摘要：推進農村集體經濟組織產權制度改革是農村改革發展中的一個具有方向性的重大課題。中國農村集體經濟組織產權制度改革取得初步成效，但由于缺少法律法規和相關配套扶持政策的支撐，在推進過程中遇到了不少瓶頸問題和制約因素。在思想認識方面，要通過有針對性的宣傳，實行“一把手”工程，建立目標考核制度；在農村集體資產量化范圍方面，各地可以先量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產，待條件成熟后再逐步擴大。在成員資格界定方面，鼓勵地方根據實際情況，制訂文件，規定標準，積極探索。在股權（份額）設置方面，應以農齡為主要依據，并充分尊重群眾選擇，由集體經濟組織通過公開程序自主決定。完成產權制度改革后所建立的新型集體經濟組織，可因地制宜選擇有限責任公司、社區股份合作社和經濟合作社等多種形式，各級政府和相關部門應積極予以支持。
關鍵詞：農村集體經濟組織；產權制度改革；政府作用
農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益的分配制度。作為我國農村經濟體制的一種創新，這項改革將有效保障農民財產權利，激發農業農村發展內在活力，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
中國農村集體經濟組織產權制度改革始于上世紀90年代經濟發達地區，進入新世紀后，隨著工業化和城鎮化進程的加快，各地加大了推進農村集體經濟組織產權制度改革的力度，明確集體資產的產權歸屬，改變集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態，真正做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有穩定的分紅收益。
據農業部2013年度報表統計資料[1]，截至2012年年底，全國共有30個省（區、市）的3.2萬個村開展了產權制度改革（其中，已完成改制的村23092個），占全國總村數的5.3%。改制村當年股金分紅188.5億元，農民人均分紅387.9元。按省分析，2012年，北京、廣東、上海、江蘇和浙江5省（市）完成改制的村占全國完成改制村數的80%左右。其中，上海市松江區14個鄉鎮、107個村已全部完成改制，共量化集體資產328.2億元，認定集體經濟組織成員57萬人，在全國率先以區為單位完成了鎮村兩級農村集體經濟組織產權制度改革。2013年部分省（市）農村集體經濟組織產權制度改革情況如表1所示。
中國農村集體經濟組織產權制度改革，按改制層面來分類，可分為村級改制和鄉鎮級改制，以村級改制為主；按改制時間來分類，可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制，以撤村后改制為主；按資產構成來分類，可分為存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制為主。從各地的實踐看，改制的主要做法是將農村集體經濟組織的經營性實物資產和貨幣資產，經過清產核資和評估以后，按照勞動年限折成股份量化給本集體經濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金（集體股），主要用于村委會或社區公共管理和村民公共福利事業支出，并實行按勞分配與按股分紅相結合的分配制度。
中國推進農村集體經濟組織產權制度改革的核心內容主要有三項：一是對農村集體經濟組織進行清產核資和資產評估。這是推進農村集體經濟組織產權制度改革的基礎性、前置性舉措。在區、鄉鎮、村不同層級設立工作小組，負責指導、協調和實施農村集體經濟組織的清產核資工作，妥善處理賬物不符、壞賬核銷等遺留問題，并明確清產核資、資產評估以及資產評估報告的確認等相關程序和具體規則，為推進農村集體經濟組織產權制度改革奠定基礎。二是認定農村集體經濟組織成員，開展“農齡”統計[2]。為確保農村集體經濟組織產權制度改革“起點”公平，得到廣大群眾的認可與擁護，必須明確集體經濟組織成員的范圍。三是農村集體資產股份量化到人，明晰產權。對集體資產因地制宜地采取全部資產折股量化、部分資產折股量化或者土地承包經營權折股量化等形式量化到人。對于插隊落戶、返城知青等人員，原則上以股權的形式兌付量化資產。農戶量化后的資產股份，根據情況采取全額入股、按成員資格全額或部分入股、按“農齡”分檔入股、存量資產與增量資產合并入股等不同形式，入股改制后的農村集體經濟組織。這樣，農村集體經濟組織中的成員真正成為了股民。
總結各地的實踐經驗，在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中，必須守住“一個堅持、三個做到、四個有利于”的底線，即：堅持集體資產所有權，做到公平公正、公開透明、程序嚴密，有利于城鄉要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農村資源要素和激發農村集體經濟活力，有利于保護農民財產權利，有利于形成農業經濟發展和農村社會穩定的內生動力。在此基礎上，遵循以下原則：一是依法依規。推進農村產權制度改革應遵循《物權法》、《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關規定，以及地方性法規和指導性意見的相關規定，同時要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關聯性。在改革過程中，各改制單位始終堅持改革必須依法依規，有政策的按政策要求辦，沒有政策依據的，由村民集體經濟組織成員代表大會討論通過。二是因地制宜。面對千差萬別、參差不齊的農村經濟和社會發展情況，推進農村產權制度改革不能搞“一刀切”，實踐中，各地應依據經濟社會發展情況，因地制宜地選擇自身實際的改革形式和路徑。三是因事制宜。一個村莊有一個村莊的歷史，個體情況更是復雜多變，只有農民自己才對自己的事情最有發言權。因此，推進農村產權制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結合，做到“復雜問題民主化、民主問題程序化”。四是維護利益。在推進產權制度改革過程中，不僅要給群眾看得見、摸得著的眼前實惠，更要考慮長遠，注重從根本上為農民謀福利。圍繞保護農村集體經濟組織成員利益，一方面要更加注重體制和機制的創新，構建農民增收長效機制；另一方面要更加保護和激發農民群眾的創新熱情和創造能力，保持推動農村改革發展的強大活力。
當前，中國各地在推進農村集體經濟組織產權制度改革的過程中，普遍存在著幾個突出的問題：
一、關于思想認識問題。
基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革存在的思想認識問題，比較有共性的有“五怕”：一怕難。農村集體經濟組織產權制度改革是一項較復雜的系統性工作，政策性很強，沒有現成的經驗可以參照，工作難度很大。二怕煩。農村集體經濟組織產權制度改革程序復雜，工作量大，勢必更多牽制工作精力，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農村集體經濟在發展過程中或多或少遇到過這樣那樣的問題，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權。開展農村集體經濟組織產權制度改革要求建立完善的組織治理結構，凡涉及集體資產和集體經濟組織成員切身利益的重大事項，都必須提交成員（代表）會議討論。一切權利運作都要在陽光下進行，基層干部因改革后失權難免會有失落感。五怕失利。長期以來，相對于財政資金，鄉鎮、村領導對集體經濟收入的支配權更大，基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革沒有積極性。
除上述“五怕”以外，鄉鎮、村干部反映最突出的是改制后集體經濟組織成員普遍對股份（份額）分紅期望較高，沒有分紅的盼分紅，已經分紅的希望分紅比例能每年遞增，而且村與村之間、鄉鎮與鄉鎮之間集體經濟組織成員還會互相攀比，這對基層干部造成了較大的壓力，不少鄉鎮、村干部都提出，擔心改制后分紅達不到集體經濟組織成員的預期，會影響自己的威信和日常工作的開展。在村一級，村干部還提出，改制前村委會和集體經濟組織的社會管理、公共福利、幫困救助等方面的開支都是“混賬、混用”，而改制后細化并落實這些開支，困難很大。在鄉鎮一級，主要問題是土地補償費不少已被鄉鎮用于開發建設，因此，鄉鎮對改制工作能拖則拖，工作積極性明顯不高。上述推進農村集體經濟組織產權制度改革中遇到的現實問題，并不是孤立存在，而是互相交織、互相影響的。對此，要針對不同問題，尋找不同的辦法，通過有針對性的宣傳和有操作性的指導，妥善加以解決，才會收到好的效果。
二、關于農村集體資產量化范圍問題。
中國農村現有的集體經濟組織是從人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來的，與原生產隊、生產大隊、人民公社相對應的分別是組級、村級和鄉鎮級集體經濟組織。各級農村集體經濟組織按照集體土地所有權歸屬和集體資產產權歸屬，依法經營管理本組織集體所有的資產，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。農村集體資產的量化，是對被認定為屬于現有集體經濟組織成員的共有資產，按照一定標準，采取股份的形式在本集體經濟組織成員之間明晰產權的過程。因此，農村集體經濟組織產權制度改革不能突破原有集體經濟組織的范圍，這是推進改革、制定政策的底線。目前，各地對于集體資產量化范圍的認識還不盡相同：一種觀點認為，應當對集體經營性凈資產進行量化。這種資產量化方式易于操作，可以較好地規避土地等資源難以評估作價的問題，改革的困難會小一些。另一種觀點認為，應該把經營性資產、非經營性資產和資源性資產均列入量化的范圍。這樣才能保證農村集體資產的完整性，才是徹底的改革，才可以盤活農村集體的全部資產，使其發揮更大的價值，更好地實現并保護農民的財產權益。
應該說，上述兩種認識都有一定的理由。這是因為集體資產的范圍有狹義與廣義之分。狹義的集體資產僅指集體賬面資產，也就是經營性資產和非經營性資產；廣義的集體資產還包括土地等資源性資產，資源的使用、處置、經營收益分配也是集體資產管理的重要內容。因此，筆者認為，對于集體資產量化的范圍，在中央制定統一的標準前，各地可以先量化非資源性經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產。待經濟發展到一定程度，各方面條件允許，農村集體資產監管制度比較健全后，則可以對這三類資產實行同步量化。主張當前應將集體資產量化的重點放在非資源性的經營性資產方面的理由，主要有以下幾點：一是農村“三塊地”的權益，國家政策制度安排是：農民承包田確權登記頒證到戶，長久不變；農村集體經營性建設用地實行與國有土地同權同價入市的改革；農民宅基地用益物權歸農戶持有，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓改革；二是非經營性資產主要是公共使用的農村集體資產，屬純公益性的，現階段沒有必要折股量化；三是農村集體土地（包括農村承包地）等資源性資產，只登記面積，一般不進行量化作價。目前土地等集體資產尚不能進入市場，價值一時難以顯現，評估缺乏實際意義；四是在股權設置方面，上海無論是產權制度改革還是撤制村隊集體資產處置，主要都以農齡分配為主要依據，這是長期以來已得到了基層的充分認可。上海在農齡統計時既涵蓋了現有的集體經濟組織成員，也包括已過世曾經的集體經濟組織成員。以農齡為股份設置主要依據的做法較好地體現了人與戶的有機結合，與農村土地承包中“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位的承包方式的總體精神是相一致的，體現了兩次分配注重公平的原則。
三、關于農村集體經濟組織成員資格認定問題。
認定農村集體經濟組織成員資格，是為了確定集體資產的歸屬。農村集體資產是一種特殊的財產，集體資產的問題總是與集體成員的身份聯系在一起。目前農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，多數處于鄉村自我管理的狀態，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉土”色彩較濃。在具體實踐中，各地對農村集體經濟組織成員身份的認定方法各不相同，但歸納起來，主要是以農民居住地和承擔農村集體經濟組織權利義務的情況作為認定標準。事實上，這種以戶籍作為集體經濟組織成員認定標準的做法在各個地方的執行情況也是不同的。
對農村集體經濟組織成員身份的認定需要一個明確的標準，而這個標準不能由集體經濟組織自行制定。由于在短期內制定一個全國統一的農村集體經濟組織成員認定標準也不現實，但城鎮化進程中或者“村改居”過程中對集體資產進行量化分配，不可避免地會遇到農村集體經濟組織成員身份認定的問題。筆者認為，對這一問題，各地可根據實際情況出臺地方性法規或規范性文件，規定農村集體經濟組織成員身份認定的標準，制定操作細則。待條件成熟后，由全國出臺原則性的認定標準。總體考量是：農村集體經濟組織成員資格應基于由該組織較為固定的成員所組成的具有延續性的共同體，其成員原則上應該在該組織所在地長期固定地生產、生活，形成事實上與該組織的權利義務關系及管理關系，并結合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶口來認定。在此大前提下，對一些特殊或者疑難問題，可充分尊重農村集體經濟組織的自主權。
根據對發達地區不少農村集體經濟組織改制實踐的觀察與總結，以“特定時間集體經濟組織所在地農業戶口和對集體資產貢獻大小”作為依據，是目前能夠找到的認定農村集體經濟組織成員資格的有效方法，將其作為認定農村集體經濟組織成員資格的依據，既比較合理，也具有可操作性。
筆者認為，農村集體經濟組織成員資格的認定大致有兩個范疇：一般農村集體經濟組織成員資格的認定和特殊群體成員資格的認定。后者可分為兩個類別：一是具有本村戶籍并居住在本村集體經濟組織所在地，但未能對本集體經濟組織盡義務的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動能力的人；二是長期居住在本組織所在地，對本集體經濟組織盡了義務而沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。
鑒于農村各類人員的情況不同，在符合相關政策精神的前提下，農村集體經濟組織成員資格的認定應充分尊重農村集體經濟組織的自主權，遵循“尊重歷史、照顧現實、實事求是”的原則。在具體操作過程中，可把握以下幾個關鍵：一是涵蓋不同群體。農村集體資產是各個歷史階段農村集體經濟組織成員勞動成果的累積，因此，成員資格的認定也應涵蓋各個階段的不同群體。二是權利義務對等。履行義務是享受權利的前提，成員享有的權利應與其對農村集體經濟組織承擔的義務和做出的貢獻相當。三是防止政策“翻燒餅”。成員資格的認定涉及每位農村集體經濟組織成員的切身利益，應當采取一致的標準，不能實行雙重標準。四是堅持程序公開。由于廣大群眾對農村集體經濟組織成員的變化情況最了解，也最有發言權，應堅持程序的合法性與公開性相結合，將成員資格認定的決定權交給農村集體經濟組織成員，由他們充分協商、民主決定。五是杜絕侵犯權益。在成員資格認定工作中既要堅持少數服從多數，又要保護少數人的利益，防止多數人侵犯少數人的合法權益。
四、關于股權（份額）設置問題。
在股權（份額）設置形式上，各地的做法不盡相同，主要區別在于是以“農齡”還是以“人頭”為股份設置的依據，以及股份是否可以轉讓兩個方面。筆者認為，無論是產權制度改革還是撤村建居集體資產的處置，在股權（份額）設置上都應以“農齡”為主要依據，這已得到了基層干部和群眾的充分認可。以“農齡”為股份設置的主要依據，較好地體現了人與戶的有機結合。這里需要提出的是，農齡是主要依據，但不是唯一依據，在實際操作過程中，各地完全可結合具體情況在維持以“農齡”為股份設置主要依據的基礎上，適當考慮其他因素，同時進一步研究將人與戶更有效地結合，以戶為單位發放社員證，并相應明確戶內每個成員的股權（份額）。
就全國各地農村集體經濟組織產權制度改革的情況看，當前股權（份額）設置所面臨的最大問題是是否設置集體股。一些地方在改制時設置了集體股，主要是出于兩方面的考慮：一是擔心沒有集體股，集體經濟組織就失去了公有制性質；二是集體經濟組織目前承擔了大量的公共服務職能，需要通過設置集體股籌集公共事業所需經費。而大部分地方則主張不設集體股，主要是因為如果改制時保留集體股，隨著城鎮化進程的急劇推進，集體積累逐漸增加，會再次出現集體股權屬關系不清晰的問題，需要進行二次改制；此外，集體股在集體經濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權的問題，極易產生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。當然，如果基層干部和群眾一致要求設置集體股，則應充分尊重群眾的選擇，由農村集體經濟組織通過公開程序自主決定。對這一問題，筆者認為，對于城鎮化進程較快、已實現“村改居”的地方，應明確不設置集體股，其日常公共事業支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決，其具體比例或數額由改制后的新型農村集體經濟組織成員（代表）會議在討論年度預決算時決定。
五、關于改制后農村集體經濟組織的產權制度安排和治理結構問題。
中國《憲法》明確規定，社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。這是《憲法》賦予農村集體經濟組織的明確的法律地位。《民法通則》將民事主體區分為公民和法人，法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四類。農村集體經濟組織與企業等法人組織屬于完全不同的組織類型，其法人地位并未明確。有法律地位而無法人地位，導致農村集體經濟組織無法作為完整的市場主體參與經營競爭，這個問題始終困擾著中國農村集體經濟組織產權制度改革。
對完成產權制度改革后的農村集體經濟組織的產權制度安排和治理結構，各地主要采取了三種形式：一是有限責任公司，二是社區股份合作社，三是經濟合作社。這三種形式中，有限責任公司是按照《公司法》進行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉鎮、村集體經濟組織成員成千上萬的特點不相適應，因此，改制的農村集體經濟組織只能采取隱性股東的做法，大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護。社區股份合作社在工商部門登記的，主要是參照《農民專業合作社法》登記的法人[3]，它有效解決了股東人數限制的問題，但由于社區股份合作社是較特殊的法人，對它沒有專門的稅收、財務制度，因此，在稅收、財務方面所執行的是適用于公司法人的相關制度，在運營中社區股份合作社要繳納營業稅、城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、企業所得稅等各項稅賦，稅費負擔較重。無論是有限責任公司還是社區股份合作社，它們都對股東（集體經濟組織成員）進行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅（即個人所得稅），這在很大程度上增加了新型農村集體經濟組織的負擔（一般情況下，為增加農民收入，紅利稅由公司、社區股份合作社代繳），影響了農村集體經濟組織改制的積極性。經濟合作社是一種組織創新，不需進行工商登記，由縣級以上人民政府頒發證明書，并可憑此證明書申領組織機構代碼證，分紅時不需要繳納紅利稅。但是，經濟合作社不是法人主體，無法作為出資人對外投資，這在一定程度上影響了經濟合作社的持續發展。新型農村集體經濟組織的內部管理及外部環境如表3所示。
六、關于集體資產股份流轉問題。
在市場經濟體制下，只有集體資產股權自由流轉，才能實現生產要素的優化組合，才能體現農民所持集體資產股份的價值，也才能顯現它們作為生產要素的潛在市場價值。如果僅對集體資產確權，而不允許其股權流轉，那么，量化的集體資產就只能是“僵化的資產”，不能與其他要素實現優化組合，也不能像其他產權一樣產生增值的效能。因此，從長遠看，為充分發揮集體資產股份自由流轉的效應，應該賦予其流轉的權能。
然而，考慮到當前中國農村社會的開放程度和農村集體經濟組織產權制度改革的發展狀況，筆者認為，目前農村集體資產股份可在本集體經濟組織內部轉讓，全面對外流轉的條件尚不具備。這是因為改制后的農村集體經濟組織，其成員所獲得的股權，大多還是福利性質的，在很大程度上還承擔著農村社會保障的職能，農村集體經濟組織成員也沒有將集體資產股權對外流轉的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍，農村集體資產的價值并未完全顯化。為了切實保護農村集體經濟組織成員的資產收益權，確保農村集體資產保值增值，筆者認為，現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉，以防止外來資金進入后控股農村集體經濟。當然，將來隨著農村集體資產價值的不斷顯化，股權流轉制度的不斷健全，可以在風險可控的前提下試行農村集體資產股權對外開放流轉，逐步探索生產要素的流動方式。
七、關于新型農村集體經濟組織治理結構完善問題。
農村集體經濟組織產權制度改革的目的是實現“政企分開”、“政資（財政資金與集體資金）分離”，建立較為完善的現代企業制度和法人治理結構。但是，目前已完成產權制度改革的農村集體經濟組織，其董事長或理事長大多仍由鄉鎮書記或村書記兼任（書記多為外派的，往往不是本集體經濟組織成員）。這種做法在改革起步時，體現了強有力的組織保障，也符合農村的實際情況，但與集體經濟組織的本質特征并不相符，長遠來說還需進一步規范。由于長期以來村級組織的運轉經費主要依靠農村集體經濟來保障，一些村改制后，并未真正實現村委會經費和集體經濟組織經費分賬管理、分賬使用；同時，新型農村集體經濟組織的董事會或理事會、監事會成員大多仍由鄉鎮黨政主要領導和機關干部、村領導班子成員等兼任，管理上仍沿用原有管理鄉鎮、村級組織的方式，難以真正改變政府主導的固有模式，一定程度上也缺乏駕馭市場經濟、適應市場競爭的能力。
對于這一問題，筆者認為，要進一步健全各級農村集體資產監督管理委員會的職能，加強對農村集體經濟組織重大項目投資、大額度資金使用、資產變動、收益分配方案、財務審計和重要人事安排等重大事項的審核。全面建立健全鄉鎮農經站，由農經站具體承擔鄉鎮和村集體資產監督管理的日常工作。改制為有限責任公司和社區股份合作社的農村集體經濟組織的治理機構，則按照相關法律政策規定來操作。改制后成立的經濟合作社依法代表全體成員行使農村集體資產所有權，是農村集體資產管理的主體。經濟合作社依照章程建立成員代表會議制度、成立理事會和監事會。成員代表會議是改制后農村集體經濟組織的權力機構，凡涉及集體資產和成員切身利益的重大事項，必須提交成員代表會議討論，經2/3以上代表同意方可實行，并及時上報給上級集體資產監督管理委員會。理事會作為成員代表會議的執行機構，負責經濟合作社的日常事務管理工作。監事會作為監督機構，代表經濟合作社全體成員對集體資產經營管理活動進行監督。經濟合作社理事會理事和理事長候選人應當具有農村集體經濟組織成員的資格，奉公守法、熟悉經營管理、善于組織協調、在成員中有一定的聲望。理事會理事和理事長由成員代表會議一并選舉產生。經濟合作社理事會可以聘用職業經理人來經營管理經濟合作社。經濟合作社監事長由上級集體資產監督管理委員會委派，監事會監事由成員代表會議選舉產生。
八、關于新型農村集體經濟組織與村委會或社區管理關系問題。
當前已改制地區普遍反映，改制后村黨支部、農村集體經濟組織與村民自治組織職能交叉，未能做到各司其職、各負其責。事實上，新型農村集體經濟組織仍然承擔了村委會或社區公共管理的職能和相應的費用，長期以往這既會影響甚至拖累新型農村集體經濟組織發展，又易引發農村集體經濟組織成員與村委會或社區居民之間的矛盾。
筆者認為，應積極創造條件，加快推進改制后農村基層組織政治職能、公共服務職能和經濟職能的相互分離。村級黨組織要發揮好領導核心的作用，領導和支持基層各種組織依法行使職權。村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好自治管理和公共服務。農村集體經濟組織負責集體經濟的運營和管理，發展壯大集體經濟，提高集體經濟組織成員的財產性收入。
推進農村集體經濟組織產權制度改革后的一項重要制度安排就是實行“村經分離”。所謂“村經分離”，是指新型農村集體經濟組織和村委會在職能、經費、人員等方面實行分離，其中主要是經費的分賬使用和分賬管理。這項改革在廣東東莞、江蘇蘇州等地都已進行了有益的探索。筆者認為，在城鎮化進程很快、已經撤村建居的地方，原村委會承擔的社會管理職能可以轉交相應的社區（居委會），相關費用納入社區（居委會）財政支出予以保障。改制后的農村集體經濟組織主要負責集體資產的經營管理，并按股向其成員分紅，不再承擔社會管理的相關費用。在尚未撤村建居、但農村集體經濟組織已經改制的地方，村委會主要承擔社會管理的職能，相關費用由財政予以保障；新型農村集體經濟組織承擔經濟職能，主要負責集體資產的經營管理，并按股（份額）向其成員分紅。村委會和新型農村集體經濟組織要分設賬目，并按相應的會計制度加強賬務管理。
九、關于改制后農村集體經濟發展問題。
推進農村集體經濟組織產權制度改革不僅是要進一步明晰農村集體資產的產權關系，建立適應社會主義市場經濟體制的新型經濟主體，更重要的是，要促進農村集體經濟持續發展，讓農民共享集體經濟發展的成果。總體來看，城鎮化進程較快的地區，在一定程度上受到規劃、土地等方面的制約，新項目難以引進，老項目難以發展，農村集體經濟發展后勁不足。同時，由于缺少相關政策的扶持和專業經營人才的支撐，新型農村集體經濟組織不宜盲目投資，而應視自身條件，因地制宜確定發展方式。筆者認為，在面上，目前村級集體經濟組織自主經營的，一般以發展物業不動產經營為主，盡可能減少經營風險，確保農村集體資產保值增值，確保農民長期獲得收益。當然，在人力、經濟等條件允許的情況下，農村集體經濟組織也可以利用各類資源，通過托管或者入股的形式參與經濟開發，將農村集體擁有的各類資產和潛在優勢轉變為現實的增收能力，不斷發展壯大農村集體經濟。
十、關于鄉鎮集體經濟組織改制問題。與村級相比，鄉鎮一級農村集體資產
數量更大，涉及面更廣，改制政策性更強，情況更復雜。筆者認為，在加快推進村級集體經濟組織產權制度改革的同時，還應關注鄉鎮集體經濟組織產權制度改革，積極開展試點。這項工作，目前全國鮮有先例。筆者認為，應借鑒村一級的改制經驗和做法，通過以點帶面，逐步予以推進。在推進過程中應牢牢把握兩條底線：一是以“農齡”為確定股份的主要依據。改制時鄉鎮集體經濟組織也要堅持以“農齡”為主要依據確定成員在集體資產中所占的份額（股份），并以此作為以后收益分配的依據。二是公開、公平、公正。鄉鎮集體經濟組織改制同樣要充分尊重群眾的意愿，堅持民主決策，確保集體經濟組織成員對這項改革的知情權、參與權、表達權和監督權，將公開、公正、公平的精神貫穿于改革的全過程。
總結各地經驗，當前和今后一個時期，中國農村集體經濟組織產權制度改革要以保護農村集體經濟組織及其成員的合法權益為核心，以創新農村集體經濟組織產權制度改革形式為手段，以建立農村集體資產、資金和資源運營管理新機制為要求，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體經濟組織產權制度，確保農民收入持續增長。
在推進產權制度改革過程中，應建立四項工作機制：一是“一把手”負責機制。這是有效推進改革的重要關鍵。改革是老大難問題，涉及到利益調整。開展改革的地方要建立由黨委主要領導親自掛帥的產權制度改革領導小組，統籌協調本地區的集體經濟組織改革工作；配足強有力的工作班子，成立由各相關職能部門參與的工作機構，明確職能部門，明確時間節點；落實推進改革的工作經費。二是動力機制。這是有效推進改革的重要前提。開展改革的鄉鎮、村要按照確定的目標任務，采用倒排工作方法，分頭制定改革工作計劃和年度工作安排。同時實施分片指導和分組負責，實行責任到人，包干到鎮。鄉鎮也抽調人員到村實行包干責任制。三是聯動機制。這是有效推進改革的重要保障。發揮產權制度改革領導小組的作用，重點研究改革推進過程中的重大問題和重大決策；由分管領導牽頭建立工作例會制度，幫助基層解決改革發展中遇到的困難和問題，確保改革發展穩步推進；建立聯絡員制度，及時掌握工作進度，匯總各類信息，協調推進改革。四是考核機制。這是有效推進改革的重要手段。要將推進農村集體經濟組織改革、增加農民收入工作列入對開展改革鎮、村領導政績考核的重要內容，領導班子的考核成績與年終獎金相掛鉤。各鎮（街道、園區）對開展改革的村干部也應建立了績效考核制度，以進一步調動了基層干部推進改革工作的積極性。
為加快推進農村集體經濟組織產權制度改革，筆者對改革進程中亟待解決的共性問題提出兩點建議：第一，落實稅費減免政策。對改制為有限責任公司、社區股份合作社的新型農村集體經濟組織按照股份向成員進行收益分配的，暫緩征收個人所得稅；或將分紅所得計入農村集體經濟組織成員的工資薪金，對超過月均3500元的部分，再按規定征收個人所得稅。上述政策，可以在全國農村改革試驗區內先行先試，取得經驗后再逐步向全國推開。第二，加快啟動農村集體經濟組織立法。目前中國對農村集體經濟組織還沒有專門立法，農村集體經濟組織一直無名無實，實踐中村民委員會往往代行了農村集體經濟組織的權利和職能。要抓緊開展農村集體經濟組織立法調研，制定《農村集體經濟組織法》或者相關條例，賦予農村集體經濟組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。
[1]農業部農村經濟體制與經營管理司：《2013年全國農村集體經營管理統計匯編》，2013年5月。
[2]“農齡”是指農民為集體經濟組織工作的時間。“農齡”是由“工齡”衍生而來，其長短反映了農民對社會和農村集體貢獻的大小和知識、經驗、技術熟練程度的高低。
[3]中國目前大多數社區股份合作社是參照《農民專業合作社法》在工商部門進行法人登記的。在稅費方面，國家缺乏具體的農村集體資產交易、投資等免稅法律規定，因此，社區股份合作社不享受按照農民專業合作社運行中的農產品銷售優惠政策，而是需要像公司那樣進行繳稅。
作者簡介：方志權，中共上海市委農村工作辦公室、上海市農業委員會政策法規處。
中國鄉村發現網轉自：《農本》第四卷
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