原題:重啟新型城鎮化進程正當其時
時隔37年并緊接著年度經濟工作會議,中央召開第三次城市工作會議,充分反映了這次中央城市工作會議的重大意義。
重啟新型城鎮化進程是我國經濟社會發展進入新時期新階段的客觀要求
首先,再次啟動城鎮化進程是穩增長需要。
剛剛閉幕的中央經濟工作會議指出,認識新常態、適應新常態、引領新常態,是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯,這是我們綜合分析世界經濟長周期和我國發展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷。一方面,中國經濟進入“新常態”,需要適應經濟發展的新情況,以保持足夠的經濟調控政策的定力;另一方面,我國經濟也面臨“中等收入陷阱”的威脅,需要引領經濟發展的新態勢,尋找新的經濟增長點,以穩定經濟發展的中高速增長。保持定力和穩定增長是一個事物的兩個方面,缺一不可。
“新常態”下,穩增長的基本途經包括以下幾方面:一是提升發展理念,依靠創新、協調、綠色、開放和共享新理念,推動發展方式向質量和效益型方式轉變,這是穩增長的最大前提和保障。二是全面深化改革,讓市場體制機制在資源配置中起決定性作用,這是穩增長的最大紅利。三是靠擴大內需,特別是走中國特色新型城鎮化道路,這是穩增長的最大潛力。四是靠技術創新,培育新產業、新業態和新模式,這是穩增長的最大動力。
2015年以來,國務院為穩增長已經出臺了許多有關政策和措施,如減少審批、減稅降費、定向投資、“雙創”、“互聯網+”、“制造業2025”、“一帶一路”、小微企業扶持政策以及提高固定資產更新折舊等。但經濟下滑的局面依然沒有改變,下滑的壓力依然較大。不論是經濟發展的實踐,還是理論分析都表明,目前迫切需要重啟新型城鎮化進程,才能有效地起到穩定增長的作用。
啟動新型城鎮化不僅僅有利于經濟增長的穩定,同時還有利于轉方式、調結構、惠民生等多方面的作用。城鄉結構是最大的經濟結構,推進新型城鎮化關鍵在于促進城鄉一體化。城鄉一體化則要以城鎮為主,由城鎮來“化”“三農”,以推進戶籍人口城鎮化為主要抓手,包括流動人口的市民化和農村居民的進一步就地城鎮化,這也是大幅度普遍提高城鄉居民生活水平的唯一途徑。
其次,再次啟動新型城鎮化進程是全面建成小康社會的必然要求。
中央城市工作會議指出,改革開放以來,我國城市發展帶動了整個經濟社會發展,城市建設成為現代化建設的重要引擎;未來全面建成小康社會、加快實現現代化,必須抓好城市這個“火車頭”。這些論斷充分肯定了城鎮化在我國經濟社會發展中的重要作用,也正確地闡述了城鎮化與經濟發展(包括工業化)兩者之間相互促進、相輔相成的關系。事實上,城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方,是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心,高度城鎮化是全面建成小康社會和實現現代化的主要標志之一,在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。“十三五”規劃建議圍繞全面建成小康社會、完成第一個百年目標的任務,明確提出了“一個決勝目標、四個全面戰略布局、五位一體的建設和五大發展理念”的總體戰略構想,這些都與推進新型城鎮化有著密切的關系,集中體現了新的發展理念和推進新型城鎮化在未來我國經濟社會發展和改善民生方面的重要作用。
最后,再次啟動新型城鎮化也是城鎮化發展新階段的要求。
中央城市工作會議指出,我國城市發展已經進入新的發展時期。其標志有三:
一是我國城鎮化已經進入快速減速增長階段,這是“新常態”在城鎮化領域的具體體現。一般認為,城鎮化水平從30%上升到70%的過程是城鎮化快速增長時期,其中50%之前的城鎮化過程是快速加速增長階段,而50%之后則處于快速減速增長階段。2014年底,我國常住人口城鎮化水平已達54.8%,已超過50%,表明我國城鎮化進程已經進入快速減速增長階段。
二是我國城鎮化已經進入流動人口市民化為主的階段。中央城市工作會議要求,在推進新型城鎮化進程中,要堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市。城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程,是以下三個過程的統一:一是鄉村居民點人口不斷向城鎮居民點的轉移聚集;二是鄉村居民點建設用地不斷減少,城鎮居民點建設用地不斷增加(可通過置換實現,總建設用地是否增加將由兩者大小決定);三是農業生產不斷集約化,鄉村居民點逐步家庭農莊化,涉農產業和非農產業不斷向城鎮集中,城鎮規模不斷擴大。由此帶來的結果:一是鄉村居民點多數將逐步消失,留下部分建設用地則逐步演變為高度分散的家庭農莊;二是城鎮規模不斷擴大、城鎮體系不斷完善,成為國家和地區經濟活動的主體,這是世界各國城鎮化的一般規律。但在我國由于特殊的戶籍制度,進城打工的農村流動人口難以落戶和市民化,造成戶籍人口城鎮化(即所謂新型城鎮化水平)嚴重低于常住人口城鎮化的現象,制約了我國城鎮化的正常發展,突出表現在我國城鎮化嚴重落后于經濟發展水平和工業化發展水平。在“新常態”下,如何推進流動人口的市民化就成為既有利于提高城鎮化實際水平,又有利于擴大內需、培育新的經濟增長點的重要舉措。
三是我國城鎮建設已經進入以質量提高為主的集約緊湊式發展階段。中央城市工作會議要求,在推進新型城鎮化進程中,要轉變城市發展方式,完善城市治理體系,提高城市治理能力,著力解決城市病等突出問題,不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力。這表明,我國現代化城鎮建設將從粗放發展轉變為以提高質量為主的集約緊湊式發展階段,更加注重城鎮的可控邊界、內在功能和整體發展實力,更加重視實體城市的發展、城鎮群的發展以及城鄉一體化的發展,更加重視建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代城市。
重啟新型城鎮化要以問題為導向
中央城市工作會議指出,以建設現代化城市為目標的重啟新型城鎮化戰略,應該以我國城鎮化面臨的主要問題,即各種城市病為導向,問題解決了,新型城鎮化的目標也就實現了。中央城市工作會議提出的尊重一個規律、提高新型城鎮化工作的“五性”的主要任務,就是針對我國城鎮化進程中面臨的主要問題而去的。
第一,尊重城市發展規律。
我國城鎮化進程受戶籍制度、土地管理制度以及社會公共服務制度的嚴重影響,走了一條人地分離、就業與社保分置、城鄉要素不平等交換等不符合城市發展規律之路,導致城鎮化嚴重滯后于工業化、人口城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化、中小城市嚴重滯后于大城市發展、城鎮生態環境發展嚴重滯后經濟發展等諸多問題。這些都必須得到糾正,才能夠真正有效地推進新型城鎮化的健康發展。
第二,統籌空間、規模、產業三大結構,提高城市工作全局性。
城市人口、建設用地和產業布局是城市發展的三大要素,涉及城市發展的整體和全局。目前,我國城市化全局遇到的問題可以概括為城鎮化水平不高、城鎮化質量更差等兩個方面。就城鎮化水平不高而言,主要表現為城鎮化水平與工業化水平相比,嚴重滯后;與國外同等收入國家相比,我國城鎮化水平也嚴重落后。城鎮化質量更差主要表現為城鎮流動人口難以落戶,常住人口城鎮化水平與戶籍人口城鎮化水平嚴重背離;流動人口在城鎮就業層次低、收入少、社保與住房等公共服務待遇差;人口轉移中存在著農村老人、婦女與兒童留守問題,農村建設用地轉變、農用地用途轉變等問題;城鎮化尚未有效帶動農村發展,城鄉差距較大,關系不順,城鄉“二元結構”依然突出,多數城鎮尚處于集聚階段,對外輻射能力弱等問題。由此導致的結果是內需沒有隨著城鎮人口的增加而得到應有的增張,城鎮化沒有起到應有的帶動經濟增長的作用。解決我國新型城鎮化全局性問題的出路,一是以人為本,促進戶籍人口城鎮化發展,落實《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出的“三個一億”的目標,即農民工在城鎮落戶和市民化一個億,中西部地區農村人口實現就地城鎮化一個億,“棚戶區”和“城中村”改造轉化一個億。二是優化布局,以城市群為主體形態,構建“兩橫三縱”的總體城鎮空間布局體系,做到“大分散、小集中”,空間均衡發展,優先發展21個城鎮群,落實大中小城市和小城鎮協調發展方針,宜大則大、宜小則小。三是“四化”同步,產城融合發展。正確處理城鎮化與農業現代化的關系,推進城鄉一體化,解決“三農”問題。借鑒發達國家農業模式,將目前我國300萬村莊逐步演變為家庭農莊,構建新的農業生產體系(集約化、期貨化和服務化);正確處理城鎮化與工業化的關系,推進產城融合,不斷創造新的非農就業機會,推進工業化和服務業化擴張,優先發展服務于集約化家庭農莊需求的產業,吸納更多轉移農民就業;正確處理城鎮化與信息化的關系,推進智慧城市建設。
第三,統籌規劃、建設、管理三大環節,提高城市工作的系統性。
城市的規劃、建設和管理包括城鎮發展的規模結構、空間布局和建設理念等方面,涉及城鎮體系、城市群、城市圈和城鎮等層次。面臨的主要問題有四:一是城鎮體系與空間布局不合理,城鎮規模結構“大的太大、小的太小、缺乏中間環節”,空間布局“東密、中散、西稀,城鎮輻射有空白”。二是城鎮基礎設施不足、配套差,人口容量小,“城市病”盛行。三是城鎮建設質量不高,規劃和管理水平都有待提高,如城市邊界不清、內部功能太多太雜、分層布局混亂、網絡體系不完善、人文生態脈絡破壞嚴重等。四是城鄉生態環境建設問題多。城市向農村轉嫁環境污染,農村向城市提供有害食品等問題時有發生。解決城市規劃、建設、管理問題的途徑,一是強調城市規劃的引領作用,做到綜合性、前瞻性、參與性和權威性的有機結合。二是強調城市建設的適度超前意識,做到城市建設的彈性化、有序化、兼顧化和質量優化。三是強調城市管理的服務功能,做到城市管理的全面化、精準化、便利化和安全化。
第四,統籌改革、科技、文化三大動力,提高城市發展持續性。
我國傳統的城鎮化模式存在許多體制機制性障礙,嚴重扭曲了城鎮化的過程和結果,使我國城鎮化進程在取得巨大成就的同時也面臨著同樣巨大的困難和問題;科技創新在城市規劃、建設和管理中的作用明顯不足,規劃理論嚴重落后、建設質量意識淡薄、管理手段粗放;城市文化面臨文脈的破壞(如西北地區城市建設的“大十字”布局)、地方特色的喪失(包括自然風貌和人文景觀)、現代建筑千篇一律等問題。解決之道在于全面深化城市發展的體制機制的改革,盡快消除嚴重影響城鎮化和城鎮建設的一系列體制機制上的障礙,為城鎮化和城鎮建設的健康發展創造符合現代化要求的體制機制條件和環境;科技創新引領城市智慧發展;城市歷史文化的傳承、地域風情的差異是城市的靈魂,要強化舊城保護,形成市民對城市文化特點的共識,采取有效措施,恢復重要歷史遺跡。
第五,統籌生產、生活、生態三大布局,提高城市發展的宜居性。
宜居是城市發展的基本要求,宜居城市是指對城市適宜居住程度的綜合評價,包括環境優美、社會安全、文明進步、生活舒適、經濟和諧、美譽度高等多項指標。1996年聯合國第二次人居大會提出城市應當是適宜居住的人類居住地的概念,得到國際社會廣泛認同并成為21世紀新的城市發展觀。目前,我國宜居城市建設主要面臨的問題是各種城市病和城市安全問題多;城市生態破壞和環境污染嚴重;城市土地、水和其他資源利用效率低、浪費嚴重等。解決城市宜居問題的基本途徑是提升城市發展理念,實現城市生產空間集約高效、城市生活空間宜居適度、城市生態空間山清水秀。一是要強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念,集約節約高效利用資源,提高資源利用效率;二是加大生態環境治理力度,讓城市再現綠水青山;三是樹立“精明增長”“緊湊城市”理念,控制城市開發強度,科學劃定城市開發邊界,防止“攤大餅”式擴張,推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變,充分利用各種先進技術和智慧城市手段,解決大城市病和城市安全問題。
第六,統籌政府、社會、市民三大主體,提高各方推動城市發展的積極性。
我國城鎮化和城市發展機制依然存在許多問題,如市場機制尚未成為城市發展的決定性作用,城市居民在城市規劃、建設和管理上尚缺乏有效的知情權、參與權、監督權,政府對城鎮化和城市建設干預太多等。解決之道包括進一步強化市場機制在城鎮化和城市發展中的決定性作用;鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理,真正實現城市共治共管、共建共享;通過合適的制度安排,確保市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權等。
重啟新型城鎮化要以體制機制改革為突破口
要按照以人為本、科學發展、改革創新、依法治市的方針,抓住妨礙新型城鎮化健康發展的體制機制的關鍵環節,不斷加大改革力度,以充分釋放新型城鎮化在穩增長、調結構、促改革、惠民生等方面不可替代的重要作用。
關于戶籍制度改革。恢復戶籍制度的本來性質,與依附于它的社會福利管理功能脫鉤,成為單純的居民人事登記管理制度;積極推進居住證制度的實施和落實;逐步用身份證取代戶口本,并與社會保障卡掛鉤。
關于土地制度改革。正確處理好糧食安全與耕地保護的關系,處理好糧食安全與農產品開放的關系;在農村土地確權的基礎上,借鑒國有資本改革經驗,開展農村土地股份化試點;建立農村建設用地與城市建設用地的置換機制,使農村建設用地成為城市建設用地的主要來源,做好不占或少占耕地。
關于財稅體制改革。盡快實施普遍化累進式房地產稅收體系,為城鎮管理和建設提供可靠的、經常性的、能夠對城市建設和布局起到調節作用的資金來源渠道。
關于社保制度改革(包括住房制度)。進一步加大社保全國層次的、全部部門和領域的統籌力度,為人口自由流動創造更好的條件;進一步加大保障住房建設力度,將流動人口納入保障范圍。
關于行政區劃改革。建立區域政府與城鄉居民點管理機構分設體系,嚴肅區劃體系;恢復正常設市進程;明確中心城區范圍;規范和理順各類經濟區與行政區劃的關系。
作者單位:國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部
中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》2016年第1期
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