糧食安全始終是關乎國民經(jīng)濟發(fā)展和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題，2015年我國糧食產(chǎn)量取得“十二連增”，對保障國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行、有效抑制通貨膨脹和維護社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。但隨即而來的是糧食收儲矛盾，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)面臨倉容缺口巨大的問題，以及國內(nèi)外糧價倒掛進一步增強了糧食收儲壓力。為全面落實糧食安全戰(zhàn)略，需以全球化視野用好、用足、用準貿(mào)易政策，發(fā)揮杠桿化效能，科學研判糧食供需及進口形勢。當前，調(diào)控好糧食進口規(guī)模、品種和節(jié)奏，減少新的庫存減輕庫存壓力，正是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。
一、日韓糧食進口政策
日本、韓國是典型的糧食進口國，其政策根本目標在于保障本國糧食供應，在國內(nèi)資源有限條件下，部分糧食供給主要依賴進口，采取“有保有放”，確保本國大米自給，并通過各種手段限制進口數(shù)量。日本除通過關稅配額、國營貿(mào)易等進口管理手段，保持大米高自給率外，很多農(nóng)產(chǎn)品等幾乎完全來自進口，但選擇了“先飼料、油籽，后小麥、大米”的順序，即首先放開玉米、大豆和油籽等進口。韓國也是確保大米基本自給，韓國《農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展基本計劃》顯示，政府對糧食自給率、主食自給率、大米自給率設定了目標值，其中對大米自給率的目標值設定，由原來的90%提高到2015年的98%，2020年爭取達到98%。
日韓是典型的糧食進口國，依據(jù)國情糧情保重點，確保國內(nèi)糧食供給穩(wěn)定，尤其是主糧絕對自給，是糧食宏觀調(diào)控的核心。通過巨額國內(nèi)支持和高關稅手段確保本國大米自給，其他品種則依賴進口，這是基于日韓國情的現(xiàn)實選擇。從我國的國情和糧情來看，所有農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)自給既不現(xiàn)實也不符合經(jīng)濟原則。這需要國家從戰(zhàn)略上確定必須自給的糧食品種，合理配置國內(nèi)的生產(chǎn)資源。大米和小麥是我國的主糧，這樣的糧食產(chǎn)品若過多依賴進口，一旦形成慣性則糧食安全保障必定受制于人，且加重世界糧荒問題。
二、把握我國糧食進口戰(zhàn)略的政策安排
堅持立足國內(nèi)、實現(xiàn)基本自給的政策方針和拓展統(tǒng)籌兩種資源兩個市場的戰(zhàn)略視野，要以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強我國在國際糧食市場的話語權(quán)和掌握力，不斷提升進口收益。
（一）狠抓一條主線
堅持一條主線，就是要統(tǒng)籌考慮國內(nèi)糧食生產(chǎn)與國際市場利用這條工作主線。2004年以來，我國糧食連年豐收，但也出現(xiàn)了資源過度消耗、環(huán)境污染加劇等問題，糧食生產(chǎn)在各種生產(chǎn)要素繃緊條件下“高位爬坡”，以拼資源、耗投入為主的增產(chǎn)路徑已難以為繼。“十三五”期間要著力轉(zhuǎn)變糧食安全實現(xiàn)方式，把產(chǎn)能建設作為根本。要著力利用“兩種資源、兩個市場”，逐步提高我國對糧食貿(mào)易的掌控能力、國際糧食市場影響能力、國際糧食資源利用能力。從全球耕地資源來看，大洋洲、美洲、歐洲的人均占有耕地水平分別為19.4畝、6畝和5.6畝，有大量耕地可用來生產(chǎn)糧食出口。我國若能獲得上述糧食生產(chǎn)潛力的10%到20%，便足以有效保障國內(nèi)糧食安全。
（二）把握兩個維度
1.著力處理好“進多少、怎樣進、何時進”
利用國際市場資源需要嚴格防范好各種國際風險，借力不依賴。一是在數(shù)量上堅持谷物基本自給、口糧絕對安全與利用進口調(diào)劑余缺相結(jié)合，稻谷、小麥基本上達到完全自給，少量進口主要用于品種調(diào)換；利用國營貿(mào)易管控玉米進口規(guī)模，防止庫存進一步加劇。二是在方式上堅持貿(mào)易手段和“走出去”戰(zhàn)略相配套，要積極推進農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過開發(fā)國際資源形成境外糧食權(quán)益產(chǎn)量和產(chǎn)能儲備，增強全球糧食調(diào)配能力。三是在時點上要把握好進口的時機、節(jié)奏和力度，實施適時出手的“錯峰進口”，確保進口不影響國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，否則很容易造成調(diào)控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。
2.加強區(qū)域性糧食戰(zhàn)略合作
通過區(qū)域性的國際間糧食合作可能是保障國內(nèi)糧食安全另一種現(xiàn)實途徑，未來一個時期，我國應該著力提升自貿(mào)區(qū)框架下的糧食安全合作制度化建設與務實合作水平。對于正在談判的自貿(mào)區(qū)——中國巴基斯坦自貿(mào)協(xié)定第二階段談判和正在研究的自貿(mào)區(qū)——中國印度自貿(mào)區(qū)，可考慮把糧食（農(nóng)業(yè)）安全合作作為其中的重要內(nèi)容，與印度、巴基斯坦的糧食貿(mào)易、農(nóng)業(yè)技術(shù)輸出和食品加工貿(mào)易等方面的發(fā)展?jié)摿τ绕渚薮蟆Ｔ谧再Q(mào)區(qū)建立有效的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓、農(nóng)業(yè)種業(yè)輸出和糧食投資便利化機制，以應對全球糧食和農(nóng)產(chǎn)品價格波動。
三、完善我國糧食進口戰(zhàn)略的政策建議
（一）加強糧食對外協(xié)作力度，抓緊完善糧食進口貿(mào)易調(diào)控政策
一是完善糧食進口配額管理和國營貿(mào)易制度，參照日本的大米配額招標經(jīng)驗，試行糧食配額招標制度，對進口國別、品種、用途等嚴格要求和跟蹤。進一步細化農(nóng)產(chǎn)品配額額度，在保持某產(chǎn)品既定配額量前提下，我們可適當增加高端進口產(chǎn)品（如香米）的配額量，縮減中低端產(chǎn)品（如秈米）的配額量。二是強化進口與儲備的銜接聯(lián)動，管制進口大米用途，確保嚴格封閉運行，避免沖擊國內(nèi)市場。三是健全進口轉(zhuǎn)儲備調(diào)節(jié)機制，避免快進口和高庫存“雙碰頭”，把中儲糧總公司納入糧食進口國營貿(mào)易企業(yè)名單，對進口轉(zhuǎn)國家儲備的大宗農(nóng)產(chǎn)品，免征進口環(huán)節(jié)增值稅，海關、質(zhì)檢等部門提供通關便利，中央調(diào)節(jié)周轉(zhuǎn)儲備主要來源于進口補充。
（二）加快構(gòu)建確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的進口防御體系，強化對國際糧食市場的監(jiān)測監(jiān)管
一是強化糧食進口監(jiān)管和進口報告制度，持續(xù)推進進境糧食指定口岸建設，建立進口糧食原產(chǎn)地標識制度，確保能追溯進口糧食的用途和流向，避免因進口渠道不穩(wěn)不暢、進口到港量集中與收獲同期碰頭對撞以及來自外部的不公平和非常規(guī)沖擊的不利影響。二是抓緊構(gòu)建有國際影響力的糧食監(jiān)測預警與應急保障體系，以糧食信息監(jiān)測、分析預警、信息發(fā)布等內(nèi)容為核心，加快建立全球信息監(jiān)測預警系統(tǒng)，打造匯集全球糧食動向的高效、權(quán)威、統(tǒng)一信息監(jiān)測平臺，形成官方權(quán)威的大糧食數(shù)據(jù)系統(tǒng)。
（三）深入?yún)⑴c多邊雙邊談判，維護糧食發(fā)展核心利益
一是強化貿(mào)易磋商談判和國際規(guī)則標準制定參與度，繼續(xù)堅定不移地推動WTO框架下的多邊貿(mào)易談判，積極參與有關農(nóng)業(yè)國際投資規(guī)則磋商和制定，爭取有利于擴大投資的市場準入和互保條款。二是積極開展重要糧食大國自貿(mào)區(qū)談判，推動自貿(mào)區(qū)糧食戰(zhàn)略形成國家共識，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，科學合理設定敏感糧食進口條件。我國要著力推動農(nóng)業(yè)談判中糧食出口限制和禁止政策的透明化、確定性，聯(lián)合日本、韓國、巴西、西班牙和埃及等主要糧食進口國尋求在WTO框架下或自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)完善糧食出口限制和禁止的約束機制。三是推進“10+1”、“10+3”糧食安全務實合作，通過東盟緊急大米儲備庫建設，引領整個東亞地區(qū)糧食安全合作進程，著重加強對該機制功能建設的引領和塑造。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報2016年02月23日
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