由于農產品具有公共產品性質，且又是經濟效益弱質性的產業，在工業化發展的過程中，農業比較利益呈不斷下降趨勢。農業內資源受比較利益機制的驅動不斷向非農部門轉移，而農業外部資源卻很難依靠市場的力量進入農業領域。特別是中國特色的農業發展還面臨人口增長、土地（特別是耕地）減少、農產品（糧食）需求增長等三個“不可逆”，極大地加劇了農業發展的矛盾。這就決定了工業必須“反哺”農業，從而建立國家公共農業財政政策體系，以確保農業生產經營者至少獲取社會平均利潤，為農業工業化的發展提供足夠的動力。
關鍵點一：改革原始的“土地保障”，實行城鄉平等的公共財政政策
長期以來，我國的公共財政政策對農村是極不公平的。農村的社會保障體系至今未全面建立起來，還得依靠最原始的“土地保障”，且這又影響了土地的流轉，制約了現代農業的發展。此外，農村的公共衛生問題也極為嚴重，1991-2000年全國政府財政農村的衛生支出總共只692億元，只占同期政府財政衛生支出的15.9%，也就是說近10億農民所享受的公共衛生財政只及3億城鎮居民所享受量的18.9%。所以，農村經常發生公共衛生事件。總之，我國建設社會主義和諧社會，首先得解決好農村問題，農村興，則全國興。而解決農村問題，首要的政策就是農村要享受同全國城鎮水平一致的公共產品供給。建議中央財政加大對農村的轉移支付，以農村社會保障體系和公共衛生體系為重點，建立公平的農村公共財政政策體系。如增加對農村的公共衛生投入、社會保障投入、科技研發與推廣投入、教育投入和扶貧投入，豁免農業主產地區公益性國債項目和貧困地區國債項目的轉貸資金等。
關鍵點二：根據WTO《農業協議》，建立工業反哺農業財稅政策體系
由于農業具有某些公共產品性質，且又是經濟效益弱質性的產業，農業比較利益呈下降趨勢。農業內資源受比較利益機制的驅動不斷向非農部門轉移，而農業外部資源卻很難依靠市場的力量進入農業領域。特別是中國特色的農業發展還面臨人口增長、土地（特別是耕地）減少、農產品（糧食）需求增長等三個“不可逆”，極大地加劇了農業發展的矛盾。這就決定了工業社會國家必須建立工業反哺農業的公共農業財稅政策體系，這就是要根據WTO《農業協議》的規定，用足“黃箱政策”，建立國家對現代農業發展和創建新型農業生產經營主體的補貼政策和獎勵機制。根據我們的調查研究，建議當前重點解決好以下幾大問題：
第一，按照增加總量、穩定存量、用好增量原則完善農業補貼政策。
首先，對于關系國家糧食安全的糧食補貼政策的完善可考慮兩種方案：第一種是改革性方案，即把項目龐雜的糧食補貼整合為“糧食生產補貼”和“糧食服務補貼”，同時增加“售糧補貼”專項。“糧食生產補貼”由種糧直補、良種補貼、租地補貼、農資綜合補貼、農業保險補貼的整合而成，直接面向種糧農戶；“糧食服務補貼”由育供秧補貼、病蟲害統防統治作業補貼、農機購置補貼等整合而成，直接面向糧食服務主體；增加“售糧補貼”，彌補糧價偏低的問題，同時改進糧食收購政策，提升糧食產品的商品率。第二種是調整性方案，即原來對農戶的直接補貼政策穩定不變，可看作是對農戶的收入補貼，而將每年良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼的增量主要用于補貼農民專業合作組織、家庭農場和專業大戶等新型經營主體規模種糧。鼓勵良種補貼、農資綜合補貼的實物補貼方式，探索向種糧的新型經營主體免費供應良種、優惠價格直供農資，并優先提供農機具購置補貼，其補貼比例可高于普通農戶購機補貼的20%以上；加強地區之間農機補貼名錄的銜接，讓農民在異地購置名錄內農機可以在家鄉所在地獲得補貼，對我國南方地區要增加對小型農業機械的補貼，同時還應增設農業機械用油的直接補貼。以上兩種方案，近期以調整方案為主，并逐步朝著改革性方案發展；其次，農業"四大補貼"新增資金重點向農業新型生產主體傾斜。加大對糧食以外新型規模經營主體的補貼力度。將畜禽良種補貼、能繁母豬飼養補貼、動物防疫補助、測土配方施肥補助等政策，向專業大戶、養殖場、合作社、中小型農業企業等適度規模經營主體傾斜，加大補貼補助力度；其三，為緩解“黃箱補貼”⒏5%限額的壓力，應制定農產品目標價格，在農產品市場交易價格低于目標價格時，國家根據目標價格與交易價格間的差價和農作物種植面積或養殖量等因素，對生產者直接給予收入補貼。
第二，以財政手段為主創新農村貸款擔保抵押方式和農業保險體制。
目前承包地經營權和流轉地使用權都不能抵押貸款，種糧大戶的機械設備大多也不能抵押貸款，嚴重制約了新型農業經營主體發展規模農業，這里的直接原因是乏法定有效的抵押擔保，因為《物權法》、《擔保法》明確規定家庭承包的土地承包經營權不能抵押。當前，承包地還具有農民最可靠生活保障的功能，全面放開的條件也還不成熟。為了解決好這個問題，我們建議在目前農戶承包土地仍具有生活保障功能的情況下，應建立財政出資的農業擔保公司，為農民專業合作社、家庭農場和種糧大戶提供銀行貸款擔保，促進規模農業發展；少數農村社會保障制度健全、土地生活保障功能較弱的地方，可以依法審批開展農村土地抵押貸款試點，鼓勵金融機構針對規模經營的新型農業經營主體，開展權屬清晰、風險可控的大型農業機械設備、大宗農副產品、林權和土地經營權等抵押貸款，適當提高抵押率。同時，還可鼓勵有實力的農業龍頭企業為訂單專業大戶和家庭農場生產性貸款提供擔保，或由企業承貸、專業大戶和家庭農場使用。此外，財政還可支持和引導產業基礎好、經營規模大、帶動能力強、信用記錄好的農民專業合作社開展信用合作。另外，要完善農業保險體制，建議實行差異化的農業保險扶持政策，把流轉土地規模農業、規模化設施農業以及大型農機具等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，并加大補貼力度，特別是應增加糧食種植保險金額，建議國家財政設立種糧大戶和家庭農場專項政策性保險，合理設定保費，提高保險額度，政府對種糧大戶和家庭農場進行保費補貼，凡參加種糧大戶、家庭農場專項保險的，國家不僅承擔按照政策規定應由政府承擔保費的部分，還對種糧大戶、家庭農場應承擔的保費進行補貼，建議補貼標準為10元/畝/季以上。同時，建議提高中央財政對農業大縣的農業保險保費補貼比例，探索建立政府支持的農業巨災風險補償基金，健全完善相關權益機制，逐步建立農業巨災風險分散機制。
第三，在新型農業經營主體農業基礎設施上加大投入和扶持力度。
我國農業基礎設施現在比較薄弱，尤其是在小農分散經營情況下，農戶往往沒有積極性和能力投入基礎設施建設。而在農業適度規模經營情況下，新型經營主體基于規模化和標準化生產的需要必然去改善農業基礎設施，另外由于多數農業基礎設施外部性強，也需要政府加大投入力度，改善農業生產條件。這里一是建議在農業綜合開發、土地整理、高標準農田建設、中低產田改造、農田水利設施建設等項目安排上，要向農民專業合作社、家庭農場、專業大戶和農業企業等規模經營主體傾斜，特別是要重點支持在新型農業經營組織范圍內基本農田上實施灌溉排水、土壤改良、道路整治、機耕道、電力配套等工程建設，使其具備規模生產條件，尤其要鼓勵和扶持新型農業經營主體開展山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設，以增強抗防災能力；二是建議在農民自愿基礎上，鼓勵和支持發展土地股份合作社，通過“定權不定地、定量不定位”的方式，既充分保障農民土地承包權財產收益，又便于大規模開展土地整理，消除田埂增加土地產出率，進行農業基礎設施建設，推廣大規模機械化作業。
第四，設立農民專業合作社、家庭農場、專業大戶發展專項資金。
建議整合政府各級各部門各類項目資金，統籌建立新型農業經營主體發展專資金，建立長效工作機制，出臺專項資金管理辦法，明確農民專業合作社、專業大戶、家庭農場扶持條件、扶持內容、扶持資金安排程序。目前要通過貼息、補助、獎勵等形式，支持新型農業生產經營主體興建生產服務設施、建設原料生產基地、推進技術改造升級、建立科技研發機構、打造名牌農產品等。同時，建議把人才強農作為重大戰略，加強新型職業農民培訓，建立新型農村人才培養工程專項基金，針對返鄉第一代農民工和專業大戶、家庭農場主、農民專業合作社理事長和科技示范戶等，制定中長期培養規劃，確定不同的培訓目標、培訓方式和培訓內容，完善培訓機制和機構，著力培養農村適用專業人才。并且與農業扶持政策掛鉤，完善綠色證書制度，探索把綠色證書作為認定職業農民的重要依據。另外，建議從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉、職稱評定等方面創新制度和政策，吸引富有創新精神、專業知識較強的大中專畢業生和專業技術人員在現代農業領域大顯身手。
第五，認真落實支持新型農業生產經營主體發展的稅收優惠政策。
這里主要是對農民專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型主體直接用于農、林、牧、漁業的生產用地免繳城鎮土地使用稅；對從事農產品初加工的所得按規定免征企業所得稅；對從事農業機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農牧保險以及相關技術培訓業務，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治所取得的收入免征營業稅。落實鮮活農產品運輸"綠色通道"政策，對整車合法運輸鮮活農產品的車輛免收通行費等。
關鍵點三：拓展支農政策空間，建立多工具組合的農業財政投資體系
傳統財政政策主要是財政收入（稅收）、財政投資（含國債投資）以及轉移性支付等，現在看來這對促進現代農業的政策空間是有限的。因此，還需要進行財政創新，建立多工具組合的農業財政投資體系包括政府信貸、政府擔保、政府參股和政府基金等，多渠道籌措資金，增加對現代農業建設的投入，這是一個具有廣闊空間的財政渠道，且也符合市場經濟的規則。目前最為現實的就是，國家通過建立現代農業和新農村建設的貼息貸款、項目配套補助等扶助和激勵政策，鼓勵多元化的投資主體增加對農業生產、加工、銷售環節，對農業科學技術研發和技術推廣，對農業和農村基礎設施以及生態環境等方面的投入。另外要通過明晰產權關系，調動各方面對農業和農村投入的積極性，各行各業制定發展規劃、安排項目、增加投資要主動向農業和農村傾斜，特別對非農業主投資和開發農業及農村基礎設施，政府財政應給予必要的扶持和補助，尤其要引導國有企業參與和支持農業農村發展，以帶動非農資本和技術多渠道進入農業，推動農業工業化又好又快發展。
（作者劉勵敏系浙江師范大學博士；劉茂松系湖南師范大學經濟學研究所所長、教授、博士生導師。本文原標題為《論建立國家公共農業政策體系——我國農村財政體制改革的設想》，內容有所刪減。原文系全省改革進行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學界學術年會一等獎論文。）
中國鄉村發現網轉自：第六屆湖南省社會科學界學術年會論文集
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