2005年，湖北省某農(nóng)場衛(wèi)生院的木匠王細(xì)牛冒充港商“忽悠”呼和浩特市政府炸掉了位于市中心、剛建成投入使用2年多的市公安局指揮中心大樓等建筑，于當(dāng)年6月16日開工建設(shè)所謂“計(jì)劃投資53億元”、169米高的西北地區(qū)第一高樓——金鷹國際CBD工程。結(jié)果不但西北第一高樓成了爛尾樓，而且該市公安局指揮中心大樓的重建協(xié)議泡了湯。
南京市原市長季建業(yè)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法落馬后，由其主導(dǎo)的、投資180億元的全城雨污分流工程成為眾矢之的。一個耗資如此巨大的項(xiàng)目，既沒開過市民聽證會，也不聽專家學(xué)者意見，“一言堂”說上馬就上馬，此事至今為當(dāng)?shù)孛癖娝嵅 ?
不知從什么時候開始，“換一任市長就換一種規(guī)劃”“換一任領(lǐng)導(dǎo)就上馬一些新工程”在不少地方輪番上演。一些領(lǐng)導(dǎo)干部把這種做法變成撈取資本的手段，不考慮“為官一任、造福一方”，而是實(shí)施“為官一任、造孽一方”——不惜寅吃卯糧地舉債上馬新項(xiàng)目，大搞形象工程制造政績；自己升遷走了，卻留下一堆“爛攤子”，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娫孤曒d道。
由于缺少終身負(fù)責(zé)制和及時有效的監(jiān)督，在這些政績工程、形象工程背后，常常容易滋生權(quán)錢交易等腐敗。一些官員或許以為，反正自己在一個地方、一個崗位上干不長，只要不在當(dāng)?shù)鼗蚰硞€任上被查出問題，三五年后自己到了其他地方，“新官不理舊事”，也不會有啥危險(xiǎn)。
從全國查處的不少腐敗案例來看，懷有這種心理而“落馬”的官員實(shí)在不在少數(shù)。他們無視群眾呼聲，搞“一言堂”，隨意決策上馬項(xiàng)目，甚至插手工程具體事務(wù)，違規(guī)指定承包商、施工方，大肆撈取好處，還很有可能造成“問題建筑”“豆腐渣工程”，為害社會。
根據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，中國因決策失誤而造成的資金浪費(fèi)和損失約4000億到5000億元，但是，被追究者寥寥無幾。
針對一些地區(qū)官員決策輕率浮躁，造成損失后，又因?yàn)楣賳T已不在任，造成責(zé)任難以追究的情況。2007年，連建偉等十多名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國實(shí)行官員重大決策終身負(fù)責(zé)制，促使官員科學(xué)決策。提案建議，中紀(jì)委、監(jiān)察部應(yīng)在全國實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)干部對重大決策事項(xiàng)的提出、實(shí)施以及結(jié)果的全過程負(fù)責(zé)，一旦發(fā)生失誤，造成重大損失，不論時間過去多久，也不論決策人是否調(diào)離原工作單位，均應(yīng)視情節(jié)追究其責(zé)任。
2014年，黨中央著眼于全面推進(jìn)依法治國的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，統(tǒng)籌法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的一體推進(jìn)，對這些人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，在十八屆四中全會上有針對性地提出 “建立重大決策終身責(zé)任制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，這是黨中央文件第一次提出，無疑將對一些地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力膨脹，無視領(lǐng)導(dǎo)班子決策的制度規(guī)定，大搞“一言堂”和肆意“拍腦袋”決策形成強(qiáng)有力的約束。那么，什么是重大決策終身責(zé)任追究制度？為什么要建立這個制度？怎樣建立這個制度？今天，我們就來進(jìn)行一點(diǎn)粗淺的探討。
一、關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究制需要弄清的幾個概念
重大決策終身責(zé)任追究制度從字面上不難理解，但至少應(yīng)該明確以下幾個概念。
（一）責(zé)任主體。十八屆四中全會《決定》規(guī)定“對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。這里明確提出了行政首長、負(fù)有責(zé)任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員是責(zé)任主體。重大行政決策是包括議程的提出、方案擬訂、組織論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等過程的行政決策，上述三類主體盡管因職責(zé)要求、個人職權(quán)的不同在決策過程所起的作用存在差異，但都是行政決策過程中的決策主體，因而符合重大行政決策責(zé)任的主體資格要求。
（二）適用范圍。重大決策終身責(zé)任追究制度的適用范圍應(yīng)該是“重大行政決策”， 一般性行政決策可以納入行政執(zhí)法責(zé)任制的適用范圍。然而，由于“重大行政決策”是一個典型的不確定法律概念，究竟哪些事項(xiàng)屬于重大行政決策終身責(zé)任制的追究范圍，如何區(qū)分一般性行政決策和重大行政決策？這不僅在理論難以提供一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中也缺乏清晰的操作標(biāo)準(zhǔn)，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》就沒有對“重大行政決策”作出解釋。我們認(rèn)為，重大行政決策是指涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會涉及面廣、對一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性的由政府作出決定或選擇的重大政務(wù)事項(xiàng)，是政府的重要職責(zé)。但是，不同主體在不同區(qū)域、不同時間對于重大行政決策的認(rèn)知肯定會有所差異。一般來說，重大行政決策包括以下幾方面的事項(xiàng)：行政立法和影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件的制定；經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、文化管理體制等重大改革舉措；編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合規(guī)劃，以及編制城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃；本級政府財(cái)政預(yù)算編制、重大財(cái)政資金安排、政府重大投資、重大國有資產(chǎn)處置以及重要民生項(xiàng)目；城市建設(shè)管理、基本公共服務(wù)和社會治理等方面重大事項(xiàng)；其它涉及重大公共利益調(diào)整或社會普遍關(guān)注的事項(xiàng)。在立法技術(shù)上可以采用“概括+列舉+兜底”的復(fù)合式表述方式。如《山東省行政程序規(guī)定》第二十四條、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》第三條、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第三條都提供了較好的范例。
（三）問責(zé)主體。一是上級審計(jì)機(jī)關(guān)和職業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)。《決定》規(guī)定:“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。”獨(dú)立的職業(yè)化的全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督有助于發(fā)現(xiàn)公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源等方面重大行政決策中的重大問題，進(jìn)而通過將相關(guān)問題移交給相關(guān)部門而實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究。二是檢察機(jī)關(guān)。《決定》規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟制度對重大行政決策責(zé)任追究來說是一種更為有效的制度設(shè)計(jì)，它通過檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)重大行政決策的違法或?yàn)E用職權(quán)行為，進(jìn)而以訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對重大行政決策失誤中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的行政首長等有關(guān)人員的責(zé)任追究，而提升重大行政決策終身責(zé)任追究制度的實(shí)施及效力。三是其他職能部門和其他主體，包括黨委、人大、政府、社會、輿論等。《決定》規(guī)定:“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。”這一規(guī)定有助于對重大行政決策形成合力監(jiān)督，進(jìn)而在特定條件下啟動責(zé)任追究。
（四）追責(zé)時效。從法理的視角來看，決策責(zé)任終身制的實(shí)質(zhì)涉及到一個責(zé)任的追究時效問題。一般而言，行政決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大致有四種類型：刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。其中，道義責(zé)任的追究是沒有時效限制的。
政治責(zé)任則是權(quán)力行使者對于權(quán)力授予者基于授權(quán)契約所應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。政治責(zé)任的追責(zé)時效則要視這種授權(quán)關(guān)系的性質(zhì)而定。但不論這種關(guān)系屬性如何，當(dāng)權(quán)力行使者不能履行或背棄其責(zé)任，都會受到權(quán)力授予者的追究。在許多民主法治國家，道義責(zé)任與政治責(zé)任并無區(qū)分，兩者含義是互通的，道義責(zé)任甚至可以視為是一種積極意義上的政治責(zé)任。如 “引咎辭職”既是官員承擔(dān)政治責(zé)任最常見的一種方式，同時也是一種道義責(zé)任。
刑事責(zé)任的追責(zé)時效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時效為20年。經(jīng)過20年認(rèn)為需要追訴的，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)。
行政責(zé)任一般分為外部行政法律責(zé)任和內(nèi)部行政法律責(zé)任。其中，外部行政責(zé)任的時效已有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰追罰時效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時效一般為2年至20年不等。而有關(guān)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時效，相關(guān)法律并未明確。也就是說，內(nèi)部行政責(zé)任的追究并無期限，可以“終身制”。
在這樣的時效制度下，要推行行政決策責(zé)任終身制，尤其是涉及到刑事責(zé)任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時效而免于追究，但這樣就會使追責(zé)終身制大打折扣；要么就無視法定時效制度而堅(jiān)決追責(zé)，但這樣一來又會破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴(yán)。
要突破決策責(zé)任終身制的法律困局，不可通過設(shè)定決策責(zé)任中的刑事責(zé)任特別追訴時效來解決，而只有通過加重領(lǐng)導(dǎo)決策的道義責(zé)任、政治責(zé)任和內(nèi)部行政責(zé)任來完成懲戒和教育的功能。就決策責(zé)任而言，道義責(zé)任、政治責(zé)任以及內(nèi)部行政責(zé)任的追究時效可以實(shí)行“終身制”，而刑事責(zé)任、外部行政法律責(zé)任（如行政處罰）的追訴時效必須服從于法律的規(guī)定。
二、建立重大決策終身責(zé)任追究制度的必要性
（一）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制權(quán)利任性，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。政府工作報(bào)告指出：“大道至簡，有權(quán)不可任性。”所謂任性，指聽?wèi){秉性行事，率真不做作或者恣意放縱，以求滿足自己的欲望或達(dá)到自己某種不正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)或執(zhí)拗使性，無所顧忌，必欲按自己的愿望或想法行事。有權(quán)才有任性的機(jī)會，當(dāng)權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子，當(dāng)決策失誤不會被追究，官員就會唯我獨(dú)尊，任性逞強(qiáng)，肆意妄為。仇和曾如是炫耀其從政經(jīng)歷，“我是被一路舉報(bào)，但是我的仕途卻是一路驚喜……”這種自負(fù)的背后，是赤裸裸的“任性”心態(tài)。
無數(shù)的歷史事實(shí)已經(jīng)證明，普通個人的任性會給他人帶來危害，領(lǐng)導(dǎo)干部的任性則會給人民群眾帶來危害或?yàn)?zāi)難。讓有權(quán)者不敢任性，就要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，其中，建立重大決策終身責(zé)任追究制度就是對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的一種有力約束，它將倒逼黨政班子及其成員在決策時嚴(yán)格按照重大行政決策的法定程序?qū)嵤駝t就會承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。
2010年3月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），文件提出“要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，系統(tǒng)全面地掌握實(shí)際情況，深入分析決策對各方面的影響，認(rèn)真權(quán)衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”四年后的十八屆四中全會《決定》再一次把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。
（二）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制財(cái)政收入的流失，留出資金改善民生。財(cái)政收入，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和。財(cái)政收入是衡量一國政府財(cái)力的重要指標(biāo)，政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中提供公共物品和服務(wù)的范圍和數(shù)量，在很大程度上決定于財(cái)政收入的充裕狀況。財(cái)政就是為了滿足社會公共需要，彌補(bǔ)市場失靈，以國家為主體參與的社會產(chǎn)品分配活動。它既是政府的集中性分配活動，又是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。
改革開放以來，隨著國民生產(chǎn)總值的不斷提高，各地的財(cái)政收入也呈快速遞增態(tài)勢，然而同時，一些地方的財(cái)政還是陷入困境。其重要原因是財(cái)政收入的流失。引起財(cái)政收入流失的原因是復(fù)雜的、多種多樣的，包括公民的納稅意識淡薄，企業(yè)改革、國有資產(chǎn)管理以及經(jīng)濟(jì)管理和行政管理上的缺陷和漏洞等，其中因決策失誤而造成的財(cái)政收入流失往往占了相當(dāng)大的比例。如有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部隨意決策，盲目上馬項(xiàng)目，大搞基本建設(shè)；有的僅從市場經(jīng)濟(jì)看某個項(xiàng)目利潤大，而不考慮本地資源狀況就盲目建廠等。這些已經(jīng)成了困擾改革與發(fā)展的一個日益嚴(yán)重的問題。同時，在財(cái)政收入流失的背后，又隱藏著巨額的經(jīng)濟(jì)犯罪。這些經(jīng)濟(jì)犯罪又加劇國內(nèi)社會矛盾，嚴(yán)重地危及中國共產(chǎn)黨在人民群眾中的威信。
重大決策終身責(zé)任追究制度的建立，將有助于領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策，民主決策，慎重決策，最大限度減少決策失誤，減少無效投入，將有限的資金投入到公共事業(yè)中去，從而改善民生。
（三）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制官民關(guān)系惡化，重樹群眾對政府的信任。近年來，信息時代的來臨使新聞媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)媒體對于輿論的影響力正在迅速增強(qiáng)，地方政府被曝出了各色各樣的負(fù)面新聞，如“強(qiáng)制拆遷”、“奢華辦公樓和辦公用車”等等，這一系列的事件都加劇了民眾的怨官、甚至仇官情緒，官民關(guān)系不斷惡化，民眾對于領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度已經(jīng)大為降低，政府面臨前所未有的信任危機(jī)。無論是由拆遷、征地引起的維權(quán)行為，還是由企業(yè)改制、轉(zhuǎn)產(chǎn)引發(fā)的工人抗?fàn)帲蛴森h(huán)保問題引起的集體行動，都與公權(quán)機(jī)關(guān)的決策行為有關(guān)。社會泄憤事件也主要是民眾發(fā)泄對公權(quán)機(jī)關(guān)不作為和亂作為的不滿。可以說，當(dāng)前中國的社會問題主要來源于官民矛盾，實(shí)質(zhì)上還是政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突。
當(dāng)前，社會普遍對官員的不信任有可能導(dǎo)致整個社會的瓦解。而公權(quán)力不受制約的濫用是造成目前社會對官員缺乏信任的根本原因之一。要改善官民關(guān)系，重建社會對官員普遍的信任，應(yīng)該首先考慮如何完善社會規(guī)范，從而減少社會不公和約束公權(quán)力濫用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度，即是約束公權(quán)力的有力舉措，它將有助于改善官民關(guān)系，重樹群眾對官員、對政府的信任。
那么，如何使黨的文件精神落到實(shí)處？那就是要求盡快將其轉(zhuǎn)換成法律，把終身責(zé)任制明確為法律的義務(wù)和制度。
三、重大決策終身責(zé)任追究制度必須具體化
問責(zé)糾錯機(jī)制不健全會導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，責(zé)任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意決策、違法決策的事例時有發(fā)生，極大損害了國家和社會的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權(quán)益。為此，黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出了建立重大決策終身責(zé)任追究制度，為了落實(shí)決定精神，我們應(yīng)切實(shí)采取有效措施，建立配套措施，促進(jìn)重大決策終身責(zé)任追究制度具體化。
（一）建立決策行為后果責(zé)任目錄。重大決策行為多種多樣，決定了重大決策責(zé)任必定是一個復(fù)雜的系統(tǒng)和體系。重大決策涉及決策方案的提出、論證、決議、執(zhí)行、反饋等一系列環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)既相互獨(dú)立，又緊密聯(lián)系。由此導(dǎo)致各個環(huán)節(jié)既有本環(huán)節(jié)獨(dú)立的責(zé)任，同時各個責(zé)任之間又糾纏不清，很難梳理，給重大決策責(zé)任追究帶來了困難。為此，應(yīng)建立起決策行為后果責(zé)任目錄，劃分責(zé)任單位或責(zé)任人，規(guī)定權(quán)責(zé)范圍，按照層層分解、責(zé)任明晰的原則，對每一環(huán)節(jié)的責(zé)任單位或責(zé)任人確定對應(yīng)的責(zé)任，確保重大決策相應(yīng)環(huán)節(jié)所享有的決策權(quán)占整個決策權(quán)的比重與該環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與整個決策責(zé)任的比重相等同，實(shí)現(xiàn)重大決策法律責(zé)任的性質(zhì)與違法行為的性質(zhì)相適應(yīng)，法律責(zé)任的輕重和種類與違法行為的危害程度相適應(yīng)，與行為人主觀惡性相適應(yīng)。否則，必會造成權(quán)責(zé)相脫離，不利于重大決策責(zé)任追究的順利實(shí)施，甚至?xí)＜胺ㄖ握ㄔO(shè)。
（二）固化決策者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任種類。我國現(xiàn)行重大決策責(zé)任機(jī)制盡管規(guī)定了違法違規(guī)決策者應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任，但這些責(zé)任的規(guī)定顯然脫離實(shí)際，且空洞而難以執(zhí)行。同時，存在著注重明確決策行為失誤的法律責(zé)任，卻疏于規(guī)定行政機(jī)構(gòu)對因其違法違規(guī)決策行為而利益受損的行政相對人的賠償責(zé)任的現(xiàn)象。這些問題的存在很大程度上源于重大決策責(zé)任種類的隨意性和沒有被固化的原因。重大決策行為多樣、環(huán)節(jié)緊扣、流程復(fù)雜，決定了有必要建立重大決策責(zé)任的分類制度。如根據(jù)違法行為所違反的法律性質(zhì)，可將重大決策責(zé)任分為政治責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償責(zé)任、道義責(zé)任等；也可按責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容不同，將重大決策責(zé)任分為財(cái)產(chǎn)責(zé)任、行為責(zé)任、人身責(zé)任、精神責(zé)任等。
（三）明確行政決策的歸責(zé)原則。行政決策失誤行為表現(xiàn)多種多樣，決定了行政決策責(zé)任必須是一個復(fù)雜的體系，包括道義責(zé)任、政治責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。行政決策失誤行為的多樣性也導(dǎo)致決策責(zé)任的承擔(dān)形式具有多樣性，如行為責(zé)任和精神責(zé)任、財(cái)產(chǎn)責(zé)任和人身責(zé)任。在這樣一種復(fù)雜的責(zé)任體系之下，很有必要建立行政決策失誤責(zé)任的分類追究制。即不僅要從行政決策失誤的后果，也要根據(jù)行政決策行為的性質(zhì)來追究，兩者結(jié)合綜合判斷。對于客觀原因造成的決策失誤主要追究決策者的行政法律責(zé)任，而對于主觀原因造成的行政決策失誤則可用政治責(zé)任和法律責(zé)任來予以追究。
純粹法學(xué)派代表人物凱爾森認(rèn)為，“歸責(zé)的概念指的是不法行為與制裁之間的特種關(guān)系”。這意味著在確定決策行為的法律責(zé)任甚至政治責(zé)任的判斷時，要在考慮行為者的動作、手段、結(jié)果、行為所處的客觀條件的同時，要考慮行為人的主觀方面，即故意或過失。因此，法律歸責(zé)必須堅(jiān)持因果聯(lián)系原則、自由與必然統(tǒng)一原則、責(zé)任法定原則、法律責(zé)任與道德原則相適應(yīng)的原則、公正原則。毫無疑問，在決策失誤問責(zé)過程中，這些底線性原則必須得到遵守。
盡管對于行政決策責(zé)任的歸責(zé)原則，我國學(xué)術(shù)界尚有爭論，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政決策的歸責(zé)體系以過錯責(zé)任（包括推定過錯）為主，以違法責(zé)任、公平責(zé)任為補(bǔ)充。具體來說，對決策失誤行為性質(zhì)的認(rèn)定必須綜合考慮多方面因素：一是根據(jù)決策失誤造成的后果危害程度；二是認(rèn)定決策失誤造成的原因；三是認(rèn)定其決策程序是否合法。在行政決策過程中，公務(wù)人員只有在主觀上存在故意或過失，并已造成一定的后果，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使行政決策行為被認(rèn)定為失誤，只要決策者主觀上不存在故意，就可以減輕或免除其行政法律責(zé)任。決策者若不按照法定程序進(jìn)行行政決策，屬于決策程序違法，即使決策沒有造成一定的后果，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任；對依照法定程序做出的行政決策，如果決策者主觀上不存在過錯，即使造成一定的損害后果，亦可減輕或者免除其責(zé)任。
（四）制定行政責(zé)任法。重大決策終身責(zé)任追究制度的順利實(shí)施，需要完備的法律作為支撐。當(dāng)前，我國關(guān)于重大決策責(zé)任追究制度的規(guī)定多為政策性文件或地方政府規(guī)章，且存在黨政交錯、多頭立法、上下不一、缺乏層次等問題。由此導(dǎo)致各地各部門對重大決策責(zé)任追究制度實(shí)施步調(diào)不一，效果也參差不齊。故有必要改變目前對行政決策責(zé)任沒有具體法律規(guī)定的現(xiàn)狀，適時制定出體系統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)同、操作性強(qiáng)的行政責(zé)任法，明確責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究的主體等事宜。盡量避免采用“嚴(yán)重后果”“重大損失”“造成惡劣影響”等具有籠統(tǒng)性且彈性很大、容易成為規(guī)避責(zé)任借口的詞匯，多采用確定性的語言描述行政責(zé)任法律條款。制定出重大決策責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，確定嚴(yán)重后果所需達(dá)到的程度，明確公開道歉、引咎辭職等責(zé)任追究所需滿足的條件，杜絕以各種似是而非的理由隨意解釋和運(yùn)用。加大異體問責(zé)力度（異體問責(zé)制的核心是民意機(jī)關(guān)的問責(zé)。在各類問責(zé)主體中，人大是最重要的問責(zé)主體。此外還有輿論、公益訴訟、全體公民等），對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任，盡量避免單體問責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。
總而言之，改革不以成敗論英雄，但改革絕對不是一個隨意試錯的過程。任何重大公共決策都必須有科學(xué)的依據(jù)與民主的程序。建立重大決策終身責(zé)任追究制度，既是對民生負(fù)責(zé)、對制度負(fù)責(zé)，同時也是對官員自身負(fù)責(zé)———當(dāng)官只是一時，責(zé)任要負(fù)一世，只有心中裝滿沉甸甸的責(zé)任，他們才不會把公共管理當(dāng)成亂涂亂畫的草稿紙；只有建立責(zé)權(quán)明晰、長久生效的追究制度，少數(shù)靠掘地三尺炮制形象工程撈政績的官員才會真正為自己的瀆職行為埋單。
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校）
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