2005年，湖北省某農場衛生院的木匠王細牛冒充港商“忽悠”呼和浩特市政府炸掉了位于市中心、剛建成投入使用2年多的市公安局指揮中心大樓等建筑，于當年6月16日開工建設所謂“計劃投資53億元”、169米高的西北地區第一高樓——金鷹國際CBD工程。結果不但西北第一高樓成了爛尾樓，而且該市公安局指揮中心大樓的重建協議泡了湯。
南京市原市長季建業涉嫌嚴重違紀違法落馬后，由其主導的、投資180億元的全城雨污分流工程成為眾矢之的。一個耗資如此巨大的項目，既沒開過市民聽證會，也不聽專家學者意見，“一言堂”說上馬就上馬，此事至今為當地民眾所詬病。
不知從什么時候開始，“換一任市長就換一種規劃”“換一任領導就上馬一些新工程”在不少地方輪番上演。一些領導干部把這種做法變成撈取資本的手段，不考慮“為官一任、造福一方”，而是實施“為官一任、造孽一方”——不惜寅吃卯糧地舉債上馬新項目，大搞形象工程制造政績；自己升遷走了，卻留下一堆“爛攤子”，當地干部群眾怨聲載道。
由于缺少終身負責制和及時有效的監督，在這些政績工程、形象工程背后，常常容易滋生權錢交易等腐敗。一些官員或許以為，反正自己在一個地方、一個崗位上干不長，只要不在當地或某個任上被查出問題，三五年后自己到了其他地方，“新官不理舊事”，也不會有啥危險。
從全國查處的不少腐敗案例來看，懷有這種心理而“落馬”的官員實在不在少數。他們無視群眾呼聲，搞“一言堂”，隨意決策上馬項目，甚至插手工程具體事務，違規指定承包商、施工方，大肆撈取好處，還很有可能造成“問題建筑”“豆腐渣工程”，為害社會。
根據世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國因決策失誤而造成的資金浪費和損失約4000億到5000億元，但是，被追究者寥寥無幾。
針對一些地區官員決策輕率浮躁，造成損失后，又因為官員已不在任，造成責任難以追究的情況。2007年，連建偉等十多名全國政協委員聯名提交提案，建議在全國實行官員重大決策終身負責制，促使官員科學決策。提案建議，中紀委、監察部應在全國實行領導干部重大決策終身負責制，領導干部對重大決策事項的提出、實施以及結果的全過程負責，一旦發生失誤，造成重大損失，不論時間過去多久，也不論決策人是否調離原工作單位，均應視情節追究其責任。
2014年，黨中央著眼于全面推進依法治國的長遠戰略考慮，統籌法治國家、法治政府、法治社會建設的一體推進，對這些人民群眾反映強烈的突出問題，在十八屆四中全會上有針對性地提出 “建立重大決策終身責任制度及責任倒查機制”，這是黨中央文件第一次提出，無疑將對一些地方主要領導干部權力膨脹，無視領導班子決策的制度規定，大搞“一言堂”和肆意“拍腦袋”決策形成強有力的約束。那么，什么是重大決策終身責任追究制度？為什么要建立這個制度？怎樣建立這個制度？今天，我們就來進行一點粗淺的探討。
一、關于重大決策終身責任追究制需要弄清的幾個概念
重大決策終身責任追究制度從字面上不難理解，但至少應該明確以下幾個概念。
（一）責任主體。十八屆四中全會《決定》規定“對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”。這里明確提出了行政首長、負有責任的相關領導和相關責任人員是責任主體。重大行政決策是包括議程的提出、方案擬訂、組織論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等過程的行政決策，上述三類主體盡管因職責要求、個人職權的不同在決策過程所起的作用存在差異，但都是行政決策過程中的決策主體，因而符合重大行政決策責任的主體資格要求。
（二）適用范圍。重大決策終身責任追究制度的適用范圍應該是“重大行政決策”， 一般性行政決策可以納入行政執法責任制的適用范圍。然而，由于“重大行政決策”是一個典型的不確定法律概念，究竟哪些事項屬于重大行政決策終身責任制的追究范圍，如何區分一般性行政決策和重大行政決策？這不僅在理論難以提供一個明確的標準，在實踐中也缺乏清晰的操作標準，如《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》就沒有對“重大行政決策”作出解釋。我們認為，重大行政決策是指涉及經濟社會發展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關聯、社會涉及面廣、對一定區域發展具有全局性、長遠性的由政府作出決定或選擇的重大政務事項，是政府的重要職責。但是，不同主體在不同區域、不同時間對于重大行政決策的認知肯定會有所差異。一般來說，重大行政決策包括以下幾方面的事項：行政立法和影響公民權利義務的規范性文件的制定；經濟體制、行政管理體制、文化管理體制等重大改革舉措；編制國民經濟和社會發展規劃、年度計劃等經濟社會發展的綜合規劃，以及編制城市總體規劃、土地利用規劃、自然資源開發利用總體規劃、生態環境保護規劃等專業規劃；本級政府財政預算編制、重大財政資金安排、政府重大投資、重大國有資產處置以及重要民生項目；城市建設管理、基本公共服務和社會治理等方面重大事項；其它涉及重大公共利益調整或社會普遍關注的事項。在立法技術上可以采用“概括+列舉+兜底”的復合式表述方式。如《山東省行政程序規定》第二十四條、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》第三條、《重慶市政府重大決策程序規定》第三條都提供了較好的范例。
（三）問責主體。一是上級審計機關和職業審計機構。《決定》規定:“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。”獨立的職業化的全覆蓋的審計監督有助于發現公共資金、國有資產和國有資源等方面重大行政決策中的重大問題，進而通過將相關問題移交給相關部門而實現責任追究。二是檢察機關。《決定》規定“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”檢察機關提出公益訴訟制度對重大行政決策責任追究來說是一種更為有效的制度設計，它通過檢察機關履行法律監督職責中發現重大行政決策的違法或濫用職權行為，進而以訴訟的方式實現對重大行政決策失誤中應承擔責任的行政首長等有關人員的責任追究，而提升重大行政決策終身責任追究制度的實施及效力。三是其他職能部門和其他主體，包括黨委、人大、政府、社會、輿論等。《決定》規定:“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”這一規定有助于對重大行政決策形成合力監督，進而在特定條件下啟動責任追究。
（四）追責時效。從法理的視角來看，決策責任終身制的實質涉及到一個責任的追究時效問題。一般而言，行政決策失誤應承擔的責任大致有四種類型：刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任。其中，道義責任的追究是沒有時效限制的。
政治責任則是權力行使者對于權力授予者基于授權契約所應承擔的一種責任。政治責任的追責時效則要視這種授權關系的性質而定。但不論這種關系屬性如何，當權力行使者不能履行或背棄其責任，都會受到權力授予者的追究。在許多民主法治國家，道義責任與政治責任并無區分，兩者含義是互通的，道義責任甚至可以視為是一種積極意義上的政治責任。如 “引咎辭職”既是官員承擔政治責任最常見的一種方式，同時也是一種道義責任。
刑事責任的追責時效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時效為20年。經過20年認為需要追訴的，須報請最高人民檢察院核準。
行政責任一般分為外部行政法律責任和內部行政法律責任。其中，外部行政責任的時效已有相關規定。根據《中華人民共和國行政處罰法》規定，行政處罰追罰時效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時效一般為2年至20年不等。而有關內部行政責任的追究時效，相關法律并未明確。也就是說，內部行政責任的追究并無期限，可以“終身制”。
在這樣的時效制度下，要推行行政決策責任終身制，尤其是涉及到刑事責任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時效而免于追究，但這樣就會使追責終身制大打折扣；要么就無視法定時效制度而堅決追責，但這樣一來又會破壞法律的統一和損害法律的尊嚴。
要突破決策責任終身制的法律困局，不可通過設定決策責任中的刑事責任特別追訴時效來解決，而只有通過加重領導決策的道義責任、政治責任和內部行政責任來完成懲戒和教育的功能。就決策責任而言，道義責任、政治責任以及內部行政責任的追究時效可以實行“終身制”，而刑事責任、外部行政法律責任（如行政處罰）的追訴時效必須服從于法律的規定。
二、建立重大決策終身責任追究制度的必要性
（一）建立重大決策終身責任追究制度有利于遏制權利任性，增強決策的科學性。政府工作報告指出：“大道至簡，有權不可任性。”所謂任性，指聽憑秉性行事，率真不做作或者恣意放縱，以求滿足自己的欲望或達到自己某種不正當的目標或執拗使性，無所顧忌，必欲按自己的愿望或想法行事。有權才有任性的機會，當權力沒有關進制度的籠子，當決策失誤不會被追究，官員就會唯我獨尊，任性逞強，肆意妄為。仇和曾如是炫耀其從政經歷，“我是被一路舉報，但是我的仕途卻是一路驚喜……”這種自負的背后，是赤裸裸的“任性”心態。
無數的歷史事實已經證明，普通個人的任性會給他人帶來危害，領導干部的任性則會給人民群眾帶來危害或災難。讓有權者不敢任性，就要加強對權力運行的監督和制約，其中，建立重大決策終身責任追究制度就是對領導干部權力的一種有力約束，它將倒逼黨政班子及其成員在決策時嚴格按照重大行政決策的法定程序實施，否則就會承擔應有的責任。
2010年3月，國務院發布《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號），文件提出“要堅持一切從實際出發，系統全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”四年后的十八屆四中全會《決定》再一次把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。
（二）建立重大決策終身責任追究制度有利于遏制財政收入的流失，留出資金改善民生。財政收入，是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務需要而籌集的一切資金的總和。財政收入是衡量一國政府財力的重要指標，政府在社會經濟活動中提供公共物品和服務的范圍和數量，在很大程度上決定于財政收入的充裕狀況。財政就是為了滿足社會公共需要，彌補市場失靈，以國家為主體參與的社會產品分配活動。它既是政府的集中性分配活動，又是國家進行宏觀調控的重要工具。
改革開放以來，隨著國民生產總值的不斷提高，各地的財政收入也呈快速遞增態勢，然而同時，一些地方的財政還是陷入困境。其重要原因是財政收入的流失。引起財政收入流失的原因是復雜的、多種多樣的，包括公民的納稅意識淡薄，企業改革、國有資產管理以及經濟管理和行政管理上的缺陷和漏洞等，其中因決策失誤而造成的財政收入流失往往占了相當大的比例。如有的地方領導干部隨意決策，盲目上馬項目，大搞基本建設；有的僅從市場經濟看某個項目利潤大，而不考慮本地資源狀況就盲目建廠等。這些已經成了困擾改革與發展的一個日益嚴重的問題。同時，在財政收入流失的背后，又隱藏著巨額的經濟犯罪。這些經濟犯罪又加劇國內社會矛盾，嚴重地危及中國共產黨在人民群眾中的威信。
重大決策終身責任追究制度的建立，將有助于領導干部依法決策，民主決策，慎重決策，最大限度減少決策失誤，減少無效投入，將有限的資金投入到公共事業中去，從而改善民生。
（三）建立重大決策終身責任追究制度有利于遏制官民關系惡化，重樹群眾對政府的信任。近年來，信息時代的來臨使新聞媒體尤其是互聯網媒體對于輿論的影響力正在迅速增強，地方政府被曝出了各色各樣的負面新聞，如“強制拆遷”、“奢華辦公樓和辦公用車”等等，這一系列的事件都加劇了民眾的怨官、甚至仇官情緒，官民關系不斷惡化，民眾對于領導干部的信任度已經大為降低，政府面臨前所未有的信任危機。無論是由拆遷、征地引起的維權行為，還是由企業改制、轉產引發的工人抗爭，或由環保問題引起的集體行動，都與公權機關的決策行為有關。社會泄憤事件也主要是民眾發泄對公權機關不作為和亂作為的不滿。可以說，當前中國的社會問題主要來源于官民矛盾，實質上還是政府公權力與公民私權利之間的沖突。
當前，社會普遍對官員的不信任有可能導致整個社會的瓦解。而公權力不受制約的濫用是造成目前社會對官員缺乏信任的根本原因之一。要改善官民關系，重建社會對官員普遍的信任，應該首先考慮如何完善社會規范，從而減少社會不公和約束公權力濫用。建立重大決策終身責任追究制度，即是約束公權力的有力舉措，它將有助于改善官民關系，重樹群眾對官員、對政府的信任。
那么，如何使黨的文件精神落到實處？那就是要求盡快將其轉換成法律，把終身責任制明確為法律的義務和制度。
三、重大決策終身責任追究制度必須具體化
問責糾錯機制不健全會導致非常嚴重的后果，責任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領導干部隨意決策、違法決策的事例時有發生，極大損害了國家和社會的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權益。為此，黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出了建立重大決策終身責任追究制度，為了落實決定精神，我們應切實采取有效措施，建立配套措施，促進重大決策終身責任追究制度具體化。
（一）建立決策行為后果責任目錄。重大決策行為多種多樣，決定了重大決策責任必定是一個復雜的系統和體系。重大決策涉及決策方案的提出、論證、決議、執行、反饋等一系列環節，各個環節既相互獨立，又緊密聯系。由此導致各個環節既有本環節獨立的責任，同時各個責任之間又糾纏不清，很難梳理，給重大決策責任追究帶來了困難。為此，應建立起決策行為后果責任目錄，劃分責任單位或責任人，規定權責范圍，按照層層分解、責任明晰的原則，對每一環節的責任單位或責任人確定對應的責任，確保重大決策相應環節所享有的決策權占整個決策權的比重與該環節應承擔的責任與整個決策責任的比重相等同，實現重大決策法律責任的性質與違法行為的性質相適應，法律責任的輕重和種類與違法行為的危害程度相適應，與行為人主觀惡性相適應。否則，必會造成權責相脫離，不利于重大決策責任追究的順利實施，甚至會危及法治政府建設。
（二）固化決策者應承擔的法律責任種類。我國現行重大決策責任機制盡管規定了違法違規決策者應承擔的政治責任、法律責任、行政責任，但這些責任的規定顯然脫離實際，且空洞而難以執行。同時，存在著注重明確決策行為失誤的法律責任，卻疏于規定行政機構對因其違法違規決策行為而利益受損的行政相對人的賠償責任的現象。這些問題的存在很大程度上源于重大決策責任種類的隨意性和沒有被固化的原因。重大決策行為多樣、環節緊扣、流程復雜，決定了有必要建立重大決策責任的分類制度。如根據違法行為所違反的法律性質，可將重大決策責任分為政治責任、刑事責任、行政責任、國家賠償責任、道義責任等；也可按責任承擔的內容不同，將重大決策責任分為財產責任、行為責任、人身責任、精神責任等。
（三）明確行政決策的歸責原則。行政決策失誤行為表現多種多樣，決定了行政決策責任必須是一個復雜的體系，包括道義責任、政治責任、刑事責任和行政責任。行政決策失誤行為的多樣性也導致決策責任的承擔形式具有多樣性，如行為責任和精神責任、財產責任和人身責任。在這樣一種復雜的責任體系之下，很有必要建立行政決策失誤責任的分類追究制。即不僅要從行政決策失誤的后果，也要根據行政決策行為的性質來追究，兩者結合綜合判斷。對于客觀原因造成的決策失誤主要追究決策者的行政法律責任，而對于主觀原因造成的行政決策失誤則可用政治責任和法律責任來予以追究。
純粹法學派代表人物凱爾森認為，“歸責的概念指的是不法行為與制裁之間的特種關系”。這意味著在確定決策行為的法律責任甚至政治責任的判斷時，要在考慮行為者的動作、手段、結果、行為所處的客觀條件的同時，要考慮行為人的主觀方面，即故意或過失。因此，法律歸責必須堅持因果聯系原則、自由與必然統一原則、責任法定原則、法律責任與道德原則相適應的原則、公正原則。毫無疑問，在決策失誤問責過程中，這些底線性原則必須得到遵守。
盡管對于行政決策責任的歸責原則，我國學術界尚有爭論，但主流觀點認為，行政決策的歸責體系以過錯責任（包括推定過錯）為主，以違法責任、公平責任為補充。具體來說，對決策失誤行為性質的認定必須綜合考慮多方面因素：一是根據決策失誤造成的后果危害程度；二是認定決策失誤造成的原因；三是認定其決策程序是否合法。在行政決策過程中，公務人員只有在主觀上存在故意或過失，并已造成一定的后果，才應當承擔相應的責任。即使行政決策行為被認定為失誤，只要決策者主觀上不存在故意，就可以減輕或免除其行政法律責任。決策者若不按照法定程序進行行政決策，屬于決策程序違法，即使決策沒有造成一定的后果，也應當承擔相應的違法責任；對依照法定程序做出的行政決策，如果決策者主觀上不存在過錯，即使造成一定的損害后果，亦可減輕或者免除其責任。
（四）制定行政責任法。重大決策終身責任追究制度的順利實施，需要完備的法律作為支撐。當前，我國關于重大決策責任追究制度的規定多為政策性文件或地方政府規章，且存在黨政交錯、多頭立法、上下不一、缺乏層次等問題。由此導致各地各部門對重大決策責任追究制度實施步調不一，效果也參差不齊。故有必要改變目前對行政決策責任沒有具體法律規定的現狀，適時制定出體系統一、規范協同、操作性強的行政責任法，明確責任主體、責任形式、責任追究的主體等事宜。盡量避免采用“嚴重后果”“重大損失”“造成惡劣影響”等具有籠統性且彈性很大、容易成為規避責任借口的詞匯，多采用確定性的語言描述行政責任法律條款。制定出重大決策責任追究標準，確定嚴重后果所需達到的程度，明確公開道歉、引咎辭職等責任追究所需滿足的條件，杜絕以各種似是而非的理由隨意解釋和運用。加大異體問責力度（異體問責制的核心是民意機關的問責。在各類問責主體中，人大是最重要的問責主體。此外還有輿論、公益訴訟、全體公民等），對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任，盡量避免單體問責現象的發生。
總而言之，改革不以成敗論英雄，但改革絕對不是一個隨意試錯的過程。任何重大公共決策都必須有科學的依據與民主的程序。建立重大決策終身責任追究制度，既是對民生負責、對制度負責，同時也是對官員自身負責———當官只是一時，責任要負一世，只有心中裝滿沉甸甸的責任，他們才不會把公共管理當成亂涂亂畫的草稿紙；只有建立責權明晰、長久生效的追究制度，少數靠掘地三尺炮制形象工程撈政績的官員才會真正為自己的瀆職行為埋單。
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校）
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