改革開放以來，中國在農村地區確立并形成了“鄉政村治”的治理格局，在這樣一個治理格局下，農村基層政府建設與基層群眾自治彼此分立運行，兩者之間缺乏必要的銜接機制和互動渠道。針對這一問題，四川省成都市雙流縣在改革實踐中以村級公共服務和社會管理專項資金(以下簡稱“村公資金”)為抓手，著力構建了“鄉政”層面的服務型政府建設與“村治”層面的基層群眾自治之間的有效銜接機制，形成了二者良性互動的治理新格局，為實現農村基層治理體系和治理能力的現代化找到了突破口和著力點。
五點做法
基層政府把責任擔起來。為有效破解城鄉基本公共服務不均等狀況，雙流縣將原來由村級自治組織提供的村級公共服務和社會管理項目納入政府事權范圍，通過財政“定額補貼制度”予以保障：每年，由財政向每個建制村和涉農社區提供不低于20萬元的村級公共服務與社會管理專項資金，并且規定村公資金投入的增長幅度不得低于同期財政經常性收入的增長幅度。2014年，雙流縣及時劃撥了村公資金5229萬元(其中，市級資金2411.5萬元、縣級資金2257.5萬元、鎮級資金560萬元)，平均每村(社區)達46.69萬元，比成都市要求的平均每村(社區)40萬元的標準多了6.69萬元。農村公共服務和社會管理具有公共性和外部性，基層政府將這一部分供給責任擔起來，為村級公共服務和社會管理提供了強有力的經費保障。
基層政府把權力放下去。政府把責任擔起來之后，村級專項資金如何用、用在哪些地方，就成為一個亟待解決的現實問題。在改革實踐中，雙流縣改變了過去由政府從項目立項到項目驗收全程包辦的傳統路徑，創新性地建立了“三個群眾說了算”的民主決策模式，即事前決策群眾說了算、事中監督群眾說了算、事后評議群眾說了算。“三個群眾說了算”，本質上就是基層政府將村公資金的決策、使用和管理權下放到基層群眾自治組織，政府只負責劃定村公資金使用的“紅線”(禁止項目)并保留操作程序上的監督權以及村公資金使用的審計權，從而更為合理地厘定了政府的管理權限。
自治組織把民主用起來。村公資金的管理權和使用權下放到村之后，并不是傳統的村“兩委”說了算，而是由村民在村民自治的框架下，通過村民(代表)大會這一制度平臺按照少數服從多數的原則進行民主決策。每年4月30日前，由村(社區)召開村(居)民(代表)會議，表決村(社區)當年村級公共服務和社會管理優先項目、當年村公資金預算，并對上一年度村公資金決算和民主評議結果及村公資金結余情況進行專題說明。通過這樣的制度安排，村公資金在改善農村地區公共服務和社會管理的同時，也有效地激活了基層群眾自治，提升了基層民主。
議事組織把協商帶進來。為了解決“少數服從多數”的票決機制可能存在的決策不夠科學、不夠公正等問題，讓村民的民主決策更加科學，民主票決更加實質，雙流縣在村、組兩個層面設立了議事會，并通過“議事會”這一平臺將協商民主引入到村公資金的日常管理中來。為確保議事會發揮實質作用，村公資金項目在實施前，具體實施方式、資金概算、監督驗收等細節內容都要提交議事會討論通過。為了保證議事會的民意基礎，村民小組議事會成員由村民直接選舉產生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產生;為避免議事會成為“干部會”，村、組干部不得超過議事會成員的50%;為加強議事會成員與群眾的聯系，村組議事會成員實施“包戶入戶”機制，每名議事會成員固定聯系10戶左右農戶，并采取“一戶一表”形式征集農戶意見，“一戶一表”回收率不得低于本村(社區)常住人口總戶數的90%。依托村、組兩級議事組織，雙流縣在村公資金的使用上盤活了基層的協商民主資源。
治理創新把競爭引進來。為了提高村公資金的使用效益，創新公共服務供給方式，引入市場化的機制配置資源，提高公共服務供給效率就顯得尤為重要。雙流縣在村公資金的使用上引入市場機制，將村級公共服務和社會管理的“供給”主體與“生產”主體分離開來，“供給”主體仍為村級社會組織，而“生產”主體則引入市場組織，并由“供給”主體通過招投標等競爭方式確定村級公共服務和社會管理的“生產”主體。中標單位確定后，以村為主體與中標單位簽訂服務合同，中標單位全權負責提供服務，村級社會組織進行過程監督、結果驗收。例如，2014年，雙流縣共實現競標和定向委托服務外包項目375個，涉及資金2841.27萬元。通過讓有資質、有經驗的市場組織提供部分村級公共服務，服務和管理更加規范，既提升了服務質量，也提高了群眾的滿意度。
四點成效
構建了服務型政府建設與基層群眾自治的良性互動機制。長期以來，在“鄉政村治”的治理格局下，服務型政府建設與基層群眾自治成為兩個相互獨立的體系，二者之間沒有形成有效的互動銜接機制。在長期的鄉村治理實踐中，服務型政府建設與基層群眾自治之間不僅沒有形成相互促進、相互保障的正面格局，反而陷入了相互抵消、相互阻礙的負面困境。雙流縣以村公資金為抓手，一方面將政府提供公共服務的責任延伸到基層村一級，并在宏觀上對村公資金的使用進行引導和監管。另一方面，又將村民自治的范圍擴展到財政性質的村公資金，并借助村民議事會等平臺最大限度的吸納群眾參與，經過多年的探索，逐步建立起了基層服務型政府建設與基層群眾自治的良性互動機制。
調和了城市和農村社會的緊張關系。由于城鄉基本公共服務供給模式上的巨大差異，在中國經濟、社會發展取得巨大成就的背景下，城鄉基本公共服務保障水平上的差距不僅沒有縮小，反而呈現出擴大的趨勢。雙流縣以村公資金的投放為抓手，增加國家在農村地區的公共資源投放，為城鄉基本公共服務均等化問題的解決找到了一個有效的載體與渠道。在村級公共服務和社會管理專項資金的保障下，自2009年起，雙流各村(涉農社區)共實施村級公共服務和社會管理項目9714項，為農村發展提供了充足的基本公共服務保障。例如，永安鎮梨園村在2009-2014年間，使用村公資金共修建和維護道路45公里，維修溝渠28公里;具體到2014年，梨園村實施道路、水利設施建設和維護項目、環境衛生綜合整治項目、農村社會治安維護項目及文化活動項目分別使用村公資金26.35萬元、7.86萬元、1.3萬元和3.3萬元，四大項目支出占到了村公資金項目總支出的80.26%。通過這些項目的實施，大大提升了村(社區)工作生活環境、治安及基礎設施水平，使得農村居民同樣可以充分享受到出行方便、生產有序、生活豐富的現代文明，有效地調和了城市和農村社會的緊張關系。
完善了農村基層民主治理體系。在村公資金的使用過程中，雙流縣著眼于農村基層民主政治建設，著力構建了以村民(代表)大會、村民議事會等為主體的農村基層民主組織體系，以民主參與、民主決策、民主管理、民主監督、民主評議為主要內容的農村基層民主治理體系，以及由村民(代表)大會或村民議事會決策、村民委員會實施、村務監督委員會監督為基礎的農村基層民主操作體系。這些體系的建成，增進了農村基層社會不同主體之間的聯系與互動，構建了多元主體共同參與、職能明確、運作協調、良性互動的現代農村基層治理體系。
提升了農村基層民主治理能力。要實現農村基層社會的善治，必須提升農村基層社會的民主治理能力。在村公資金的使用過程中，雙流縣賦予廣大村(居)民充分的知情權、參與權、決策權和監督權，使其真正成為了村級公共服務和社會管理的主人，并在民主實踐中提升廣大村民民主參與的意識和能力。比如，通過進一步規范“宣傳動員—收集民意—梳理討論—議決公示—實施監督—評議整改”的民主管理六步工作法，繼續鞏固每月25日的“議事日”制度，探索議事會成員退出機制等，切實推進了議事會工作，有效保證了村公資金所實施的每一個項目都從群眾中來，由群眾監督，并由群眾評議實施效果。以黃甲社區為例，通過多次會議和走訪調查，村民議事會共收集意見1000余條，并在民主協商的基礎上，將錢用在了群眾反映強烈的道路、治安、醫療、衛生等項目上。這一過程激發了黃甲社區廣大群眾的民主參與意識，鍛煉和增強了群眾的民主治理能力;經第三方調查機構調查，群眾對此項工作的知曉率、參與率和滿意度均在90%以上。
經驗啟示
以村公資金為抓手，實現收權與放權的有機結合。雙流縣通過村級公共服務與社會管理專項資金的投放，使基層政府擔起了原來由村級自治組織提供的村級公共服務和社會管理的經費保障責任，并在政策上劃定了村公資金使用的“紅線”，保留了村公資金使用的財政監督權和審計權。例如，雙流縣規定，由縣審計局對村公資金的使用進行常態化審計，每年審計的覆蓋率不低于全縣村(社區)總數的30%。通過這些收權的努力，政府可以更為有效地實現“引領”和“掌舵”的功能。另一方面，通過村公資金決策權、使用權和管理權的下放，村民(代表)大會和村民議事會等社會組織真正成為村公資金的運行平臺，基層治理可以更多地吸納多元社會力量參與，從而實現收權和放權的有機結合，提高村公資金的使用效益。
以村公資金為抓手，實現協商與票決的有機結合。雙流縣村公資金的使用最終由村民(代表)大會按照少數服從多數的原則進行民主決策，體現了票決民主;同時，村民議事會根據村民(代表)大會的授權，對村公資金項目進行征集、審定，村民(代表)大會只能在村級議事會確定的項目范圍內進行決策，這又體現了協商民主。協商與票決是民主決策的兩個方面，各有優劣。雙流縣在村公資金使用的決策過程中，采用先協商民主，再票決民主的形式，可以更為有效地利用二者的優點，避免二者的缺點，實現協商民主與票決民主的有機結合。
以村公資金為抓手，實現民生與民主的有機結合。雙流縣將村級公共服務和社會管理專項資金作為基層服務型政府建設與基層群眾自治的連接點，目的在于保障民生、提升民主，實現民生與民主的有機結合。具體而言，雙流縣以村公資金為抓手，通過民主議定、民主監督、民主評議村公資金項目等方式，形成了一整套規范的民主程序和辦法，保障農民群眾的合法權益，充分調動了廣大農民群眾參與村級公共服務和社會管理的積極性和創造性。在這一過程中，村公資金得以更為有效向廣大村民最關心、最直接、最現實的現實需求聚焦，有助于提高村公資金的使用效益，促進城鄉基本公共服務的均等化，調和城市和農村社會的緊張關系，從而實現民主與民生的有機結合。
通過以村公資金為抓手，雙流縣成功構建了服務型政府建設與基層群眾自治的良性互動機制，對全國其他地方探索“鄉政”與“村治”的良性互動開辟了先河、樹立了標桿，具有重要的推廣價值。當然，在推廣的過程中，應當引入一種權變的視角，因地制宜地展開制度設計。構建“鄉政”與“村治”的良性互動體系是一項系統性、復雜性、長期性的工作，如果不能結合本地特點統籌制度設計，相關的制度安排必然因缺乏針對性而流于形式。此外，還要注意基層政府的財力支撐和農村地區的人力支持。一方面，以村公資金為抓手帶動“鄉政”層面的服務型政府建設，需要強有力的財力支撐;另一方面，以村公資金為抓手在“村治”層面驅動基層民主，也需要較為穩定的人力資源支持。只有基層政府真正將村級公共服務和社會管理的責任擔起來、權力放下去;同時，廣大村民真正成為村公資金的決策主體、實施主體、責任主體，自上而下的服務型政府建設與自下而上的基層群眾自治良性互動的格局才能真正形成。
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2016年03期
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