——江蘇省泗洪縣深化農村改革的探索與啟示
農村改革，改到深處是產權。產權制度改革是農村家庭承包責任制建立之后，又一次牽一發而動全身的歷史性深刻變革。2011年，泗洪縣抓住江蘇農村綜合改革試點的重大契機，堅持頂層設計與基層實踐緊密結合，積極探索產權制度改革的有效實現形式，推動現代農業建設取得積極進展。泗洪縣現代農業建設已具“雛形”，小平同志當年提出的“第二個飛躍”正在被這里的實踐驗證。泗洪縣的做法昭示著現代農業的未來方向，給我們帶來許多重要啟示。
當前，在推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展的過程中，能否有效補齊農業這一“短板”，事關億萬農民切身利益，事關全面建成小康社會歷史進程，也直接影響著中華民族偉大復興中國夢的順利實現。江蘇省泗洪縣以產權制度改革助推現代農業建設邁上新臺階的積極探索，給我們提供了有益借鑒與啟示。
農村產權制度改革紅利日趨顯現
泗洪縣地處蘇皖交界、洪澤湖西畔，戶籍人口107．5萬，其中農業人口70．6萬人，耕地面積198萬畝。三十多年前，以“敢為天下先”的非凡勇氣，邁出農村“大包干”第一步。2011年以來，以深化農村集體產權制度改革為突破口，強化問題導向、發展導向和民生導向，為現代農業建設注入巨大生機活力。
（一）新型農業經營主體迅猛發展，職業農民成為現代農業建設主導力量。2011年以來，全縣新成立農民專業合作社2465家，年均增長50％，帶動14．5萬農戶入社，覆蓋全縣95％的行政村；成立家庭農場1400個，比2010年翻了2番。新型經營主體大量出現帶動農業耕地加快流轉。到2015年，全縣土地流轉面積累計達到114．8萬畝，超過全縣承包耕地面積60％，比2010年提高41個百分點。新型農業經營主體帶動農民生產方式發生變化，有的通過土地流轉實現“旱澇保收”，有的通過加入專業合作社做到“背靠大樹好乘涼”，有的通過企業務工成為“工薪一族”。日益活躍的新型職業農民，推動傳統農業“華麗轉身”。可以說，泗洪縣培育新型農業經營主體的做法，有效破解了當前“誰來種地”、“怎樣種地”這一現代農業建設的重大現實問題。
（二）現代農業產業體系快速形成，農業整體素質和競爭力大幅提升。糧食生產是一大突出亮點。全縣糧食總產量由2010年的95萬噸增加到2015年的143萬噸，夏糧增量和增幅均居全省縣級第一，連續八年被評為“全國糧食生產先進縣”。數字背后是農業生產能力持續增強和產業化水平不斷提升。農業產業化讓傳統農業實現“接二連三”，有力推動農業產業鏈從生產向加工、倉儲、流通等領域延伸。全縣農業龍頭企業達180多家，其中銷售收入過億元的有8家，國家級龍頭企業從無到有。與此同時，農業全程社會化服務蓬勃發展，各類涉農服務組織達325家，服務范圍覆蓋農資農技、育秧防治、收割存儲等各方面。江蘇省農科院、蘇欣農機連鎖有限公司、江蘇匯隆投資擔保公司等一批知名農業服務機構紛紛落戶泗洪，大批農民加速轉型從事二、三產業，農業生產力又一次得到極大解放。
（三）先進農業物質裝備極大改善，現代農業科技廣泛應用。“工欲善其事，必先利其器”。在推進農業生產經營規模化的同時，著力提升農業機械化水平。五年來，新增大馬力機具13530臺套，農業機械總動力超過137萬千瓦；農業綜合機械化水平上升到78％，其中水稻種植機械化率達80％，三麥機播率達92％，稻麥秸稈機械化還田率達85％，被省農機局評為“基本實現水稻機械化縣”。全縣主要農作物良種覆蓋率超過95％，主要糧食作物測土配方施肥實現全覆蓋，病蟲害綜合防治技術覆蓋率達到100％，農業科技在糧食生產中的貢獻率達62％。泗洪農業科技綜合展示基地推廣的泗稻12號，畝產超過1400斤，單產提高100公斤以上，對農民增產增收帶動作用很大，每年吸引大批種植大戶和種植合作社參觀學習。
（四）生態農業發展勢頭強勁，特色知名農業品牌名揚四海。無公害、綠色、有機食品基地占可食用農產品耕地面積的比重超過97％，“三品”產品認證總數達306個，居蘇北第一。五年來，農業化肥使用量年均降低10％，農藥施用量降低3％，農膜回收率達86％，畜禽糞便綜合利用率達99．8％，建成農村戶用沼氣池17500個和農作物秸稈循環再利用示范點68個。全縣形成優質稻米、高效水產、特色林果和生態畜禽四大農業主導產業，培育出“泗洪大米”、“泗洪大棗”等一大批農業品牌，“泗洪大閘蟹”成為國內水產市場最為搶手的“香餑餑”。2015年，全縣河蟹產值達到24．48億元，占漁業總產值的67．26％，成為名副其實的支柱產業。
農村產權制度改革，不僅助推泗洪現代農業建設取得顯著成效，而且加快了全面小康社會建設進程，帶動城鄉面貌發生歷史性巨變。近五年來，全縣地區生產總值從2010年的181億元增加到2015年的363億元，年均增長14．8％。農民人均純收入增加到12454元，五年翻了一番。城市化水平提高9．5個百分點，累計有4．3萬戶農民近14．7萬人變為新市民，51個省定經濟薄弱村面貌煥然一新。農村基礎設施和公共服務更加完備，累計有12個農村集中居住區被評為省三星級康居示范村，部分鄉鎮在戶口性質、就業養老、就醫入學、社會保障等方面與縣城“同城待遇”。農村產權制度改革讓泗洪煥發出更加蓬勃的生機活力，方興未艾的現代農業建設給農民帶來無限的希望和憧憬。
推動農村產權制度改革與現代農業建設互動并進
農村改革，改到深處是產權。產權制度改革是農村家庭承包責任制建立之后，又一次牽一發而動全身的歷史性深刻變革。2011年，泗洪縣抓住江蘇農村綜合改革試點的重大契機，堅持頂層設計與基層實踐緊密結合，積極探索產權制度改革的有效實現形式，推動現代農業建設取得積極進展。
（一）以確權登記為抓手推進土地經營權流轉市場化。明晰農村土地等集體資產產權是當前農村改革繞不開的話題。泗洪縣把建立農村集體產權制度作為改革目標，明確提出堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，集體所有權、農民承包權、土地經營權“三權分置”，建立集約化、規范化、市場化的土地利用制度。在土地確權工作中突出三個環節：一是強化組織保障。縣鄉兩級成立試點工作領導小組，分別設立專項工作經費并落實到村組工作人員，以生動活潑、通俗易懂的形式廣泛開展政策宣傳，以統一調配的方式分派技術員和調查員，以“查細、查實、查到戶”為要求逐村做好抽查，確保各項工作落實到位。二是完善信息登記。土地指認做到每宗土地權屬合法、界址清楚、面積準確、沒有爭議，操作規程做到不走過場，簽字確認做到信息正確、簽字真實、格式正確、委托合法，保證每一戶信息不錯、不遺、不漏。三是細化工作環節。探索縣鄉村三級聯席會議制度和村民代表會議表決制度，提前化解矛盾糾紛。分類指導確地確權，確保各方利益不受損，確保農戶承包地塊精確定位。采取組內地塊魚鱗圖預公示，減少工作量。采取交叉互審蓋章法，及時發現和整改問題。采取“先審查后發證”，做到手續齊全、不留隱患。這些做法合理合法、簡單實用，得到廣泛認同，為農村土地“確了實權、頒了鐵證”，使“資產變股權、農民變股東”，實現了真正意義上的還權賦能于民。
（二）以土地流轉為基礎推進農業生產經營規模化。引導農業由分散粗放經營向適度規模經營轉變，是農村集體產權改革的應有之義。泗洪縣在推進農村土地確權的同時，積極推進農村土地流轉市場建設，從土地規劃、資金扶持等方面引導和激勵土地流轉，推動農業生產經營朝著規模化方向發展。一是整體規劃、連片推進。堅持“先規劃、再招商、后流轉”的思路，要求鄉鎮結合資源稟賦和產業布局做好土地利用的總體規劃，重點在主干道沿線選擇部分村實行整村整組推進，把集中起來的地塊作為“招商區”，優先承租給本地種植大戶、家庭農場等主體經營。二是財政獎補、鼓勵流轉。政策補貼上，堅持分類指導、一地一策，對經濟相對落后的西南崗地區連片流轉超過200畝且種植林果的，縣財政補貼每畝400元；對沿高速公路和縣鄉主干道流轉超過1000畝且栽植綠化苗木的，縣鄉二級財政第一年每畝補貼300元、第二第三年各補貼200元。把土地流轉列入鄉鎮和部門的年度考核目標，對連片流轉土地300畝以上形成高效特色農業基地的給予獎勵。三是自愿選擇、形式多樣。根據鄉鎮實際和群眾訴求，多種形式流轉農村土地。實行村集體委托代理制，在農戶自愿基礎上授權委托村集體代理土地流轉；實行村民小組集中流轉制，在村民小組內部通過互換等方式將小塊土地整合調整為大塊土地；實行土地股份合作制，引導農戶以土地承包經營權入股成立股份合作社，實行統一經營或對外發包、租賃等，并對土地流轉收益實行按股保底分紅。四是規范流轉、防范風險。在土地流轉過程中建立多項工作機制，保障流轉規范有序，防范化解流轉風險，切實保障農民利益。主要是實行流轉管理合同制和備案制，禁止私下流轉；建立租金隨實物自然增長機制，租金按照水稻或小麥等實物折價，每3年調整一次；健全糾紛調處機制，設立農村土地承包糾紛調解機構，依法調解相關矛盾和糾紛。
（三）以新型經營主體為支撐推進農業生產組織化。現代農業建設，首先要解決好“誰來種地”的問題，根本出路是加快培育新型農業經營主體。泗洪縣把推動土地流轉與培育多元化經營主體結合起來，把創新農業經營體系作為農村改革的重大任務，催生了一大批與現代農業建設相適應的新組織形態。
一是通過典型引路推動新型經營主體發展。重點推動以農戶家庭為基本單位的適度規模經營，引導本地種植大戶和經營能手興辦家庭農場，支持具備條件的專業大戶向家庭農場轉型，并建立“星級”家庭農場名錄制度。同時圍繞當地主導產業和特色農產品，培育一批產業規模大、產品競爭力強、品牌信譽高的農民專業合作社，涌現出了一批經濟實力強、產業化程度高、有技術有品牌有市場的農業龍頭企業。
二是通過聯耕聯種探索新型土地合作經營模式。堅持因地制宜、農戶自愿、規模經營的原則，積極開展聯耕聯種試點。由村組按照規劃統一組織實施，以打樁定界等形式將“碎片化”農地集中起來，采取聯種分管、聯種統管、全程聯營等方式推進土地規模經營，達到了“增面積降農本，提單產升效益”的目的，實現了人地資源的優化配置和土地產出效益最大化。
三是通過適度規模經營提升農業生產經濟效益。土地規模流轉，必須把握好經營權流轉、集中和規模的“度”，做到與農村勞動力轉移、科技進步、農業發展水平相適應。堅持量力而行、盡力而為，對流轉面積實行動態管理，重點支持規模100－300畝的家庭農場，對經營效益好、帶動農戶多、示范引領強的家庭農場強化全程社會化服務；對經營效益一般、帶動力不強的果斷縮減經營面積；對經營虧損、矛盾隱患較多的，引導經營主體將原有耕地按照僅限本地大戶、僅限100—300畝“兩個僅限”的原則重新發包。
（四）以現代特色農業為目標推進農業生產經營品牌化。編制縣域農業特色產業發展總體規劃，引導農業朝特色化、品牌化、產業化方向發展，在“內外聯動”上求突破，在“消費導向”上下功夫。
一是培育特色農業品牌。明確“特色＋品牌”主攻方向。圍繞創建“全國綠色食品基地縣”目標，嚴把農產品質量監管關，健全質量安全追溯制度，構建從“田頭到餐桌”全程管理體系。鼓勵合作社將有特色的農副土特產品申請商標注冊，累計注冊農產品商標327個、綠色食品80個、地理標志產品1個、有機產品1個。
二是推動園區提檔升級。按照規模大小、種養結構對農業園區分類，重點推進優質稻米產業區、水產經濟帶、林果產業帶以及生態畜禽產業區建設。通過實施新品種、新技術、新模式“三新”農業工程，推動農業產業園區改造升級。積極引導和支持農業龍頭企業參與園區建設，形成“一產接二連三”融合發展模式，提高了園區功能和效益，成為國家級農業產業化示范基地。
三是提升外向型農業水平。現代農業不能閉門造車，必須巧借外力。通過規模化土地流轉吸引工商資本投資。近幾年，全縣農業累計引進投資150億元。蒙牛等一批國際型龍頭企業紛紛落戶。大力推動農業“走出去”，強化出口農產品基地建設，培育了一批外向型農業企業。2014年，全縣出口水產品3000噸、創匯總額1633萬美元，共建成河蟹出口備案基地5個，連續9年名列全省大閘蟹出口量第一。
四是發展網絡訂單農業。產權改革和土地流轉帶動了電子商務蓬勃發展。創建“互聯網＋農民”模式，推動農民網絡創業，從事農產品網上銷售的農民近兩萬人。探索“互聯網＋農業”模式，開展農產品在線交易，指導農民專業合作社創設營銷網站、發展“訂單農業”。全縣從事農業服務的電商超過4000家，月發件量4萬余單，成為農村淘寶全國優秀示范縣、電子商務園區“朱雀獎”全國20強，物聯網已深入到從育秧、插秧、田間管理到收割、烘干、銷售等產業鏈各環節。
（五）以培育新型農民為重點推進農民隊伍職業化。農民土地農民種是農業規模經營基本取向。隨著農村勞動力大量轉移，農村“空心化”、農業人口“老齡化”的現象日趨嚴重。為此，泗洪以產權制度改革推動農民隊伍職業化建設。一是強化政府引導和扶持。落實創業扶持引導、風險防范救助、信息采集傳播等政策措施，吸引有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場，領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。二是強化培訓和宣傳。通過科技直通車講解、科技人員咨詢等形式，引導農民走職業化道路。加大農民培訓力度，縣鄉簽訂培訓任務責任狀，明確職責和義務。三是強化示范和引領。發揮現代職業農民示范作用，創造條件讓農民在現代農業建設中大顯神通，推動傳統農民加快向新型農民轉變，不斷造就有文化懂技術、用的上留得住的鄉土新型職業農民。大批新型農民已成為農村經濟發展的生力軍、農民增收致富的先行者、農業產業化的引領者、農業先進技術的示范者。
（六）以涉農平臺建設為載體推進農業生產服務社會化。農業社會化服務貫穿農業產前產中產后以及產權交易全過程，其專業化“第三方服務”是現代農業建設的催化劑。重點推進“三大平臺”建設。
一是產權服務平臺。把產權交易作為基礎性服務來抓。強化產權交易組織協調，縣成立農村產權交易所并接受縣農村產權交易監督管理委員會的監管，鄉鎮成立農村產權交易站與鄉鎮公共資源交易站合署辦公，縣鄉雙向聯動。成立縣農村產權交易中心有限公司，建立省市縣鄉四級聯動農村產權交易信息服務平臺，實行非營利性的企業化運作。已辦理農村產權交易630多項，交易金額9320多萬元，交易筆數和交易額位居全省縣（市）第一。
二是生產服務平臺。農業生產社會化服務是現代農業建設不可或缺的條件。著眼全面提升農業生產服務水平，加大政策引導力度，設立農業產業化服務專項獎補資金1200萬元，扶持家庭農場等參與農業全程社會化服務。培育全程社會化服務企業，服務范圍覆蓋農機倉儲、植保育種、加工銷售等生產流程。2013年，全省第一家農業生產全程服務企業——江蘇源欣有限公司在泗洪成立，與80多家家庭農場簽訂服務協議，提供全程化專家式、保姆式服務。
三是金融服務平臺。針對農業生產經營普遍存在的“融資難、融資貴”問題，加大支持力度，做到財政政策、金融政策、價格政策多個輪子一起轉。通過在田作物及大型農機抵押、土地承包經營權抵押、政府鑒證擔保、家庭農場聯保等方式為50多家家庭農場及合作社辦理惠民貸款6000萬元，累計投放農村土地承包經營權抵押貸款1．57億元。創新金融產品和服務模式，激活農村“沉睡資本”。2014年，泗洪縣首家“糧食銀行”啟動運營，已向經營主體發放貸款1200多萬元。創立“農村土地銀行”，將愿意流轉的零散承包地塊存入土地銀行并收取本金或抵押借款。2015年，李莊農村土地銀行存入農戶零散土地5850畝，集中連片貸給農業產業化龍頭企業建基地3650畝。
農村產權制度改革是現代農業建設“統”與“分”的推動力
泗洪縣現代農業建設已具“雛形”，小平同志當年提出的“第二個飛躍”正在被這里的實踐驗證。泗洪縣的做法昭示著現代農業的未來方向，給我們帶來許多重要啟示。
啟示之一：推進現代農業建設，必須把改革創新精神貫穿始終。農村產權制度改革，是繼實行家庭承包經營責任制和農村稅費制度改革之后，又一基礎性、綜合性、全局性的重大歷史性變革。從實踐看，以產權制度改革推進現代農業建設，不僅提升了農業生產質量效益，而且推動了農業發展方式發生根本性轉變。泗洪實踐表明，改革創新是現代農業建設的根本動力。當前，我國經濟發展進入新常態，如何在經濟增速放緩的形勢下繼續強化農業基礎地位，如何通過供給側結構性改革提高農業質量和效益，如何在價格“天花板”和成本“地板”的“雙重擠壓”下促進農民增收，如何在補貼“黃線”和資源環境“紅燈”的“雙重約束”下提升農業可持續發展能力，是現代農業建設必須正確面對的重大考驗。破解這些難題，出路唯有改革創新。只有堅定不移推進改革創新，才能打破體制障礙充分釋放改革紅利，才能形成現代農業建設的強大合力。
啟示之二：推進現代農業建設，必須把“統”的優越性與“分”的積極性緊密結合起來。農民是現代農業建設的主體，農村產權改革歸根到底是農民的事。泗洪縣把“農民滿意不滿意”作為改革成果評價的根本標準，不搞強迫命令、不代農民做主，打消農民疑慮，激發了農村改革發展的動力活力。實踐表明，推進農村產權制度改革，必須處理好發揮集體經濟的“優越性”與調動農民群眾的“積極性”的關系，牢牢守住公有制底線，不把集體經濟改沒了；必須牢牢守住保護農民利益的底線，不把農民的財產改少了，從制度上找到農業生產經營“統”與“分”最佳結合點，使改革真正有利于農業生產經營模式創新、有利于加快現代農業建設進程、有利于提升人民群眾生活水平。
啟示之三：推進現代農業建設，必須把農民更多利益“獲得感”放在首位。土地是農民的“命根子”和利益所在，農村產權制度改革必須讓農民共享改革發展成果。泗洪縣把握“為了農民”這個根本宗旨，從確權登記頒證中保護農民財產權到鼓勵產權交易中增加農民財產性收入，再到適度規模經營中保證經濟效益，始終站在維護農民利益的角度，從而保證了產權制度改革順利推進。產權制度改革不僅讓農民按股分紅有盼頭，規模經營有賺頭，而且讓農民土地租金有保障、家庭資產有增值。更為可喜的是，改革還帶動了農村居民環境的改善和農民生活方式的變化，農村因此呈現出協調發展景象。實踐表明，一項改革舉措能否叫得響、立得住，關鍵看人民群眾的認可度和獲得感。尤其要在抓好改革“最先一公里”的同時，更加注重抓好“最后一公里”，切實改變“下面等上面精神、上面等下面實踐”的狀況，確保改革取得實實在在的效果。
（作者簡介：沈和，江蘇省政府研究室副主任；劉希澤，江蘇省政府研究室經濟發展研究中心主任；江海洋，江蘇省政府社會處主任科員）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報2016年02月02日
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