——以征地拆遷為例
摘要：當前“半正式行政”有異化的傾向。很多時候，其不再是基層治理中低成本高效率溝通民眾的正面技術(shù)，反而成為地方政府規(guī)避政治風險的負面技術(shù)。“半正式行政”應(yīng)放在正式行政-半正式行政-社區(qū)（村莊）三者關(guān)系中分析。發(fā)揮正面效用的“半正式行政”，需要“正式行政”的監(jiān)督，更扎根于運行良好的“社區(qū)（村莊）”生活場和政治場。當前的吊詭之處在于，中央政府在“正式行政”體系中對地方政府設(shè)置了嚴格量化的監(jiān)督指標，結(jié)果地方政府卻進一步權(quán)宜性地濫用“半正式行政”，并抑制和封閉“社區(qū)（村莊）”的政治運行空間?！鞍胝叫姓钡母倪M，由“事”而起的可以走科層和技術(shù)路線，由“人”而起的則需要“社區(qū)（村莊）”生活場和政治場的重塑。
關(guān)鍵詞：半正式行政、異化、基層治理、村莊政治、科層化
一、“半正式行政”在當前治理中的呈現(xiàn)
自傳統(tǒng)到現(xiàn)代，中國的治理形態(tài)似乎總處于曖昧不明的狀態(tài)，或者說，中國的治理形態(tài)很難清晰地歸為某一種類型。韋伯將政府狀態(tài)劃分為三種理想類型：家父長制、官僚制、卡里斯瑪，韋伯在具體考察中華帝國政治時，認為中國政治制度是君主權(quán)力與官僚權(quán)力的綜合體——家產(chǎn)官僚制，這和現(xiàn)代官僚制有很大不同?？罪w力（1999：247）亦在此視角下討論了官僚君主制中君主專制權(quán)力和官僚常規(guī)權(quán)力二者既矛盾又統(tǒng)一的特征。以上討論偏向于國家權(quán)力內(nèi)部的討論，適用于描述縣級以上的政治運行。然而，國家權(quán)力深入社會的狀態(tài)是怎樣的？顯然，君主牢牢控制天下所有事務(wù)是一種想象，單純地依靠官僚機構(gòu)同樣難以滲透社會，而完全依靠宗族、士紳的村莊自治模式則是想象的另一個極端。
黃宗智（2005：420）最初以“第三領(lǐng)域”概念破解國家-社會的二元對立，“在國家與社會之間存在著一個第三空間，而國家與社會又都參與其中”，二者相互重疊、協(xié)力運作?！暗谌I(lǐng)域”凸顯了基層“半正式行政”、“準官員”治理的特點，之后黃宗智（2008）又補充了“簡約治理”概念，即政府在基層沒有選擇官僚政治的路徑，而是“選擇了接近簡易做法的一端，它堅持使用準官員而不是帶薪的正式官員，除非發(fā)生糾紛和控訴，盡可能不介入此‘第三領(lǐng)域’。僅當只有介入才能保障這一廣泛領(lǐng)域內(nèi)治理的連續(xù)和平穩(wěn)運作時，政府才會介入?！崩顟延。?008：15）的研究結(jié)果與黃宗智相近，其以“實體治理”描述傳統(tǒng)中國基層治理狀況：國家的不干預(yù)、放任主義的導(dǎo)向和縣級以下地方行政中非正式做法的流行；國家和社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起。
黃宗智（2008）認為，“半正式行政”和“簡約治理”并不僅是傳統(tǒng)中國獨特的治理方式，其在國民黨時代、毛澤東時期和改革時代的治理中繼續(xù)存留。半正式行政在長期實踐中，并非總是以“善治”的狀態(tài)出現(xiàn)。晚清民國時期，國家權(quán)力欲深入基層，稅費劇增的壓力到達村莊，結(jié)果把鄉(xiāng)紳等“保護性經(jīng)紀”排斥出村莊的政治舞臺，他們充當國家代理人的“精神和物質(zhì)報酬越來越少，而這一公職所帶來的麻煩卻越來越多”（杜贊奇，2003：157），另一方面，地痞惡棍等“營利性經(jīng)紀”卻充斥于基層管理職位，他們借著國家征稅的名義大肆中飽私囊，這引發(fā)了杜贊奇所說的國家政權(quán)“內(nèi)卷化”，即“國家機構(gòu)不是靠提高舊有或新增機構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀體制——來擴大其行政職能”，“國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構(gòu)收入的增加，而國家對這些機構(gòu)缺乏控制力”（杜贊奇，2003：51）。國家與鄉(xiāng)村雙輸，村莊原有的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”解體，地痞惡棍上臺后，趁機橫征暴斂，農(nóng)民民怨沸騰，而由于地痞惡棍從中截留，國家擴大提取的愿望也沒實現(xiàn)，政權(quán)的合法性反而進一步遭到削弱。共產(chǎn)黨利用“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”代替了以往“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（強世功，2000），解決了國家政權(quán)“內(nèi)卷化”的問題（杜贊奇，2003：183），也終結(jié)了“國權(quán)不下縣”的歷史。共產(chǎn)黨政權(quán)在各種政治運動中對惡霸、地痞等原先的營利型經(jīng)紀群體進行了嚴厲的打擊，同時也取消了士紳、宗族等保護型經(jīng)紀的合法性，并通過階級話語建立了穩(wěn)定而可靠的代理人隊伍，打造出一套新型的“半正式行政”系統(tǒng)。半正式行政在新中國的延續(xù)，同時包含了“全能主義”（鄒讜，1994：3-4）和“簡約主義”，是“群眾路線”意識形態(tài)與節(jié)約行政成本二者綜合的產(chǎn)物。新中國的半正式行政，不僅有村干部等傳統(tǒng)類型，更有計生專干、民辦教師、人民調(diào)解員、聯(lián)防隊員、協(xié)警、協(xié)管等新式崗位。
新中國對半正式行政的保留和重塑，推動了基層治理（賀東航，2012），但是，半正式行政具有靈活性的同時也具有不穩(wěn)定性，每當國家基層治理能力下降，半正式行政總是率先表露出亂象。近年來，半正式行政頻頻引發(fā)和激化基層治理矛盾。輿論熱詞“臨時工”正是對半正式行政的嘲諷?！芭R時工”本來是對工作崗位性質(zhì)進行描述的一個中性詞匯，但現(xiàn)在臨時工一詞頻頻出現(xiàn)在各種和政府負面行為有關(guān)的新聞中，臨時工詞義拓展為“替罪羊”，即政府在處理公共事務(wù)過程中一出事，便推脫責任說造成事件的人員是臨時工。臨時工的新內(nèi)涵意味著當前“半正式行政”出現(xiàn)了異化——成為“正式行政”規(guī)避政治風險的“擋箭牌”。
現(xiàn)時段的“半正式行政”大致有三種類別。第一類旨在彌補“正式行政”人力和專業(yè)技術(shù)的不足，第二類旨在彌補“正式行政”處理模糊地帶社會事務(wù)的不足，第三類旨在規(guī)避“正式行政”的政治風險。（見表1）
1、當前中國擁有龐大的官僚隊伍，可是社會事務(wù)亦不斷增長，且日漸復(fù)雜化、專業(yè)化，官僚機構(gòu)和人員若進一步膨脹，政府難以負擔，于是政府雇傭編外人員臨時性地應(yīng)對某些事務(wù)，或是將一些專業(yè)事務(wù)外包給一些具有相應(yīng)技術(shù)的組織（例如購買社會服務(wù)）。2、中國逐步邁向現(xiàn)代國家，但國家與社區(qū)（村莊）交界處仍有大量模糊地帶，其間各種訴求難以完全由法律和規(guī)章所格式化，模糊地帶不可能都依賴正式行政解決，需要正式行政之外的治理方式——社會主體之間的自主博弈，即半正式行政和社區(qū)內(nèi)部的民主協(xié)商討論。3、在“維穩(wěn)”的壓力下，地方政府為規(guī)避政治風險，將若干棘手問題如征地拆遷直接甩給某些社會主體，讓這些社會主體在半正式行政中自行“想辦法”，政府放任半正式行政不擇手段，半正式行政和民眾之間的博弈呈現(xiàn)混亂，博弈夸張化和暴力化，且無序的博弈方式日漸驅(qū)逐和排擠有序的博弈方式。
前兩種類別的半正式行政，是政府在常態(tài)治理中遇到行政力量力所不逮的狀況的應(yīng)對之策，是治理的智慧和巧妙之處，而第三種類別的半正式行政，則是政府治理能力不足的寫照，政府面對棘手問題無計可施，想“做事”又“怕出事”，就援引各種社會主體進入并默許其通過上不得臺面的方式“擺平”。第三種類別的“半正式行政”引發(fā)了大量社會沖突和矛盾，并讓半正式行政被污名化。
在傳統(tǒng)中國，正式行政力量不足以治理人多地廣的疆域，只能以半正式行政補充?，F(xiàn)代中國正式行政已然壯大，卻仍然需要半正式行政。前兩種半正式行政是治理的改進和調(diào)整，第三種半正式行政則暴露了治理的瓶頸——政府與民眾溝通能力不足，尤其在涉及較大利益、訴求多元且難以輕易界定的模糊地帶。第三種異化式的半正式行政的出現(xiàn)壓制了第二種半正式行政的運行空間，也壓制了社區(qū)自我運行的空間。這一定程度上重現(xiàn)了杜贊奇描述的晚清民國時期政府為了進入基層引入營利型經(jīng)紀，從而排斥了保護型經(jīng)紀，并破壞了村莊既有的關(guān)聯(lián)模式。彼時政府剛開始建立現(xiàn)代官僚組織，此時政府已擁有龐大的現(xiàn)代官僚組織，卻再次遭遇了基層治理的無序，表明“基礎(chǔ)性權(quán)力”（邁克爾·曼，2007：68-69）在當前中國依然不足。建設(shè)現(xiàn)代治理能力并不僅在于打造官僚組織，更在于如何連接官僚組織與民眾、連接民眾與民眾。
“半正式行政”是基層治理的一環(huán)，基層治理的完整鏈條為正式行政-半正式行政-社區(qū)（村莊），“正式行政”和“社區(qū)（村莊）”的政治能力都會影響半正式行政的實踐?！鞍胝叫姓庇伞罢叫姓蓖苿雍驮O(shè)立，但其根基卻在于“社區(qū)（村莊）”之中。“社區(qū)（村莊）”的政治能力更能決定半正式行政的狀況和走向。
征地拆遷（下文簡稱“征遷”）之所以被稱為“天下第一難事”，正因為其涉及巨大利益，同時民眾訴求多元且很多難以清晰界定。征遷事務(wù)比較典型地呈現(xiàn)了當前半正式行政的運作邏輯。本文以征遷事務(wù)為例，探究半正式行政的異化緣由，以及部分地方政府（如白沙區(qū)）的“科層化”應(yīng)對措施和效果。第三種類別的半正式行政在運行出現(xiàn)了大量灰黑暴力因素，白沙區(qū)政府試圖摒棄第三種類別的半正式行政，將其塑造為第一種類別的半正式行政，即從事專業(yè)技術(shù)性工作的組織，并受地方政府嚴格監(jiān)督的。但征遷事務(wù)中有大量模糊地帶，地方政府缺乏與民眾協(xié)商的能力，也缺乏引導(dǎo)民眾自主協(xié)商的能力，結(jié)果仍然要利用異化式的半正式行政推動征遷進度，這本質(zhì)上還是第三種類別的半正式行政，只不過抑制了其中的暴力成分。
二、“半正式行政”的異化和根源
（一）征遷中的“承包制”
近年來，負責征遷工作人員的出格行為頻頻引發(fā)和激化矛盾。這些出格行為，一部分是政府工作人員直接參與，但更多卻是由政府之外的主體引發(fā)。征遷工作中，地方政府大量依賴“承包制”。所謂征遷“承包制”，就是政府吸納一些“社會力量”進行半正式行政，從而推動征遷工作進行。征遷承包制中出現(xiàn)的主體大致有以下幾種：1、開發(fā)商。承包制中的開發(fā)商，指土地一級開發(fā)商，即對“生地”進行運作的開發(fā)商。開發(fā)生地，不僅包括“三通一平”、“五通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括完成該地塊的征遷工作。土地一級開發(fā)商承擔了生地的開發(fā)費用，更承擔了生地的征遷商談工作，作為交換和補償，政府往往讓土地一級開發(fā)商順利過渡為土地二級開發(fā)商，即在“招拍掛”環(huán)節(jié)獲取土地。2、征地拆遷公司（下文簡稱“征遷公司”）。一些地方的征遷工作尤其是拆遷工作，政府規(guī)定由開發(fā)商委托有資質(zhì)的征遷公司從事征遷談判工作，征遷公司的工作經(jīng)費從征遷的補償費和補助費中按比例提取。3、村干部。農(nóng)村征遷工作中，往往由村干部分片承包，征遷工作完成情況將直接與村干部的業(yè)績、薪酬、考核和任用掛鉤。不同地區(qū)承包制在具體內(nèi)容方面各有不同，可能幾者兼有，也可能僅有一兩者，但各地越來越依靠承包制來推動征遷工作，卻是普遍現(xiàn)象。
多數(shù)地方的征遷模式為：涉及國有土地房屋征收的，開發(fā)商直接承包或由開發(fā)商委托拆遷公司；涉及集體土地房屋征收的，區(qū)和鎮(zhèn)街政府主導(dǎo)，全部或部分承包給拆遷公司和村干部。“承包制”本是一個中性詞匯，和“目標管理責任制”有類似之處，是組織中一種常見管理手段。但若政府只關(guān)注承包任務(wù)中的指標和進度，承包制將發(fā)生變異，作為交換，一是默許承包方從中提留一部分收益，二是默許承包方運用各種合法與不合法方式。承包方從完成任務(wù)中獲利是正常的激勵措施之一，但輔以后者，承包方既會運用不擇手段完成發(fā)包方的任務(wù)，也會不擇手段為自己謀利。當一項工作越是具有時間緊、任務(wù)重、涉及人數(shù)眾多、涉及利益龐大等特點，地方政府就越傾向于運用承包制。不限手段的承包制減輕了政府的行政負擔，而且往往能以較快的進度實現(xiàn)目標。
“不限手段”最終往往導(dǎo)致灰黑勢力進入。灰黑勢力在征遷中出現(xiàn)，有可能是地方政府直接招徠，也有可能是政府將征遷工作發(fā)包給開發(fā)商、征遷公司和村集體后，開發(fā)商、征遷公司和村集體再聯(lián)手灰黑勢力?；鶎诱?quán)掌握正式的強制手段，灰黑勢力掌握非正式的強制手段，這二者本應(yīng)為對抗性的關(guān)系，但每到一些特殊時期，二者便出現(xiàn)聯(lián)合的傾向。當上級分派的提取任務(wù)涉及相對較多的利益，基層政權(quán)缺乏完成的能力，此時就容易直接或間接引入灰黑勢力。將灰黑勢力引入征遷工作，是一場賭博，其最有可能“不出事”，也最有可能“出事”?；液趧萘τ诶习傩盏耐刂?，不僅在于身體性暴力威脅，還在于心理性暴力威脅，灰黑勢力為了不把事情鬧大一般也不訴諸武力，而是使用語言暴力。在客氣或不客氣的語言威脅下，多數(shù)老百姓選擇屈從，并且緘口不語，如此，征遷工作雖然以非常不和諧的方式開展，卻以“和諧”的表象展現(xiàn)。但有時，也有少數(shù)倔強的“釘子戶”不懼言語威脅，灰黑勢力可能動用身體暴力進行“強拆”，這些惡性事件經(jīng)過媒體報道，將給當?shù)卣畮砭薮蟮呢撁嬗绊憽?
（二）“半正式行政”的異化
“半正式行政”存在的一個重要緣由是節(jié)省行政成本。中華帝國時期，疆域廣闊且人口眾多，同時國家向基層提取資源的能力有限，如果完全依靠官僚機構(gòu)進行管理，稅收無法支撐一個龐大政府的運行成本，因此官僚系統(tǒng)機構(gòu)只能保持在“簡約”的限度并依靠大量不帶正式薪酬的“準官員”進行基層治理。新中國成立后，國家權(quán)力向下滲透的能力增強，同時官僚化進程不斷拓展，但國家在基層治理中仍然存留并發(fā)展了半正式行政，最直接的原因是較以往已經(jīng)壯大不少的官僚隊伍仍時常面臨人手不足的困境，此時半正式行政作為臨時的人力資源補充進來。除此之外，半正式行政存在還因為自身獨特的信息優(yōu)勢，官僚系統(tǒng)與基層社會之間始終存在“信息不對稱”的問題。所謂“信息不對稱”，一是指“人”的情況，如一些半正式行政人員身處各種“熟人社會”（如村莊）之中，更了解當?shù)厝穗H關(guān)系及各人的生活情況，二是指“事”的情況，如一些半正式行政人員具備某些領(lǐng)域特定的專業(yè)技術(shù)，由他們來處理事務(wù)可以達到事倍功半的效果。“正式行政”輔以“半正式行政”，治理就顯得靈活而有彈性，往往能以低成本獲得高效率。
但是，當前征遷中的承包制卻有“異化”態(tài)勢。很多時候，正式行政之所以設(shè)立和雇傭半正式行政，是因為正式行政合法性不足，不敢和不愿開展正式行政，所以推出半正式行政。此時，半正式行政不再是基層治理中低成本高效率溝通民眾的正面技術(shù)，反而成為地方政府規(guī)避政治風險的負面技術(shù)。
半正式行政目的一旦異化，手段也隨之異化?；鶎又卫碇?，總是有一陰一陽兩個部分，陽面為國家正式的制度、法律、政策，陰面為民間各種非正式資源，陰陽之間的配合構(gòu)成了黃宗智所說的“簡約治理”。非正式資源中，除了公開、正式、明確的社會關(guān)系之外，還有大量灰色力量在起作用（賀雪峰，2006）。半正式行政的具體實踐，越發(fā)往負面的方向發(fā)展，正面的、平和的“社會資本”難以快速推動拆遷，為了工作效率和進度，各種不擇手段的“民間辦法”大量應(yīng)用，非法暴力總是若隱若現(xiàn)地出現(xiàn)在征遷中。
（三）異化的根源
半正式行政的雙重異化，直接原因是缺乏政治原則的地方政府庸俗化地理解“不出事”，地方政府庸俗化地理解“不出事”又與上級政府僵化地定義“出事”有關(guān)。地方政府掌握了各種執(zhí)法性質(zhì)的公權(quán)力，在征遷過程中，地方政府有時會濫用執(zhí)法力量，以便加快工作進度，這種違法亂紀行為必然引起民眾不滿，很多糾紛、上訪和群體性事件因此而起，征遷成為社會秩序“不穩(wěn)定”的主要來源之一。中央政府面對地方政府的種種權(quán)力越界行為，必須予以監(jiān)管，因此中央政府越來越強調(diào)“維穩(wěn)”的重要性，“穩(wěn)定”繼“發(fā)展”之后成為測量地方政府政績的又一重要指標。以單一的經(jīng)濟“發(fā)展”指標作為“指揮棒”，曾有效推動了中國經(jīng)濟的發(fā)展，但也暴露出若干弊端，“穩(wěn)定”、“生態(tài)”、“文化”等更多指標的納入正是為了制衡“唯GDP”的冒進?？墒牵€(wěn)定指標的添加，有一個重要的問題沒有很好得到定義，即穩(wěn)定指標如何操作化。當前的穩(wěn)定指標太缺乏彈性，往往被“一刀切”操作化為“事件”（如越級上訪事件、群體性事件）的數(shù)量和劇烈程度。穩(wěn)定指標的“一刀切”，對地方政府官員濫用執(zhí)法權(quán)力形成極大威懾，卻沒有真正改變地方政府“策略主義”的本質(zhì)，“穩(wěn)定”任務(wù)壓力大加上地方政府未改變的“策略主義”，結(jié)果就是地方政府庸俗化地理解“不出事”。
穩(wěn)定指標絕對化，地方政府便怕發(fā)生矛盾、“怕出事”。然而，征遷工作中必然會發(fā)生矛盾，因為征遷牽涉利益巨大，各方主體都會為盡可能多獲得利益而反復(fù)展開博弈，就算雙方的訴求都在合理范圍內(nèi)，也會因為爭執(zhí)不下而產(chǎn)生矛盾和糾紛。一邊是必然產(chǎn)生矛盾的工作，一邊是上級政府嚴格地要求“不出事”，這就給地方政府帶來了難題。更難辦的是，一部分被拆遷者看準了地方政府“怕出事”的軟肋，故意把非政治性的博弈過程制造為政治性的“事件”，并“鬧大”該事件，以此為要挾向地方政府索要超額補償，如信訪中出現(xiàn)“謀利型上訪”（田先紅，2012：187）、“要挾型上訪”（饒靜、葉敬忠、譚思，2011）。進退維谷之間，許多地方政府為了規(guī)避“出事”的政治風險，便盡量減少在一線與被拆遷方民眾直接博弈的頻次，各種代理人應(yīng)運而生，于是在征遷工作中，地方政府越來越依賴于承包制。
地方政府想通過承包制避免政治風險，實踐中卻創(chuàng)造出更多的矛盾、滋生出更多的暴力。與地方政府相比較，各種代理人在促簽過程中使用的手段必定更加無所顧忌、更加容易突破各種底線、更加五花八門、也更加容易納入暴力因子甚至灰黑勢力。另一方面，被拆遷方民眾的博弈方式也趨向于激烈和暴力，其一因為各種代理人促簽方式越是極端，就越容易引起民眾用激烈方式抵抗，其二因為“鬧大”的邏輯不斷被印證和強化，一部分被拆遷者希望通過激烈和暴力的方式給對方施加壓力。征遷博弈陷入無原則的、無規(guī)則的“叢林爭斗”，最后淪為看誰更能不擇手段地壓制對方。承包制表面上抑制了政府的暴力，實際上釋放了更多的民間暴力——無論來自于代理人還是被拆遷方。地方政府越是“怕出事”，越會“出大事”。
三、科層式改進的效果和局限
地方政府通過承包制推進征遷工作是一種賭博，既有可能因為退居二線而避過各種矛盾鋒芒，也有可能因為代理人的過激行為負上連帶責任。承包制既是掩耳盜鈴，亦是飲鴆止渴，少數(shù)地方政府不愿意再以這種看似靈活、實則被動的方式進行征遷工作，開始有意識地“去承包制”。“承包制”和“去承包制”是地方政府應(yīng)對“維穩(wěn)”壓力的兩種不同方式，具體操作方向卻是背道而馳的：承包制著眼于盡快洗脫政府干系隔岸觀火，去承包制著眼于強化政府責任，將征遷各環(huán)節(jié)最大限度地納入政府的掌控之中。
白沙區(qū)即屬于沿著“去承包制”方向建設(shè)的地方政府。白沙區(qū)地處東南沿海某省，于1989年成立投資區(qū)后開始土地征收、城市建設(shè)，2000年后進入工商業(yè)快速發(fā)展期，引進外資重點打造化工、電子、機械等產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長迅速，城市日新月異，征遷工作也隨之大量開展。白沙區(qū)明確以政府為征遷主體，由政府負責和引導(dǎo)征遷工作，希望通過整頓和改進官僚系統(tǒng)內(nèi)部，達到減少征遷矛盾的目的。
白沙區(qū)政府對待承包制中幾種代理人的態(tài)度如下：1、不直接承包“生地”給開發(fā)商，開發(fā)商只開發(fā)“熟地”；2、不把農(nóng)村征遷工作全盤承包給村干部，村干部只起配合作用，主要提供村莊征遷所需的各種信息以及幫助說服村民；3、政府將征遷的主要業(yè)務(wù)承包給政府性征遷公司，若業(yè)務(wù)量大，政府性征遷公司再繼續(xù)外包給民營征遷公司，征遷公司只從事與村民協(xié)商和談判的具體事務(wù)，不允許有任何強制行為；4、嚴格排除灰黑勢力介入征遷談判工作。白沙區(qū)征遷所依仗的半正式行政，主體范圍縮小為“征遷公司+村干部”，更為重要的是，這兩者被限定在“無暴力”的行事框架中?！盁o暴力”的實現(xiàn)條件，在于政府限制征遷公司和村干部的承包事項，不全盤承包，并將征遷公司納入政府科層制體系內(nèi)以便監(jiān)督控制。以下是白沙區(qū)征遷公司“科層化”的詳細情況。
白沙區(qū)有3家政府性征遷公司，由三個鎮(zhèn)街分別主管，另外還有多家民營征遷公司，民營征遷公司從政府性征遷公司那里分流征遷工作，征遷公司實行市場準入制，征遷公司若想?yún)⑴c該區(qū)征遷工作，必須到白沙區(qū)征遷辦登記備案。據(jù)2011年的統(tǒng)計資料，目前在白沙區(qū)從事征收事務(wù)的公司有14家，從業(yè)人員184人。
征遷公司的具體工作如下：1、與市征地辦和區(qū)征地辦、區(qū)政府和街政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)調(diào)，上報項目進展、存在問題，反饋落實情況；2、負責現(xiàn)場勘界放樣、地上物清點、補償標準套用和補償清單匯總核算等具體技術(shù)工作；3、根據(jù)項目實際工作需求，組織補償事務(wù)商談、召集相關(guān)會議，做好商談記錄和會議紀要等重要技術(shù)文件的起草、簽發(fā)、收發(fā)、打印、傳遞和歸檔管理工作；4、宣傳征遷法規(guī)，對被征地、被拆遷房屋進行調(diào)查摸底，與被征遷人商談補償安置事宜并簽訂補償安置協(xié)議，組織被征遷人搬遷；5、組織項目征地成果的審批，做好征地補償款項的申請、審批、撥付、發(fā)放環(huán)節(jié)的工作，組織交地驗收工作。
征遷公司的具體事務(wù)，主要由區(qū)征遷辦審核。區(qū)征遷辦對征遷公司進行詳細而嚴格的監(jiān)督。首先是程序進一步具體化和操作化。征遷公司的工作主要流程為：征遷現(xiàn)場攝像拍照→公示房屋拆遷政策及有關(guān)資料→組織房屋拆遷宣傳動員→配合抽簽確定評估機構(gòu)→公布評估結(jié)果→實地丈量、調(diào)查核實權(quán)屬情況→與村民協(xié)商→簽訂協(xié)議、公布安置情況→組織被拆遷人搬遷→資料建檔、上報驗收。其次，為了保證以上程序確實被履行，區(qū)征遷辦盡量讓每個流程都能以實物“證據(jù)”的形式體現(xiàn)，區(qū)征遷辦對征遷公司規(guī)定了送審材料的內(nèi)容、數(shù)目、流程甚至格式和字體（見表2）。檔案的“制作術(shù)”亦是權(quán)力規(guī)訓(xùn)的呈現(xiàn)，區(qū)征遷辦通過讓征遷公司完成送審材料中的“填空題”，對征遷公司行為構(gòu)建了嚴密的框架。
除了種種程序和檔案的規(guī)范，政府對征遷公司的監(jiān)督還通過“現(xiàn)場”方式進行，即政府工作人員與征遷公司工作人員一起組成在村莊現(xiàn)場辦公的工作組，政府工作人員到第一線，既是增加人手，又是對征遷公司一種“全景式”的監(jiān)控。以上種種手段，目的都是保證區(qū)政府對于征遷公司的可控性，征遷公司只能操作兩類事情：一是技術(shù)性事務(wù)，二是無暴力地使用談判策略。白沙區(qū)用“科層化”的半正式行政替代了異化的半正式行政。
征遷公司高度科層化，有幾點好處：一是減少談判的阻力。征遷事務(wù)本質(zhì)是利益博弈，博弈的基礎(chǔ)是將利益明晰，操作化為具體數(shù)字，然后轉(zhuǎn)化為貨幣。征遷公司有特定人員用專業(yè)技術(shù)、細化的標準去明晰利益，一旦利益明晰，談判博弈中的摩擦力就減小，雙方可以就事論事。二是把政府一方拉回到正常的利益談判。征遷中許多矛盾，是由于征遷工作人員策略行為過激引發(fā)的，很多村民本來是想配合征遷的，但由于征遷工作人員一些暴力、威脅的行為，反而觸發(fā)村民對于征遷的反感，征遷公司以相對平和的方式與村民談判，村民更容易接受。
征遷公司處理征遷事務(wù)也有局限性，征遷公司只能保證不會因為暴力的使用而“出事”，但不能解決所有治理問題。征遷公司可以明晰征遷中的人和物的具體數(shù)字，不能解決量化之外的問題，如經(jīng)過測量征遷公司測量，房屋面積確定為100平方米，該房屋面積不會模糊在90-110平方米，也不會被刻意壓低到50平方米，一般情況下談判可以順利進行，但如果房主有額外的要求，如要求先解決家庭矛盾、鄰里矛盾、清查以往村干部廉政問題甚至單純地要高價，征遷公司就顯得辦法不多。征遷公司可以應(yīng)對大部分村民的量化訴求，但無法應(yīng)對“釘子戶”的額外訴求。如征遷公司工作人員所說，“該解決的能解決，無法解決的還是無法解決”，碰上“釘子戶”，征遷進度無法突破，政府官員不斷催促，但征遷公司工作人員說，“我有什么辦法呢，只能每天到那個村民家坐一坐，聊聊天，泡泡茶?！?
四、村干部的策略性利用
上文已述，半正式行政一種由“事”而起——對事務(wù)專業(yè)信息熟悉，一種由“人”而起——對本地人際關(guān)系熟悉。由“事”而起的半正式行政，大多是技術(shù)性的，擁有技術(shù)能力的官僚機構(gòu)或者可以直接取而代之，或者可以外包給“術(shù)業(yè)有專攻”者，但此時的外包由于政府掌握了信息，能較好地監(jiān)督外包者。例如，傳統(tǒng)時期“戶房書辦”憑借家中世代相傳的田畝底冊，獨享當?shù)靥锂€的數(shù)量、等級、方位等信息，基層官員在征糧繳稅時多被“戶房書辦”左右和把持，而當前行政能力較為現(xiàn)代化的地方政府如白沙區(qū)，通過衛(wèi)星監(jiān)控配合電腦軟件，轄區(qū)內(nèi)村莊的田地房屋面積、哪些已經(jīng)征收、哪些未征收、房屋的棟數(shù)、人口、產(chǎn)權(quán)證號等等，在電腦數(shù)據(jù)中一目了然。獲取數(shù)據(jù)信息的主動權(quán)在自己手中，政府將征遷任務(wù)外包給征遷公司時，有足夠的信息對其進行監(jiān)督。
“事”可以經(jīng)由科層化、技術(shù)化、數(shù)字化暢通，“人”的問題即政府和村民溝通、協(xié)商、談判則很難通過以上路徑解決。村干部身處村莊“熟人社會”之中，歷來被視為政府與村民的中介，政府任務(wù)下達后，村干部常常以人情、面子、關(guān)系、聲望、習慣等本土資源將任務(wù)的“政府語言”轉(zhuǎn)化為“村莊語言”。溝通與協(xié)商，無法全盤以技術(shù)手段替代，征遷公司無法解決的事項，政府最終還得憑借另一種半正式行政——村干部之力。借助村干部進行基層治理有兩種方式，一種方式是地方政府引導(dǎo)村干部開展村莊政治，將村民動員起來協(xié)商和討論，另一種是地方政府與村干部達成私人性的聯(lián)盟，用各種特殊性的手段“擺平”征遷工作。在絕對的“不出事”邏輯下，多數(shù)地方政府選擇的是后者，讓村干部使用各種權(quán)宜之計，推動征遷事務(wù)完成。白沙區(qū)不例外地采取后者方式，只不過白沙區(qū)是“無暴力”地使用權(quán)宜之計。
征地工作中，地方政府的談判對象是村集體，村集體又在實踐操作過程中簡化為村干部，大多數(shù)時候只要村主任簽字，就可以完成土地征收，政府的談判對象只是村干部中的一人或數(shù)人，大大減少了談判成本，政府需要和村民打交道的部分僅為地上物的補償。走“精英路線”的過程中，地方政府有意識地淡化了村莊民主政治能力，例如盡量不開村民大會或村民代表大會，如果將村民動員起來討論是否征地以及征地補償價格，無疑會增加征地的難度，地方政府希望只和少數(shù)人接觸，避免全體村民的問詢、討論、協(xié)商，結(jié)果是極大地削弱了村莊的政治能力。
在地方政府“精英路線”策略影響下，村莊政治分裂為兩塊，一塊是上層的“地利共同體”，一塊是下層的普通村民。地利共同體的各主體之間緊密聯(lián)盟，普通村民不僅與地利共同體隔閡，群體內(nèi)部也是彼此離散。地利共同體由地方政府、村干部、有勢力的村莊精英（如家族勢力大的村民或者“拳頭硬”的村民）聯(lián)盟而成，地方政府為了土地順利征收，向村干部索取征地的同意權(quán)，村干部從地方政府處獲得工程承包權(quán)，村干部職位越來越與村干部個人利益相關(guān)，而與村莊政治治理無關(guān)，有勢力的村莊精英則從村干部那里得到工程承包等次級的分配，沒有村莊精英的配合，村干部無法獨自消化工程利益。
“地利共同體”的結(jié)構(gòu)并非組織意義上的結(jié)構(gòu)，稱其為“共同體”，是由于其難以被改變的一套行為邏輯，在土地開發(fā)型村莊中，地方政府、村干部、村莊精英任何一方若要獲取土地利益，必須遵守這一套彼此默認和心照不宣的共識。地利共同體形成后，村莊中的政治是共同體中少數(shù)人的政治，共同體中各主體的博弈和協(xié)商決定著土地利益分配的大頭。普通村民在數(shù)量上是大多數(shù)，他們未被納入村莊政治之中，越不參與村莊政治，越?jīng)]有政治行動的意識和能力。結(jié)果是，村干部與村民相互隔膜。村干部最看重的是自己的職位，有了職位就能換取政府工程發(fā)放，村干部盡量不去觸動村民利益，不作為，不得罪村民。一位村民評論現(xiàn)在的村干部：“三年一到他就換屆，他那么認真干什么？什么投票、票箱、監(jiān)督，看上去很民主，但村干部選上了根本不敢開展工作，做事不敢得罪村民，不然下次選不上……而且，得罪一個人就是得罪一批人。”村民在沒有直接觸及自身利益的情況下并不關(guān)注地利共同體中各主體的是是非非，村民覺得村莊公共政治離自己生活太遠，沒必要花精力去操心，村民不關(guān)心村干部的政治操守和收入情況，因為工程款等資源不是從村民口袋里提取，村民關(guān)心征地補償款的發(fā)放數(shù)額，最好留在村集體的那部分補償也能分下來，至于征地補償?shù)木唧w政治過程，村民則沒有太多興趣。村民的心態(tài)是：“關(guān)心這個村干嘛？你要去當村干部？……村里哪有什么集體發(fā)展？現(xiàn)在都是私人發(fā)展了，群眾各顯神通，村民誰去關(guān)心村干部在做什么事，做好事還是做壞事?！薄按甯刹亢透嗟膿频亩际枪怖?，不是私人利益，老百姓都麻木了，反正不是從老百姓口袋里掏?！?
在征地工作中，政府有意回避接觸村民的策略能夠奏效，但在拆遷工作中，政府必須每家每戶地進行談判，談判主體增加，增加了談判的難度，而且拆遷補償遠遠高過征地補償，涉及利益巨大進一步增加了談判的難度。沒法繞過村民又不愿意動員村民，政府只能利用各種策略“各個擊破”。誰成為帶頭促遷的“積極分子”，并不以政治原則來確定，而看政府掌握的資源可以與村中的哪些人進行利益交換。政府確定一批積極分子，就是希望這些積極分子能通過私人關(guān)系帶動一批村民同意拆遷，政府依循的是“以私化公”的特殊主義邏輯。政府通過自己掌握的資源與積極分子建立短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)利益交換的“工具性關(guān)系”，然后讓積極分子利用村莊中的“情感性關(guān)系”，對自己的親朋好友進行勸說?！肮ぞ咝躁P(guān)系”首選對象是村干部。能當選村干部的往往在村里有不少的人脈關(guān)系，村干部通過勸說可以帶動很多村民拆遷，政府將此工作經(jīng)驗表述為：“村干部、村民小組長及黨員起著帶頭作用，率先簽訂拆遷協(xié)調(diào)，樹立拆遷典型，營造拆遷氛圍；許多村干部還積極動員親威朋友配合政府拆遷，同時耐心向村民群眾講法、講理、講情、講義，千方百計做好群眾工作，動員被拆遷戶搬遷?！?
村干部一般不會拒絕配合政府工作。首先，村干部在之前的土地開發(fā)進程中已經(jīng)和政府有過多次配合的默契，以往的配合換來的不僅是感情，還是實實在在的利益，這些利益多體現(xiàn)為土地之上的固定資產(chǎn)，如有些村干部從以往協(xié)助征地過程中拿到了大片宅基地的回饋，又如普通村民只能在土地所辦到“一戶一宅”的證，部分村干部通過政府關(guān)系則有“一戶多宅”，村干部在拆遷中，即使走正常補償程序，也能得到遠超普通村民的利益，村干部在拆遷的起跑線上便領(lǐng)先普通村民幾大步。村干部是地方政府多年土地開發(fā)的既得利益者，村干部的利益在歷次土地開發(fā)中如“滾雪球”一般越滾越大：越配合，土地及附屬物的回饋越多；土地及附屬物越多，獲益越多。村干部土地及附屬物在拆遷中兌換成貨幣，能得到高額補償，村干部因此也樂于繼續(xù)配合政府工作。其次，村干部還可以通過本次配合獲得拆遷后的平整工程等后續(xù)利益。一些做生意、當老板的村干部，眼光就更加長遠，配合拆遷只是與政府頻繁互動中的其中一種示好。
地方政府負面地利用村干部和村莊本土資源，不斷削弱村莊政治。地方政府以特殊主義推動征遷工作，征地中抑制博弈，拆遷中無序博弈，無原則的、投機式的政治邏輯延續(xù)下來，從政府蔓延到村民，結(jié)果是越來越多的村民知道走特殊主義的談判路徑才能獲取最大利益，政治投機主義盛行。在沒有原則的世界中，每個主體都有自己的“小道理”和委屈，都能列舉出自己處于博弈弱勢時對方的種種不擇手段、無理取鬧，但當自己有機會使用種種不擇手段、無理取鬧的策略行為占據(jù)博弈上風時，他們也會毫不猶豫地使用。村莊政治無原則化，是征遷工作越來越難進行的深層原因。
五、結(jié)論與討論
只分析“半正式行政”自身，反而不易看清?！鞍胝叫姓睉?yīng)放在正式行政-半正式行政-社區(qū)（村莊）三者關(guān)系中分析。
具有謀利傾向的地方政府以“正式行政”（或與“半正式行政”聯(lián)合）在“社區(qū)（村莊）”實施了若干出格行為，中央政府在“正式行政”體系內(nèi)對地方政府設(shè)置監(jiān)督指標，但此監(jiān)督指標太過僵硬，反而促使很多地方政府異化地援引“半正式行政”規(guī)避政治風險，有的地方政府放縱“半正式行政”使用暴力手段，有的地方政府（如白沙區(qū)）杜絕“半正式行政”的暴力因子，但本質(zhì)上沒有變更：權(quán)宜性地利用“半正式行政”，只問結(jié)果不要原則，首先壓制矛盾，壓制不住就利用各種手段“擺平”矛盾，只要當前“不出事”便可，不計長遠后果，結(jié)果是“社區(qū)（村莊）”政治能力越來越差，矛盾糾紛不斷累積，村民亦依循無原則的政治邏輯。
地方政府與“半正式行政”聯(lián)盟攫取村莊資源，在征收農(nóng)業(yè)稅費時已有體現(xiàn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部因為有“三提五統(tǒng)”等共同財源利益，形成“鄉(xiāng)村利益共同體”（賀雪峰：2007），稅費改革后，此共同體自然瓦解，但在土地開發(fā)等有巨大利益卻又難辦的事務(wù)中，地方政府又與若干“半正式行政”聯(lián)盟和分利。而且上級政府越是絕對地要求地方政府“維穩(wěn)”，地方政府越是傾向?qū)o約束的“半正式行政”推向前臺。當前“半正式行政”促發(fā)了許多不穩(wěn)定因素，但由“正式行政”替代“半正式行政”，并不是解決問題的方案。由傳統(tǒng)國家邁向現(xiàn)代國家，必然伴隨官僚機構(gòu)擴大，但官僚機構(gòu)擴大最終目的在于勾連國家與基層民眾。僅依靠“正式行政”，治理成本極大，且未必能和民眾有效溝通?，F(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)，依然需要利用和改造村社內(nèi)部傳統(tǒng)資源，將基層治理單位建立在村民內(nèi)生的社會基礎(chǔ)之上（趙曉峰：2011）。近年來，官僚機構(gòu)規(guī)模不斷擴大，技術(shù)能力不斷增強，同時卻在喪失與基層社會的親和性，行政體系對于具體社會問題的感受力和應(yīng)變力變得遲鈍（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：2009）。官僚權(quán)力膨脹并大大強化的同時，卻沒有找到與民眾有效連接的方式，結(jié)果官僚機構(gòu)有可能走向官僚專制（周雪光：2013）?！鞍胝叫姓毙枰倪M，而不是消除。
“半正式行政”由“正式行政”推動和設(shè)立，但其根基卻在于“社區(qū)（村莊）”之中?！鞍胝叫姓钡摹昂喖s”建立在“社區(qū)（村莊）”的復(fù)雜資源基礎(chǔ)之上。如果僅從國家行政的角度看，“半正式行政”節(jié)省了大量成本，是簡約式治理，但如果從鄉(xiāng)村內(nèi)部社會角度看，“半正式行政”必須調(diào)動大量資源，則其又是復(fù)雜式的治理（呂德文：2010）?！吧鐓^(qū)（村莊）”內(nèi)的人情、面子、關(guān)系、聲望、習慣等本土資源，追求的是實質(zhì)性的治理效果，而非程序性的治理效果，結(jié)果卻往往很有效，但也經(jīng)常被負面濫用，淪為暗箱操作、私下分贓等?！鞍胝叫姓钡奈⒚詈筒环€(wěn)定之處，正在于本土資源能夠被以多種形式、非固定地、復(fù)雜地使用?！吧鐓^(qū)（村莊）”內(nèi)本土資源的運作狀況，直接影響“半正式行政”的樣態(tài)呈現(xiàn)。發(fā)揮正面效用的“半正式行政”，需要“正式行政”的監(jiān)督，更扎根于運行良好的“社區(qū)（村莊）”生活場和政治場。當前的吊詭之處在于，中央政府在“正式行政”體系中對地方政府設(shè)置了嚴格量化的監(jiān)督指標，結(jié)果卻促使地方政府進一步權(quán)宜性地濫用“半正式行政”，并抑制和封閉“社區(qū)（村莊）”的政治運行空間。“半正式行政”的改進，由“事”而起的可以繼續(xù)走科層和技術(shù)路線，由“人”而起的則需要“社區(qū)（村莊）”生活場和政治場的重塑。上層政府應(yīng)將靜態(tài)的、注重形式和數(shù)量的“維穩(wěn)”轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的、注重性質(zhì)的“維穩(wěn)”，如此既有行政監(jiān)督體系，又推動基層社區(qū)民主政治開展，二者都構(gòu)成對“半正式行政”的約束，并且后者才是根本。從這個意義上說，“半正式行政”既是國家建設(shè)，又是社會建設(shè)，或者說，“國家-社會”建設(shè)本就是一體兩面，相互賦權(quán)的。
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