農產品按滿足社會需求定價，工業品按生產成本定價，這種價格“剪力差”，是城鄉差距的重要原因之一。由于農事活動周期長，種植業和養殖業都受自然條件影響大，而現階段的科技水平，還不能真正全面消除這種危害。這就造成了傳統農業生產剩余率低的客觀事實，而且這種事實，短期內難于從根本上得到改觀。我國農村人口多，勞動力平均占有的耕地太少，單一的田間產出，遠遠不能達到發家致富的目標。市場化進程啟動后，以家庭為單位的分散小農，還要單獨面對大市場的各種盤剝。“種地不劃算”，農民大量進城務工，尋求農業生產外的打工收入。由于“種糧的收益低于經濟作物”，只要條件許可，農民就會改種糧為種經濟作物。土地拋荒、雙季改單季、糧田“非糧化”生產、農田改為它用“非農化”等等，這些現象的出現，很不利國家糧食安全戰略的實施。
為實現糧食基本自給的戰略目標，也為提高農民的農業生產收入，國家實行了對農民進行“種糧補貼”的辦法，來調動農民種糧的積極性。
農業生產者為了獲取較高的產量和收益，有效防止某些病蟲害的發生，一塊地上種植的作物，經常會變動，就是通常所說的輪作。由于農事活動的分散性，農地等級和形狀及分布差異大，種植面積或產量的核算，不僅耗時費力，也難于精準。按播種面積或按實際產糧，來進行“種糧補貼”，在實際操作層面，不僅難度大而且耗費大，“不劃算”。為“減少”矛盾，實際工作中，絕大部分地區，采取的是按“計稅面積”進行補貼的辦法。
按“計稅面積”進行補貼，現在表現出一個明顯的缺憾——補地補人不是實際補糧。這種辦法，現在實際補的是地，沒有真正補到糧。“只要冊子上有登記，不管有沒有耕種管理，哪怕是拋荒，也要領上一份補貼款”。許多進城務工農戶，“沒有耕種土地，照樣拿了糧補”。這時，補貼實際補的是人，而且還不一定是真正在種田的人。這些現象，反映了現行“糧食補貼”政策，“調動農民種糧的積極性”，應有的預期難于達到。
有議論認為，“種糧補貼”，使一部分農民“拿著政府發給的補償進城了”。這種議論，含有這樣一種意思：農民進城成為市民，還該不該得“補償”？其實，對農補貼，這是世界多數國家通用的做法。“種糧補貼”是我國產業政策中，惠農政策的重要組成部分，對保障我國糧食基本自給，有特殊意義。至于部分農民進城后，還擁有土地享受著“種糧補貼”，我以為，這不能就事論事。應該看到，農民保有土地進城，是預防進城失敗“無退路”的一項有力措施。這部分農民暫時還得這筆錢，要從城市反哺農村的大局去理解。而這筆錢的實質意義，并不在于是進城農民得還是在鄉農民得，關鍵是能不能真正起到調動農民種糧的積極性。從這個意義上講，真正該得這筆錢的人，既不是單純意義上的承包戶，也不是進城農民或在鄉農民，而應該是真正的糧食生產者——不管你是什么戶籍身份，或以什么形式進行糧食生產。
從以上看出，按“計稅面積”發放“種糧補貼”，與當初的政策設計，可能已經產生了偏移，這種辦法，現在與農民是否種糧或者生產糧食的多少，掛鉤不是很緊。隨著農村勞動力向城市轉移、土地合理有序流轉和新型農業生產經營主體的出現和增多，出現了“一些實際在種糧農民，拿不到這項補貼，拿到補貼的部分農民，實際沒有種糧食”的情況。同時，由于農村土地的復雜性，也使得一部分真正種糧的農民，沒有享受到補貼的實惠。
據我所知，稅改時，財政部門掌握的“計稅面積”、農業部門掌握的“播種面積” 、統計部門掌握的“統計面積”，不僅三者相互有出入，而且與農民實際的播種面積，也存在一定差距。這不僅僅是統計口徑問題，其中有著復雜的歷史等原因。
歷史上，政府收入的來源，主要就靠農業稅收。按產量征收，存在許多實際困難，進而轉為按土地面積來征收，而且歷朝歷代多用此法。農民為避稅，常會采用少報和不報的辦法，隱瞞土地面積，使現實中實際存在許多“黑地”。再加上我國地域遼闊，地區差異大，特別是山區，土地面積形狀怪異，根本不可能做到精確測量面積。社會上說的“天下沒有準尺”，指的就是這。
土地面積形狀怪異“無法測量”，農民有辦法。這個辦法就是變通：規則的地塊，測量面積不是難事。看規則的地塊一畝地能產多少，那么，對于不好測量的地塊來說，用它的產量折算過來就是了。由于氣候條件和土地肥瘦程度不同，有的地方以產糧五擔為一畝，有的以產糧六擔為一畝，等等。這種“活人不被尿憋死”的變通做法，活現了民間燦爛的智慧，體現的是“一切為解決實際問題”的精神。多么實用的變通，多么偉大的智慧。土地上不僅能長出萬物，也能長出智慧。相信，中國土地問題的解決，一定能從大地上產生出靈感。
土地的自然變更和人為變更，也是一大原因。農村稅改，已十年歷史了。這期間，水毀、新墾、各種占用等，都使農村現有的實際土地，與當時登記在冊的“計稅面積”，有了較大出入。
“撤胡椒面式”的按“計稅面積”發放的“種糧補貼”，從一定意義上來說，更多地表現為“普惠制”，難以體現該政策對種糧農民的“實惠制”。這種普惠傾向，構成目前種糧大戶及專業合作社，在享受“種糧補貼”政策上的不公平性。
“一卡通”直發農戶的辦法，能較好地防止諸如截留、挪用、冒領、貪污等現象發生，但也存在工作量大、成本高、因錄入誤差影響及時發放等矛盾。農戶見不到具體項目清單，不知道哪筆錢對應哪個補貼內容，“錢是得到了，心里總有不明白的感覺”。這實際也留有諸如可能套騙補償款的漏洞。“不過總的來說，還是好多了”，也就是說，“一卡通”直發的辦法，抓住了補償款發放問題上的主流。
不管有怎樣的說法，目前還是沒有誰拿出了更好的解決辦法。因此，“在沒有更好的辦法出來之前，維持現狀，也許就是好辦法”。歷史上，尼羅河洪水經常泛濫成災，人們在洪水過后，為測量恢復原來土地的面積，產生了“幾何學”。今天，充滿智慧的我國人民，在解決“種糧補貼”所涉的土地面積等問題上，很可能隨著農業現代化的進程、隨著新型農業生產主體的問世與成長，產生出新的智慧辦法，把問題圓滿解決。
現在的“種糧補貼”，還存在著一個“補主沒補輔”的問題，只對有限的幾個主糧品種，如水稻、小麥、玉米等進行補貼，而一些作為輔助糧食的作物種植，沒能列入補貼范圍。作為一種種田比較，經濟作物也沒有列入補貼。
我國地域遼闊，地區間自然條件差異很大。有很多地方，主糧播種面積有限，農民根據當地的實際情況，種植有多種主糧之外的輔助糧食作物。有的還在山上或“荒地”，種有數量可觀的木本糧食作物。比如，南方大量種植的薯類，北方大量種植的大豆，還有山區山上大量種植的板栗等。
歷史上，由于薯類的引進和快速的傳播開來，為解決我國人口的吃飯問題，做出了很大的貢獻。計劃經濟時期，薯類等輔助性糧食，也通過“折抵”的方式，作為糧食供應。現在對糧食生產進行補貼，為什么這些輔糧的生產，卻沒有列入補貼的范圍呢？這不但不合理，還會讓人產生誤解，認為只要生產主糧就行了。如果真的只生產主糧，不僅餐桌上不再那么豐盛，“舌尖上的中國”，肯定也會大為遜色。更嚴重的是，失去了輔糧的幫襯，單靠主糧，糧食的供應缺口，可能會大許多，真的就會“狼來了”。因此，還是應該考慮給予輔糧的生產，進行適當的補貼。
類似的，還有水面種養人員提出的“三漁問題”。從人類社會發展看，今后的主要食物來源，可能對海洋及水面的依賴會很大。
附注：1.本文是作者《現階段我國農地矛盾分析》的第14部分。
（作者系江西省贛州市南康區財政局經濟師）
來源：第二屆“隆平國際論壇”
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