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2025年1月18日 星期六

王傳剛等:基層公務員選擇性執法協同共治

[ 作者:王傳剛?來麗鋒?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-01-11 錄入:12 ]

【摘要】在當前中國大陸的法律實踐中,基層公務員選擇性執法具有相對合理性,但隨著依法行政的逐步落實和市場經濟的日趨完善,其否定性后果逐步出現:政府公信力降低、法治權威性流失、執法成本的提高;這些否定性后果的改善需要立法者、執法者、政府監督者和民眾的協同共治。

【關鍵詞】基層公務員;選擇性執法;協同共治

在全面推進依法治國的今天,各種復雜的、新生的社會現象以及諸多的違法行為不斷挑戰著法律的盲區,同時,由于很多執法事件具有不可預知性和非均衡性以及執法資源有限性,基層公務員執法過程中存在選擇性執法成為不得已而為之的選擇。但隨著依法行政的逐步落實和市場經濟的完善,其否定性的后果逐步出現:執法代理人行為失范、法治權威性流失、執法成本提高;這些否定性后果的改善需要立法者、執法者、司法工作者、民眾協同共治。

基層公務員選擇性執法之否定性后果

法治權威性流失。首先,基層公務員選擇性執法與法律的普適屬性相悖。法律的普適性要求在法律實施的地理范圍之內,對每一位公民是普遍有效的,這一屬性決定了它不會受到個別因素的支配,因為法律規則是對人類普遍性行為的一種裁量和形塑。而當前轉型期社會中存在的選擇性執法和碎片化的政策文件對基本的法律產生實質性的替代,從而造成了特殊性代替了普適性,個別性沖擊一般性。在基層公務員法律實施過程中,濫用自由裁量權,從而造成了法律規范與事實行為的背離,法律的普適性效果難以體現,法治在治理中的權威受到人們的質疑。

其次,基層公務員選擇性執法與法律的平等性相悖。法律面前人人平等,是法治與執法的底線理念。在基層公務員的行政執法一線,執法的平等性是對在同等條件下的人給予相同的法律適用,這樣才能實現法律的正義,但現實的選擇性執法就會出現對這個主體適用這項法律,而對另一主體在同樣生態下則適用其他法律,這就違反了法律的平等性,從而造成實質的不平等,出現歧視的現象,從而造成法治權威性難以樹立,其權威受到削弱。基層公務員選擇性執法與法治的秩序預期相悖。“社會生活所關注的是建構人的行動或行為的模式,而且只有使今天的行為與昨天的行為相同,才能確立起這種模式,如果法律對頻繁且雜亂的變化不能起到制動作用的話,其結果必然是社會混亂和失序。”①現實基層公務員在執法過程中,受限于各種條件,從而出現因不同時期、不同法律、不同執法對象的選擇性執法現象,這從根本上破壞了法治的穩定性、可預期性和連續性,最終法治的秩序價值難以體現,法治的權威也難以樹立。

最后,基層公務員選擇性執法與法治信仰的確立相悖。法治得到人們的信仰就必須具備兩個條件:人們普遍服從法律和人們服從的法律是良法。基層公務員的執法權對整個社會的政治、經濟和公民有著直接的利益相關性,一旦進行選擇性執法,失去公平正義,就會導致法律信仰的崩潰,法治的權威也無從談起,正如有學者所說:“一個被選擇性執法扭曲的社會,不會有執法者的威信,不會有人們對法律的敬畏……選擇性執法不僅摧毀了政府公信力,而且也摧毀了公民對法治精神的理解和對法律的信仰。”②

政府公信力降低。基層公務員作為執法代理的最大群體,他們的執法行為直接決定著執法對象對政府的態度,即政府與公民之間的信用,也即體現著政府公信力。因此政府公信力的建立必須要求基層公務員在執法中能以公民為本位,平等的有效的去執法。而選擇性執法與此相悖。執法者“平時不燒香,臨時抱佛腳”,平時不依法行政,不注重長效管理,一旦發生有影響力的大事件,便集中大量優勢人力、物力、財力狠狠整治。”③這樣的缺位式和運動式選擇執法嚴重破壞了政府信用,更為嚴重的是基層執法者因具有執法的選擇性,出現了利益型的“黑社會”執法模式,即執法者以各種方式要挾執法對象,讓他們繳納保護費,否則就會對他們進行報復性執法,這種選擇性執法具有隱蔽性和極大的社會危害,容易導致執法尋租和劣幣驅逐良幣的效應,從而失去民心,政府的公信力處于崩潰的邊緣。

執法成本偏高。一是社會成本偏高。不合理的選擇性執法,比如“釣魚執法”嚴重破壞了社會間人們的信任和人們日常的倫理規范,對社會的和諧造成難以愈合的“傷疤”,使社會中具有同情心的民眾對政府產生不滿情緒,從而在有些無直接利益沖突的群體性事件中發泄自己的情緒,造成社會的局部動蕩和不安。二是執法的實際成本偏高。在基層公務員的執法過程中,上級重視的事情,就會出現在短時間內集中大量的人力、物力和財力來進行執法,其他的執法事項靠邊站,這樣不合理的資源配置,自然造成資源的浪費,從而提高執法的成本。三是基層公務員選擇性執法導致法治權威的流失。上文已經論述,此處不再贅述。

基層公務員選擇性執法成因分析

立法之“阿喀琉斯之踵”。基層公務員選擇性執法問題的出現與立法者對法律的界定有著密切的關系,因為立法是執法的根本,執法是根據立法者所制之法而行。而立法存在的“阿喀琉斯之踵”為違法的選擇性執法埋下伏筆。一方面,立法之普適性與特殊性之間存在張力。法律是人類根據現實進行總結,從而應用到現實生活中去的,但是,任何法律制定者在制定法律時并不能包攬一切社會經驗,從而導致法律在實施過程中容易形成“一刀切”的現象,無法兼顧某些特殊群體、特殊地區。面對違法行為與法律不相適應的特殊情況時,選擇性執法則應運而生。

另一方面,立法滯后于社會的新問題、新矛盾。當代社會,社會新生事物層出不窮,法律對這些新生事物的規范往往具有滯后性,這種滯后性就決定了需要基層公務員在執法過程中根據基本的法律進行自由的裁量,選擇性執法也就難以避免。除此之外,法律法規間的互相沖突也是基層公務員選擇性執法的重要成因。中國法律體系廣、層次多,法律體系中存在著許多不足和矛盾,主要包括上下級的沖突,同級的沖突以及與地方性法律法規的沖突等。因此,在執法過程中,執法者勢必要在互為沖突的法律法規中選擇有利于自身和部門利益的條款進行執法,選擇性執法不可避免。

行政執法裁量權擴張。隨著依法治國的深入,人們更加依賴政府與法律,當人們遇到問題時首先想到的是政府與法律,希望這兩者來解決社會問題,“從而過度地強化了法律法規在社會生活中的重要性。因而,很多原本屬于他社會規范調整的領域就逐漸演變成了法律問題,這不僅無形之中擴大了法律的調整范圍,也拓寬了行政權的執法范圍,提升了選擇性執法的概率。”④同時,法律法規的簡潔和概括屬性,給予具有擴張性的行政自由裁量權留下了大量的空間,而行政執法具有時效性、靈活性和情景性,所以選擇性執法權力的擴張在所難免。

行政執法監管與獨立性的失位。執法監管是有效救濟選擇性執法帶來的不公問題的重要途徑。在我國基層公務員行政執法實踐中,執法行為不可避免地會產生某些不公平的問題,公民在受到這些不公平的選擇性執法后,只能依靠監管機制來彌補平等權的損害。但是,我國與執法相關的監督機制并不完善,公民在遭遇不公平的選擇性執法時,并沒有有效的途徑對選擇性執法進行監督并加以制約。行政執法監督機制的缺失,使執法者避開了法律規范的制約,從而更加隨意的選擇執法法律,為選擇性執法提供了可能。

同時,我國執法者受到外在重要的因素影響時,容易喪失其執法獨立性,出現選擇性執法。如在互聯網時代使人們獲得信息和參與評論的途徑逐漸變為大眾傳媒工具,“全民媒體時代”正在逐漸形成。人們通過媒體高度關注一些社會重大事件、群體事件以及公眾人物,并形成相關的輿論,而這些社會輿論的存在,也會影響執法主體在執法過程中傾向輿論潮流的選擇執法。

執法資源的不足。我國的執法資源與執法客體并不總是相對應的,這是由于社會事件發生的不確定性。隨著社會的飛速發展,社會中的各個方面都在不停變化,并且各方面之間產生著這樣那樣的聯系,從而形成一個錯綜復雜的網狀體系。面對復雜的關系,社會中所需要用到法律來協調的事件越來越多,小到個人從生到死的每個過程,大到整個社會的公共事務,每一個或小或大的問題都有可能涉及法律的具體問題。大量的社會問題接連不斷地涌現,執法資源的有限性致使這些問題不能全部得到及時的解決,在這樣的前提下,選擇性執法則成為執法者處理社會問題的有效途徑。在前幾年發生的“日本驢友丟車事件”中,警方用了極短的時間找回自行車并交還本人,這種高速的辦事效率在中國可謂少見,為此引起了人民對警方選擇性執法的質疑。然而,出現這種情況的根本原因還是在于執法資源的缺乏,行政機關往往將大量的執法資源分配到大問題中,僅有一小部分用來處理基層問題,在這樣的情況下,執法者只能選擇性執法。

基層行政人員選擇性執法的協同共治

立法者立法和監督機制完善。立法者作為頂層設計的規劃者,要在立法過程中考慮選擇性執法存在問題的立法根源,從戰略高度和實踐角度進行立法。首先,對基本法律法規的立、改、廢要及時跟進,要與時代要求、新生問題和矛盾相契合,既要體現出時代性,更要體現出問題性。其次,調適法律的普遍性與特殊性之間的張力。這就需要給予地方對法律法規細化和解釋的權力,同時,清理下位法與上位法之間有矛盾和沖突的條文;要把具有代表性和可推廣性的判例進行推廣,增加對特殊性的回應,從而調和兩者之間的張力。最后,立法者作為中央和地方最高的權力部門,要有高度的責任感和使命感,除了嚴格制定法律法規,還要監督執法者,建立起有效的對執法者的監督機制,比如定期的質詢與巡視。

對執法者選擇性自由裁量權的規制。自由裁量權的出現本意是為了執法能力更具有靈活性,但過度擴張的裁量權導致選擇性執法問題的不斷出現,成為損害國家法制統一的元兇。要避免這種現象出現,就要對基層公務員行政執法的自由裁量權加以規制,實現法律意義上選擇性執法所存在的根本職能,保持其合理性。在這一點上,我國可以效仿美國對警察自由裁量權的規范,劃定權力行使的范圍,制定適量的基準。這個適量的基準,旨在將法律條文細化,即在法律要求的大基礎之上,將具體的處罰規定以實際情況加以細化,明確劃分處罰內容的分類以及處罰幅度的分級,使執法者有明確的執法規范,從而縮減了執法者的行政裁量權范圍。這是將“行政處理的普遍性和特殊性辯證的結合起來,以特殊性寓于普遍性之中”,作出具體的行政處罰規定,使各項法律法規在執法過程中更具有操作性,抑制選擇性執法的產生。

政府應建立健全行政執法體制。一是明確各執法部門的執法邊界。我國的執法部門多存在權力相互交織的問題,在執法中出現多部門都有權力進行執法,造成“誰都管,誰都不管”的現象,這就要求我國在執法體制中要明確各部門的管轄范圍,分清職責權力的界限,將執法資源合理的有效率的分配在執法中。二是嚴格規定選擇性執法的執法程序。執法程序的正當性與否,是選擇性執法合理與否的關鍵,行政程序的公正是保證行政執法合理的必要條件,是防范行政裁量權濫用的有效途徑。一個合理公正的執法程序,更能獲得人民群眾的信賴,最大程度的保護行政客體的利益,使選擇性執法回歸正當性,發揮其積極作用。

對執法者加強內部和外部監督。對基層公務員選擇性執法的全面監督要求從內外兩方面,即建立內部監督機制與外部監督機制相結合。首先要,要強化行政機關的內部監督,將監督范圍明確劃分,落實責任追究終身制度。責任追究終身制度可以有效預防和糾正執法者的非法選擇性執法,通過嚴格劃分執法過錯的追究范圍,明確與過錯相對應的懲罰措施,以執法者違法或不當的執法事實為根本,嚴格按照監督機制追究執法主體的責任,并加以處罰,做到沒有漏網之魚,以嚴格把關的監督機制,促使執法者的選擇性執法更加公平公正。基層公務員選則行執法的外部監督主要是社會輿論的監督和人民群眾的監督,從而使執法者在執法過程中公開、透明,有利于得到公民的信賴,保證政府和法治的權威。加強民主的群眾監督,要做到公開行政執法過程中的法律依據和執法程序,同時為人民群眾提供切實有效的監督途徑。只有公民充分了解執法的法律依據和執法程序,才能更加清楚地理解執法的目的,分辨執法行為的合法性,這樣既有利于法律法規的貫徹實施,又可以在社會監督的背景下減少非法的選擇性執法行為。

提高基層執法人員執法能力。基層執法人員是法律的具體執行者和實施者,其具有靈活的能動性,以實現法治與人治的結合。在我國的法治實踐中,選擇性執法作為針對當前社會情勢所提出的一種應對策略,給予了執法者一定的裁量權,這種裁量權的使用過度與否,還取決于執法者個人的執法能力和素質。因此,要想發揮選擇性執法的本質功能,就要加強執法者的素質建設,提高執法者的執法能力。

基層公務員樹立正確的執法觀是保證選擇性執法公正的第一步,基層行政人員在執法過程中要樹立正確的利益觀,絕不允許以權謀私的違法行為。行政機關應重視對基層執法者的思想道德建設,這是對提高執法素質的要求,通過反腐倡廉教育,培養執法廉潔的正確觀念,深入開展黨風黨紀教育,促使基層執法人員樹立正確的價值觀和利益觀,以思想道德引導執法者廉潔執法。

另外,加強對基層行政人員的案例指導也是提高執法者能力的有效途徑。政府可以綜合過往案件,從中挑選比較典型的案件來指導執法實踐,從而有效避免選擇性執法問題的產生。在典型案例的指導下,執法者可以根據行政先例對相同性質的案件進行執法,以保證在相同案件的處理中保持公平公正,便于讓社會公眾接受并認同,減少社會輿論對選擇性執法的影響。執法經驗的積累也會提高執法者自身的能力,從而使執法者能夠充分的理解法律,分清合法與違法的界限,正確判斷違法行為所適用的法律條例,達到執法的目的。

【注釋】

①葉小蘭:“選擇性執法的內在悖論與消解機制”,《甘肅政法學院學報》,2011年第9期,第127頁。

②③冷傳莉,陳松副:《法治知行》(第1輯),北京:人民法院出版社,2011年,第132頁,第133頁。

④耿艷文:“選擇性執法的正當性探討—兼論法律的公平性與正義性”,《人民論壇》,2014年第35期,第134頁。

(作者單位:山東政法學院;本文系山東省高校人文社科研究計劃項目“選擇性執法現象的協同治理研究”和山東政法學院科研計劃項目“選擇性執法行為的協同治理研究”的階段性成果,項目編號:J15WB58,2015/9/14Q10B)


中國鄉村發現網轉自:人民論壇


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