隨著我國經濟發展進入新常態，如何充分利用新常態帶來的機遇，轉變耕地后備資源開發利用模式，提高利用效率和生態價值，值得思考。
耕地后備資源開發利用的困境
耕地后備資源持續減少。2002年，我國可開墾的耕地后備資源共有701.66萬公頃，據歷年國土資源統計年鑒，2000年～2012年間全國共開發補充耕地187.09萬公頃，占全部數量的26.66%，部分地區耕地后備面積急劇下降，區位條件好、開發成本低、生態影響小的耕地后備資源大都已開發完畢。另外，相當一部分后備耕地資源已植樹造林，致使可開發部分更少。如浙江省舟山市，上輪耕地后備資源調查數據為5935.36公頃，本輪試點縣市數據顯示為1788.84公頃，減少了69.86%。
新開發的耕地質量偏低。耕地后備資源開發作為補充建設占用耕地的主要手段，是確保耕地紅線的基礎。但是建設占用的耕地大部分為城鎮周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質較肥沃的高等別耕地，而新開發的耕地主要分布在經濟不發達，自然條件較差的地區，且主要為旱地。這些土地的原有耕種條件較差，很難形成一定的生產能力，再加上后期管護不力和由經濟效益引發的撂荒現象，造成補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，“占優補劣”問題較為突出。據有關專家對華中某省補充耕地等別的測算分析，僅有36%的補充耕地達到占用耕地等別（省等），50%低于占用耕地1個～4個等級，14%低于占用耕地5個～7個等級。根據對河北省耕地“占補平衡”項目的調查，建設占用的耕地主要分布在平原城鎮周圍質量較高的耕地，補充耕地主要在壩上地區。部分項目實際施工未達到項目立項審批及規劃設計要求，新增耕地中缺乏田間道、生產路、溝渠、蓄水池等相關配套設施，同時存在著農田水利設施損壞等后期管護不力和撂荒狀態。
耕地后備資源開發引發的生態環境問題令人堪憂。部分地區通過開墾濕地、毀林造田、侵占河床、開墾草原等方式增加耕地，不僅嚴重破壞了生態系統結構和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻發，而且使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性也大大增加。如果在補充耕地過程中不能充分考慮生態環境問題，這些開發的耕地在若干年后又將成為退耕對象，造成極大浪費。如河北壩上地區，生態脆弱、自然條件差，從上世紀50年代開始，大規模開墾、過度放牧，僅中度以上退化面積達到350萬畝。
新常態下耕地后備資源開發利用面臨的新特點
國土資源總需求仍然居高不下。新常態下，國土資源需求結構已開始發生變化：生產性需求趨于減少，生活性、生態性需求顯著增加，總需求仍然居高不下。產業轉型升級階段，新型產業發展、傳統產業更新，都需要一定的騰挪空間，產業用地需求仍會十分強勁，但是隨著中央加強新增建設用地的管控和集約節約用地政策的實施，這部分建設用地占用耕地將會一定程度的減少，增量擴張為主轉向盤活存量與做優增量并舉。同時，新型城鎮化的快速發展，城鎮用地需求仍會持續增加，配套基礎設施建設仍會持續一段時間。伴隨區域結構繼續優化，東部在結構調整、轉型升級，中西部后發優勢不斷發力，區域用地需求將會有所轉變。
生態系統的服務功能得到廣泛認可。新常態下，生態文明建設對耕地后備資源開發利用的驅動力將加大。我國具有規模開發價值的耕地后備資源有相當大的比例處在生態脆弱帶，在開發過程中，稍有不慎，就可能引起當地生態環境的破壞，甚至形成災難性的后果。黨的十八大報告明確寫入了生態文明建設的基本要求，強調要守住“生態紅線”，將生態文明建設提升到一個新的高度。今后，隨著民眾追求更好品質生活和文化享受愿望，社會對生態安全的關注度將會持續上升，因此，耕地后備資源開發中，生態系統服務功能將會得到進一步的認可和強化。
新常態下耕地后備資源開發利用的建議
加強頂層設計，設定耕地后備資源開發與保護差別化目標。當前，應按照十八大精神，加強頂層設計，逐步建立和完善與之相配套的法律法規和政策、規劃，切實推進耕地后備資源開發與保護。耕地后備資源開發與利用面臨的地域遼闊、區域差異顯著的基本特征，需要在研究區域差異化的開發與利用方向的基礎上，明確清晰的目標界定和功能定位，防止“一刀切”。根據資源承載力優化開發利用的空間布局，劃定耕地后備資源重點開發區、適度開發區、生態建設區、生態保護區，設定差別化開發利用目標，明確開發重點區域和重大工程，從而采取更有針對性的政策，發揮資金投入的最佳效益，實現全國耕地后備資源開發區域的協調發展。
加強生態保護，建立科學的耕地后備資源開發管理機制。開發耕地后備資源的前提是從全局生態環境保護出發，依據“在開發中保護、在保護中開發”的基本原則，建立耕地后備資源開發管理機制。耕地后備資源開發前應進行翔實的調研和生態環境影響評價，充分論證新增耕地可能對環境產生的影響，制定生態保護方案和應對措施，盡可能地避免或減輕因耕地開發造成的生態環境問題。開發過程中各項工程應充分利用生態化工程規劃和設計，進行生態化施工，達到開發利用全鏈條生態保護，實行開發項目的生態全程跟蹤管理。工程施工完畢后，要強化后期管護，加強地力培護。通過上述開發項目生態化管理制度，可有效保證開發項目的科學性和生態保護，同時也是對土地開發進行科學化管理的關鍵。
加大科技投入，提升補充耕地質量，實現耕地“占補平衡”戰略目標。針對當前存在“占優補劣”現象和生態化整治理論和技術的缺乏，應加大土地整治科技投入，創新理論基礎，加強共性技術研究，加強土地整治實用技術的開發和推廣，堅持“數、質、生”并重的原則，增加耕地后備資源開發的科技含量，提高補充耕地的質量等級，探索更加合理的跨區域補充耕地機制和占補平衡指標市場化交易機制，努力實現國家耕地“占補平衡”的戰略目標。
吸引社會資本，完善耕地后備資源開發利益分配機制。耕地后備資源開發是一項耗資巨大的工程，需要有大量資金保障，政府投資是一項重要的資金來源。但財政資金畢竟有限，所以應針對具體的開發項目，按照市場規律，在開發利用建設及經營過程中，吸引社會資本投入，采用市場機制充分調動社會各界參與的積極性。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經濟要求的耕地后備資源開發利益分配機制，明晰各方職責義務，解決土地開發的資金投入、過程監管、后續實施和收入分配等切實問題，推進耕地后備資源開發的產業化，可有效地推進土地整治進程和當地社會經濟的繁榮，同時可以減輕國家財政壓力。強化耕地后備資源開發監督約束機制。要加強耕地后備資源開發利用的宣傳，充分利用各種媒體，對土地整治規劃、土地開發年度計劃與土地開發項目的規劃設計與實施效果進行廣泛宣傳，提高全社會對耕地后備資源開發利用的認識，樹立保護和建設生態環境中重要作用的認知。在耕地后備資源開發利用項目規劃與實施過程中，建立、健全農戶參與機制，合理定位政府、專家的職能，提高農戶在生產方式選擇、用地布局、市場開發等方面的參與性，強化在耕地后備資源開發利用中的監督約束機制，增強公眾參與和監督意識，從而促進耕地后備資源開發利用項目規劃的可行性和效率的提高。
〔作者分別就讀和供職于中國地質大學（北京）〕
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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