)購統(tǒng)銷到放開產(chǎn)品和要素市場，從廢除人民公社到實行村民自治，從改革農(nóng)村稅費(fèi)制度到推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所有這些農(nóng)村重大改革的背后，試點試驗都發(fā)揮了不可替代的重要作用。
在農(nóng)村改革波瀾壯闊的圖景當(dāng)中，農(nóng)村改革試驗區(qū)寫下了濃墨重彩的一筆。上世紀(jì)80年代中后期，取得了一批重要成果，為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在發(fā)生深刻變革。農(nóng)村改革面臨的問題更加復(fù)雜，深化農(nóng)村改革的任務(wù)更加繁重。
大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)城，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制需要進(jìn)一步深化改革；
成本“地板”抬升、價格“天花板”封頂、資源環(huán)境“硬約束”加劇，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要進(jìn)一步深化改革；
增產(chǎn)不增收、務(wù)工收入缺乏保障、財產(chǎn)性收入活力不夠，農(nóng)民收入需要進(jìn)一步深化改革；
提升農(nóng)村公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要進(jìn)一步深化改革……
改革，是發(fā)展最關(guān)鍵的勝負(fù)手。而對于中國這樣一個大型航輪來說，改革創(chuàng)新，離不開試點試驗。建立農(nóng)村改革試驗區(qū)的目的就是要通過試點探索“趟過深水區(qū)”，為全局改革和發(fā)展引路。
新一輪改革試驗區(qū)設(shè)立以來，從中央到地方，從頂層設(shè)計到基層實踐，參與人數(shù)，投入財政等決心，農(nóng)村改革試驗區(qū)凝聚了從政府工作人員、到專家學(xué)者，到企業(yè)主體，到普普通通農(nóng)民的期許和共識。
突破與創(chuàng)新
在現(xiàn)行法律政策框架下，農(nóng)村改革試驗區(qū)敢破善立，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，以農(nóng)民發(fā)展需要和利益訴求為導(dǎo)向，勇于探索，主動作為，在農(nóng)村改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展積聚了力量，創(chuàng)造了活力。
盡管經(jīng)過幾十年改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。
“與上世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革試驗相比，現(xiàn)在的農(nóng)村改革試驗區(qū)在任務(wù)、背景、人力、定位等多方面都面臨著更困難的挑戰(zhàn)”，中國社科院學(xué)部委員張曉山說，現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)建立，法律體系也基本完善，可突破創(chuàng)新的空間不比80年代。現(xiàn)在的改革更加注重頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，需要上下結(jié)合、有計劃有步驟地推進(jìn)。相對而言，改革面臨的制約因素更多。
另外，現(xiàn)在的改革是對既有利益格局的調(diào)整，推進(jìn)改革的難度加大；改革涉及的范圍更廣，更需要整體考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)。與過去的改革相比，新形勢下的農(nóng)村改革深層次問題更多，兩難問題更多，更具有艱巨性、復(fù)雜性。
如何在相關(guān)法律和制度的框架下推進(jìn)農(nóng)村改革，在各種利益糾葛下深化改革，有點類似于戴著“鐐銬”跳舞，“如何跳出花兒來”是擺在農(nóng)村改革試驗區(qū)面前的重要任務(wù)。
“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”，一直是中央農(nóng)村政策的重要導(dǎo)向，盡管耕地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計已經(jīng)在理論上為耕地經(jīng)營權(quán)的市場化利用打開空間，但是在實踐中，由于農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)市場不完善、經(jīng)營權(quán)評估和交易平臺的缺失，在大部分地區(qū)仍然只是“沉睡的資產(chǎn)”。
農(nóng)村改革試驗區(qū)圍繞農(nóng)村金融和土地制度的創(chuàng)新試驗，正逐漸喚醒農(nóng)村廣大的沉睡資產(chǎn)，讓農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式更加多樣。
在寧夏平羅縣，專門出臺了《農(nóng)村集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》，并設(shè)立500萬元農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金鼓勵農(nóng)民自愿有償退出“三權(quán)”。截至目前，平羅縣農(nóng)民自愿有償退出產(chǎn)權(quán)1718戶，退出耕地9690畝，插花安置移民1174戶。
土地制度，是國之根本。在不動搖國家土地制度的基礎(chǔ)上，在不違反法律法規(guī)的前提下，平羅縣建立起了靈活的土地退出機(jī)制：在二輪承包期內(nèi)退出的還可以回歸；勞動能力較差的老人更傾向退出承包地；而在城市扎根的年輕人則更傾向退宅基地……所有這一切，都充分尊重農(nóng)民的意愿。
耕地退出為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，但是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展還必須引入金融的活水，而貸款難、貸款貴又一直是農(nóng)村金融的“老大難”。各試驗區(qū)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的創(chuàng)新試驗，使得這一“老大難”問題不僅正在破題，而且正逐步構(gòu)建起農(nóng)村完善的金融服務(wù)體系。
吉林省九臺市開展“直補(bǔ)保”的試驗探索，農(nóng)民種蔬菜和瓜果再也不用擔(dān)心抵押和擔(dān)保了；北京市大興區(qū)，通過金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)的下沉，讓更多的農(nóng)戶和“小老板”貸款更加輕松；加強(qiáng)信用體系建設(shè)；開展互助資金試點……從東北到西南，從城市近郊縣區(qū)到偏遠(yuǎn)山區(qū)，幾年來，以農(nóng)村金融改革試驗任務(wù)的試驗區(qū)緊緊圍繞試驗主題，做出了大量有效探索。
通過試驗區(qū)的改革探索，農(nóng)村金融發(fā)展路徑逐步清晰：建立從縣區(qū)到村級的金融服務(wù)體系、拓展農(nóng)村有效抵押擔(dān)保形式、建立廣覆蓋和動態(tài)調(diào)整的信用體系、探索開展互助性融資擔(dān)保、圍繞特色產(chǎn)業(yè)拓展農(nóng)業(yè)保險、開展合作社內(nèi)部的信用合作……幾年改革試驗下來，農(nóng)村金融的活水源源不息，為改革試驗區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)提供強(qiáng)勁的動力。
有償退出無前例可循；資金內(nèi)部合作面臨法律困境；產(chǎn)權(quán)改革如何以較少的矛盾成本平穩(wěn)推進(jìn)？就是在種種現(xiàn)實約束和挑戰(zhàn)下，農(nóng)村改革試驗區(qū)在農(nóng)村金融、承包土地和宅基地有效退出、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等領(lǐng)域仍在不斷謀求創(chuàng)新，“十權(quán)”登記；“產(chǎn)權(quán)到村、福利到人”；資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)變，農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變……在試驗區(qū)的改革實踐中，中國農(nóng)村改革的基因再一次發(fā)揮作用，既實現(xiàn)了超前探索的效果，同時守住了嚴(yán)控風(fēng)險的底線。
融合與提升
改革和試驗，不僅意味著對原有體制機(jī)制的突破和創(chuàng)新，更意味著對不同主題、區(qū)域和層次的改革試驗任務(wù)的融合與提升。只有把在點上的創(chuàng)新突破連成線、形成面，才能真正讓改革和試驗形成惠及億萬農(nóng)民的立體實踐。
試驗是整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的融合過程，單方面的砸錢、砸人、砸物，砸不出試驗的可持續(xù)發(fā)展。改革，是全面解放生產(chǎn)力的復(fù)雜工程，深入研究各領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性和各項舉措耦合性，才能最大限度調(diào)動各方面能動性，形成發(fā)展的合力。
土地流轉(zhuǎn)之后，進(jìn)城務(wù)工人員的戶籍怎么落實？社保如何并軌？鄉(xiāng)村怎么治理？農(nóng)村的土地又由誰來經(jīng)營？改革試驗，從來都是一連串的連鎖動力鏈條，如果在任何一個環(huán)節(jié)出問題，都可能掉鏈子，影響全局改革成效。
由于部門利益的制約、規(guī)劃側(cè)重點不同，在制約城鄉(xiāng)一體化的諸多因素中，各種規(guī)劃“打架”歷來是各地頭疼的問題，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化規(guī)劃既是城市和鄉(xiāng)村良性發(fā)展的要求，也是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。
在河南省新鄉(xiāng)市改革試驗區(qū)，按照產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)村、土地、公共服務(wù)和生態(tài)規(guī)劃“五規(guī)合一”的要求，逐步建立起“市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃——縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃——鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃——控制性詳細(xì)規(guī)劃——村莊規(guī)劃”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，讓城鄉(xiāng)林林總總的規(guī)劃不再打架。
規(guī)劃的清晰意味著明確了方向和定位，由此帶動各項改革試驗有序協(xié)同推進(jìn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、分類推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、土地集約利用、改革集體產(chǎn)權(quán)制度、建立一體化社會管理體制機(jī)制……在河南新鄉(xiāng)，原本碎片化的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，原子化的發(fā)展主體，正經(jīng)由城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的改革試驗一步步捏合，成長，壯大。
在每一個改革試驗區(qū)，改革和試驗從來都不是孤立的，而是互相聯(lián)動，互為動力和保障的，對各項改革試驗的自主融合、提升，是新時期農(nóng)村改革試驗區(qū)的鮮明特征。
廣東清遠(yuǎn)，以自然村為單元的鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，不僅讓“眉毛胡子一把抓、卻什么都抓不好”的一元管理，發(fā)展出黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)等事務(wù)權(quán)限清晰、職責(zé)明確、多元立體的共治格局，而且從“集體一盤散沙、單個農(nóng)民分散經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，到“整合資源、攥起拳頭謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在廣東云浮，自然村鄉(xiāng)賢理事會還成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重要一環(huán)。
鄉(xiāng)賢理,事會的人挨家挨戶做工作，給農(nóng)戶們算經(jīng)濟(jì)賬，給農(nóng)業(yè)企業(yè)算總體賬。在鄉(xiāng)賢理事會的幫助下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代力量得以與土地資源、農(nóng)村勞動力資源形成更有效的共贏組合。而在廣東云浮改革試驗區(qū)創(chuàng)新的“公司+現(xiàn)代家庭農(nóng)場”的產(chǎn)業(yè)模式，不僅在當(dāng)?shù)芈涞厣l(fā)展出500多家現(xiàn)代家庭農(nóng)場，而且拓展到廣東全省乃至全國，在各地建成現(xiàn)代家庭農(nóng)場2900個，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新生力量。
改革具有整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性，既要在關(guān)鍵領(lǐng)域努力創(chuàng)新實現(xiàn)突破，又要從全局做好規(guī)劃和頂層設(shè)計，發(fā)揮改革試驗的協(xié)同效應(yīng)。正如四川省社科院副院長郭曉鳴指出，一系列的改革舉措與制度創(chuàng)新表現(xiàn)出強(qiáng)烈的區(qū)域性特征和可推廣價值，改革的系統(tǒng)性顯著增強(qiáng)，綜合成效逐步顯現(xiàn)，各試驗區(qū)試驗方案相對單一的改革內(nèi)容設(shè)計不斷突破深化，開始向系統(tǒng)性的改革邁進(jìn)。
希望與方向
改革試驗從來不會一帆風(fēng)順、一蹴而就。更好發(fā)揮農(nóng)村改革試驗在全局中的重要作用，既需要把改革試驗區(qū)形成的成果經(jīng)驗在更大范圍內(nèi)推廣，也需要進(jìn)一步在完善相關(guān)頂層設(shè)計上持續(xù)發(fā)力，以扎實有效的創(chuàng)新試驗引領(lǐng)農(nóng)村改革全面深化。
通過三年多的努力探索，各試驗區(qū)在完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、農(nóng)村金融、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度等改革方面表現(xiàn)出鮮明特征、取得了顯著成效、積累了大量可推廣的普適經(jīng)驗。
——改革的規(guī)范性穩(wěn)步提高。從改革的總體實施意見，到針對具體改革內(nèi)容的實施辦法或政策，各試驗區(qū)出臺的規(guī)劃、意見、政策、文件、細(xì)則、辦法等都多達(dá)幾十項甚至上百項，有效確保了各項改革沿著規(guī)范化、制度化的路徑穩(wěn)步推進(jìn)。
——改革的覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大。試驗區(qū)的改革內(nèi)容，不再局限于試驗區(qū)內(nèi)部，而且在試驗區(qū)之間、試驗區(qū)之外拓展延伸。從“兩權(quán)抵押”到“五規(guī)合一”；從“宅基地和耕地有償退出”到“股權(quán)量化到人”……越來越多的改革試驗內(nèi)容不僅在試驗區(qū)擴(kuò)大試點，而且部分試驗區(qū)的改革成果正上升為國家層面的政策制度。
——改革的風(fēng)險防范逐步提高。試驗堅持風(fēng)險可控、封閉運(yùn)行的基本原則，既做到了“法無禁止即可為”，又努力確保改革試驗內(nèi)容有法可依，不與現(xiàn)行法律法規(guī)“打架”。在改革的過程中，為基層探索創(chuàng)新留出足夠空間，放手讓基層干部、廣大農(nóng)民群眾去闖、去探索，通過鼓勵支持地方大膽探索創(chuàng)新，堅持以法律為依據(jù)，以農(nóng)民利益為導(dǎo)向。
改革試驗從來不會一帆風(fēng)順。雖然農(nóng)村改革試驗取得了一系列成果，但是在改革試驗道路上還面臨著許多的困難和挑戰(zhàn)。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同，改革試驗必然是起點有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低、重點有不同，不可能整齊劃一。
隨著改革的不斷深入，涉及到的利益調(diào)整問題將越來越多，推進(jìn)改革的難度會越來越大，推進(jìn)改革的方式方法需要進(jìn)一步改進(jìn)，改革的成本和效益也需要更加全面地考量……
改革的法律瓶頸如何突破？改革的持續(xù)性如何保障？改革的均衡性如何提高？改革的成果如何推廣？改革的內(nèi)生動力如何更有效的培育？這些現(xiàn)實問題都需要在未來的改革實踐中一一破解。
但是，只要堅持正確的改革方向方式，“將做好頂層設(shè)計與尊重基層的創(chuàng)造有機(jī)結(jié)合起來，相信群眾、依靠群眾，走群眾路線”，農(nóng)村改革試驗區(qū)的道路就能夠越走越寬闊，為農(nóng)村和全局綜合性改革持續(xù)發(fā)揮先鋒模范作用。
改革從未有窮期，試驗一直在探索引領(lǐng)。在全面深化改革和全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點，農(nóng)村改革試驗區(qū)正以舍我其誰的擔(dān)當(dāng)和凝聚上下的集體智慧，發(fā)揮著不可或缺的作用。
人人有份，份份明晰（江娜 李飛）
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革緊緊圍繞“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”的主線，明確了誰有份、怎么分、分了之后怎么交易的核心問題，既保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，又壯大了集體經(jīng)濟(jì)。
數(shù)十層高的寫字樓，全球連鎖的快餐店，川流不息的車輛和行人……浙江省溫州市虹橋鎮(zhèn)東街村，一點也看不出農(nóng)村的樣子。看起來，它就像一個城區(qū)。
但是，東街村這兩年面臨的問題，和溫州市乃至全國許許多多其他村莊一樣，是個典型的“農(nóng)村問題”：村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民要求產(chǎn)權(quán)改革；村集體經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)發(fā)展，也需要產(chǎn)權(quán)改革。
黨的十八屆三中全會提出的300多項改革任務(wù)中，有超過50項和農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)，其中的重頭戲就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。
2011年，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門批復(fù)在全國建立首批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)，其中，浙江溫州市、上海閔行區(qū)、湖北武漢市、大連甘井子區(qū)等承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗任務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度，正是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系下的重要部分。
“當(dāng)年搞‘三分三改’，理清了改革關(guān)系，現(xiàn)在更是明確了‘確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)’的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主線”，在赴試驗區(qū)采訪的第一站，浙江省溫州市委農(nóng)辦副主任謝小榮告訴記者：“改革的目的只有一個，就是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)。”
要把財產(chǎn)權(quán)利，尤其是集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，交到農(nóng)民手中，并非易事：誰有份、怎么分、分了之后如何交易，一個個問題都需要農(nóng)村改革試驗區(qū)用實踐來回答。
誰有份？
既要結(jié)合現(xiàn)實，給“誰有份”難題開出一副能見效的好藥方；也要尊重歷史，給曾經(jīng)放棄了自己那份的村民配一副后悔藥。
從“大家都有份，但不知道有幾份”，到“你有五份，我有三份”，村集體資產(chǎn)量化到人，好處不用多說，但是困難也同樣擺在面上：憑什么他有份，我沒份？
集體經(jīng)濟(jì)誰有份，是擺在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗面前的第一道難題。
2013年6月，溫州市虹橋鎮(zhèn)東街村34名農(nóng)嫁女及其子女與村委會打了一樁官司：農(nóng)嫁女們不滿的是“以前村里分點啥，都有我們的份兒，領(lǐng)了結(jié)婚證以后就啥也沒有了”，因此，向樂清市法院提起訴訟，請求享受村集體資產(chǎn)分配權(quán)。
在這場官司之前，東街村委會的依據(jù)是一份2012年底，由東街村黨委、村民委員會、村經(jīng)濟(jì)合作社和村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改制小組聯(lián)合制定的村級農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案。
不過，“村規(guī)民約和村民會議集體通過的方案，可能存在‘多數(shù)人暴政’，東街村農(nóng)嫁女狀告村委會就是這樣的情況，如果沒有明確的法規(guī)來確認(rèn)量化對象，就會滋生大量矛盾。”溫州市委農(nóng)辦農(nóng)村改革處處長徐炯向記者提供了一份溫州市中級人民法院出臺的《關(guān)于為我市農(nóng)村綜合改革提供司法保障的若干意見》，里面明確規(guī)定依法界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，加強(qiáng)在冊農(nóng)業(yè)戶口的“農(nóng)嫁女”的合法權(quán)利保護(hù)，使其享有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的同等的分配權(quán)。
有了這部法規(guī)，農(nóng)嫁女“名正言順”地成為了村集體資產(chǎn)的量化對象。溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革制度的設(shè)計者，也從這場官司中獲得一個寶貴的集體資產(chǎn)量化對象確認(rèn)原則：宜寬不宜嚴(yán)、宜納不宜排、宜配不宜補(bǔ)、宜簡不宜繁。
巧合的是，同為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試驗區(qū)的上海市閔行區(qū)，也有一個虹橋鎮(zhèn)，同樣在探索村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革。如果說樂清市虹橋鎮(zhèn)的難題是如何開一個“誰有份”的藥方，那么閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)的難題就是怎樣給曾經(jīng)放棄自己那份的村民配一副后悔藥。
閔行區(qū)是上海的城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，隨著上海變得“越來越大”，虹橋鎮(zhèn)不少村成了無農(nóng)田、無農(nóng)民、無農(nóng)宅的“三無村”。但是，村級組織和村里的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)還在，改制的難題沒有憑空消失。
事實上，早在10年前，虹橋鎮(zhèn)的紅欣村、先鋒村和紅春村就已經(jīng)開始探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制：資產(chǎn)量化，按農(nóng)齡分給村民，村民入股組建股份合作社。但是，當(dāng)時有的村民直接把股權(quán)兌成了現(xiàn)金，還有的村民留下一半的錢，只入了一半的股。到了分紅的時候，入股的村民嘗到了甜頭，沒入股的、少入股的村民只能看著眼紅。
2011年，虹橋鎮(zhèn)再次啟動村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革。這一次，各村不再允許用股權(quán)兌換現(xiàn)金，而是100%資產(chǎn)量化，100%村民入股。先期改革的紅欣村等三個村進(jìn)行再次改革，沒有入股的村民可以重新入股，股份不足的可以補(bǔ)足股份——，有了這副后悔藥，村里前一場股改的后遺癥，徹底沒有了。
怎么分？
股權(quán)分配合理，會帶來分紅，分配不合理，會產(chǎn)生分歧。股權(quán)設(shè)置上要在公平的基礎(chǔ)上包容一些，前期工作要盡可能地扎實一些。
與“誰有份”一并而來的，還有“怎么分”的難題。村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)設(shè)置稍有不慎，就會埋下不公平的隱患，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。
不患寡，而患不均，“怎么分”一度困擾溫州市鹿城區(qū)龍方村長達(dá)十幾年之久。早在2002年，鹿城區(qū)就有洪殿村等9個村陸續(xù)啟動股改，其中5個村完成了改制。5個村的股東年年分紅，龍方村村民看了不免“眼紅”。但在村委會看來，股改不僅會帶來分紅，也會產(chǎn)生分歧。尤其是當(dāng)時市、區(qū)并無一套詳細(xì)的政策指導(dǎo)意見，而龍方村是個城中村，村情又十分復(fù)雜，村干部夾在中間，兩頭為難。
2011年，溫州市全面鋪開農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，鹿城區(qū)及時出臺一系列股改政策，龍方村感覺到啟動村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的時機(jī)成熟了。
為了最大化消除不公平隱患，龍方村沒有設(shè)置集體股，規(guī)避了二次量化的風(fēng)險。個人股由人口福利股、勞動貢獻(xiàn)股和土地承包權(quán)股組成，比例分別為34%、33%和33%。三種股權(quán)的設(shè)置中還考慮到婦女、兒童、定銷戶等特殊群體，平衡了各群體之間的利益關(guān)系。2013年1月，龍方村順利完成了股改。
循著“溫州改革”歷來的軌跡：自下而上的探索很快演變?yōu)樽陨隙碌恼咝袨椤刂莞鞔逶诩w資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置上，普遍不設(shè)集體股，只設(shè)個人股，個人股也由多部分組成，實行“生不增、死不減、長不加、走不收”的靜態(tài)管理。目前，溫州全市99.2%的村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)完成了股改，量化集體凈資產(chǎn)165億元，680.9萬社員持股，而且“很清楚自己持有幾份”。
上海市閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)，集體資產(chǎn)雄厚，一直是其他鎮(zhèn)羨慕的福利大鎮(zhèn)。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革之前，該鎮(zhèn)9個村2.2萬人的福利支出超過1億元。親兄弟，也要明算賬。號上村為了最大程度地弱化矛盾，專門研究了18條統(tǒng)計農(nóng)齡的辦法，對4個村民小組1200多人按兩個時間段做了統(tǒng)計。農(nóng)齡張貼出來，一目了然，分得最少的村民也心服口服。
如何用？
集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革不是一分了之，它的最終目的是讓每個社員都能享受到發(fā)展的紅利，能通過股權(quán)交易真正感受到權(quán)利在自己手上。
在解決了“誰有份”、“怎么分”兩個與“確權(quán)”密切相關(guān)的問題后，改革試驗區(qū)將更多的精力放在“賦權(quán)”和“活權(quán)”上。
占有集體資產(chǎn)股份，理所當(dāng)然地應(yīng)該享受分紅。過去兩年，溫州全市集體經(jīng)濟(jì)股份分紅達(dá)2.98億元，龍方村社員分紅超過1萬元，東街村也在5000元左右。
除了分紅外，股權(quán)還可以質(zhì)押授信、資金互助。在蒼南縣河底高村，村里的舊房改造和農(nóng)貿(mào)市場提升改造就是靠著股權(quán)質(zhì)押，獲得了2.5億元的貸款授信額才實現(xiàn)的。在洞頭縣岙仔村，集體資產(chǎn)量化股份出資300萬元，組建了農(nóng)村資金互助會，用于本村社員海產(chǎn)養(yǎng)殖、捕撈及漁家樂，只用了兩年多時間，就實現(xiàn)盈利60多萬元。
在溫州，像這樣的帶著泥巴味的改革探索還有很多，長虹村的股權(quán)流轉(zhuǎn)交易就是一例。樂清市柳市鎮(zhèn)有個“中國電器城”，這座“城”就建在長虹村。這些年，隨著電器產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，長虹村越來越小，村集體經(jīng)濟(jì)越來越大。2012年2月，長虹村完成了股改，股份經(jīng)濟(jì)合作社每股股金20萬元。
一下子有了這么一大筆資金，社員們有的想改善一下居住條件，有的想做點生意，還有的想還一還以前欠下的債。這些想法能否實現(xiàn)，全看股權(quán)如何變現(xiàn)了。長虹村股份經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)定，個人轉(zhuǎn)讓得來的股權(quán)不得超過總股權(quán)的10%，個人可轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)不能超過社員自有股權(quán)的50%。兩個“不能超過”未雨綢繆，既滿足了村民的資金需求，也不影響集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，最重要的，還確保了每個社員都可以獲得可持續(xù)的收益。
村民間的集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)交易，畢竟不規(guī)范，容易滋生矛盾。“溫州市農(nóng)投集團(tuán)和金投集團(tuán)共同出資，設(shè)立了市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，下轄8個縣市相應(yīng)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分中心，108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站。”溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心總經(jīng)理鄭朝暉向記者介紹說。
“交易平臺上可以交易的產(chǎn)權(quán)品種有12類，目前交易較多的是農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。”謝小榮打了個形象地比喻：高速路已經(jīng)修好了，現(xiàn)在主要跑兩款車，其他車想跑隨時可以跑，不想跑也不強(qiáng)求。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革絕不是搞私有化（秾言）
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是一分了之
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要針對資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的不同類型推進(jìn)分類改革。但是，這項改革絕不是一分了之，絕不是搞私有化，更不是讓農(nóng)民吃村集體經(jīng)濟(jì)的“散伙飯”，而是要維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定。在推進(jìn)這項改革的進(jìn)程中，必須統(tǒng)籌考慮公平和效率、統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)改革發(fā)展。
完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是黨的十八屆五中全會提出的一項任務(wù)。深化農(nóng)村改革，關(guān)系農(nóng)村社會的長治久安。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革則是深化農(nóng)村改革的重要一環(huán)，關(guān)系到農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)，關(guān)系到“十三五”全面建成小康社會的目標(biāo)能否如期實現(xiàn)。
產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟(jì)的核心要義。隨著我國農(nóng)村改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢等問題日益凸顯。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)周邊的不少農(nóng)村，村集體資產(chǎn)市值往往較高。面對巨大利益，在缺少監(jiān)督的情況下，一些村干部“小官大貪”侵吞集體資產(chǎn)現(xiàn)象頻發(fā)。如何激活農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，讓農(nóng)民享有更多財產(chǎn)權(quán)利，同時防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)，成為下一步農(nóng)村改革面臨的一個新課題。
農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)。當(dāng)前，改革思路已經(jīng)明確，就是要針對不同類型資產(chǎn)推進(jìn)分類改革。對于土地等資源性資產(chǎn)，要推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，探索適度規(guī)模經(jīng)營的多種實現(xiàn)形式。對于廠房等經(jīng)營性資產(chǎn)，要推進(jìn)股份合作制改革，明確債權(quán)債務(wù)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、收益分配，將資產(chǎn)折股量化到每個集體組織成員，健全對集體資產(chǎn)運(yùn)營的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制。對于學(xué)校等公益性資產(chǎn)，要探索集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的有效機(jī)制，使其更好地為組織成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革絕不是一分了之，絕不是搞私有化，更不是讓農(nóng)民吃村集體經(jīng)濟(jì)的“散伙飯”，而是要維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要加強(qiáng)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，激活農(nóng)村各類要素的潛能，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，其目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，而不能把集體所有制改垮了、改虛了，不能把集體資產(chǎn)改沒了。正是基于此，中央提出，現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。
協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。“十三五”規(guī)劃建議提出，重點促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。這也在提醒我們，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革的節(jié)奏、方式必須從各地實際出發(fā)統(tǒng)籌考慮。具體來說，要統(tǒng)籌考慮公平和效率、統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)改革發(fā)展。應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實農(nóng)村集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源這“三資”的管理監(jiān)督和收益分配制度，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿、公開公正交易。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰，保護(hù)越有力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力就越大，最終實現(xiàn)建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、利益分配共享、要素配置優(yōu)化、治理結(jié)構(gòu)完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的目標(biāo)。（《經(jīng)濟(jì)日報》2015-11-16）
市場引領(lǐng)潮頭舞（張偉賓 何燁）
以農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制試驗為核心，以市場化為改革思路，云浮的農(nóng)村改革試驗像投入水面的石子，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加速壯大，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)村金融、鄉(xiāng)村治理等多個領(lǐng)域聯(lián)動發(fā)展，并向試驗區(qū)外延伸。
改革，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個不變的主題。尤其是“三農(nóng)”領(lǐng)域，試驗與創(chuàng)新、減負(fù)與松綁，伴隨著中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和新一代農(nóng)民成長走過了改革開放的三十多年。作為中國改革開放的前沿，廣東省一直是體制機(jī)制創(chuàng)新的前行軍。2011年11月，中央重新啟動農(nóng)村改革試驗區(qū)工作，廣東省云浮市承擔(dān)了創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制改革試驗的任務(wù)。
如今新一輪農(nóng)村改革試驗已經(jīng)運(yùn)行4年，試驗區(qū)成效如何？近日，記者走進(jìn)廣東省云浮市，帶您一起探究云浮市農(nóng)村改革的風(fēng)云激蕩。
改革：解決誰來種地的問題
廣東，我國改革開放的先行地區(qū)和前沿陣地，但是粵東粵西大不同。在粵東，昔日一個珠江畔的小漁村逐漸發(fā)展成為今日充滿活力的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。而在粵西、粵北，像云浮這樣省內(nèi)相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)也面臨著與全國大多數(shù)農(nóng)村一樣的改革使命。
勞動力大量向城市集中、土地流轉(zhuǎn)成本增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益下降，分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法有效對接農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)大市場。在云浮，農(nóng)業(yè)的人均增加值在2萬元左右，只相當(dāng)于工業(yè)的五分之一，在這種情況下，誰還去種地呢？與全國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)一樣，原有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式在一定程度上制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提速增效。面對這樣的發(fā)展背景，云浮用市場化的改革思路回答了這一歷史考驗。
“用市場化思路去改革，這是云浮的改革傳統(tǒng)，也是廣東的改革經(jīng)驗”，云浮市委常委馮彤介紹說，以市場化的改革思路，結(jié)合本地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，云浮的改革才能既符合中央改革的頂層設(shè)計，又接云浮農(nóng)村的地氣。
在多方取經(jīng)之后，云浮的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，確立了以“公司+現(xiàn)代家庭農(nóng)場”、“公司+合作社（理事會）+農(nóng)戶”、“合作社+合作社”三個創(chuàng)新機(jī)制的改革試驗。
有著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代基礎(chǔ)的新興市主打“公司+現(xiàn)代家庭農(nóng)場”這一“公司+農(nóng)戶”的2.0升級版改革方式；有合作基礎(chǔ)和自然村理事會基礎(chǔ)的羅定市、云安縣等主要探索試驗“公司+合作社（理事會）+農(nóng)戶”經(jīng)營機(jī)制；依托農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢資源和特色產(chǎn)品，云城區(qū)、郁南縣主要探索試驗“合作社+合作社”經(jīng)營機(jī)制……
畜牧業(yè)巨頭溫氏集團(tuán)，在新興建設(shè)現(xiàn)代化家庭養(yǎng)殖場500余家，公司為農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料、技術(shù)指導(dǎo)、資金支持、產(chǎn)品檢測和市場銷售等社會化服務(wù)，公司從產(chǎn)前到產(chǎn)后一條線上把握養(yǎng)殖的質(zhì)量和安全。
在羅定市，以亞燦米、聚龍米為主要品牌的稻米產(chǎn)業(yè)，采用“公司+合作社（理事會）+農(nóng)戶”這一經(jīng)營模式快速發(fā)展，“羅定稻米節(jié)”已經(jīng)成為全市最響亮的名片之一，羅定市，這個位于粵西山區(qū)的縣級市，也多次榮獲國家糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的稱號。
在郁南，合作社發(fā)展實現(xiàn)了從松散型到專業(yè)化的聯(lián)合，朱氏明記果業(yè)等12家合作社組建了流通型的聯(lián)合社；水松根合作社等組建了技術(shù)指導(dǎo)型的聯(lián)合社；信達(dá)繭絲綢公司組建了公司+合作社的經(jīng)營共同體……合作社組合起來，從汪洋中的一只船，升級成為全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)合艦隊。
無論是+現(xiàn)代家庭農(nóng)場，還是+理事會，或者+合作社，政府搭臺，市場唱戲，都是這里產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要思路。這樣的改革思路，富了新型經(jīng)營主體，富了企業(yè)，也富了一方經(jīng)濟(jì)。
在簕竹鎮(zhèn)石頭沖村，今年46歲的溫志開是與溫氏合作的家庭農(nóng)場主，他的農(nóng)場有2個雞舍，一年能飼喂6萬多只雞，年利潤將近20萬元。而像他這樣的現(xiàn)代家庭農(nóng)場，已經(jīng)成為新興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個個排頭兵。
創(chuàng)新：如何種出效益的關(guān)鍵
模式好不好，效益是核心。為提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較效益，云浮著力從技術(shù)、管理和體制機(jī)制上開展創(chuàng)新。
“雞苗、飼料、疫病防疫、銷售都不需要我操心，連雞糞都有償回收。我養(yǎng)了23年的雞，現(xiàn)在是越來越省勁，效益還比以前高。”溫志開說，從2011年開始升級家庭農(nóng)場的硬件設(shè)備，現(xiàn)在只需要在手機(jī)上點擊操作，兩個人就可以完成了整個農(nóng)場一批1.4萬只雞的飼喂工作，每年比以前多養(yǎng)4.1萬只，比傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式增效7.38萬元。
溫志開的家庭農(nóng)場升級，離不開溫氏集團(tuán)的創(chuàng)新：自動料線和自動升降系統(tǒng)，開放式雞舍要求安裝（半）自動卷簾系統(tǒng)、熱水循環(huán)、暖風(fēng)爐等保溫設(shè)備……各種物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)裝備被廣泛運(yùn)用；運(yùn)苗車隊、屠宰隊伍、防疫隊伍、銷售回收，各種專業(yè)化的社會服務(wù)團(tuán)隊成為這些家庭農(nóng)場提質(zhì)增效的重要法寶。
創(chuàng)新是技術(shù)層面的創(chuàng)新，更是管理和體制機(jī)制層面上的創(chuàng)新。
云浮自然村有著豐富獨立的治理經(jīng)驗，但是長期以來，一直是農(nóng)村發(fā)展的“不動產(chǎn)”，而“公司+合作社（理事會）+農(nóng)戶”的模式創(chuàng)新，則讓農(nóng)村傳統(tǒng)的治理資源和經(jīng)驗成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展增值的“流動資產(chǎn)”。
如果說“公司+現(xiàn)代家庭農(nóng)場”是適應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化向規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化發(fā)展的要求，那么“公司+理事會+合作社”則是以理事會作為連接紐帶，實現(xiàn)合作三方利益的最大化。
羅定市是一個傳統(tǒng)水稻種植之鄉(xiāng)，而真正把羅定大米的品牌打響并走出去的則是羅定市稻香園農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。稻香園通過與種植大戶、農(nóng)戶簽訂生產(chǎn)與購銷合同等形式，建設(shè)核心示范基地5000畝，采取的就是“公司+理事會+合作社”的一條龍經(jīng)營模式。
“在農(nóng)村，基于親緣、地緣等的社會資本在人與人之間的溝通與協(xié)作方面發(fā)揮著巨大作用，這是成立理事會的主要動因。從2011年開始，我們有組織地在云浮每個自然村建立鄉(xiāng)賢理事會，主要是發(fā)揮老黨員、村干部、返鄉(xiāng)能人的公益心和為鄉(xiāng)做事的積極性，協(xié)調(diào)公司與農(nóng)戶之間的利益分配，并為農(nóng)民爭取話語權(quán)。”云浮市農(nóng)業(yè)局局長陳雄榮介紹說。
“我們與農(nóng)戶合作，對雙方來說，都是有利的，而這個利益的連接點就是土地，我2007年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，理事會在協(xié)商土地流轉(zhuǎn)問題上對我們企業(yè)的幫助相當(dāng)大，減少了公司與農(nóng)戶直接協(xié)商的交易費(fèi)用。”稻香園的總經(jīng)理陳炳佳說。
在羅鏡鎮(zhèn)黃村，這里有稻香園的1000畝有機(jī)水稻種植基地，田園植保專業(yè)合作社負(fù)責(zé)著這1000畝水稻的從種到收。此時離收割還有將近一個月的時間，稻粒已經(jīng)逐漸飽滿起來，稻穗低垂著，可以想象一個月后的豐收景象。合作社的理事長同時也是鄉(xiāng)賢理事會的成員黃學(xué)用告訴我們，一開始有20家左右的農(nóng)戶不愿意把地流轉(zhuǎn)出來，如果土地不能連片集中，那么搞有機(jī)種植的一些水利設(shè)施也就無從談起。
鄉(xiāng)賢理事會的人挨家挨戶做工作，給農(nóng)戶們算經(jīng)濟(jì)賬，“公司給每畝地的租賃價格是900元，比農(nóng)戶自主經(jīng)營純收入高出400元，農(nóng)民在地里干活還有收入。”合作社理事黃連昌說。在鄉(xiāng)賢理事會的幫助下，公司從農(nóng)戶手中租賃來的土地形成了核心種植區(qū)域，統(tǒng)一品種，統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)和質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一配送農(nóng)業(yè)投入品，統(tǒng)一產(chǎn)品收購、加工和銷售，在生產(chǎn)過程中，植保、農(nóng)機(jī)服務(wù)等田間管理事務(wù)，也由鄉(xiāng)賢理事會組織服務(wù)隊完成。
“整個種植過程的統(tǒng)一管理，也使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在每個環(huán)節(jié)都是可控制的。”駐村農(nóng)技員李德興說。
“公司+理事會+合作社是羅定市現(xiàn)代優(yōu)質(zhì)稻米產(chǎn)業(yè)化發(fā)展探索出的新模式，對于這三方來說，就好像三角形的三個支點，形成了穩(wěn)定的利益共同體。公司這種標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)操作穩(wěn)定了產(chǎn)品質(zhì)量，農(nóng)戶得到是長期穩(wěn)定的收益，理事會是潤滑劑，代表公司組織生產(chǎn)，同時也代表農(nóng)戶表達(dá)訴求。農(nóng)業(yè)的比較生產(chǎn)效益得到提升，整個產(chǎn)業(yè)得以壯大。”云浮市農(nóng)業(yè)局副局長梁勝華說。
以創(chuàng)建國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范市為宏觀平臺，以大力建設(shè)生態(tài)文明村為微觀載體，強(qiáng)化農(nóng)村金融對現(xiàn)代經(jīng)營體制的支撐，當(dāng)市場化的資源和力量碰到比較效益好的農(nóng)業(yè)項目，加上創(chuàng)新高效的農(nóng)業(yè)組織形式，云浮的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐越走越快，也越走越可持續(xù)。
試驗：探索引領(lǐng)發(fā)展實踐
云浮的改革已經(jīng)擴(kuò)展到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)村金融、鄉(xiāng)村治理等多個層面和領(lǐng)域。最初的農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制的創(chuàng)新為后期改革深入和拓展無疑提供了寶貴經(jīng)驗。據(jù)了解，到2013年底，全云浮市已培育發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會8154個，基本實現(xiàn)全覆蓋，村規(guī)民約、公共事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益管護(hù)、“三資”管理、矛盾調(diào)解等等，鄉(xiāng)賢理事會都在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
改革試驗4年的時間，產(chǎn)業(yè)帶動、土地流轉(zhuǎn)、金融支撐、協(xié)同共治、生態(tài)文明村的改革實踐展現(xiàn)出良好的經(jīng)濟(jì)社會效果。農(nóng)民收入得到很大提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在先進(jìn)技術(shù)的支持下效益增幅巨大。
云浮試驗區(qū)，充分利用當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、資源和治理優(yōu)勢，遵循農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，探索多種模式共存共贏的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，理順和完善各個市場主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的輻射帶動能力，著力破解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展難題。
改革的成效顯而易見，而且不僅僅體現(xiàn)在云浮，改革的示范效應(yīng)和紅利也在不斷向外拓展。
溫氏集團(tuán)不僅在新興市建設(shè)了500多家現(xiàn)代家庭農(nóng)場，而且拓展到廣東乃至全國，共投入2億元資金和3億元無息貸款，在全國建成現(xiàn)代家庭農(nóng)場2900個。
以自然村鄉(xiāng)賢理事會為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，不僅有效帶動了云浮老百姓的增收致富，也為進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理提供了實踐范例。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)辛賢教授對此評價，鄉(xiāng)賢理事會能夠彌補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的問題，理事會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村面貌改善、農(nóng)村信用體系建設(shè)等方面具有不可替代的作用。
對于云浮來說，改革試驗，一直是進(jìn)行時。云浮人在思考，云浮人在行動，云浮的農(nóng)村改革試驗正在市場的引領(lǐng)下，從理論走向?qū)嵺`，為云浮和更大范圍的農(nóng)村改革提供經(jīng)驗。
賦予農(nóng)民更有保障的土地財產(chǎn)權(quán)（施維 董文龍）
農(nóng)村土地制度改革，既要創(chuàng)新放活，又要嚴(yán)守底線，既要有一定的前瞻性，也要立足實際。山東棗莊、寧夏平羅的改革在確權(quán)基礎(chǔ)上，放活農(nóng)村土地包括交易（流轉(zhuǎn)）、抵押、入股、處置（退出）等在內(nèi)的廣泛財產(chǎn)性權(quán)利。在還權(quán)賦能的同時，堅持尊重農(nóng)民意愿，使農(nóng)民利益不受損。
土地制度改革是農(nóng)村改革的核心問題、焦點問題，也是一個敏感問題。
當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，土地制度改革既關(guān)系億萬農(nóng)民的切身利益，也關(guān)乎新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建和社會和諧穩(wěn)定大局，可謂牽一發(fā)而動全身。如何在穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系前提下，更好地放活土地經(jīng)營權(quán)；如何在賦予農(nóng)民更有保障的財產(chǎn)權(quán)利的同時，更好地提高土地的利用效率；如何兼顧法制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，又能體現(xiàn)改革的超前性、創(chuàng)新性？這都需要發(fā)揮好農(nóng)村改革試驗區(qū)先行先試的作用。
以山東棗莊市、寧夏平羅縣等為代表的農(nóng)村改革試驗區(qū)對土地管理制度進(jìn)行了相關(guān)改革試驗，確權(quán)基礎(chǔ)上，放活農(nóng)村土地包括交易（流轉(zhuǎn)）、抵押、入股、處置（退出）等在內(nèi)的廣泛財產(chǎn)性權(quán)利。在還權(quán)賦能的同時，牢牢守住農(nóng)民利益不能受損的底線，取得了一系列創(chuàng)新性成果和寶貴經(jīng)驗。
明晰產(chǎn)權(quán)，確權(quán)先行
電腦屏幕上清晰地顯示著各家戶主的名字和耕地畝數(shù)，用鼠標(biāo)輕輕一點，“張某、64022、第九村民小組、14.53畝”等相關(guān)信息清晰地顯示在屏幕右側(cè)。這是記者在寧夏平羅縣渠口鄉(xiāng)紅陽村看到的土地確權(quán)成果，平羅縣農(nóng)經(jīng)站站長關(guān)尚德告訴記者，平羅縣使用了統(tǒng)一的軟件平臺記錄確權(quán)數(shù)據(jù)，土地權(quán)屬關(guān)系一目了然，有效地減少了爭議。據(jù)了解，平羅縣這一做法只是寧夏推動土地確權(quán)工作的一個縮影。“寧夏率先在全國實現(xiàn)了包括統(tǒng)一工作流程、政策口徑、軟件平臺、航拍采購、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等在內(nèi)的省一級確權(quán)工作統(tǒng)籌。”寧夏農(nóng)牧廳農(nóng)經(jīng)法規(guī)處處長張延平介紹說，“有效地推動了確權(quán)工作順利進(jìn)行。”
推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，必然建立在清晰的權(quán)屬關(guān)系基礎(chǔ)上，農(nóng)村改革試驗區(qū)在土地確權(quán)方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，如棗莊市探索了“兩書、一表、一圖、一合同、一證”確權(quán)登記管理辦法，目前已完成90%以上的確權(quán)任務(wù)；黑龍江克山縣探索了“四統(tǒng)一五到戶”的工作方法，確權(quán)量目前達(dá)到了95%以上。
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，然而一些地區(qū)土地在私下流轉(zhuǎn)，很容易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民利益受損等問題，農(nóng)村改革試驗區(qū)在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益方面進(jìn)行了相關(guān)探索。
據(jù)棗莊市農(nóng)經(jīng)辦主任馮宜勇介紹，棗莊市已建立起了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，實現(xiàn)了包括土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的進(jìn)場交易，規(guī)范了經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。同時，在保護(hù)農(nóng)民利益方面，還探索出了為流轉(zhuǎn)主體發(fā)放《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》的模式。“以往土地流轉(zhuǎn)都是給新型經(jīng)營主體發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證，從長期看，這可能會放大了經(jīng)營權(quán)淹沒了承包權(quán)，當(dāng)發(fā)生糾紛時，農(nóng)民的話語權(quán)就會降低。”馮宜勇對這一模式的意義分析得很透徹：“現(xiàn)在我們以《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》代替《土地使用產(chǎn)權(quán)證》，更加突出的是土地流轉(zhuǎn)的交易性，淡化經(jīng)營權(quán)的概念，這更有利于保證農(nóng)民的利益。”
盤活資產(chǎn)，還權(quán)賦能
對于農(nóng)村改革試驗區(qū)而言，一直在探索更大范圍內(nèi)賦予農(nóng)民對于土地有效的收益權(quán)。其中，實現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)”抵押貸款權(quán)能，是一項重要內(nèi)容。
在棗莊市山亭區(qū)萬恒土地合作社，記者了解到該社入股和流轉(zhuǎn)了土地1600余畝，為了解決經(jīng)營流轉(zhuǎn)資金問題，合作社在2014年抵押了500畝流轉(zhuǎn)土地，貸了100余萬元。“貸款有效地緩解了流動資金不足的問題，讓我增加了農(nóng)用設(shè)施，提高了經(jīng)營水平。”該合作社理事長魏洪軍說。
但是抵押的土地畢竟都是農(nóng)戶的承包地，如何保證農(nóng)民的利益不受損失？各個試驗區(qū)普遍的做法是，進(jìn)行抵押之前，需征求流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶簽字同意。除此之外，棗莊市確立了用于抵押的土地最多不超過流轉(zhuǎn)土地的1/3，向銀行抵押貸款的期限不超過3年的原則。平羅縣則設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，對沒有還貸能力或還貸延期的，可從風(fēng)險基金中先期墊付，既保護(hù)了農(nóng)民利益，也調(diào)動了金融服務(wù)部門的積極性。安徽宿州市則是大力發(fā)展糧食生產(chǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險，以化解因農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險造成的抵押貸款壞賬。
盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，入股也是一種重,要的財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)途徑。從改革試驗的實踐來看，大部分試驗區(qū)采取了土地股份合作社的形式，如在平羅縣的帶動下，寧夏青銅峽市葉盛鎮(zhèn)五星村成立了土地股份合作社，該社由村支部牽頭，以每畝地折合830元為一股，一共設(shè)置總股權(quán)1688股，采取“保底+分紅”的模式。“保底830元，年底還進(jìn)行二次分紅。”該社理事長徐建平介紹說，“再多出的收益還可用于建設(shè)村里的公共設(shè)施。”當(dāng)記者問及把土地交給合作社是否放心時，60多歲正在合作社勞動的入股農(nóng)民楊金山說：“以前土地交給老板們總不放心，現(xiàn)在土地交給村委會辦的合作社，還能多分紅，我們放心著呢！”
棗莊滕州市南沙河鎮(zhèn)也開展了類似的土地股份合作社，實行“保底600元+分紅”的模式；宿州靈璧縣靈南生態(tài)合作社等地開展土地股份合作試點，2013年每畝保底1000元，分紅584元，比土地流轉(zhuǎn)收入高35%-58%。
有償退出，尊重民愿賦予農(nóng)村土地更加充分的財產(chǎn)權(quán)，其中也包括處置權(quán)。為了解決農(nóng)村“空心化”帶來的土地和房屋資源閑置浪費(fèi)，能讓農(nóng)民更順利地邁進(jìn)城鎮(zhèn)化的大門，探索引導(dǎo)有條件的農(nóng)民退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及其房屋財產(chǎn)權(quán)很有必要。但不同于一般財產(chǎn)，土地帶有一定的社會保障性質(zhì)。引導(dǎo)農(nóng)民有償退出“三權(quán)”，最重要的就是充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民利益。
平羅縣靈沙鄉(xiāng)是開展“三權(quán)”有償退出的重點區(qū)域，該地取得的經(jīng)驗被國務(wù)院副總理汪洋稱為“平羅經(jīng)驗”。平羅縣農(nóng)改辦主任顧自軍為記者介紹了它的具體內(nèi)容，“設(shè)立500萬元的退出收儲基金，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源和固定住所的農(nóng)戶，按照自愿有償原則，允許其自愿永久退出‘三權(quán)’，并給予一次性補(bǔ)償。”顧自軍說，“目前，圍繞插花移民安置，已收儲自愿永久退出耕地、宅基地和房屋720戶，轉(zhuǎn)讓耕地3600畝，插花安置移民300戶，為全區(qū)移民安置探索了新途徑、創(chuàng)造了新模式。”
在平羅縣靈沙鄉(xiāng)西靈村，記者見到了從寧夏南部固原市西吉縣搬遷過來的生態(tài)移民陳月義。他告訴記者，2012年他搬遷到了西靈村，到這里時得到了一處宅基地和房子，還有5畝水澆地，現(xiàn)在孩子上學(xué)也方便了，生活也好了，而所有這些，他沒有花一分錢。對此，該村村支部書記田生俊解釋道：“幾年前，村里便引導(dǎo)那些在城市打工、買了房子的村民退出耕地、宅基地，我們給每個退出農(nóng)戶補(bǔ)助了12萬元，移民過來的時候，我們就把這些房子和地免費(fèi)提供給他們。”
圍繞農(nóng)村“三權(quán)”有序退出，其他試驗區(qū)也進(jìn)行了相關(guān)探索，如在棗莊市滕州市南沙河鎮(zhèn)上營村，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)了70多戶老舊無人居住房屋退出，土地進(jìn)行復(fù)墾，用于發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)；黑龍江克山縣出臺專門措施，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城定居，對退出宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)的，給予購樓補(bǔ)助優(yōu)惠，全縣退出農(nóng)戶近900戶，退出土地近2萬畝。
農(nóng)村土地制度改革，既要創(chuàng)新放活，又要嚴(yán)守底線，既要有一定的前瞻性，也要立足實際。正如棗莊市委副書記梁憲廷所言：“農(nóng)村改革和探索必須堅持‘三個有利于’的原則：堅持有利于糧食增產(chǎn)、有利于農(nóng)民增收、有利于適度規(guī)模經(jīng)營。在最根本上，還是要尊重農(nóng)民意愿。”土地制度改革是下一步我國深化農(nóng)村改革的重中之重，農(nóng)村改革試驗區(qū)作為“探路者”取得的這些寶貴經(jīng)驗，值得全國各地結(jié)合自身特點去思考、學(xué)習(xí)和借鑒。
激活鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動力（白鋒哲 郭少雅）
無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是落后山區(qū)，鄉(xiāng)村治理正逐步建立起多元、高效、民主的治理體制機(jī)制，不僅形成“攥起拳頭謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，更重新建立起具有認(rèn)同感和凝聚力的鄉(xiāng)村共同體文化。
鄉(xiāng)村充滿活力！村村迸發(fā)生機(jī)！
從位于長三角中部的第一批農(nóng)村改革試驗區(qū)江蘇蘇州，到地處粵北山區(qū)的第二批試驗區(qū)廣東清遠(yuǎn)；從“華夏第一鋼村”永聯(lián)村、“幸福新家園”蔣巷村、金倉湖畔東林村等一個個江南名村，到2009年人均年收入不足2000元、如今座座樓房拔地起的葉屋村等偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村……采訪所到的每個村子，都給了記者這樣強(qiáng)烈的感受。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化奔涌向前的大背景下，不少地方村莊凋敝、勞動力流失、基層組織癱瘓、村民自治失靈、鄉(xiāng)村治理面臨困境。一個是1300萬常住人口中有700萬外來人口的全國第二大移民城市；一個是農(nóng)村人口仍以外出務(wù)工為主的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。不同的資源稟賦，不同的經(jīng)濟(jì)水平，卻有著共同的精神風(fēng)貌和發(fā)展活力。兩地在鄉(xiāng)村治理上有著怎樣相同的治理理念和機(jī)制？試驗區(qū)是如何將原子化的農(nóng)民個體凝結(jié)成一個個緊密聯(lián)結(jié)的村莊共同體？在農(nóng)村治理上有著怎樣的創(chuàng)新和探索？記者就此進(jìn)行了深入探訪。
從“眉毛胡子一把抓、卻什么都抓不好”的一元管理，到黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)等事務(wù)權(quán)限清晰、職責(zé)明確、多元立體的共治格局
廣東省陽山縣陽山鎮(zhèn)高村村支書梁秀犬如今每天的必做工作是坐在墩背村村口的文化廣場，在郁郁蔥蔥的鳳尾竹下給村民們放音樂、放電影。鄉(xiāng)親們跳起舞來的時候，他就把那些有過小糾紛的鄉(xiāng)親往一起拉：“紅過臉的妯娌，拌過嘴的鄰居，一起搭檔排練個舞蹈，啥矛盾都沒了。”
三年前，做了十幾年村支書的梁秀犬可沒有這么悠閑。高村下轄包括墩背村在內(nèi)的18個村小組，600多戶村民分散在溝溝坎坎的山坳間，“為村民解決糾紛，給村莊進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，每到一個村小組都要花好幾天了解情況，做思想工作。村干部們跑斷了腿，村民的怨氣卻越來越大。”
自古皇權(quán)不下縣，我國農(nóng)村歷來是自治形式。改革開放30多年來，采取的是“鄉(xiāng)政村治”模式。然而隨著時代變遷，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)生改變，許多農(nóng)村發(fā)展陷入困境，臟亂差、頹廢破敗、蕭條無序。
清遠(yuǎn)市委副秘書長、農(nóng)辦主任魯小鵬說，“很多農(nóng)村村級基層黨組織軟弱渙散，黨員年齡嚴(yán)重老化，個別地方一年沒有一次黨員活動，更別說帶動群眾。”此外，村民自治沒有有效落實，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，社會不穩(wěn)定因素多發(fā)，公共服務(wù)水平低下。“農(nóng)村沒人管，沒有建立起強(qiáng)有力的自治組織下的放權(quán)，等于簡單把農(nóng)民推向了市場。”他補(bǔ)充道。
2011-2012年，為了找準(zhǔn)改革突破口，清遠(yuǎn)市市委書記葛長偉帶領(lǐng)調(diào)研隊伍，走遍全市85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，踏訪200多座村莊。“通過摸底分析，發(fā)現(xiàn)根源在于組織化水平偏低，治理模式不適應(yīng)農(nóng)村實際，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)分離，行政功能與自治功能沖突。”魯小鵬說，“當(dāng)時，行政村承擔(dān)108項黨政事務(wù)，其中30多項是重大事務(wù)，幾個村干部疲于應(yīng)對，哪有精力再去落實村民自治？陽山縣黎埠鎮(zhèn)扶村共有71個村小組8000多人，很多村民都沒見過村干部長什么樣，基層治理怎么能效果好？”
抓手在哪里？2012年11月26日，清遠(yuǎn)市下發(fā)了《關(guān)于完善村級基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見（試行）》，探索推進(jìn)“村民自治、基層黨建、政府服務(wù)”三個重心下移，即將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或者自然村）”的基層治理模式；在自然村或者村小組設(shè)立基層黨支部，在行政村一級設(shè)立黨總支部。把原來的行政村改為黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級交辦的工作，開展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項代辦服務(wù)。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革邁出了堅實的一步。
原先的眉毛胡子一把抓、卻什么都抓不好的管理模式，變?yōu)辄h務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、社務(wù)等事務(wù)由不同主體分層治理，形成“多元共治”、權(quán)限明確的治理格局。不到兩年時間，清遠(yuǎn)農(nóng)村原有的諸如土地糾紛、農(nóng)村選舉等“三農(nóng)”難題逐漸破解，涉農(nóng)糾紛下降21%。英德市西牛鎮(zhèn)曾因上訪問題被黃牌警告，通過推進(jìn)農(nóng)村綜合改革實現(xiàn)“零上訪”。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村委會、村民理事會、經(jīng)濟(jì)合作社等組織各司其職，農(nóng)村發(fā)展活力明顯增強(qiáng)。
墩背村村頭這片吸引了全村老少的文化廣場，就是在“三個下移”之后實現(xiàn)的一樁鄉(xiāng)村美事。村民潘大姐指著曾是村里最臟亂差的文化廣場。“擱前幾年，誰也想不到這么好的文化廣場能建起來。搞明白是為大家謀福利的事兒，我們村民都支持，不僅該拆就拆，而且家家出工出勞，干勁兒大著呢。”
千里之外的蘇州，“政社分離”、“政社互動”的治理創(chuàng)新與清遠(yuǎn)有著相同的精神內(nèi)核。在被評為“全國民主法治示范村”的永聯(lián)村，通過厘清職責(zé)，理順關(guān)系，由過去村委會一元化治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展為由永聯(lián)社會事務(wù)管理協(xié)調(diào)小組、永合社區(qū)、永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)合作社、永鋼集團(tuán)、社會組織等五個鄉(xiāng)村治理主體構(gòu)成的多元、立體的治理結(jié)構(gòu)體系。各治理主體職責(zé)明確，有效確保了居民、社員、職工的合法權(quán)益。
走進(jìn)永聯(lián)村議事廳，現(xiàn)代化的民主議事風(fēng)格撲面而來。村民代表開會議事時，非參會對象可通過二層的有機(jī)玻璃和音頻系統(tǒng)了解會議進(jìn)程，議事廳外墻的LED大屏幕也可同步對外直播。永聯(lián)村黨委副書記吳慧芳說，議事會采取圓桌會議的形式，并且設(shè)有當(dāng)事村民、永聯(lián)村委委托人、議事成員三方代表。大家圍坐在一起，不分職位高低都有權(quán)利發(fā)表意見。
從“集體一盤散沙、單個農(nóng)民分散經(jīng)營”的發(fā)展形態(tài)，到“整合資源、攥起拳頭謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式
廣東省英德市石牯塘鎮(zhèn)葉屋村，上世紀(jì)80年代，全村1350多畝土地被分成上萬塊，好壞搭配，水旱摻雜平均分配給全村35戶人家。“我們都開玩笑說，家里的田塊多得像天上的星星。”村民葉冒成說。
過去的葉冒成沒少因為土地的事兒跟鄉(xiāng)親們起爭執(zhí)，“一叢竹子可能要涉及兩家人，塊塊田壘出條田埂連中線咋畫都能吵紅了臉。歸根結(jié)底還是窮，土地承包解決了溫飽問題，可也只能解決溫飽問題。”2009年底，葉屋村人均年收入還不到2000元，是出了名的貧困村。
一方面是因為土地經(jīng)常鄉(xiāng)鄰反目，一方面是土地產(chǎn)出效率低下后的大面積土地拋荒。2008年，葉屋村成立理事會，葉時通被選為理事長。他和理事會成員商量，把村里的地流轉(zhuǎn)起來。葉時通告訴記者，“為了協(xié)商土地整合并塊，理事會的成員有2個月幾乎從早到晚開會，工作不好做。”如今的葉屋村，全村土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，土地劃為養(yǎng)殖、種桑等幾塊區(qū)域規(guī)模化生產(chǎn)，年人均收入3萬元，村民建起新房，一半以上的村民買了小汽車。
魯小鵬對記者說，“只有重心下移，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一，以村小組為單位集體決策村小組集體資產(chǎn)的運(yùn)營，才有可能把村莊的土地、涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)平臺等各項資源整合起來，攥起拳頭辦大事。”近兩年來，清遠(yuǎn)市相繼出臺系列改革配套文件，通過推進(jìn)農(nóng)村土地資源、財政涉農(nóng)資金和涉農(nóng)服務(wù)平臺“三個整合”，不斷激發(fā)著農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。
在蘇州，諸多集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚的村莊，也大多尋到了資源整合的金鑰匙。城廂區(qū)靈峰村十多年前合并擴(kuò)容時，并入的4個村經(jīng)濟(jì)相對薄弱，黨委書記高興元提出“資產(chǎn)統(tǒng)一管理、資金統(tǒng)一使用、建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、收費(fèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、福利統(tǒng)一享受、用地統(tǒng)一調(diào)配”的思路，并以每年每畝責(zé)任田500元、口糧田700元的標(biāo)準(zhǔn)，把土地承包權(quán)從村民手中流轉(zhuǎn)到村里。利用“長”出來的土地資源設(shè)立錦峰工業(yè)園，幾年后靈峰村村級可支配收入由393萬元增加到5000余萬元。
東林村是太倉市政社互動首批試點鎮(zhèn)村，試點三年來，村里的行政權(quán)力漸漸抽離，東林村黨委會和村委會的工作中心從抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向抓農(nóng)民生活后，生產(chǎn)和經(jīng)營由新型經(jīng)濟(jì)組織實施運(yùn)轉(zhuǎn)。該村把改造整理出的1800畝良田組成合作農(nóng)場，實行大承包、小包干、統(tǒng)一種植、集中管理，同時與科研單位合作，種植富硒優(yōu)質(zhì)水稻。科學(xué)技術(shù)、科學(xué)管理打造了科學(xué)發(fā)展的“高地”，水稻畝均收益超過5000元。
從“公共服務(wù)沒人管、共同體意識薄弱”的失序狀態(tài)，到“重新建立認(rèn)同感和凝聚力”的共同體文化
幸福的村子總是相似的，民主權(quán)利落實了，集體經(jīng)濟(jì)壯大了，內(nèi)生活力迸發(fā)了，公共服務(wù)能實現(xiàn)了，村民福利有保障了，文化生活豐富了。
清遠(yuǎn)市陽山縣是廣東省第一批基層公共服務(wù)綜合平臺建設(shè)試點縣，通過整合“一個機(jī)構(gòu)”，集中“一個辦公場所”，統(tǒng)一“一塊牌子”，制定“一張服務(wù)清單”，建立“一支隊伍”，建立一個網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，建立一套保障制度，將面向基層群眾的公共服務(wù)事項納入縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級綜合平臺集中辦理，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)事項“一站式”辦理、“一條龍”服務(wù)。陽山縣167個“村服務(wù)站”已經(jīng)代替村委會，成為村民們辦理事務(wù)、購物、買賣農(nóng)資和休閑娛樂的中心。
記者采訪時，杜步鎮(zhèn)村民林木生正在公共服務(wù)站辦理摩托車年檢業(yè)務(wù)：“過去年檢都要自己跑到縣里去辦，現(xiàn)在村代辦員會把所有資料通過網(wǎng)絡(luò)上傳至縣綜合服務(wù)大廳，再把通過年檢的各項證件送到我家里。過去找村干部辦事，等一天都未必等得到，覺得在農(nóng)村生活真不方便。現(xiàn)在家門口什么都能辦，村里和城里沒啥區(qū)別。”
同樣的現(xiàn)代化便捷服務(wù)，在蘇州的諸多農(nóng)村也已完全實現(xiàn)。在東林村社區(qū)服務(wù)中心，食品安全工作站隨時可以幫村民檢驗食材是否安全；老年人社區(qū)服務(wù)站里，老人們領(lǐng)著一個月1000元的養(yǎng)老金，悠哉哉地打牌、練書法；每逢周末，村里的孩子會到社區(qū)服務(wù)中心參加各項興趣小組活動。村民們自豪地說，“我們的福利，比城里還好。”
現(xiàn)代化的農(nóng)村，是否還有田園牧歌的質(zhì)樸韻味？記者在一個個風(fēng)景如畫的村莊中尋找答案。
常熟市蔣巷村，1000多畝的高標(biāo)準(zhǔn)水稻田由村民建成186幢村民別墅后、退宅還田復(fù)墾而成，行走其間，稻香醉人。新村別墅區(qū)設(shè)有學(xué)校、劇場、商貿(mào)街、活動中心等配套設(shè)施。70多歲的蔣巷村老書記常德盛告訴記者，雖然蔣巷村擁有能夠帶來滾滾財富的常盛工業(yè)園，可他最自豪的，還是能實現(xiàn)“噸糧田”的千畝稻田和如今已經(jīng)被列為常熟市重點旅游項目的蔣巷村生態(tài)園，“這有山有水的生態(tài)園，是蔣巷人挖地為池，堆土成山建成的，老百姓都希望立足泥土，不離家鄉(xiāng)啊。”
陽山縣元江村，在外打拼了一輩子的陳天房被村民們選為村理事長，回村主持村里的公共事務(wù)。理事會動員村民進(jìn)行了土地整合，籌資籌勞進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，重新挖掘這個曾經(jīng)出過12位進(jìn)士、舉人的文化古村落的歷史文化內(nèi)涵。如今的元江村，溪水環(huán)繞，青山吐翠，“狀元橋”和“舉人路”都成了外地游客要專門走上一走的吉祥地。靠發(fā)展村莊旅游和特色養(yǎng)殖，這個曾經(jīng)村路泥濘難行的小村莊成了粵西新興的風(fēng)景勝地。“游客進(jìn)了村，我都告訴他們，房門不用鎖，小轎車不用進(jìn)院。元江村真的能做到路不拾遺，夜不閉戶，因為這是元江村村民共同的家。”守著這片散發(fā)著濃濃傳統(tǒng)文化氣息的村莊，陳天房信心滿滿地告訴記者。
政府還權(quán)于民，村民回歸自治。正是在村民的自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)的過程中，一個個村莊形成了共同體的鍛造，每一位村民找到了心靈上的快樂和精神上的歸屬。
拆掉“大壩”促互融（馮克 高楊）
雖以城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理為主題，將目標(biāo)指向城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除的更高層面、更深層次。除了戶籍制度改革、農(nóng)村社區(qū)化、公共服務(wù)均等化等“規(guī)定動作”，更增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村金融等“自選動作”，讓城鄉(xiāng)要素自由流動、相互融合。
在北方冰封雪飄的季節(jié)，祖國西南邊陲的云南省開遠(yuǎn)市仍是一派生機(jī)盎然。最近，樂白道街道辦事處舊寨社區(qū)有48戶居民心情極好，他們將告別老舊村宅，搬進(jìn)別墅式的同心小區(qū)。這個小區(qū)能夠批準(zhǔn)興建，是開遠(yuǎn)市探索跨村組有償流轉(zhuǎn)宅基地的成果，而舊寨居民能夠共享這一改革紅利，也正是由于開遠(yuǎn)市被列為第一批全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的機(jī)遇。
三年多來，開遠(yuǎn)以“創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)”為主題的改革，打通了城鄉(xiāng)公共資源互流機(jī)制，創(chuàng)新公共服務(wù)均等供給機(jī)制，從政策上基本消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異。與第一批其他23個試驗區(qū)，特別是承擔(dān)城鄉(xiāng)一體化改革試驗任務(wù)的試點相比，開遠(yuǎn)市的改革試驗還有一個突出特點：雖以城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理為改革主題，但將改革納入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中通盤考慮，將目標(biāo)指向城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除的更高層面、更深層次。在內(nèi)容上除了戶籍制度改革、農(nóng)村社區(qū)化、公共服務(wù)均等化等“規(guī)定動作”，還從改革的系統(tǒng)性角度考慮增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村金融等“自選動作”。
因此，開遠(yuǎn)的改革探索所輻射的經(jīng)驗對于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更加具有全國性、全局性的借鑒意義。當(dāng)我們聚焦城鄉(xiāng)一體化改革話題時，將鏡頭搖向那個西南邊陲的城市，記錄下它幾年來試驗包括試錯的歷程，就顯得很有必要。
戶籍之變：同權(quán)同利才能自由遷徙
舊寨社區(qū)現(xiàn)有1100多戶、4200口人，來自之前7個村民小組，他們能夠“一夜”之間整村轉(zhuǎn)戶入城，得益于在成為試驗區(qū)之前、開遠(yuǎn)已經(jīng)在云南省率先實施的戶籍管理制度改革。按照“鼓勵進(jìn)城、自由下鄉(xiāng)”的基本思路，開遠(yuǎn)制定了關(guān)于戶籍管理制度改革的實施意見及相應(yīng)配套細(xì)則。在全市取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，按照公民經(jīng)常居住地登記戶口的原則，將公民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。在城市居住的劃分為城鎮(zhèn)居民，在農(nóng)村居住的劃分為農(nóng)村居民，從根子上消除城鄉(xiāng)“身份歧視”。
“封閉運(yùn)行，先行先試”，成為改革試驗區(qū)給了開遠(yuǎn)更大的制度突破力度和探索空間。戶籍制度改革之后，轉(zhuǎn)戶入城的居民，可以享受城鎮(zhèn)教育相關(guān)政策、城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策、社會保險相關(guān)政策、連續(xù)的計劃生育政策及住房保障有關(guān)政策，而其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)保持不變，農(nóng)村林權(quán)制度政策和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保持不變。而城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng)，不鼓勵不限制，下鄉(xiāng)后不能享受經(jīng)濟(jì)組織的特定權(quán)利，只能享受農(nóng)村基本公共服務(wù)。
這些政策措施的出臺，為農(nóng)民進(jìn)城消除了制度障礙，開通了便捷通道。截至今年6月底，全市累計辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”手續(xù)60346人，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村330人，城鎮(zhèn)化率達(dá)73.26%，在我國西部地區(qū)處于較高水平。
當(dāng)然，戶籍管理制度改革不是簡單地變換一下城鄉(xiāng)居民的身份，權(quán)利的平等問題不解決，所有的身份置換都沒有意義。在保留農(nóng)民入城后幾項原有權(quán)利不變的基礎(chǔ)上，開遠(yuǎn)基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，通過增添社保、教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等待遇政策，統(tǒng)一就業(yè)、撫恤、資助、救助等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)并保障了城鄉(xiāng)居民自由遷徙的選擇權(quán)利。
羊街鄉(xiāng)古城村委會黑泥地社區(qū)是由一個村民小組獨立而成的，全體208戶已經(jīng)整體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在社區(qū)黨總支書記錢保興看來，真正的城鎮(zhèn)化不應(yīng)只是戶籍的城鎮(zhèn)化，“農(nóng)民以前找關(guān)系批城鎮(zhèn)戶口，不是因為城鎮(zhèn)戶口多好，而是依附在上面的福利太多，市里做過統(tǒng)計，至少有40多項。通過改革，這些福利我們基本也都有了，還有誰在乎叫什么戶口呢。”
城鄉(xiāng)間像隔著大壩，兩側(cè)水位相差大，開了戶籍這個閘門，猛然下泄可能造成災(zāi)難性后果；要通過戶籍制度改革，實現(xiàn)同權(quán)同利，公共服務(wù)均等化，水位拉平了，即使拆了大壩，中間也會形成一個漩渦，兩側(cè)的水自然會自由流動、相互融合。對于城鄉(xiāng)一體化改革，開遠(yuǎn)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦公室主任李劍偉給出了一個非常形象的比喻。
要實現(xiàn)同權(quán)同利，首先在“錢從哪里來”這個財政投入問題上就必須平等。開遠(yuǎn)建立起城鄉(xiāng)基本平等的公共財政分配體系，對農(nóng)村的投入從十年前1.84億元增加到去年的16.11億元，增長8.8倍；同期農(nóng)村投入占總支出的比重從35%提高到49.7%；2006年以來對農(nóng)村的總投入占公共財政總投入的47.3%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“平分秋色”。
“現(xiàn)在我們逐漸在還城市欠農(nóng)村的債，未來的城鄉(xiāng)間一定是要素自由流動，居民同權(quán)同利。城市讓農(nóng)村更美好，鄉(xiāng)村讓城市更向往；有的人喜歡住在繁華的城市，有的人喜歡住在安靜的農(nóng)村，當(dāng)人們能夠按照興趣來選擇，能夠沒有顧慮抬腿就走的時候，所謂自由遷徙才算真正實現(xiàn)。”李劍偉說。
治理之變：職能分離才可明晰主體
在黑泥地社區(qū)服務(wù)中心的門口，一塊標(biāo)有“紅河州開遠(yuǎn)市黑泥地農(nóng)業(yè)開發(fā)股份有限公司”的牌子引起了記者的注意。錢保興介紹說，去年4月份，抓住市里開展農(nóng)村社區(qū)化改革的契機(jī)，掛牌成立了開發(fā)公司，引進(jìn)資本技術(shù)，委托流轉(zhuǎn)土地，解決了傳統(tǒng)耕作方式收益低和土地出租后勞動力轉(zhuǎn)移的問題。
錢保興所說的農(nóng)村社區(qū)化改革，是開遠(yuǎn)市為了打破長期存在的農(nóng)村公共服務(wù)“自給化”困境，而進(jìn)行的城鄉(xiāng)社會管理一體化改革，同時也是就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑。
職能分離，才能明晰主體。首先，開遠(yuǎn)按照城市社區(qū)的理念改造農(nóng)村，把農(nóng)村的職能分為三類：一類是公共職能，這是政府必須承擔(dān)的；二類是經(jīng)濟(jì)職能，包括農(nóng)村各種成份的經(jīng)濟(jì)組織；三類是自治職能。隨后，按照“因地制宜、規(guī)模適度、有力發(fā)展、便于服務(wù)”的原則，結(jié)合地域相鄰、習(xí)俗相近、產(chǎn)業(yè)相連的實際，通過“多村一社區(qū)”和“一村一社區(qū)”模式，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
對于公共職能部分，開遠(yuǎn)引入城市社區(qū)管理的理念與經(jīng)驗，將59項公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“為民服務(wù)中心”，推行全職社區(qū)干部8小時窗口值班、辦事代理制、流動上門服務(wù)等新的工作模式。“以前，農(nóng)村的公共職能都是‘自給化’，人民道路人民修，人民教育人民辦，實際上是推卸政府責(zé)任、增加人民負(fù)擔(dān)，我們開遠(yuǎn)已經(jīng)結(jié)束了這樣的歷史。”李劍偉說。
問起社區(qū)與原來村子的區(qū)別，“老村官”普定紅說，村的職能復(fù)雜多樣，管的多，而社區(qū)更多是服務(wù)。“現(xiàn)在市里、鎮(zhèn)里都把職能下放，過去老百姓要往‘上’跑的事，現(xiàn)在大多都可以在社區(qū)中心辦或者我們代辦；以前是老百姓自己跑，現(xiàn)在是我們幫老百姓跑，每年要辦理的如結(jié)婚、生育、老年補(bǔ)貼等各種事項不下四五百次。”
在完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核算的基礎(chǔ)上，開遠(yuǎn)試點組建和完善獨立于社區(qū)“兩委”之外的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和股份有限公司，來完成社區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能，壯大集體實力。黑泥地農(nóng)業(yè)開發(fā)股份有限公司就是這一試點的產(chǎn)物。“現(xiàn)在，公司已經(jīng)成功委托流轉(zhuǎn)土地1800多畝，每畝地租1600元。”錢保興說：“搞公司也是為了在流轉(zhuǎn)土地中提高話語權(quán)，我們把溝渠、水泵、機(jī)耕路等這些基礎(chǔ)設(shè)施折算成耕地，在三家流轉(zhuǎn)我們土地的公司占有股份，相當(dāng)于他們使用基礎(chǔ)設(shè)施的使用費(fèi)，這就有了集體積累，可以拿來做公益事業(yè)，不用干什么事兒都得讓農(nóng)民集資，向上面伸手。”
事兒都需要人來做，激勵機(jī)制十分重要。為調(diào)動基層干部積極性，開遠(yuǎn)健全完善村居干部崗位補(bǔ)貼動態(tài)增長機(jī)制，全面提高村（社）干部待遇，達(dá)到市公務(wù)員平均水平。同時建立農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)保障管理機(jī)制，每年給予每個村委會不低于7萬元的公共事務(wù)管理經(jīng)費(fèi)和5000元教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，給予每個社區(qū)5萬元工作經(jīng)費(fèi)和5000元教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。
“‘就地城鎮(zhèn)化’不能只是蓋房子，封頂、驗收、住進(jìn)去就完事了，而農(nóng)村公共服務(wù)還是‘自給自足’。過去講新農(nóng)村建設(shè)一大難題就是主體不明，開遠(yuǎn)的‘三大主體論’，比較成功地破解了鄉(xiāng)村治理的核心難點。”云南省農(nóng)業(yè)廳政策法規(guī)處處長胡漢傈說，此舉改變了過去農(nóng)民作為“單一主體”、樣樣事情都要農(nóng)民自己干的做法，農(nóng)民群眾、集體組織、黨委政府三大主體各司其職，協(xié)調(diào)配合，激發(fā)了強(qiáng)大活力，引爆了巨大能量，改變了農(nóng)村面貌，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。
產(chǎn)權(quán)之變：激活要素才有內(nèi)生動力
30多年前，賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的政策調(diào)整，徹底激活了死氣沉沉的農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了內(nèi)生動力，實現(xiàn)了中國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展；當(dāng)前，深化農(nóng)村改革，核心仍然是尋找內(nèi)生動力。“解放生產(chǎn)力其中最根本的就是要激活各種生產(chǎn)要素，開遠(yuǎn)的改革就是要把農(nóng)村的要素市場化，把農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)還權(quán)于民，真正激發(fā)內(nèi)生動力。”李劍偉說。
2011年以來，從加強(qiáng)頂層設(shè)計入手，開遠(yuǎn)為健全農(nóng)村要素市場提供了制度保障。在重點做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的同時，“多權(quán)同確”，同步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)、水面養(yǎng)殖權(quán)、小型水利設(shè)施承包權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。
在確權(quán)基礎(chǔ)上，開遠(yuǎn)試點探索農(nóng)村居民房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而且在包括同心社區(qū)在內(nèi)的4個村探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)片區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，打破過去村組，甚至是村域概念，實現(xiàn)資源的整合利用。同心社區(qū)就是在流轉(zhuǎn)的山坡地上建設(shè)的現(xiàn)代化小區(qū)，48棟“小洋樓”的所有者分布在7個村民小組中，社區(qū)挨家挨戶到有分戶需求的村民中實地調(diào)查，只要真正符合條件就可以申請。每戶建筑面積225平米，除去社區(qū)各類補(bǔ)貼，只需交納38萬元就能實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。
基層有了迫切的要素流動需求，開遠(yuǎn)市適時成立了全省首家縣級產(chǎn)權(quán)交易平臺——開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，這是一家真正由企業(yè)運(yùn)作的市場主體。“中心有一定前瞻性，一是先立起來，等著承接政府轉(zhuǎn)移給市場的功能，遲早政府不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員；二是基于城鄉(xiāng)同權(quán)同利，城市、鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)公司都有，工作重點在城鄉(xiāng)銜接上。”公司副總經(jīng)理吳頗說。截至6月底，全市規(guī)范和簽訂土地流轉(zhuǎn)合同3903份，流轉(zhuǎn)土地9.8萬畝，占總面積的41%。通過土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把資源變資本，最終變資產(chǎn)，增加了財產(chǎn)性收入。
人是最活躍的要素。開遠(yuǎn)通過送人才、送土地、送資金、送項目、送房子、送服務(wù)、送榮譽(yù)“七送”政策，鼓勵各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。記者在大莊回族鄉(xiāng)遇到了中壹蔬菜種植專業(yè)合作社理事長王中壹，他從最開始種菜、販菜到現(xiàn)在流轉(zhuǎn)了2600畝地種植綠色蔬菜，長期雇傭140多個勞動力，他種的菜“喝的是礦泉水、施的是農(nóng)家肥”，采用生物手段防治病蟲，老王已將優(yōu)質(zhì)蔬菜賣到英國、泰國和香港等地。
開遠(yuǎn)市農(nóng)業(yè)局局長何明說，產(chǎn)權(quán)制度改革也撬動了農(nóng)村金融改革，有了產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和農(nóng)村融資抵押擔(dān)保機(jī)制后，金融輸血功能就強(qiáng)大起來了。2011年至今年6月底，全市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵（質(zhì)）押貸款1360筆，累計貸款額8.5億元。
誠然，城鄉(xiāng)一體化改革的步伐、內(nèi)容和方式，需要充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力和資源稟賦，開遠(yuǎn)市改革試驗的一些具體模式和做法也許并不具備唯一性和排他性，但其中統(tǒng)籌設(shè)計、協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的改革理念和經(jīng)驗，完全能夠為全國不同地方學(xué)習(xí)吸納。
正如采訪結(jié)束時李劍偉說的那樣，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)具有整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性，用農(nóng)村的話講叫“按下背鍋兩頭翹，按下葫蘆浮起瓢”，既要靠政策創(chuàng)設(shè)，靠行政推動，更要靠內(nèi)生動力。“好比車沒油了，大家都來幫忙推車，車子是動了，但它沒加上油還是跑不遠(yuǎn)跑不快，因為沒解決內(nèi)生動力問題；政府給加上油，指好道，車子跑起來了，大家就要各歸各位了，其他問題就交給基層創(chuàng)造來解決。”
開渠引水正當(dāng)時（高飛）
農(nóng)村金融改革不僅給老百姓提供了發(fā)展生產(chǎn)的資金，意想不到的還有金融改革帶來的溢出效應(yīng)，不僅百姓信用意識不斷增強(qiáng)，新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村干群精神面貌也煥然一新。
“我原來住在山上，窮的很，前年我靠信用從農(nóng)商行貸了五萬元，開始在山下的村里養(yǎng)雞，這幾年收入不錯，今年準(zhǔn)備再貸二十萬，擴(kuò)大養(yǎng)雞場規(guī)模。”廣西田東縣作登瑤族鄉(xiāng)大板村村民農(nóng)新星笑呵呵的說，“我們村里像我這樣的還有二十多戶，比在外面打工好多了。”據(jù)了解，像農(nóng)新星這樣通過信用貸款致富的農(nóng)戶，在田東還有很多。
2011年底，田東縣作為國家首批六個農(nóng)村金融改革試驗區(qū)之一，與北京市大興區(qū)、河北玉田縣、吉林省九臺市、福建省沙縣及湖南省沅陵縣共同承擔(dān)起農(nóng)村金融改革的重任，目的是通過探索創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，著力破解當(dāng)前農(nóng)村存在的融資難、貸款貴、金融服務(wù)弱、信用環(huán)境不佳等問題。
幾年來，各個試驗區(qū)積極探索改革路徑與模式，極大滿足了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展多樣化的信貸需求。這些做法哪些值得全面總結(jié)，哪些思路值得更大范圍推廣，農(nóng)村金融改革對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展又產(chǎn)生了什么影響？這些問題備受期待，總結(jié)和梳理試驗區(qū)有益經(jīng)驗，對破解當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的金融難題具有重要的現(xiàn)實意義。
信用建設(shè)是解決農(nóng)村金融困境的“金鑰匙”
如果問經(jīng)歷過農(nóng)村金融改革的基層干部，農(nóng)村金融存在什么問題，可能有許多答案。但是，如果問農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵是什么？答案卻幾乎一致：信用。的確，現(xiàn)代金融的關(guān)鍵問題是信用，農(nóng)村金融也不例外，破解農(nóng)村金融困境就是要首先解決農(nóng)村地區(qū)長期存在的信用難題。
“農(nóng)民貸款難一個很重要原因就是缺乏信用，信用環(huán)境長期沒有得到重視，這樣金融部門即使想放貸也放不了，銀行拿不到農(nóng)戶的基本信息，輕易放貸也容易產(chǎn)生不良貸款，貸款擔(dān)保和抵押又比較難，因此也就形成了貸款難”。曾經(jīng)經(jīng)歷了整個沙縣農(nóng)村金融改革歷程的縣委書記袁超洪說，要想破解農(nóng)村貸款難，必須建設(shè)較為完備的信用體系，消除銀行與農(nóng)戶之間的信息障礙。
與沙縣一樣，廣西田東縣也一直強(qiáng)調(diào)信用建設(shè)。“現(xiàn)在全縣80%以上的農(nóng)戶信息都在這個信用系統(tǒng)里面，包括了農(nóng)戶的方方面面80多項信息，而且這個系統(tǒng)也一直處于更新之中，不僅為銀行貸款提供了依據(jù)，而且也為政府進(jìn)行有效管理提供了方便。”田東縣農(nóng)村金融改革辦公室主任李潤權(quán)說。
田東縣平馬鎮(zhèn)四平村51歲的黃壽平，前年流轉(zhuǎn)了村里30多畝土地種西紅柿，兩年下來掙了60多萬，不僅還清了貸款，還建起了一座全村“地標(biāo)建筑”——村口一座三層小樓。“這多虧了前年農(nóng)商行20萬的貸款，幫我流轉(zhuǎn)了土地，才能有現(xiàn)在的收入。”黃壽平說。“貸款額度高是因為他是村里的3A級信用戶，對這樣的信用貸款戶，我們銀行很樂意支持，而且我們行對這樣的信用戶10萬以下貸款是免擔(dān)保和抵押的。”田東縣農(nóng)商行副行長黃金莎告訴記者。
沙縣高橋鎮(zhèn)官莊村是沙縣第一個實施農(nóng)村金融改革的村集體，該村官莊組村民徐道平說：“原來貸款實在太難了，銀行要擔(dān)保，我們又找不到，致富沒門路，現(xiàn)在只要是信用好，從銀行貸十萬塊錢，兩三天就能拿到手，原來想都不敢想。”與徐道紅同一個村組的張萬炎對此也深有感慨：“原來想過好日子，沒有啟動資金，干著急沒辦法，現(xiàn)在靠好信用就能貸到款，信用就是真金白銀啊”。
合作共擔(dān)是金融風(fēng)險的“防火墻”
僅靠信用雖然能破解貸款難題，但是作為金融機(jī)構(gòu)必須考慮金融風(fēng)險，為了有效防范風(fēng)險，必須加強(qiáng)風(fēng)險防范的制度設(shè)計。與商業(yè)貸款中風(fēng)險由銀行與客戶承擔(dān)有所不同，試驗區(qū)在風(fēng)險共擔(dān)中強(qiáng)化了合作，構(gòu)建了政府、銀行、保險與農(nóng)戶共同承擔(dān)風(fēng)險的機(jī)制。
以沙縣村級融資擔(dān)保基金為例，據(jù)沙縣副縣長鐘旗勝介紹，在風(fēng)險控制方面，擔(dān)保基金通過設(shè)立“農(nóng)戶信用等級、農(nóng)戶互保、利率約束、銀保互動、風(fēng)險保障金”五道風(fēng)險防線，特別推出國壽小額貸款借款人定期壽險，提高借款農(nóng)戶抗風(fēng)險能力，而且為農(nóng)戶提供三分之二的保費(fèi)補(bǔ)助。通過五個步驟，就構(gòu)建了農(nóng)戶、政府、銀行與保險多方共同承擔(dān)風(fēng)險的機(jī)制，農(nóng)戶貸款風(fēng)險極低，也降低了金融風(fēng)險帶給每個主體的壓力。
無獨有偶，北京市大興區(qū)在龐各莊鎮(zhèn)和青云店鎮(zhèn)，各選取一個村開展融資擔(dān)保基金試點，建立信用互助合作社，共同承擔(dān)貸款中出現(xiàn)的風(fēng)險。
與沙縣和大興區(qū)的做法不同，湖南沅陵建立多層次的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，縣農(nóng)發(fā)公司作為借款主體，政府控股的蘭波擔(dān)保公司作為融資擔(dān)保平臺，為小微企業(yè)貸款提供組團(tuán)擔(dān)保。通過將多個擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用整合“抱團(tuán)”成一個共同的擔(dān)保體系，從而提升抗風(fēng)險能力。
“不僅是風(fēng)險共擔(dān)，政府實施的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制也是金融改革一大特色。”田東縣金融辦副主任鄧小武說。據(jù)了解，各個試驗區(qū)對因推進(jìn)金融項目而造成損失的金融機(jī)構(gòu)，在核實情況后，政府都會給予一定程度的補(bǔ)償，不僅如此，政府在涉農(nóng)貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金、農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼、涉農(nóng)貸款貼息、信貸投入獎勵及建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系等方面，也扮演著重要角色。
對此，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授金洪云指出：“在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系中，財政和金融具有顯著的協(xié)同效應(yīng)，財政支農(nóng)政策通過金融杠桿實現(xiàn)效應(yīng)放大，才能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需要；金融在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域只有得到財政支持，才能實現(xiàn)風(fēng)險有效控制和成本合理彌補(bǔ)，才能轉(zhuǎn)化為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實資金力量。可以說，農(nóng)村金融離不開財政支持，這是由我國農(nóng)村的實際和農(nóng)業(yè)的特點決定的。”
農(nóng)村金融改革是新農(nóng)村建設(shè)的“加速器”
“村里建立金融服務(wù)站以后，貸款是太方便了，村干部、村民和信貸員在服務(wù)站一起核實信用情況，信用好的，不用擔(dān)保和抵押，貸款很快就批了，無論是信貸員和農(nóng)戶，都省去了很多時間和精力”，田東縣平馬鎮(zhèn)四平村黨支部書記黃海武說。據(jù)了解，各個試驗區(qū)加快了金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點也逐步延伸到農(nóng)村，基本上實現(xiàn)了農(nóng)戶金融服務(wù)不出村，極大方便了農(nóng)戶辦理貸款。
除了加快建設(shè)金融基礎(chǔ)設(shè)施，各個試驗區(qū)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。吉林省九臺市將糧食直補(bǔ)款當(dāng)作擔(dān)保創(chuàng)新金融產(chǎn)品并不斷推廣，而大興區(qū)實施的“租益貸”，以預(yù)期穩(wěn)定租金收入作為還款來源，從而解決缺乏有效擔(dān)保但有穩(wěn)定租金收益主體的信貸難題，河北玉田則把穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)村資金合作社作為解決農(nóng)民資金需求問題的突破口。
改革好不好，得看群眾是哭還是笑。農(nóng)村金融改革是否成功還得看基層干部群眾怎么評價。“前幾年我大學(xué)畢業(yè)后，準(zhǔn)備回家創(chuàng)業(yè)，但是啟動資金不足，幸虧咱們銀行支持，而且根據(jù)實際情況調(diào)整貸款額度和還款日期，解決了許多大問題。”田東縣思林鎮(zhèn)真良村火龍果種植專業(yè)合作社理事長梁青松說。
“除了靠信用貸款以外，我們還根據(jù)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的報告進(jìn)行靈活處理，比如調(diào)整抵押率，盡可能幫助農(nóng)戶更好地使用貸款，銀行也取得了不錯的回報。”北部灣村鎮(zhèn)銀行副行長張保東說，“原來我們擔(dān)心農(nóng)戶還不了錢，現(xiàn)在看來這種擔(dān)心完全是多余的，即使有一些不良貸款，發(fā)生率也是極低，完全在我們的可控范圍。”
改革不僅激發(fā)了沉睡的農(nóng)村金融市場，也帶動解決了許多其他問題。“農(nóng)村金融改革不僅給老百姓提供了發(fā)展生產(chǎn)的資金，意想不到的還有金融改革帶來的溢出效應(yīng)，不僅百姓信用意識不斷增強(qiáng)，農(nóng)村精神文明建設(shè)也取得長足發(fā)展，基層干部的精神面貌煥然一新。原來在村里辦件事情，村干部得挨家挨戶上門做工作，自從實施金融改革后，幫助百姓貸了款，群眾逐漸認(rèn)可村干部，村里事兒辦起來容易很多。不僅如此，現(xiàn)在農(nóng)村娶媳婦、嫁姑娘都得先問問是不是信用戶，不是信用戶的結(jié)婚就受影響。”袁超洪說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村綜合改革研究網(wǎng)
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