由于農(nóng)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，且又是經(jīng)濟效益弱質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)化發(fā)展的過程中，農(nóng)業(yè)比較利益呈不斷下降趨勢。農(nóng)業(yè)內(nèi)資源受比較利益機制的驅(qū)動不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，而農(nóng)業(yè)外部資源卻很難依靠市場的力量進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨人口增長、土地（特別是耕地）減少、農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長等三個“不可逆”，極大地加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾。這就決定了工業(yè)必須“反哺”農(nóng)業(yè)，從而建立國家公共農(nóng)業(yè)財政政策體系，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者至少獲取社會平均利潤，為農(nóng)業(yè)工業(yè)化的發(fā)展提供足夠的動力。
關(guān)鍵點一：改革原始的“土地保障”，實行城鄉(xiāng)平等的公共財政政策
長期以來，我國的公共財政政策對農(nóng)村是極不公平的。農(nóng)村的社會保障體系至今未全面建立起來，還得依靠最原始的“土地保障”，且這又影響了土地的流轉(zhuǎn)，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，農(nóng)村的公共衛(wèi)生問題也極為嚴重，1991-2000年全國政府財政農(nóng)村的衛(wèi)生支出總共只692億元，只占同期政府財政衛(wèi)生支出的15.9%，也就是說近10億農(nóng)民所享受的公共衛(wèi)生財政只及3億城鎮(zhèn)居民所享受量的18.9%。所以，農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生公共衛(wèi)生事件。總之，我國建設(shè)社會主義和諧社會，首先得解決好農(nóng)村問題，農(nóng)村興，則全國興。而解決農(nóng)村問題，首要的政策就是農(nóng)村要享受同全國城鎮(zhèn)水平一致的公共產(chǎn)品供給。建議中央財政加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，以農(nóng)村社會保障體系和公共衛(wèi)生體系為重點，建立公平的農(nóng)村公共財政政策體系。如增加對農(nóng)村的公共衛(wèi)生投入、社會保障投入、科技研發(fā)與推廣投入、教育投入和扶貧投入，豁免農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)公益性國債項目和貧困地區(qū)國債項目的轉(zhuǎn)貸資金等。
關(guān)鍵點二：根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)財稅政策體系
由于農(nóng)業(yè)具有某些公共產(chǎn)品性質(zhì)，且又是經(jīng)濟效益弱質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)比較利益呈下降趨勢。農(nóng)業(yè)內(nèi)資源受比較利益機制的驅(qū)動不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，而農(nóng)業(yè)外部資源卻很難依靠市場的力量進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨人口增長、土地（特別是耕地）減少、農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長等三個“不可逆”，極大地加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾。這就決定了工業(yè)社會國家必須建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的公共農(nóng)業(yè)財稅政策體系，這就是要根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，用足“黃箱政策”，建立國家對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的補貼政策和獎勵機制。根據(jù)我們的調(diào)查研究，建議當前重點解決好以下幾大問題：
第一，按照增加總量、穩(wěn)定存量、用好增量原則完善農(nóng)業(yè)補貼政策。
首先，對于關(guān)系國家糧食安全的糧食補貼政策的完善可考慮兩種方案：第一種是改革性方案，即把項目龐雜的糧食補貼整合為“糧食生產(chǎn)補貼”和“糧食服務補貼”，同時增加“售糧補貼”專項。“糧食生產(chǎn)補貼”由種糧直補、良種補貼、租地補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼的整合而成，直接面向種糧農(nóng)戶；“糧食服務補貼”由育供秧補貼、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治作業(yè)補貼、農(nóng)機購置補貼等整合而成，直接面向糧食服務主體；增加“售糧補貼”，彌補糧價偏低的問題，同時改進糧食收購政策，提升糧食產(chǎn)品的商品率。第二種是調(diào)整性方案，即原來對農(nóng)戶的直接補貼政策穩(wěn)定不變，可看作是對農(nóng)戶的收入補貼，而將每年良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼的增量主要用于補貼農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體規(guī)模種糧。鼓勵良種補貼、農(nóng)資綜合補貼的實物補貼方式，探索向種糧的新型經(jīng)營主體免費供應良種、優(yōu)惠價格直供農(nóng)資，并優(yōu)先提供農(nóng)機具購置補貼，其補貼比例可高于普通農(nóng)戶購機補貼的20%以上；加強地區(qū)之間農(nóng)機補貼名錄的銜接，讓農(nóng)民在異地購置名錄內(nèi)農(nóng)機可以在家鄉(xiāng)所在地獲得補貼，對我國南方地區(qū)要增加對小型農(nóng)業(yè)機械的補貼，同時還應增設(shè)農(nóng)業(yè)機械用油的直接補貼。以上兩種方案，近期以調(diào)整方案為主，并逐步朝著改革性方案發(fā)展；其次，農(nóng)業(yè)"四大補貼"新增資金重點向農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)主體傾斜。加大對糧食以外新型規(guī)模經(jīng)營主體的補貼力度。將畜禽良種補貼、能繁母豬飼養(yǎng)補貼、動物防疫補助、測土配方施肥補助等政策，向?qū)I(yè)大戶、養(yǎng)殖場、合作社、中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，加大補貼補助力度；其三，為緩解“黃箱補貼”⒏5%限額的壓力，應制定農(nóng)產(chǎn)品目標價格，在農(nóng)產(chǎn)品市場交易價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與交易價格間的差價和農(nóng)作物種植面積或養(yǎng)殖量等因素，對生產(chǎn)者直接給予收入補貼。
第二，以財政手段為主創(chuàng)新農(nóng)村貸款擔保抵押方式和農(nóng)業(yè)保險體制。
目前承包地經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)地使用權(quán)都不能抵押貸款，種糧大戶的機械設(shè)備大多也不能抵押貸款，嚴重制約了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，這里的直接原因是乏法定有效的抵押擔保，因為《物權(quán)法》、《擔保法》明確規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。當前，承包地還具有農(nóng)民最可靠生活保障的功能，全面放開的條件也還不成熟。為了解決好這個問題，我們建議在目前農(nóng)戶承包土地仍具有生活保障功能的情況下，應建立財政出資的農(nóng)業(yè)擔保公司，為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種糧大戶提供銀行貸款擔保，促進規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展；少數(shù)農(nóng)村社會保障制度健全、土地生活保障功能較弱的地方，可以依法審批開展農(nóng)村土地抵押貸款試點，鼓勵金融機構(gòu)針對規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開展權(quán)屬清晰、風險可控的大型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、大宗農(nóng)副產(chǎn)品、林權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)等抵押貸款，適當提高抵押率。同時，還可鼓勵有實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為訂單專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場生產(chǎn)性貸款提供擔保，或由企業(yè)承貸、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場使用。此外，財政還可支持和引導產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、經(jīng)營規(guī)模大、帶動能力強、信用記錄好的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。另外，要完善農(nóng)業(yè)保險體制，建議實行差異化的農(nóng)業(yè)保險扶持政策，把流轉(zhuǎn)土地規(guī)模農(nóng)業(yè)、規(guī)模化設(shè)施農(nóng)業(yè)以及大型農(nóng)機具等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，并加大補貼力度，特別是應增加糧食種植保險金額，建議國家財政設(shè)立種糧大戶和家庭農(nóng)場專項政策性保險，合理設(shè)定保費，提高保險額度，政府對種糧大戶和家庭農(nóng)場進行保費補貼，凡參加種糧大戶、家庭農(nóng)場專項保險的，國家不僅承擔按照政策規(guī)定應由政府承擔保費的部分，還對種糧大戶、家庭農(nóng)場應承擔的保費進行補貼，建議補貼標準為10元/畝/季以上。同時，建議提高中央財政對農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例，探索建立政府支持的農(nóng)業(yè)巨災風險補償基金，健全完善相關(guān)權(quán)益機制，逐步建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制。
第三，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入和扶持力度。
我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在比較薄弱，尤其是在小農(nóng)分散經(jīng)營情況下，農(nóng)戶往往沒有積極性和能力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營情況下，新型經(jīng)營主體基于規(guī)模化和標準化生產(chǎn)的需要必然去改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，另外由于多數(shù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施外部性強，也需要政府加大投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。這里一是建議在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、高標準農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等項目安排上，要向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，特別是要重點支持在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織范圍內(nèi)基本農(nóng)田上實施灌溉排水、土壤改良、道路整治、機耕道、電力配套等工程建設(shè)，使其具備規(guī)模生產(chǎn)條件，尤其要鼓勵和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)，以增強抗防災能力；二是建議在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，鼓勵和支持發(fā)展土地股份合作社，通過“定權(quán)不定地、定量不定位”的方式，既充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)財產(chǎn)收益，又便于大規(guī)模開展土地整理，消除田埂增加土地產(chǎn)出率，進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣大規(guī)模機械化作業(yè)。
第四，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶發(fā)展專項資金。
建議整合政府各級各部門各類項目資金，統(tǒng)籌建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展專資金，建立長效工作機制，出臺專項資金管理辦法，明確農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場扶持條件、扶持內(nèi)容、扶持資金安排程序。目前要通過貼息、補助、獎勵等形式，支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體興建生產(chǎn)服務設(shè)施、建設(shè)原料生產(chǎn)基地、推進技術(shù)改造升級、建立科技研發(fā)機構(gòu)、打造名牌農(nóng)產(chǎn)品等。同時，建議把人才強農(nóng)作為重大戰(zhàn)略，加強新型職業(yè)農(nóng)民培訓，建立新型農(nóng)村人才培養(yǎng)工程專項基金，針對返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工和專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社理事長和科技示范戶等，制定中長期培養(yǎng)規(guī)劃，確定不同的培訓目標、培訓方式和培訓內(nèi)容，完善培訓機制和機構(gòu)，著力培養(yǎng)農(nóng)村適用專業(yè)人才。并且與農(nóng)業(yè)扶持政策掛鉤，完善綠色證書制度，探索把綠色證書作為認定職業(yè)農(nóng)民的重要依據(jù)。另外，建議從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉(zhuǎn)、職稱評定等方面創(chuàng)新制度和政策，吸引富有創(chuàng)新精神、專業(yè)知識較強的大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大顯身手。
第五，認真落實支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
這里主要是對農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型主體直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地免繳城鎮(zhèn)土地使用稅；對從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；對從事農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農(nóng)牧保險以及相關(guān)技術(shù)培訓業(yè)務，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治所取得的收入免征營業(yè)稅。落實鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸"綠色通道"政策，對整車合法運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收通行費等。
關(guān)鍵點三：拓展支農(nóng)政策空間，建立多工具組合的農(nóng)業(yè)財政投資體系
傳統(tǒng)財政政策主要是財政收入（稅收）、財政投資（含國債投資）以及轉(zhuǎn)移性支付等，現(xiàn)在看來這對促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策空間是有限的。因此，還需要進行財政創(chuàng)新，建立多工具組合的農(nóng)業(yè)財政投資體系包括政府信貸、政府擔保、政府參股和政府基金等，多渠道籌措資金，增加對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入，這是一個具有廣闊空間的財政渠道，且也符合市場經(jīng)濟的規(guī)則。目前最為現(xiàn)實的就是，國家通過建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的貼息貸款、項目配套補助等扶助和激勵政策，鼓勵多元化的投資主體增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)科學技術(shù)研發(fā)和技術(shù)推廣，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境等方面的投入。另外要通過明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)動各方面對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的積極性，各行各業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃、安排項目、增加投資要主動向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，特別對非農(nóng)業(yè)主投資和開發(fā)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，政府財政應給予必要的扶持和補助，尤其要引導國有企業(yè)參與和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，以帶動非農(nóng)資本和技術(shù)多渠道進入農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)工業(yè)化又好又快發(fā)展。
（作者劉勵敏系浙江師范大學博士；劉茂松系湖南師范大學經(jīng)濟學研究所所長、教授、博士生導師。本文原標題為《論建立國家公共農(nóng)業(yè)政策體系——我國農(nóng)村財政體制改革的設(shè)想》，內(nèi)容有所刪減。原文系全省改革進行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學界學術(shù)年會一等獎論文。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第六屆湖南省社會科學界學術(shù)年會論文集
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