耕地占補平衡制度目前成為我國耕地保護的基本制度之一。1996年原國家土地局提出了耕地總量平衡的概念和思路,1997年土地整理復墾開發作為完成耕地總量平衡的主要措施,寫入了中央十一號文號文件。1998年修訂1999年1月實施的《土地管理法》規定：國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。補充非農建設占用耕地的來源主要是開墾荒地等未利用地和復墾低效的農村和城市低效的建設用地。
學界已經有很多文章就補充耕地中存在的問題進行了論述，[1]但有理有節的學術批判不僅沒能遏制瘋狂圈地的勢頭。受土地相關暴利驅使，一場以推進圈地合法化和土地暴利實現為目的，以“占補平衡”、耕地保護和土地流轉創新為中心的話語風暴迅速形成，并不斷制造著環境和“村將不村”帶來的各種劫難。
目前補充非農建設占用耕地主要有兩個途徑：一是開墾荒地等未利用地，二是復墾的農村和城市低效的建設用地。本文基于大量的調查和文獻梳理，對當前以“占補平衡”立論的“增加耕地”的探索中有代表性的觀點和實踐進行梳理、分析和回應。并重點結合天津市和河南省周口市的經驗，對土地流轉占補平衡模式的典型案例包括嘉興“兩分兩換”、天津“宅基地換房”、重慶和成都“地票”以及四川地震災區土地流轉等涉及“拆村并點”的占補平衡諸創新模式進行徹底剖析和系統揭露。
宏觀上占補平衡的不可能
一、被補充的耕地僅限土地“合法”征收的部分
占補平衡是為了落實耕地保護中的總量平衡，依法對新增建設用地的規范?，F實中對耕地的侵占有多種手段和形式，但占補平衡通常只對具備合法手續的新增建設用地——通常是急于合法化的違法占地進行補充，絕大多數“以租代征”、“未批先占”等形式的違法占地不進性占補平衡的安排。一般情況下地方政府強行流轉的村集體所有的土地，并不在文件和檔案上影響現行土地指標管理體系，但變相低價征地的事實上則對農民利益造成了嚴重侵犯。受指標限制，違法占地宗數和面積上遠遠大于合法占地，占補平衡沒能對現有的圈占耕地和變相征地的行為有效遏制。
圖1占補平衡與一般征地關系圖
據《2008年國土資源公報》數據，全國耕地保有量2003年即降到了18.51億畝，2008年剩18.257億畝，如果占補平衡對耕地保護是有效的，耕地占用毫無疑問應該越來越少，但事實卻是土地違法卻越來越多。僅2006年10到2007年初，全國就有大約1500名官員因為土地違規違法受到程度不同的處分；其中，在“全國土地執法百日行動”中，各地僅查出“以租代征”、開發區擅自設區擴區、未批先用這三類違規違法案件，就高達3.1萬多件，涉及土地330多萬畝，共立案查處了2.6萬多件；
2003年8月至2004年6月，中國社會科學院農村發展研究所一課題對央視焦點訪談欄目專項統計分析：2004年1月1日至6月30日，該欄目共接到觀眾電話和聲訊62446次(條)，其中，有關三農問題的聲訊記錄為22304次(條)，占觀眾電話總數的35.7%，居于首位。而在三農問題中，反映農村土地問題的電話聲訊記錄共有15312次(條)，占聲訊記錄總數的24.5%，占三農問題聲訊記錄的68.7%。[2]
綜上，基于現有的法規和法治環境，宏觀上的“占補平衡”沒能履行的，從而“占補平衡”的執行力和科學性值得懷疑。
二、“農用地開發”的困境
耕地增加的第一種形式是農用地開發，農用地開發主要指“因人類生產建設和生活不斷發展的需要，采用一定的現代技術和經濟手段，來擴大對土地的有效利用范圍所進行的活動”。具體來講就是對未利用土地[3]通過工程的、生物的或綜合的措施，使其成為進行可耕種土地的過程。本文認為農用地開發的空間非常有限，基本上是面對耕地急劇減少，出于對糧食安全的需要，維護行政權威的手段和無視自然規律的期待。
（一）理論上的農地開發只可能是占優補劣
中國共產黨建政后比較重視耕地的開墾，歷史上一度違背自然規律，已經大面積地將不利于耕種的林地、濕地和鹽堿地整治成耕地，上世紀晚期的存在的“未利用地”已經是極度不適宜耕作的。近十余年來退耕還林、退耕還草和濕地保護就是對以往過度開荒決策的糾偏。
城市發展中新增的建設用地多數集中在城區近郊，這些土地不僅數量大,而且多為基礎設施好，土地生產能力高的良田。以天津為例，早期開發的耕地多為優質土地，未開發成農業用地的土地一般為鹽堿地和濕地等不適宜開發的土地，這些土地本身土壤生產能力低，要改良變成優質耕地從技術和財政上難度都很大；南方也大致如此,即便進行了耕地補充,一般都是邊遠偏僻的山坡地,地理條件差,水源不足、交通不便利；土地質差,新開發的山地肥力不足,不宜農作物生長。
正常的農業生產尚且不能通過作物產出實現可觀的經濟收入，低劣的新增土地開發自然投入與產出極不匹配，只能重走歷史上資源浪費和生態破壞的老路。
（二）農用地開發與生態規律及相關法規抵觸
目前占補平衡通常是省市內操作。占補平衡的補充耕地來源主要是存量的未利用地在天津是東麗區近年來的農用地轉用手續中，經常將耕地補充來源指向寶坻區和寧河縣。下面是占補平衡的兩個典型文件，歷年各批次相關文件手續自然不限于下述兩文件。
《天津市2003年度第二批次城市農用地轉用土地征用呈報材料》申請用地總面積586.4635公頃，新增用地面積536.2326公頃。補充耕地方案提到補充耕地承擔單位是“國土資源部”，“對應土地開發整理項目”之名稱為“寧河縣東棘坨鎮、潘莊鎮、寶坻區大鐘莊鎮開發項目”，補充面積340.73公頃（約合5110.95畝），已補充耕地面積317.7408公頃（約合4766畝）。
《天津市2003年度第四批次城市農用地轉用土地征用呈報材料》申請用地總面積729.5534公頃，新增用地面積504.7403公頃。補充耕地方案只提到補充耕地單位是“寶坻區政府”，已補充耕地面積400.5933公頃（約合6000余畝）。
文件中經常提到的寶坻和寧河究竟有多大的土地存量，可增耕地的規模如何？先通過下表開始了解。寶坻區和寧河縣的占地面積、未利用地和荒地數據如下（單位：畝）[4]：
表1寶坻區、寧河縣和東麗區占地面積、未利用地和荒地數據
資料來源：根據張樹明主編《天津土地開發歷史圖說》載《1990年土地利用現狀一級分類面積匯總表》、《天津市荒地分類表》整理。天津人民出版社，1998年，第197，203頁
通常情況下，未利用土地都是農業上難以利用的土地，雖然理論上未利用土地經過治理可以利用或可持續利用。但土地應該尊重其原本的特性和生態平衡成為越來越強的共識，恢復過去幾十年來耕地侵占的林地、草地、濕地是近年來生態實踐的重要動作，并逐漸進入到立法的層面。
鑒于環?；圩R和相關立法實踐導致留給耕地占補平衡的荒山、荒地等未利用土地越來越少，在不侵犯相關生態法規的前提下，通過墾荒完成城市開發中的耕地占補平衡變得更加不可能。如寧河縣轄區西南部的七里海濕地占地總面積95平方公里，9500公頃，即14.25萬畝，分布在表口、七里海、淮淀、潘莊、造甲城5個鄉鎮，從1992年起被列入國家級古海岸與濕地自然保護區。其中核心區56.5平方公里，計8.48萬畝。[5]
上表顯示1990年寧河縣未利用土地面積18萬畝，荒地面積5萬余畝。既有的45055畝草荒尚上不足以滿足恢復生態擴大保護區的需求，又從何開墾土地供東麗區占補平衡呢？
寶坻區未利用地和荒地雖然相對較多達26萬和10萬余畝，但《天津寶坻區萬畝濕地稻花香》[6]一文則變相肯定了寶坻區黃莊洼20多萬畝的濕地不可取代的合理性和法律地位。
面對有限的土地轉用指標、占補平衡的壓力和長期違法占用農地的風險，國土資源部和寶坻區制造了奇怪的概念“稻區濕地”，聲稱：
“天津市寶坻區國家級基本農田保護示范區日前通過國家驗收。該項目總規模20萬畝，土地面積2.9萬畝，建設規模2.55萬畝，涉及八門城鎮14個村莊，總投資6174.95萬元。項目采用激光平地儀等新技術提高田面平整精度和土地平整工程施工質量，將基本農田示范區建設與寶坻區觀光農業和濕地保護規劃相結合，打造成生態農業區和休閑觀光區?！?
圖2國土資源部濕地建基本農田網站備份
資料來源:吳崗《寶坻：基本農田整理項目通過驗收》，原載：中國國土資源報2011-12-06
國土資源部官網http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201112/t20111206_1041004.htm
天津市寶坻區將基本農田與觀光農業和濕地保護規劃結合，明顯是以濕地和坑塘冒充耕地，通過偷換概念制造耕地數據，以此規避在數據上緩解既有的土地違法、牟取土地因用途轉換進而增值帶來的暴利。
綜上，未利用土地開發整理成耕地在技術上不可行，生態上與環境保護潮流背道而馳，與相關法規面臨沖突?？傊?，靠墾荒維持耕地占補平衡上是不可行的。
（三）未利用土地總量有限與城市化大躍進不匹配
1990年代天津市的未利用地和荒地分別僅占轄區總面積的7%和2.05%，即便忽略開墾未利用土地生態保護和農業產出效率上的不可行性，假設未利用土地全部進行墾荒，也遠不能緩解近年來因城市擴張對耕地的蠶食。在不考慮新增建設用地不對現行土地利用規劃進行突破，堅持“占補平衡”，城市化率的增長也只能被控制在7%以內。
有資料顯示，天津2012年全市城鎮化率已達到80.5%，在既有的土地政策下，這個數字顯然受到制約，與現行土地制度面臨嚴重沖突。
[1]樂元桂《地閘門不牢實耕地占補難平衡淺析耕地保護與占補平衡》，《國土資源》，2005年07期
劉潤秋《耕地占補平衡模式運行異化風險及其防范》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2010年03期
王梅農劉旭王波《我國耕地占補平衡政策的變遷及今后走向》，《安徽農業科學》，2010年第33期
[2]于建嶸《土地問題已成為農民維權抗爭的焦點——對當前我國農村社會形勢的一項專題調研》載《調研世界》，22-23頁
[3]未利用土地中又分出荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎和其他８個二級地類
[4]筆者
[5]參百度百科－七里海http://baike.baidu.com/view/112479.htm；天津網：張立平佟迎賓《寧河打響濕地保衛戰——寧河縣構筑“救生圈”實現七里海生態“復活”的調查》，2010-11-09 http://www.tianjinwe.com/tianjin/tjsz/201011/t20101109_2415076.html
[6]來源：天津人民廣播電臺區縣聯盟廣播編輯：梅永春2011-10-29 http://www.bbwfish.com/article.asp?artid=126713
中國鄉村發現網轉自：作者博客
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