耕地占補(bǔ)平衡制度目前成為我國耕地保護(hù)的基本制度之一。1996年原國家土地局提出了耕地總量平衡的概念和思路,1997年土地整理復(fù)墾開發(fā)作為完成耕地總量平衡的主要措施,寫入了中央十一號(hào)文號(hào)文件。1998年修訂1999年1月實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定：國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｑa(bǔ)充非農(nóng)建設(shè)占用耕地的來源主要是開墾荒地等未利用地和復(fù)墾低效的農(nóng)村和城市低效的建設(shè)用地。
學(xué)界已經(jīng)有很多文章就補(bǔ)充耕地中存在的問題進(jìn)行了論述，[1]但有理有節(jié)的學(xué)術(shù)批判不僅沒能遏制瘋狂圈地的勢(shì)頭。受土地相關(guān)暴利驅(qū)使，一場(chǎng)以推進(jìn)圈地合法化和土地暴利實(shí)現(xiàn)為目的，以“占補(bǔ)平衡”、耕地保護(hù)和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新為中心的話語風(fēng)暴迅速形成，并不斷制造著環(huán)境和“村將不村”帶來的各種劫難。
目前補(bǔ)充非農(nóng)建設(shè)占用耕地主要有兩個(gè)途徑：一是開墾荒地等未利用地，二是復(fù)墾的農(nóng)村和城市低效的建設(shè)用地。本文基于大量的調(diào)查和文獻(xiàn)梳理，對(duì)當(dāng)前以“占補(bǔ)平衡”立論的“增加耕地”的探索中有代表性的觀點(diǎn)和實(shí)踐進(jìn)行梳理、分析和回應(yīng)。并重點(diǎn)結(jié)合天津市和河南省周口市的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)占補(bǔ)平衡模式的典型案例包括嘉興“兩分兩換”、天津“宅基地?fù)Q房”、重慶和成都“地票”以及四川地震災(zāi)區(qū)土地流轉(zhuǎn)等涉及“拆村并點(diǎn)”的占補(bǔ)平衡諸創(chuàng)新模式進(jìn)行徹底剖析和系統(tǒng)揭露。
宏觀上占補(bǔ)平衡的不可能
一、被補(bǔ)充的耕地僅限土地“合法”征收的部分
占補(bǔ)平衡是為了落實(shí)耕地保護(hù)中的總量平衡，依法對(duì)新增建設(shè)用地的規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)耕地的侵占有多種手段和形式，但占補(bǔ)平衡通常只對(duì)具備合法手續(xù)的新增建設(shè)用地——通常是急于合法化的違法占地進(jìn)行補(bǔ)充，絕大多數(shù)“以租代征”、“未批先占”等形式的違法占地不進(jìn)性占補(bǔ)平衡的安排。一般情況下地方政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的村集體所有的土地，并不在文件和檔案上影響現(xiàn)行土地指標(biāo)管理體系，但變相低價(jià)征地的事實(shí)上則對(duì)農(nóng)民利益造成了嚴(yán)重侵犯。受指標(biāo)限制，違法占地宗數(shù)和面積上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合法占地，占補(bǔ)平衡沒能對(duì)現(xiàn)有的圈占耕地和變相征地的行為有效遏制。
圖1占補(bǔ)平衡與一般征地關(guān)系圖
據(jù)《2008年國土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)，全國耕地保有量2003年即降到了18.51億畝，2008年剩18.257億畝，如果占補(bǔ)平衡對(duì)耕地保護(hù)是有效的，耕地占用毫無疑問應(yīng)該越來越少，但事實(shí)卻是土地違法卻越來越多。僅2006年10到2007年初，全國就有大約1500名官員因?yàn)橥恋剡`規(guī)違法受到程度不同的處分；其中，在“全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)”中，各地僅查出“以租代征”、開發(fā)區(qū)擅自設(shè)區(qū)擴(kuò)區(qū)、未批先用這三類違規(guī)違法案件，就高達(dá)3.1萬多件，涉及土地330多萬畝，共立案查處了2.6萬多件；
2003年8月至2004年6月，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所一課題對(duì)央視焦點(diǎn)訪談欄目專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析：2004年1月1日至6月30日，該欄目共接到觀眾電話和聲訊62446次(條)，其中，有關(guān)三農(nóng)問題的聲訊記錄為22304次(條)，占觀眾電話總數(shù)的35.7%，居于首位。而在三農(nóng)問題中，反映農(nóng)村土地問題的電話聲訊記錄共有15312次(條)，占聲訊記錄總數(shù)的24.5%，占三農(nóng)問題聲訊記錄的68.7%。[2]
綜上，基于現(xiàn)有的法規(guī)和法治環(huán)境，宏觀上的“占補(bǔ)平衡”沒能履行的，從而“占補(bǔ)平衡”的執(zhí)行力和科學(xué)性值得懷疑。
二、“農(nóng)用地開發(fā)”的困境
耕地增加的第一種形式是農(nóng)用地開發(fā)，農(nóng)用地開發(fā)主要指“因人類生產(chǎn)建設(shè)和生活不斷發(fā)展的需要，采用一定的現(xiàn)代技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段，來擴(kuò)大對(duì)土地的有效利用范圍所進(jìn)行的活動(dòng)”。具體來講就是對(duì)未利用土地[3]通過工程的、生物的或綜合的措施，使其成為進(jìn)行可耕種土地的過程。本文認(rèn)為農(nóng)用地開發(fā)的空間非常有限，基本上是面對(duì)耕地急劇減少，出于對(duì)糧食安全的需要，維護(hù)行政權(quán)威的手段和無視自然規(guī)律的期待。
（一）理論上的農(nóng)地開發(fā)只可能是占優(yōu)補(bǔ)劣
中國共產(chǎn)黨建政后比較重視耕地的開墾，歷史上一度違背自然規(guī)律，已經(jīng)大面積地將不利于耕種的林地、濕地和鹽堿地整治成耕地，上世紀(jì)晚期的存在的“未利用地”已經(jīng)是極度不適宜耕作的。近十余年來退耕還林、退耕還草和濕地保護(hù)就是對(duì)以往過度開荒決策的糾偏。
城市發(fā)展中新增的建設(shè)用地多數(shù)集中在城區(qū)近郊，這些土地不僅數(shù)量大,而且多為基礎(chǔ)設(shè)施好，土地生產(chǎn)能力高的良田。以天津?yàn)槔?，早期開發(fā)的耕地多為優(yōu)質(zhì)土地，未開發(fā)成農(nóng)業(yè)用地的土地一般為鹽堿地和濕地等不適宜開發(fā)的土地，這些土地本身土壤生產(chǎn)能力低，要改良變成優(yōu)質(zhì)耕地從技術(shù)和財(cái)政上難度都很大；南方也大致如此,即便進(jìn)行了耕地補(bǔ)充,一般都是邊遠(yuǎn)偏僻的山坡地,地理?xiàng)l件差,水源不足、交通不便利；土地質(zhì)差,新開發(fā)的山地肥力不足,不宜農(nóng)作物生長。
正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚且不能通過作物產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)可觀的經(jīng)濟(jì)收入，低劣的新增土地開發(fā)自然投入與產(chǎn)出極不匹配，只能重走歷史上資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞的老路。
（二）農(nóng)用地開發(fā)與生態(tài)規(guī)律及相關(guān)法規(guī)抵觸
目前占補(bǔ)平衡通常是省市內(nèi)操作。占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地來源主要是存量的未利用地在天津是東麗區(qū)近年來的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)中，經(jīng)常將耕地補(bǔ)充來源指向?qū)氎鎱^(qū)和寧河縣。下面是占補(bǔ)平衡的兩個(gè)典型文件，歷年各批次相關(guān)文件手續(xù)自然不限于下述兩文件。
《天津市2003年度第二批次城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征用呈報(bào)材料》申請(qǐng)用地總面積586.4635公頃，新增用地面積536.2326公頃。補(bǔ)充耕地方案提到補(bǔ)充耕地承擔(dān)單位是“國土資源部”，“對(duì)應(yīng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目”之名稱為“寧河縣東棘坨鎮(zhèn)、潘莊鎮(zhèn)、寶坻區(qū)大鐘莊鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目”，補(bǔ)充面積340.73公頃（約合5110.95畝），已補(bǔ)充耕地面積317.7408公頃（約合4766畝）。
《天津市2003年度第四批次城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征用呈報(bào)材料》申請(qǐng)用地總面積729.5534公頃，新增用地面積504.7403公頃。補(bǔ)充耕地方案只提到補(bǔ)充耕地單位是“寶坻區(qū)政府”，已補(bǔ)充耕地面積400.5933公頃（約合6000余畝）。
文件中經(jīng)常提到的寶坻和寧河究竟有多大的土地存量，可增耕地的規(guī)模如何？先通過下表開始了解。寶坻區(qū)和寧河縣的占地面積、未利用地和荒地?cái)?shù)據(jù)如下（單位：畝）[4]：
表1寶坻區(qū)、寧河縣和東麗區(qū)占地面積、未利用地和荒地?cái)?shù)據(jù)
資料來源：根據(jù)張樹明主編《天津土地開發(fā)歷史圖說》載《1990年土地利用現(xiàn)狀一級(jí)分類面積匯總表》、《天津市荒地分類表》整理。天津人民出版社，1998年，第197，203頁
通常情況下，未利用土地都是農(nóng)業(yè)上難以利用的土地，雖然理論上未利用土地經(jīng)過治理可以利用或可持續(xù)利用。但土地應(yīng)該尊重其原本的特性和生態(tài)平衡成為越來越強(qiáng)的共識(shí)，恢復(fù)過去幾十年來耕地侵占的林地、草地、濕地是近年來生態(tài)實(shí)踐的重要?jiǎng)幼鳎⒅饾u進(jìn)入到立法的層面。
鑒于環(huán)保慧識(shí)和相關(guān)立法實(shí)踐導(dǎo)致留給耕地占補(bǔ)平衡的荒山、荒地等未利用土地越來越少，在不侵犯相關(guān)生態(tài)法規(guī)的前提下，通過墾荒完成城市開發(fā)中的耕地占補(bǔ)平衡變得更加不可能。如寧河縣轄區(qū)西南部的七里海濕地占地總面積95平方公里，9500公頃，即14.25萬畝，分布在表口、七里海、淮淀、潘莊、造甲城5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從1992年起被列入國家級(jí)古海岸與濕地自然保護(hù)區(qū)。其中核心區(qū)56.5平方公里，計(jì)8.48萬畝。[5]
上表顯示1990年寧河縣未利用土地面積18萬畝，荒地面積5萬余畝。既有的45055畝草荒尚上不足以滿足恢復(fù)生態(tài)擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的需求，又從何開墾土地供東麗區(qū)占補(bǔ)平衡呢？
寶坻區(qū)未利用地和荒地雖然相對(duì)較多達(dá)26萬和10萬余畝，但《天津?qū)氎鎱^(qū)萬畝濕地稻花香》[6]一文則變相肯定了寶坻區(qū)黃莊洼20多萬畝的濕地不可取代的合理性和法律地位。
面對(duì)有限的土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、占補(bǔ)平衡的壓力和長期違法占用農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)，國土資源部和寶坻區(qū)制造了奇怪的概念“稻區(qū)濕地”，聲稱：
“天津市寶坻區(qū)國家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)日前通過國家驗(yàn)收。該項(xiàng)目總規(guī)模20萬畝，土地面積2.9萬畝，建設(shè)規(guī)模2.55萬畝，涉及八門城鎮(zhèn)14個(gè)村莊，總投資6174.95萬元。項(xiàng)目采用激光平地儀等新技術(shù)提高田面平整精度和土地平整工程施工質(zhì)量，將基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)與寶坻區(qū)觀光農(nóng)業(yè)和濕地保護(hù)規(guī)劃相結(jié)合，打造成生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)和休閑觀光區(qū)?！?
圖2國土資源部濕地建基本農(nóng)田網(wǎng)站備份
資料來源:吳崗《寶坻：基本農(nóng)田整理項(xiàng)目通過驗(yàn)收》，原載：中國國土資源報(bào)2011-12-06
國土資源部官網(wǎng)http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201112/t20111206_1041004.htm
天津市寶坻區(qū)將基本農(nóng)田與觀光農(nóng)業(yè)和濕地保護(hù)規(guī)劃結(jié)合，明顯是以濕地和坑塘冒充耕地，通過偷換概念制造耕地?cái)?shù)據(jù)，以此規(guī)避在數(shù)據(jù)上緩解既有的土地違法、牟取土地因用途轉(zhuǎn)換進(jìn)而增值帶來的暴利。
綜上，未利用土地開發(fā)整理成耕地在技術(shù)上不可行，生態(tài)上與環(huán)境保護(hù)潮流背道而馳，與相關(guān)法規(guī)面臨沖突?？傊?，靠墾荒維持耕地占補(bǔ)平衡上是不可行的。
（三）未利用土地總量有限與城市化大躍進(jìn)不匹配
1990年代天津市的未利用地和荒地分別僅占轄區(qū)總面積的7%和2.05%，即便忽略開墾未利用土地生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率上的不可行性，假設(shè)未利用土地全部進(jìn)行墾荒，也遠(yuǎn)不能緩解近年來因城市擴(kuò)張對(duì)耕地的蠶食。在不考慮新增建設(shè)用地不對(duì)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃進(jìn)行突破，堅(jiān)持“占補(bǔ)平衡”，城市化率的增長也只能被控制在7%以內(nèi)。
有資料顯示，天津2012年全市城鎮(zhèn)化率已達(dá)到80.5%，在既有的土地政策下，這個(gè)數(shù)字顯然受到制約，與現(xiàn)行土地制度面臨嚴(yán)重沖突。
[1]樂元桂《地閘門不牢實(shí)耕地占補(bǔ)難平衡淺析耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡》，《國土資源》，2005年07期
劉潤秋《耕地占補(bǔ)平衡模式運(yùn)行異化風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年03期
王梅農(nóng)劉旭王波《我國耕地占補(bǔ)平衡政策的變遷及今后走向》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2010年第33期
[2]于建嶸《土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的一項(xiàng)專題調(diào)研》載《調(diào)研世界》，22-23頁
[3]未利用土地中又分出荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎和其他８?jìng)€(gè)二級(jí)地類
[4]筆者
[5]參百度百科－七里海http://baike.baidu.com/view/112479.htm；天津網(wǎng)：張立平佟迎賓《寧河打響濕地保衛(wèi)戰(zhàn)——寧河縣構(gòu)筑“救生圈”實(shí)現(xiàn)七里海生態(tài)“復(fù)活”的調(diào)查》，2010-11-09 http://www.tianjinwe.com/tianjin/tjsz/201011/t20101109_2415076.html
[6]來源：天津人民廣播電臺(tái)區(qū)縣聯(lián)盟廣播編輯：梅永春2011-10-29 http://www.bbwfish.com/article.asp?artid=126713
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