國之重在農，民之重在食。倉廩實一直是中國歷代執政者治國理政的頭等大事。近期，糧食相關政策在連年豐產中日益引起全社會高度關注，這主要是由于當前我國糧食產銷格局發生了重大階段性的變化，糧食政策的走向變得更加敏感。一方面，糧食連續十二年豐收，國家的糧食安全戰略得到了充分保障；另一方面，國內外市場價格倒掛，國內庫存不斷攀升，財政和購銷壓力持續加大。在新的形勢下，有必要對出現的新情況、新問題進行梳理，找出哪些是表象，哪些是深層問題，以更好明確下一步糧食政策的調整方向。
需要正確看待的幾個問題
（一）要歷史性地評價最低收購價政策和臨時收儲政策
2003年，我國糧食產量為8614億斤，到達1990年以來13年的最低谷，糧食產量比當年的需求量還少1100億斤。國內糧食供應缺口主要依靠消耗庫存進行彌補，考慮到周轉糧和陳化糧，當期的國家糧食庫存也降到歷史低點。同時，由于農業減產，許多傳統農區、糧食主產區、中西部地區相當一部分主要依靠農業就業的農民收入增長困難，從1997年到2002年，農民的人均收入平均只增長了3.9%，僅為城市居民收入平均增長率的一半，農民的種糧積極性大為降低。可以說，糧食問題已經嚴重影響到國家安全和社會穩定的大局。2004年5月，國務院出臺了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，即糧食流通體制改革總體方案，全面放開糧食收購市場和收購價格。與此同時，國家從2004年、2006年起在糧食主產區分別對稻谷、小麥實行最低收購價政策。2007年以來，先后對玉米、大豆實行臨時收儲政策。這兩項政策的實行，初衷就是為了保護種糧農民利益、調動農民種糧積極性、提高糧食產量、保障市場供給，同時，在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制的基礎性作用，確保讓市場來決定糧食價格。糧食最低收購價政策和臨時收儲政策，是國家調整糧食供求關系的重要手段，也是保護農民種糧積極性的“定心丸”。十一年來，這兩項政策起到的歷史作用是巨大的，對國內糧食產量穩步回升，對促進農民收入較快增長、有效提高我國抵御國際金融危機的能力都功不可沒。2008年，糧食產量再創歷史新高，近三年更是連續站上12000億斤的新臺階。
（二）如何看待當前的糧食產銷形勢
當前，糧食產銷問題的核心是兩大矛盾和兩大癥結。從矛盾看，一是國內外糧食市場價格倒掛，替代品進口沖擊國內市場；二是“國家成為商家，市長代替市場”。從癥結看，一是最低收購價和臨時收儲政策固化；二是糧食的購銷體制僵化。出現當前這種局面，不是國內糧食供求基本面發生了根本逆轉，也不是糧食生產出現了根本性問題，而主要是市場主體單一化造成了糧食購銷市場機制的扭曲，以及國內外市場聯通的新格局使得宏觀調控的政策效能在不斷降低。
首先，國內糧食供求基本面沒有發生重大變化，但國際市場形勢發生了逆轉。從國內糧食供求基本面看，我國糧食供需依然存在缺口。2012-2014年我國糧食產需缺口每年在1000億斤左右。據有關測算，2014-2015年度我國糧食消費總量約在12500億斤左右，其中，稻谷約3867億斤，小麥約2278億斤，玉米約3392億斤，而當年的糧食產量為12428億斤，其中，稻谷4165億斤，小麥2604億斤，玉米4492億斤，從糧食總量上看產需基本平衡，從品種結構上看，除玉米產大于需1000多億斤外，稻谷、小麥產需亦基本平衡。2015年，我國還進口了玉米、小麥（小麥粉）、稻谷和大米分別為94.6億斤、60.8億斤和67.5億斤。往年來看，在國際糧油價格出現持續上漲時，我們的托市政策是有效的，不但不會形成財政壓力，反而會有財政盈余。但近一個時期，恰逢國內生產成本剛性上漲與國際大宗農產品和原油價格走低“雙碰頭”，大宗農產品的買方市場逐步形成。一方面，國內糧食生產成本剛性上漲的趨勢不會在短期內改變。稻谷、小麥、玉米三種糧食畝均成本從2008年的562.42元/畝上漲到2014年的1068.57元。在未來一個較長時期內，這種“地板”抬升的趨勢仍將持續，這是由我國城鎮化和工業化不斷推進的內在規律決定的。另一方面，國際農產品價格從2012年起進入下行通道，國際原油價格波動較大，自2008年7月達到每桶147.27美元后，一路震蕩下行，目前已跌破30美元。原油市場的疲軟使得玉米等大宗農產品深加工產業受到嚴重影響，國內糧食產品價格遇到了“天花板”。需要注意的是，這種狀況會不會在短期內出現趨勢性逆轉，仍需進一步深入研判。從目前最新的市場變化情況看，原油價格和國際大宗農產品價格出現恢復性上漲很可能還需要較長時間。
其次，糧食生產形勢依然向好，但糧食購銷的市場機制遠未理順。從調研情況看，農民對當前的最低收購價和臨儲政策是滿意的和衷心擁護的。因此，農民種糧意愿和積極性10多年來一直保持相對穩定，這也是我國糧食安全戰略最基本的防護墻。但隨著糧食政策性收購價格逐年提高、收儲品種擴大，最低收購價和臨時收儲政策逐漸背離了“托底收購”的初衷。受政策性糧食收購機制所限，執行最低收購價和臨儲政策的主體單一，收儲規模過大，形成事實上的國家壟斷，即所謂“國家成了商家”。截至2015年底，我國糧食庫存已達新高，庫容緊張的問題相當突出。而國家采取政策性收儲后，還要擇機將“托市糧”賣出，這“一進一出”不僅扭曲了市場價格形成機制，而且改變了各類農產品加工貿易企業的市場預期，相當多企業不敢入市、不愿存糧，“稻強米弱、麥強面弱”等情況不斷出現。長此以往，糧食市場變成了政策市，市場活力明顯降低。從中儲糧的儲備變化中可以反映這種市場主體活躍度的變化。應該說，“價格國家定、資金銀行貸、儲備財政補、虧損給掛賬”的畸形市場體制是病根。
第三，國家政策性托市拋售的調節機制仍然有效，但國內外糧食市場高度聯通和不同糧食品種間替代效應增強降低了調控效能。總體來看，除大豆外的主要糧食品種國內產銷是基本平衡的，國家巨量收儲理應對市場產生巨大影響，但事實上效果有限，這一方面與國內消費低迷有關，另一方面也與當前的配額制度和原料替代有很大關系。我國是通過配額制度控制糧食進口規模的，2015年玉米關稅稅率配額為720萬噸，其中非國營貿易所占比例僅為40%。由于國內玉米價格比國際玉米價格高出近三成，又囿于配額限制，促使國內加工企業尋求沒有配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟粕（DDGS）和木薯等廉價替代品以降低生產成本。2015年我國進口大麥、高粱、木薯干和玉米酒糟粕（DDGS）分別為214.6億斤、214億斤、184億斤和136.4億斤。扣除酒用大麥，高粱、大麥和DDGS對玉米的替代作用達到385億斤左右。這使我們糧食調控政策的實施面臨更加復雜的環境和約束條件，一方面是國內外糧食價格倒掛產生的進口需求刺激，國內相關產業受到巨大影響，另一方面是由于技術的進步使得糧食品種之間原來封閉的能量環被打開，相互之間的替代效應開始顯現。這種替代性使糧食的宏觀調控政策的設計難度更大，操作效果更具不確定性。
新形勢下糧食政策的調整方向
在新形勢下，我們要正確處理好短期策略與長期戰略、國內生產與國外供給、政府干預與市場配置、農民增收與糧食生產之間的關系。調整完善糧食購銷政策要明確糧食安全的戰略穩定與戰術調整之間的區別。既要瞻前，不能沖擊糧食生產的穩定性和打擊農民種糧積極性；又要顧后，順勢而為地化解庫存攀升、財政壓力加大的現實矛盾，做好國際市場變化的應對準備，秉持“堅守戰略、穩中有變、激活市場”的原則，按照2016年中央一號文件提出的“改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取‘分品種施策、漸進式推進’的辦法，完善農產品市場調控制度”的基本要求，從改進糧食收購政策、拓展市場空間、加強主體培育、提升轉化水平等方面綜合施策、穩步調整，促進我國糧食產銷制度進一步完善。
（一）保護農民種糧積極性的政策基點不能動搖
我國是十三億多人口的大國，必須把飯碗牢牢端在自己手上，這是由我國的特殊國情的決定的，堅持新時期的國家糧食安全戰略，在任何時候都不能有絲毫動搖。2014年的中央一號文件明確提出，抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略，即綜合考慮國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境變化，實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。這一戰略符合我國國情和當前經濟社會發展階段要求，對穩定我國糧食等重要農產品供給和調動農民種糧積極性都具有重大的歷史性作用，要毫不動搖地予以堅持。要看到，農民的種糧積極性是保障我國糧食安全的底線，這條防線決不能失守。在當前形勢下，要繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。讓最低收購價托住農民種糧成本的底，保證農戶的基本收益，保護農戶的種糧積極性。
（二）探索完善“市場定價、價補分離”政策
將保農民收入的政策功能從當前“價補合一”的政策中剝離開來，探索“價補分離”的方式，即發揮市場供求在價格形成中的基礎性作用，政府在市場之外給予農民合理的補貼。特別是對于當前產需、存儲矛盾比較突出的玉米，要按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。國家按照“生產成本+基本收益”的原則，在實現設定收儲價的同時，利用現有補貼制度調整的契機，合理提高對農民的直接補貼額度。同時，在市場糧食價格過高時，政府則可以對低收入消費群體給予消費補貼；在市場糧價過低時，執行“托底價”收購預案，一方面可以有效保護農民利益，另一方面讓價格形成完全由市場決定，客觀地反映市場的供求關系。
（三）積極應對當前“去庫存”難題
當前玉米庫存高企，如何有效化解庫存壓力已成為較為緊迫的現實難題。而稻谷面臨的高庫存問題也將接踵而至，需要及早謀劃最低收購價政策改革完善方案。“高庫存”的產生既與糧食流通政策有關，也與農民、企業儲糧方式的改變有關。從長遠看，要用供給側結構性改革的思路，積極有效推動農業結構的優化調整。從當前應急性“去庫存”思路來看，一是化整為零。對于超期儲存糧部分可以通過與貸款貼息、稅費減免等政策相掛鉤定向銷售給糧食深加工企業，同步推進糧食儲加一體化改革，對積極參與的相關企業給予優先儲糧和銷售資格。二是整體轉化。將儲存糧食轉化為儲存燃料乙醇，在當前油價偏低的情況下，可采取企業代儲乙醇的辦法將超期存糧掛賬銷售給乙醇加工企業，以緩解倉容庫存壓力。
（四）著手重點改革糧食收儲制度
糧食收儲制度是糧食產銷制度的核心，直接影響到國家糧食安全、農民利益保護、國內糧食產業發展、收儲主體構成、政策性金融信貸結構等一系列糧食利益攸關方，具有極其重要的戰略地位。在現在的糧食收儲政策設計中，糧權歸國家，企業要盈余，糧食收儲主體的政策性職能和經營性職能混淆不清。下一步，要“政策的歸政策，市場的歸市場”，按照“有限目標、優化結構、多元參與”的思路，進一步健全糧食儲備政策。將糧食中央戰略儲備、市場調控儲備和商品貿易糧的管理機制相互剝離，合理劃分戰略儲備、調節儲備和商業周轉儲備之間的責任。鼓勵糧食加工和流通企業參與糧食儲備。可通過政府購買服務的方式，逐步建立適應我國糧食市場特點的社會化糧食儲備服務機制，引導和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲備和流通，以分散儲備成本，激發市場活力。同時，強化糧食市場的分級機制建設，以有效引導提高我國糧食產品的質量。
（五）對重點農產品實施有效的進出口調控
下一步的國內糧食總量調節要有全球視野，樹立大食物安全意識。在國內生產、國外進口和庫存的關系上，要注重保持總量和結構的動態平衡，加強對糧食的進出口統一管控制度建設。同時，鑒于大麥、高粱、玉米酒糟粕（DDGS）和木薯對國內飼料用糧產生了較強的替代作用，在特定時間段內，可以采取貿易救濟、進口許可、技術標準，以及反傾銷等非關稅手段有效調節相關農產品進口，避免大量進口過度沖擊國內生產和打壓市場價格，以緩解糧食國內外市場價格倒掛的矛盾，減少對國內糧食市場的負面影響。在調控手段運用上，要增加調控措施的透明度，更多地通過發布生產、進口、庫存、消費等信息，有效引導市場預期。
（六）加快發展我國糧食信息引導權
我國是糧食生產、貿易和消費大國，應擁有與之相稱的價格形成和交易機構，可以考慮加快建設具有國際影響力的糧食交易中心，設立相應的中國糧食指數。建設有國際影響力的糧食等重要農產品交易中心，有利于發現價格、規避風險、穩定市場，掌握保障糧食供給的國際主動權。目前，我國已經形成了大規模的農產品期現貨市場和較為發達的金融市場，具備了發展成為國際農產品交易中心的基礎條件，應充分發揮大連商品交易所、鄭州商品交易所的農產品期貨交易國際影響力，抓緊制定具體措施，加快實施步伐。
（七）對糧食產銷制度進行一攬子改革方案設計
在確保糧食有效供給、農民穩定增收、農業可持續發展的前提下，應抓緊研究實施糧食產銷制度綜合改革方案，增強扶持政策的配套性和協調性，構建糧食政策綜合改革的框架。特別是要將財政補貼、金融服務、市場購銷、加工轉化、庫存儲備、進出口調節、價格形成機制、消費導向等一系列體制機制進行統籌考慮，綜合施策。
作者單位：趙陽，中央農村工作領導小組辦公室；張征，中央農村工作領導小組辦公室
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第4期
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